Управление государственной собственностью в Российской Федерации: анализ современных механизмов, проблем и стратегии совершенствования до 2030 года

Целевой ориентир Правительства Российской Федерации на период до 2030 года — удвоить доходы от управления федеральным имуществом, подняв их с 704,7 млрд рублей (уровень 2021 года) до более чем 1,4 трлн рублей. Этот беспрецедентный план отражает переход от пассивного владения к активному, доходному управлению государственными активами.

Данный сдвиг требует не только организационных перестановок, но и внедрения принципиально новых методологий контроля и оценки эффективности, о чем свидетельствует повсеместное внедрение функциональных КПЭ для компаний с государственным участием с 2023 года, гарантирующее прямую ответственность менеджмента за достижение стратегических целей.

Управление государственной собственностью (ГС) является краеугольным камнем экономической и социальной политики любого государства. В Российской Федерации этот процесс представляет собой сложную систему, балансирующую между фискальными интересами, стратегическими целями развития и обеспечением социальных функций. От того, насколько эффективно и прозрачно управляются государственные активы — от стратегических предприятий до неиспользуемого имущества казны — зависит конкурентоспособность экономики и благосостояние граждан, следовательно, рост доходов граждан напрямую коррелирует с эффективностью работы Росимущества.

Настоящее исследование ставит своей целью комплексный анализ теоретических основ, правового поля, организационной структуры и актуальных проблем, стоящих перед системой управления ГС в РФ, с последующей разработкой конкретных предложений по ее совершенствованию на основе стратегических планов до 2030 года.

Теоретические и правовые основы государственной собственности в РФ

Государственная собственность — это не просто совокупность объектов, находящихся во владении публичных субъектов, но и многоаспектный экономико-правовой институт. Ее специфика заключается в том, что она служит не только для получения прибыли, но и для реализации публичных целей: обеспечения обороны, безопасности, социальных гарантий и инфраструктурного развития. В отличие от частной собственности, где доминирует принцип извлечения выгоды, ГС подчинена принципу целевого использования.

Понятие, структура и классификация государственной собственности

Правовой фундамент государственной собственности заложен в Конституции РФ (ст. 8) и Гражданском кодексе РФ.

Согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ, государственная собственность в Российской Федерации подразделяется по субъектному составу на две основные категории:

1. Федеральная собственность (ФС): Имущество, принадлежащее Российской Федерации.
2. Собственность субъектов Российской Федерации (Собственность СРФ): Имущество, принадлежащее республикам, краям, областям, городам федерального значения и другим субъектам.

С точки зрения функционального назначения и закрепления за субъектами управления, государственное имущество подразделяется на две крупные группы, имеющие принципиально разный правовой режим и логику управления:

1. Распределенное имущество. Это активы, которые закреплены на праве хозяйственного ведения (за государственными унитарными предприятиями, ГУП) или на праве оперативного управления (за государственными учреждениями и казенными предприятиями). Цель управления здесь — обеспечение деятельности конкретного субъекта и выполнение им государственных функций или коммерческих задач.
2. Нераспределенное имущество (Государственная казна). Это имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Имущество государственной казны включает не только золотой запас, алмазный и валютный фонды, а также средства бюджета и внебюджетных фондов, но и земельные участки, объекты недвижимости и иное имущество, которое может быть либо вовлечено в оборот, либо реализовано для пополнения бюджета.

Категория собственности	Правовой режим	Цель управления	Субъекты, за которыми закреплено
Распределенное	Хозяйственное ведение / Оперативное управление	Функциональное использование, коммерческая деятельность	ГУП, ФГУП, Государственные учреждения
Нераспределенное	Право государственной казны	Фискальная функция, вовлечение в хозяйственный оборот	Российская Федерация (через Росимущество)

Особенности правового режима объектов исключительной федеральной собственности

Отдельный, наиболее строго регулируемый пласт — это объекты исключительной федеральной собственности. Их правовой режим характеризуется тем, что они, как правило, изъяты из свободного гражданского оборота и имеют стратегическое или общегосударственное значение. Разграничение таких объектов было исторически зафиксировано Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, которое, несмотря на частичные изменения, продолжает служить основой для выделения активов, имеющих особое значение для суверенитета и безопасности страны.

