Введение: Актуальность, цели и методология исследования
Местное самоуправление (МСУ) в Российской Федерации традиционно рассматривается как основа народовластия, наиболее приближенная к гражданам форма публичной власти. Однако в свете конституционных поправок 2020 года и последующей масштабной законодательной реформы, кульминацией которой стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», его правовой статус претерпевает кардинальные изменения.
Актуальность данного исследования обусловлена не только необходимостью осмысления теоретико-правовых основ МСУ, но и критическим анализом процесса его встраивания в вертикаль государственной власти, что ставит под вопрос традиционное понимание самостоятельности муниципальной власти, гарантированной статьей 12 Конституции РФ. Комплексное изучение этих процессов, особенно на примере такого специфического субъекта, как город федерального значения Санкт-Петербург, позволяет выявить реальные механизмы взаимодействия и определить проблемы, стоящие перед муниципальной демократией, и это имеет прямое практическое значение для повышения эффективности управления на местах.
Целью курсовой работы является всестороннее изучение конституционно-правовых основ, системы, компетенции и нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, а также анализ особенностей их функционирования и развития в условиях современного реформирования на примере г. Санкт-Петербурга.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- Раскрыть конституционно-правовое понятие и принципы местного самоуправления.
- Проанализировать систему, структуру и формы непосредственного осуществления МСУ населением.
- Исследовать нормативно-правовую базу, включая новейшие федеральные законы (ФЗ № 33-ФЗ от 2025 года).
- Определить содержание компетенции ОМС и классифицировать их полномочия.
- Выявить и проанализировать специфику организации МСУ в Санкт-Петербурге.
- Обозначить актуальные проблемы и тенденции развития муниципальной власти в РФ.
Методологическая основа исследования включает общенаучные и частнонаучные методы. Основное внимание уделено нормативно-логическому методу, который позволяет интерпретировать положения Конституции РФ, федеральных и региональных законов. Применяются также системно-институциональный метод для анализа структуры ОМС и их места в единой системе публичной власти, а также формально-юридический метод для толкования правовых норм и изучения судебной практики, что позволяет увидеть не только букву, но и дух закона.
Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Понятие и конституционные принципы местного самоуправления
Местное самоуправление (МСУ) является краеугольным камнем демократического устройства и согласно Конституции РФ (Глава 8) признается одной из основ конституционного строя. Если Конституция РФ не содержит прямого, исчерпывающего определения МСУ, она закрепляет его сущность как деятельность, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В доктринальном и законодательном плане базовое определение дано в части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ:
Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Ключевыми конституционными принципами организации и деятельности МСУ являются:
- Самостоятельность: Гарантирована статьей 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этот принцип, однако, сегодня находится под влиянием концепции единства публичной власти, что порождает главный вопрос: как сохранить самостоятельность при неизбежной вертикализации?
- Организационное обособление: Разделение уровней публичной власти (государственная и муниципальная).
- Законность: Деятельность ОМС должна осуществляться строго в рамках Конституции РФ и федерального законодательства.
- Обеспечение прав и свобод человека и гражданина: Основная цель функционирования ОМС.
- Финансово-экономическая самостоятельность: Наличие собственной муниципальной собственности, местного бюджета и права устанавливать местные налоги и сборы.
- Многообразие организационных форм: Возможность выбора структуры ОМС населением муниципального образования.
Система органов местного самоуправления и формы прямого волеизъявления
Система органов местного самоуправления (ОМС) представляет собой совокупность институтов, через которые население муниципального образования (МО) реализует свою власть. Согласно ФЗ № 131, система ОМС имеет обязательный набор элементов, необходимых для функционирования любого муниципального образования:
| Обязательный орган | Функция | Назначение |
|---|---|---|
| Представительный орган | Правотворческая (издание муниципальных правовых актов, принятие Устава, утверждение бюджета) | Обеспечение представительства интересов населения. |
| Глава муниципального образования | Высшее должностное лицо (может возглавлять администрацию или председательствовать в представительном органе) | Руководство деятельностью МО, подписание правовых актов. |
| Местная администрация | Исполнительно-распорядительная (управление муниципальным хозяйством, исполнение бюджета) | Обеспечение повседневной жизнедеятельности населения. |
| Контрольный орган | Финансовый контроль (контрольно-счетная палата) | Контроль за исполнением местного бюджета и соблюдением законности. |
Важно отметить, что помимо деятельности через выборные и иные органы, МСУ осуществляется непосредственно гражданами — принцип, который подчеркивает демократическую природу муниципальной власти.
