Современное Российское государство, равно как и система местного самоуправления, находится на этапе глубокой институциональной трансформации, вызванной, в первую очередь, конституционными поправками 2020 года и последующим масштабным реформированием законодательства о публичной власти. Актуальность темы функций государства и муниципальных образований обусловлена не только их доктринальной значимостью, но и практической необходимостью переосмысления правового статуса и взаимодействия этих институтов в свете концепции «единой системы публичной власти».
Конституционные изменения и принятие Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ знаменуют собой переход к новому этапу организации управления, где функции государства и МСУ, оставаясь формально разделенными, начинают действовать в более тесной координации, что фактически означает их интеграцию в общую государственную стратегию. Такое сближение порождает новые организационно-правовые проблемы, особенно в сферах финансового контроля и обеспечения гражданско-правовой ответственности публичных субъектов.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации функций государства и муниципальных образований. Предметом являются правовые нормы, регулирующие содержание и классификацию этих функций, а также актуальные проблемы их организационно-правового обеспечения и эффективности.
Цель курсовой работы — сформировать исчерпывающую теоретическую и нормативно-правовую базу, раскрывающую содержание, классификацию и современные проблемы реализации основных функций государства и муниципальных образований в Российской Федерации, с учетом последних законодательных новелл.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- Раскрыть доктринальное понимание сущности и классификации функций государства и МСУ.
- Проанализировать конституционно-правовые основы включения органов МСУ в единую систему публичной власти.
- Исследовать организационно-правовые проблемы реализации финансовой функции и системы государственного (муниципального) финансового контроля.
- Выявить специфику и сложности практической реализации гражданско-правовой ответственности публичных образований.
Теоретико-правовые основы функций публичной власти в Российской Федерации
Понятие, сущность и социальное назначение функций современного государства
В науке государственного и административного права функции государства определяются как основные, устойчиво сложившиеся направления его деятельности, которые выражают его сущность, социальное назначение, а также цели и задачи по управлению обществом, реализуемые в присущих ему формах и методах.
Различные научные школы — юридическая, управленческая, экономическая — предлагают свои акценты в дефинициях. С юридической точки зрения, функции — это правовые направления реализации государственной власти, закрепленные в Конституции и федеральных законах. С управленческой — это комплекс действий, направленных на достижение социальных, экономических и политических целей.
Сущность функций современного Российского государства неразрывно связана с его правовым и социальным характером (ст. 1, 7 Конституции РФ). Отсюда проистекает ключевая функция: обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Эта функция пронизывает все остальные направления деятельности, трансформируя государство из аппарата принуждения в инструмент служения обществу. Именно через реализацию функций государство выполняет свое социальное предназначение, обеспечивая стабильность, развитие экономики, социальную защиту и правопорядок.
Классификация функций государства: доктринальные подходы и содержание
Традиционная доктринальная классификация функций государства является фундаментальной основой для их изучения. Наиболее общими критериями являются особенности объекта государственного воздействия (своеобразие общественных отношений) и специфика содержания каждой функции.
| Критерий классификации | Тип функций | Характеристика и содержание |
|---|---|---|
| По сфере деятельности | Внутренние | Деятельность внутри страны, направленная на управление обществом и обеспечение его жизнедеятельности. |
| Внешние | Деятельность на международной арене, обеспечивающая суверенитет, оборону, сотрудничество и интеграцию. | |
| По значимости | Основные | Устойчивые, исторически сложившиеся направления деятельности, определяющие сущность государства (например, правоохранительная, экономическая). |
| Неосновные | Вспомогательные, обеспечивающие деятельность государства по основным направлениям (например, функция материально-технического обеспечения). |
Ключевые внутренние функции современного российского государства включают:
- Экономическая функция. Связана с регулированием рыночных отношений, поддержкой конкуренции, стимулированием инвестиций.
- Социальная функция. Направлена на обеспечение достойного уровня жизни, социальную защиту, поддержку образования и здравоохранения (ст. 7 Конституции РФ).
- Налогообложение (Фискальная и Распределительная). Осуществление сбора обязательных платежей (фискальный аспект) и последующее перераспределение финансовых ресурсов для реализации других функций (распределительный аспект).
- Правоохранительная функция. Обеспечение законности и правопорядка, защита прав и свобод граждан.