Ключевые объекты исключительной федеральной собственности:

• Стратегические резервы: Золотой запас, алмазный и валютный фонды, государственные запасы и мобилизационные резервы.
• Природные ресурсы: Ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и исключительной экономической зоны РФ.
• Государственные монополии и системы: Предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, а также объекты, обеспечивающие оборону и безопасность (например, предприятия ядерно-оружейного комплекса).

Управление этой категорией собственности требует особого режима секретности, специализированных методов учета и строжайшего государственного контроля, поскольку любой сбой в системе их контроля может иметь катастрофические последствия для национальной безопасности.

Организационно-методологический механизм управления государственной собственностью

Современный механизм управления государственной собственностью в РФ смещается от административно-командных методов к использованию рыночных инструментов и системы оценки эффективности, заимствованной из корпоративного управления, что демонстрирует стремление государства к повышению своей роли как активного собственника.

Организационная структура и функции субъектов управления

На федеральном уровне управление государственной собственностью централизовано, но при этом фрагментировано между различными органами власти.

Ключевой субъект управления — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).

Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере имущественных отношений и контролю. Агентство было переведено в ведение Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России), что подчеркивает фискальный и экономический приоритет в управлении активами.

Основные функциональные блоки Росимущества:

1. Учет и регистрация: Ведение реестра федерального имущества.
2. Распоряжение: Осуществление приватизации, сдачи имущества в аренду, передачи в доверительное управление.
3. Корпоративное управление: Представление интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ с государственным участием.
4. Контроль: Мониторинг эффективности использования федерального имущества.

Проблема разграничения полномочий: Несмотря на наличие Росимущества, управление ГС остается децентрализованным. Значительная часть имущества закреплена за различными федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) на праве оперативного управления. Эта множественность управляющих субъектов, как будет показано далее, является одной из основных организационных проблем, поскольку ведет к разрозненности действий и необходимости многочисленных согласований, что замедляет процессы цифровизации и монетизации.

Система ключевых и функциональных показателей эффективности (КПЭ и ФКПЭ)

В последние годы произошел методологический прорыв в управлении компаниями с государственным участием. На смену общим директивам пришла четкая, измеримая система ключевых показателей эффективности (КПЭ).

С 2023 года для крупнейших компаний с государственным участием внедряется сложная система, регулируемая, в частности, Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2020 № 3579-р (в актуальной редакции). Эта система включает:

1. Общие (финансово-экономические) КПЭ: Традиционные показатели, такие как чистая прибыль, EBITDA, рентабельность капитала.
2. Функциональные КПЭ (ФКПЭ): Показатели, непосредственно связанные с реализацией государственных стратегических задач и особо значимых проектов, которые не всегда напрямую отражаются в краткосрочных финансовых результатах.

Примеры функциональных КПЭ:

• Цифровизация: Процент внедрения отечественного ПО или реализация конкретных цифровых платформ.
• Информационная безопасность: Обеспечение требований по защите инсайдерской информации и критической инфраструктуры.
• Корпоративная зрелость: Поддержание листинга акций и требуемого рейтинга корпоративного управления.
• Отраслевые задачи: Достижение целевых объемов инвестиций в приоритетные государством направления.

Инструмент мотивации и ответственности: Главное отличие новой системы — прямая привязка вознаграждения менеджмента к достижению этих показателей.

Система мотивации руководителей компаний с госучастием теперь построена так, что 30–50% годовой премии зависит от выполнения общих КПЭ, а дополнительно от 15 до 50% совокупной годовой премии составляет вознаграждение за достижение именно функциональных КПЭ (ФКПЭ).

Это обеспечивает прямую ответственность топ-менеджмента за реализацию стратегических, а не только коммерческих целей государства, переводя управление от формального контроля к управлению по результатам (Management by Objectives, MBO). Мониторинг достижения КПЭ осуществляется ежеквартально в Государственной автоматизированной системе «Управление». Разве не это является наиболее эффективным способом добиться того, чтобы стратегические цели государства перестали быть лишь декларациями, а стали реальными метриками успеха?

Анализ проблем эффективности управления и контроля

Несмотря на прогресс в методологии корпоративного управления, система управления государственной собственностью в целом сталкивается с рядом системных вызовов, мешающих достижению стратегических целей.