Основные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
- Местный референдум: Голосование граждан по наиболее значимым вопросам местного значения.
- Муниципальные выборы: Выборы депутатов представительных органов и главы МО.
- Сход граждан: Форма принятия решений в поселениях с малой численностью жителей.
К другим формам участия населения относятся: публичные слушания и общественные обсуждения (по проектам бюджета, Устава, градостроительным планам), правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление (ТОС), опрос граждан и обращения граждан. Эти механизмы обеспечивают обратную связь и прямое влияние жителей на решения местных властей, что в конечном счете укрепляет легитимность муниципальных решений.
Правовое регулирование и компетенция органов местного самоуправления в контексте реформ
Нормативно-правовая база деятельности ОМС: иерархия и актуализация
Правовая основа местного самоуправления представляет собой сложную, иерархически организованную систему нормативно-правовых актов.
На вершине этой пирамиды находится Конституция Российской Федерации (Глава 8). Далее следуют:
- Федеральные законы:
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующий, но постепенно замещаемый).
- Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (вступает в силу поэтапно, предусматривая переход к новой модели).
- Нормативные правовые акты субъектов РФ: Конституции/Уставы, а также законы субъектов, регулирующие вопросы организации МСУ (например, Закон Санкт-Петербурга № 420-79).
- Муниципальные правовые акты: Устав муниципального образования (является актом высшей юридической силы в системе муниципальных актов), решения представительных органов, постановления местной администрации.
Критическая актуализация правовой базы:
Долгое время важным элементом правовой основы МСУ, подчеркивающим его международное признание, являлась Европейская хартия местного самоуправления. Однако в соответствии с Федеральным законом от 28 февраля 2023 года № 43-ФЗ, действие Европейской хартии местного самоуправления в отношении Российской Федерации было прекращено с 16 марта 2022 года. Этот факт является ключевым для понимания современного суверенного подхода России к регулированию муниципальной власти: отказ от Хартии не только меняет внешнеполитический вектор, но и полностью перекладывает ответственность за стандарты муниципальной демократии на внутреннее законодательство.
Содержание и классификация компетенции ОМС
Компетенция органов местного самоуправления — это совокупность предметов ведения (круг вопросов, входящих в сферу их деятельности) и полномочий (юридически закрепленных прав и обязанностей), необходимых для осуществления этих предметов ведения.
Компетенция ОМС подразделяется на две основные категории:
- Собственные полномочия (по решению вопросов местного значения).
- Переданные государственные полномочия.
Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения МО, решение которых осуществляется самостоятельно. Федеральный закон № 131-ФЗ содержит исчерпывающие перечни таких вопросов.
| Вид вопроса местного значения | Конкретные примеры (согласно ст. 14 ФЗ-131) |
|---|---|
| Жилищно-коммунальное хозяйство | Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. |
| Транспорт и дороги | Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов; создание условий для предоставления транспортных услуг населению. |
| Образование | Обеспечение условий для предоставления общего и дополнительного образования (в части создания условий). |
| Общественный порядок и безопасность | Обеспечение первичных мер пожарной безопасности; создание условий для деятельности народных дружин. |
Переданные государственные полномочия — это полномочия, которыми ОМС наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ (например, полномочия по регистрации актов гражданского состояния, социальная поддержка отдельных категорий граждан). Критическое условие для их передачи — одновременная передача необходимых материальных и финансовых средств (субвенций).