Организационно-правовые проблемы и фрагментация управления

Одной из ключевых нерешенных проблем является организационная разрозненность. Государство, выступая как собственник, действует не как единый, консолидированный субъект, а как множество ведомств, каждое из которых преследует свои специфические цели.

Ключевые проявления фрагментации:

1. Множественность управляющих субъектов: Наличие большого количества ФОИВ, управляющих закрепленным за ними имуществом (оперативное управление), ведет к дублированию функций, размыванию ответственности и необходимости длительных межведомственных согласований.
2. Недостаток методической базы: Сохраняется проблема недостаточной проработанности и унификации методических подходов к оценке, учету и мониторингу эффективности федерального имущества, особенно на уровне регионов. В то время как для субъектов РФ целесообразно использовать принцип сбалансированной системы показателей (ССП), единая, жестко закрепленная методология часто отсутствует.
3. Слабый контроль доходов: Наблюдается слабый контроль над процессами распоряжения имуществом и распределения доходов. Это относится как к нецелевому использованию активов, так и к недостаточной дивидендной отдаче от компаний с госучастием, где исторически отсутствовал единый подход к дивидендной политике, что критически снижает потенциал роста фискальных поступлений.

Проблема неэффективного использования имущества государственной казны

Самым наглядным индикатором неэффективности управления является состояние государственной казны. Казна включает имущество, которое не используется для выполнения прямых функций ведомств и, по сути, представляет собой резерв, который должен быть либо продан (приватизирован), либо сдан в аренду для получения дохода, либо передан для стратегического использования.

Согласно Плану деятельности Росимущества на 2024 год, доля объектов имущества государственной казны РФ, вовлеченных в хозяйственный оборот, запланирована на уровне 44% от общего количества таких объектов.

Этот показатель является критическим. Тот факт, что более половины (56%) государственного имущества, не закрепленного за активными пользователями, остается невовлеченным в экономический оборот, означает прямые экономические потери для бюджета в виде недополученной арендной платы или доходов от продажи. Это «мертвый капитал», который требует немедленных управленческих решений, а бездействие в этом вопросе наносит прямой ущерб национальным финансовым интересам.

Неэффективное использование имущества Госказны приводит к следующим негативным последствиям:

• Потери доходов: Недвижимость и земля простаивают, не принося фискального эффекта.
• Рост издержек: Невовлеченное имущество требует затрат на охрану, содержание и коммунальные платежи.
• Коррупционные риски: Отсутствие прозрачности и четкого контроля над неиспользуемыми активами создает условия для злоупотреблений при их распоряжении.

Стратегические направления совершенствования механизма управления до 2030 года

В условиях поставленной задачи по удвоению доходов от управления ГС, стратегические направления совершенствования должны быть сфокусированы на технологических, правовых и организационных преобразованиях, так как только комплексный подход позволит достичь амбициозного финансового ориентира.

Цифровизация как ключевой инструмент повышения прозрачности и эффективности

Цифровизация является магистральным путем решения проблем учета, контроля и фрагментации. Цель — создать единое, прозрачное цифровое пространство для управления активами.

1. Создание единого цифрового профиля имущества и автоматизация принятия решений

Необходимо сформировать цифровой профиль каждого объекта федерального имущества, содержащий полную правовую, техническую, оценочную и функциональную информацию. Это позволит перейти к системе, где управленческие решения (например, о сдаче в аренду, списании или приватизации) принимаются в автоматизированном режиме на основе заданных алгоритмов и КПЭ.

Целевой ориентир: Полный отказ от бумажных носителей и переход к цифровому документообороту в сфере управления федеральным имуществом к 2030 году.

2. Синхронизация реестров (Интеграция ГИС)

Критически важно обеспечить синхронизацию реестра федерального имущества (Росимущества) с государственными информационными системами других ключевых ФОИВ:

• ФНС (Налоговая служба): Для контроля над уплатой имущественных налогов и фиксации балансовой стоимости.
• Росреестр: Для оперативной регистрации прав и сделок, устранения расхождений в правовом статусе.
• ФТС (Таможенная служба): В части объектов, связанных с внешнеэкономической деятельностью и таможенной инфраструктурой.