Встраивание ОМС в единую систему публичной власти (анализ ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025)
Ключевой тенденцией последних лет является трансформация принципа самостоятельности МСУ в принцип единства системы публичной власти, закрепленный поправками к Конституции РФ 2020 года. Это нашло свое прямое отражение в Федеральном законе от 20.03.2025 № 33-ФЗ.
Новый закон формализует встраивание ОМС в государственную вертикаль, делая их участниками субординационных отношений с вышестоящей региональной властью. Как же обеспечить, чтобы эта вертикаль не подавила локальную инициативу?
Основные изменения, вносимые ФЗ № 33-ФЗ:
- Принцип единства публичной власти: Устанавливает, что ОМС входят в единую систему публичной власти и взаимодействуют с органами государственной власти (ОГВ) для обеспечения интересов населения. Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие этих органов.
- Унификация структуры: Закон предусматривает переход к преимущественно одноуровневой системе организации местного самоуправления на всей территории РФ. Основными видами муниципальных образований становятся:
- Городской округ
- Муниципальный округ
- Внутригородское муниципальное образование города федерального значения (как в Санкт-Петербурге).
Этот переход направлен на повышение эффективности управления, упрощение межбюджетных отношений и устранение дублирования полномочий, характерного для двухуровневой системы (поселение — муниципальный район). В конечном счете, унификация должна обеспечить более прозрачное и централизованное исполнение ключевых социальных функций.
Специфика организации и функционирования местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге
Правовой статус и структура ОМС Санкт-Петербурга
Города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) обладают особым статусом, сочетающим признаки субъекта Российской Федерации и крупного населенного пункта, что накладывает серьезный отпечаток на организацию МСУ.
Правовая основа МСУ в СПб:
- Устав Санкт-Петербурга (основной закон субъекта).
- Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».
В Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется на уровне внутригородских муниципальных образований (ВМО), которые являются территориальными единицами, образованными в границах районов города.
Структура муниципальных образований СПб (по состоянию на 01.01.2025):
Территория Санкт-Петербурга делится на 111 внутригородских муниципальных образований, которые подразделяются на:
- 81 муниципальный округ
- 9 городов
- 21 поселок
Этот уникальный тип организации означает, что значительная часть полномочий, традиционно относимых к вопросам местного значения в обычных субъектах РФ (например, строительство крупных объектов, транспортная инфраструктура), остается на уровне государственной власти субъекта (Правительства СПб). ВМО СПб, по сути, функционируют как низовой уровень публичной власти, решающий вопросы, наиболее близкие к повседневной жизни граждан. Историческое становление МСУ в Санкт-Петербурге имеет глубокие корни, поскольку основы правового регулирования были заложены еще **Законом Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 года № 85-22** «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», который предшествовал федеральной реформе и определил начальные принципы правового регулирования муниципальной жизни города.
Особенности реализации полномочий и финансовые основы
Специфика реализации полномочий в Санкт-Петербурге заключается в их усеченном характере по сравнению с обычными муниципальными образованиями.
Полномочия ОМС ВМО Санкт-Петербурга сосредоточены на следующих областях:
| Категория полномочий | Примеры реализации в СПб |
|---|---|
| Благоустройство | Содержание и ремонт дворовых территорий, озеленение, организация сбора и вывоза бытовых отходов (в части, не отнесенной к региональным полномочиям). |
| Культура и спорт | Организация досуговой деятельности, проведение местных праздников и спортивных мероприятий. |
| Социальная сфера | Осуществление опеки и попечительства (как переданные государственные полномочия), социальная поддержка отдельных категорий граждан за счет средств местного бюджета. |
| Обеспечение безопасности | Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах ВМО. |
В Санкт-Петербурге система распределения полномочий строго регламентирована Законом СПб № 420-79, который устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Финансовая самостоятельность ВМО Санкт-Петербурга обеспечивается местными бюджетами.
Финансовые основы: Как и в других субъектах, ВМО активно наделяются отдельными государственными полномочиями как Российской Федерации, так и Санкт-Петербурга. Для их исполнения ВМО получают субвенции из бюджета города федерального значения. Контроль за целевым использованием этих субвенций осуществляют ОГВ Санкт-Петербурга. Это создает сложную систему финансового взаимодействия, где региональная власть выступает ключевым донором и контролером.
Актуальные проблемы и тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации
Проблема финансовой зависимости ОМС
Несмотря на конституционное закрепление финансово-экономической самостоятельности (ст. 132 Конституции РФ), одной из наиболее острых и хронических проблем российского местного самоуправления остается его критическая финансовая зависимость от органов государственной власти субъектов РФ.
Эта зависимость проявляется в двух ключевых аспектах:
- Недостаточность налоговых доходов: Местные бюджеты, как правило, не имеют достаточной налоговой базы для покрытия всех вопросов местного значения. Значительная часть бюджетов формируется за счет дотаций, субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов.
- Недостаточность субвенций для переданных полномочий: Если государственные полномочия передаются на муниципальный уровень, федеральный или региональный бюджет обязан обеспечить их финансовыми средствами. Однако на практике часто наблюдается недостаточность предоставляемых субвенций.
Анализ последствий:
Когда ОМС не получают полного финансового обеспечения для реализации переданных государственных функций (например, в сфере социальной защиты или образования), они вынуждены использовать собственные средства, предназначенные для решения вопросов местного значения (например, благоустройства или ремонта дорог). Это приводит к снижению качества услуг, оказываемых населению по собственным полномочиям, и искажению принципа финансовой самостоятельности. Усиление контроля со стороны региональных властей, которые, предоставляя финансовую помощь, получают рычаги давления на муниципальное управление, делает финансовую зависимость катализатором процесса «огосударствления» местного самоуправления.
Тенденции «огосударствления» и перспективы муниципальной демократии
Современное реформирование МСУ, особенно в контексте принятия ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025, подтверждает тенденцию «огосударствления» муниципальной власти и ее встраивания в единую вертикаль.
Суть тенденции: Если ранее органы местного самоуправления были конституционно отделены от системы государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), то концепция «единой системы публичной власти» (Конституция РФ, поправки 2020 г.) фактически устанавливает, что МСУ является частью общегосударственного механизма управления.
Это вызывает серьезные дискуссии в научном сообществе. Критики указывают, что:
- Четкое встраивание в вертикаль может ослабить принцип самостоятельности и инициативы на местах.
- Усиление контроля со стороны региональной власти может привести к бюрократизации решений и отчуждению населения от процесса управления.
- Принцип «единства» может стать инструментом для нивелирования местных особенностей и традиций, что противоречит самой природе местного самоуправления.
Перспективы муниципальной демократии:
Вместе с тем, реформа ставит перед муниципальной властью и позитивные задачи. Важнейшая цель — создание оптимальной и эффективной системы местной, муниципальной демократии. Муниципальная власть, будучи наиболее приближенной к гражданам, заинтересована в сильной федеральной власти, способной гарантировать высокие социальные стандарты и пресекать административное своеволие. Для обеспечения подлинной муниципальной демократии, даже в условиях вертикализации, необходимо: усиление механизмов прямого участия граждан (ТОС, общественные обсуждения); гарантирование стабильной и достаточной собственной финансовой базы МО; четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти, исключающее двойное подчинение и нецелевое расходование муниципальных средств. Разве могут быть достигнуты эти цели без реальной финансовой независимости муниципалитетов?
Заключение
Местное самоуправление в Российской Федерации находится на этапе глубокой трансформации, вызванной конституционными поправками и принятием нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который инкорпорирует ОМС в единую систему публичной власти.
В ходе исследования было установлено:
- Конституционно-правовая основа МСУ зиждется на принципах самостоятельности и ответственности населения за решение вопросов местного значения, хотя традиционный принцип организационного обособления (ст. 12 Конституции РФ) ослаблен в пользу концепции единства публичной власти.
- Система ОМС включает обязательные элементы (представительный орган, глава, администрация) и использует разнообразные формы прямого волеизъявления граждан, такие как референдум, выборы и ТОС, которые являются ключевыми индикаторами муниципальной демократии.