Такая синхронизация исключит проблему «потерянного» имущества, повысит точность учета и обеспечит полную прозрачность процессов.

Меры по оптимизации структуры собственности и правового регулирования

Необходимо последовательно сокращать неэффективные и избыточные государственные структуры и консолидировать правовое поле, что является необходимым условием для упрощения организационной структуры.

1. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах

Стратегически целесообразно последовательное отчуждение из федеральной собственности имущества и долей участия в хозяйственных обществах, которые:

• Не используются органами государственной власти РФ для выполнения государственных функций.
• Находятся в высококонкурентных секторах экономики, где государство не должно выступать в качестве прямого игрока.

Необходимо продолжить реорганизацию и ликвидацию федеральных государственных унитарных пред��риятий (ФГУП), переводя их либо в акционерные общества с последующей приватизацией, либо в казенные предприятия, если их функции строго государственные. Это повысит прозрачность финансовой отчетности и приведет к соблюдению стандартов корпоративного управления.

2. Принятие единого Закона об управлении государственной собственностью

Институт права государственной собственности является комплексным, регулируемым нормами ГК РФ, БК РФ, земельного, административного и финансового права. Эта правовая разрозненность создает правовые коллизии и усложняет администрирование.

Актуальным вопросом является разработка и принятие единого Федерального закона об управлении государственной собственностью в Российской Федерации. Такой закон должен четко определить цели, принципы, методы управления, организационную структуру, а также единые стандарты учета, оценки и контроля, что устранит правовые пробелы и организационную фрагментацию.

Предложения по достижению стратегических финансовых ориентиров

Достижение целевого ориентира по удвоению доходов от управления федеральным имуществом до 1,409 трлн рублей к 2030 году требует сосредоточения усилий на двух основных направлениях: монетизации Госказны и максимизации дивидендной отдачи.

1. Монетизация имущества Государственной казны

Критически важно разработать и реализовать программу по вовлечению в хозяйственный оборот оставшихся 56% неиспользуемого имущества казны. Это может быть достигнуто за счет:

• Ускоренной инвентаризации и оценки: Использование цифровых инструментов для быстрой оценки рыночной стоимости неиспользуемых активов.
• Прозрачных аукционов: Переход на полностью электронные торги с максимальным упрощением процедур передачи в аренду или продажи.
• Региональная децентрализация: Передача части активов, не имеющих федерального значения, в собственность субъектов РФ с установлением для них жестких КПЭ по вовлечению в оборот.

2. Повышение дивидендной отдачи и эффективности корпоративного управления

Ключевые меры:

• Единая дивидендная политика: Ужесточение контроля за соблюдением единого подхода к дивидендной политике всех акционерных обществ с федеральным участием, направленного на максимизацию отчислений при условии сохранения инвестиционных программ.
• Усиление ФКПЭ-контроля: Расширение практики применения функциональных КПЭ на более широкий круг компаний с госучастием, обеспечивая прямую ответственность менеджмента за достижение стратегических целей.

Заключение

Исследование подтвердило, что управление государственной собственностью в Российской Федерации находится на этапе стратегических преобразований, направленных на повышение экономической эффективности и прозрачности. Все усилия государства сфокусированы на достижении финансового прорыва.

Ключевые выводы, подтвержденные анализом:

1. Правовая сложность: Институт ГС является комплексным, требующим консолидации правового регулирования, что подтверждает актуальность принятия единого закона.
2. Методологический прогресс: Внедрение системы функциональных КПЭ (ФКПЭ) для компаний с госучастием с 2023 года является революционным шагом, обеспечивающим прямую ответственность менеджмента за реализацию стратегических государственных целей (с привязкой до 50% премии).
3. Критическая проблема Госказны: Главным вызовом остается неэффективность использования нераспределенного имущества, о чем свидетельствует низкий плановый показатель вовлечения объектов государственной казны в хозяйственный оборот (44% на 2024 год).
4. Стратегический ориентир: Все усилия по совершенствованию организационных и правовых механизмов должны быть подчинены общей цели Минфина России: удвоению доходов от управления федеральным имуществом к 2030 году (до 1,4 трлн руб.).