- Компетенция ОМС подразделяется на собственные полномочия (вопросы местного значения, такие как ЖКХ и дорожная деятельность) и переданные государственные полномочия. Нормативно-правовая база деятельности ОМС многоуровнева, причем важным аспектом является прекращение действия Европейской хартии местного самоуправления в отношении РФ с 2022 года.
- Специфика Санкт-Петербурга как города федерального значения выражается в наличии 111 внутригородских муниципальных образований, чьи полномочия строго ограничены и в значительной степени регулируются Законом СПб № 420-79. Историческое развитие МСУ в СПб также демонстрирует преемственность в развитии низовых форм власти.
- Ключевые проблемы современного МСУ сосредоточены вокруг финансовой зависимости, вызванной, в частности, недостаточностью субвенций для реализации переданных государственных полномочий. Тенденция «огосударствления» через ФЗ № 33-ФЗ является доминирующей, что требует дальнейшего научного осмысления для сохранения баланса между вертикалью власти и муниципальной демократией.
Таким образом, органы местного самоуправления трансформируются из обособленного института в полноправного, но субординированного участника единой системы публичной власти. Успех этой реформы будет зависеть от того, насколько эффективно удастся обеспечить финансовую устойчивость и сохранить механизмы непосредственного народовластия на местах, что является критически важным условием для стабильности всей публичной власти в стране.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ).
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
- Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // СПС КонсультантПлюс.
- Федеральный закон от 08.01.1998 N 8-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
- Закон Санкт-Петербурга от 01.07.2025 N 419-76. [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/7800202507010001 (Дата обращения: 23.10.2025).
- Артемьев И. Ю., Цариковский А. Ю. Развитие экономики региона. Опыт Санкт-Петербурга. Для субъектов РФ и муниципальных образований. СПб: Эпицентр, 2001.
- Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование. М.: Финансы и статистика, 2002.
- Васильев В.И. Местное самоуправление. Закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.
- Горный М.Б. (ред.) Система городского управления в Санкт-Петербурге. СПб: Норма, 1999.
- Иванченко А. В. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. Сборник научных трудов. М.: Юриспруденция, 2004.
- Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Дело, 1998.
- Макинтайр Р. Роль местных органов власти в условиях рыночных реформ // Международный журнал Проблемы практики и теории управления. 2003. № 6.
- Птушенко А. Системная концепция самоуправления // Общество и экономика. 2003. № 11.
- Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Экмос, 2003.
- Росбалт, информационное агентство 23/12/2005. Новости Петербурга.
- Компетенция органов местного самоуправления. Документы системы ГАРАНТ. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/17799401/ (Дата обращения: 23.10.2025).
- Конституционно-правовые основы местного самоуправления в России. ЯКласс. [Электронный ресурс]. URL: https://www.yaklass.ru/p/obschestvoznanie/11-klass/konstitutsionnoe-pravo-16812/konstitutsionno-pravovye-osnovy-mestnogo-samoupravleniia-v-rossii-16814/re-12d8a649-0630-4e3a-965a-df33a5933c16 (Дата обращения: 23.10.2025).
- Что такое местное самоуправление в Российской федерации. [Электронный ресурс]. URL: https://nalog-nalog.ru/zemelnye_uchastki/chto_takoe_mestnoe_samoupravlenie_v_rossijskoj_federacii/ (Дата обращения: 23.10.2025).
- Основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе // Научный аспект. 2016. № 2. [Электронный ресурс]. URL: https://na-journal.ru/2-2016-gumanitarnye-nauki/300-osnovnye-tendencii-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-na-sovremennom-etape (Дата обращения: 23.10.2025).
- Тенденции современного реформирования местного самоуправления в России / Даниленко А. О. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tendentsii-sovremennogo-reformirovaniya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (Дата обращения: 23.10.2025).
- Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе. [Электронный ресурс]. URL: https://elib.altstu.ru/elib/books/Files/pr2022_4_2/2022_4_2_24.pdf (Дата обращения: 23.10.2025).