Итоговая сводка наиболее значимых предложений по совершенствованию:

Проблема	Предлагаемое решение	Ожидаемый эффект
Фрагментация управления и учета	Полная цифровизация (Цифровой профиль) и синхронизация реестров (Росимущество, ФНС, Росреестр).	Исключение «потерянного» имущества, переход к автоматизированным решениям, полный отказ от бумаги к 2030 году.
Неэффективное использование Госказны	Ускоренная программа монетизации неиспользуемого имущества казны через электронные аукционы и передачу в региональное управление.	Значительное повышение доли вовлечения имущества в оборот (превышение 44% плана) и рост фискальных доходов.
Недостаточная правовая база	Принятие единого Федерального закона об управлении государственной собственностью.	Устранение правовых коллизий, унификация стандартов учета и контроля.
Низкая дивидендная отдача	Ужесточение контроля за соблюдением единой дивидендной политики и расширение применения ФКПЭ.	Достижение целевого ориентира по удвоению доходов к 2030 году.

Современная система управления ГС нуждается в переходе от бюрократического администрирования к модели активного собственника, оперирующего четкими показателями эффективности и опирающегося на цифровые технологии. Успешная реализация намеченных планов позволит государству не только повысить доходы, но и обеспечить более эффективное использование стратегических активов в интересах национального развития.

Список использованной литературы

1. Ануприенко В. Ю. Управление государственной собственностью в системе региональной экономики. Москва : Экономика, 2007. 249 с.
2. Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. Москва : Наука и экономика, 1999. 151 с.
3. Вопросы организации управления государственной собственностью / Э. В. Талапина // Журнал Российского права. 2001. № 3.
4. Государственная политика и управление : учебник в 2 ч. / под ред. Л. В. Сморгунова. Москва : Российская политическая энциклопедия, 2006. 384 с.
5. Государственное регулирование рыночной экономики : учебник / под ред. В. И. Кушлина. Москва : Издательство РАГС, 2005. 828 с.
6. Логачев В. А., Кусургашева Л. В. и др. Экономическая теория. Часть 1. Кемерово : КузГТУ. 180 с.
7. Проблемы и перспективы совершенствования управления государственной собственностью в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
8. Совершенствование управления государственным имуществом и компаниями с государственным участием [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_455088/ (дата обращения: 23.10.2025).
9. Андрей Воронцов: Государство — эффективный собственник [Электронный ресурс] // Министерство финансов Российской Федерации. URL: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=80016-andrei_vorontsov_gosudarstvo__effektivnyi_sobstvennik (дата обращения: 23.10.2025).
10. ФОРМЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formy-prava-sobstvennosti-v-rossiyskoy-federatsii-politiko-pravovoy-aspekt (дата обращения: 23.10.2025).
11. Правовые особенности различных форм собственности [Электронный ресурс]. URL: https://www.s-vfu.ru/upload/iblock/c32/c325c93d9a16f2c0384501ed80f08969.pdf (дата обращения: 23.10.2025).
12. Управление государственной собственностью в России: проблемы и анализ текущей ситуации [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/upravlenie-gosudarstvennoy-sobstvennostyu-v-rossii-problemy-i-analiz-tekuschey-situatsii (дата обращения: 23.10.2025).
13. Королева Е. Н. Проблемы государственного управления в сфере собственности в современной России: тенденции развития и пути совершенствования // Актуальные проблемы экономики и права. 2020. № 10. URL: https://publishing-vak.ru/file/archive-articles/2020/10/4-koroleva.pdf (дата обращения: 23.10.2025).
14. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс] // Вестник МУИВ. URL: https://vestnik-muiv.ru/jour/article/view/178/143 (дата обращения: 23.10.2025).
15. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ В РОССИИ [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-povysheniya-effektivnosti-upravleniya-gosudarstvennym-imuschestvom-na-federalnom-i-regionalnom-urovnyah-v-rossii (дата обращения: 23.10.2025).
16. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс] // Вестник ГУУ. 2020. № 4. URL: https://www.guu.ru/files/izdat/vestnik/2020-4/77-85.pdf (дата обращения: 23.10.2025).
17. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) [Электронный ресурс] // Правительство России. URL: http://government.ru/department/27/ (дата обращения: 23.10.2025).