К внешним функциям относятся оборона страны, обеспечение мира, сотрудничество с другими государствами, а также интеграция в мировую экономику.
Функции местного самоуправления как формы народовластия
Местное самоуправление (МСУ) представляет собой особую форму народовластия, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ (ст. 3). Главное отличие МСУ от государственной власти заключается в его направленности на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (например, благоустройство, местный транспорт, дошкольное образование).
Согласно статье 12 Конституции РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы традиционно не входили в систему органов государственной власти. Однако, как будет показано далее, эта автономия претерпевает существенные изменения в свете последних реформ.
Функции местного самоуправления определяются предметами ведения, установленными федеральным законодательством (в частности, ФЗ-131, а с 2027 г. — ФЗ-33). Ключевые функции МСУ включают:
- Организация предоставления первичной медико-санитарной помощи.
- Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования.
- Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения.
- Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.
Таким образом, функции МСУ имеют выраженный прикладной, сервисный характер, направленный на удовлетворение непосредственных бытовых и социальных потребностей граждан.
Соотношение функций государства и местного самоуправления в контексте реформы «Единой системы публичной власти»
Конституционно-правовой принцип единства публичной власти
Реформа, инициированная конституционными поправками 2020 года, внесла концептуальные изменения в соотношение государственной власти и местного самоуправления. Если ранее МСУ позиционировалось как институт, максимально отделенный от государства, то теперь оно прямо включено в «единую систему публичной власти».
Конституционная поправка дополнила статью 131 частью 1.1, которая гласит: «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом».
Доктринальное толкование концепции «единой системы публичной власти» (ЕСПВ) предполагает сохранение конституционного принципа самостоятельности МСУ (ст. 12), но с одновременным обеспечением функциональной и организационной согласованности всех уровней власти. Фактически, это означает отказ от абсолютной автономии МСУ в пользу его интеграции в общую государственную стратегию.
Ключевым координирующим звеном в этой системе выступает Президент РФ. ФЗ от 20.03.2025 N 33-ФЗ прямо закрепляет, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в эту систему (ст. 1, ч. 4). Это обеспечивает не только вертикаль власти, но и единообразие в реализации важнейших государственных функций, таких как финансовая, социальная и оборонная.
Анализ Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025: Новая модель организации местного самоуправления
Манифестацией реформы ЕСПВ стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который вступит в силу с 1 января 2027 года и отменит действующий ФЗ-131.
Новый закон кардинально меняет территориальную организацию МСУ, вводя переход к преимущественно одноуровневой системе на всей территории Российской Федерации. Это направлено на повышение управляемости, концентрацию ресурсов и ответственности.
| Старая модель (ФЗ-131, до 2027 г.) | Новая модель (ФЗ-33, с 2027 г.) | Изменение функций/полномочий |
|---|---|---|
| Четыре типа МО (поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория). | Три типа МО: городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения. | Ликвидация поселений и муниципальных районов как самостоятельных уровней, что передает большинство функций и ресурсов на уровень округа. |
| Двухуровневая система (поселение + район) — стандарт. | Одноуровневая система — стандарт. Двухуровневая система может быть сохранена только в субъектах РФ с особыми социально-экономическими или историческими особенностями. | Упрощение системы управления, сокращение дублирования функций. |
| Органы МСУ не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). | Органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти (ст. 1, ч. 4 ФЗ-33). | Прямое закрепление функциональной интеграции и подчинения общим стратегическим целям государства. |
Правовые механизмы разграничения и передачи полномочий
Разграничение функций между государством и МСУ строится на принципе закрепления за каждым уровнем собственного круга полномочий (вопросов ведения). Однако в условиях ЕСПВ активно используется механизм наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями.
Этот механизм строго регламентирован Конституцией РФ и федеральными законами. Наделение может осуществляться только:
- Федеральными законами (для полномочий РФ).
- Законами субъектов РФ (для полномочий субъектов РФ).
Критически важное условие, закрепленное законодательством: наделение государственными полномочиями должно сопровождаться обязательной передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Если ресурсы не переданы в полном объеме, органы МСУ вправе отказаться от исполнения переданных полномочий или требовать компенсации. Этот механизм является одним из гарантов финансовой самостоятельности МСУ, даже при его интеграции в ЕСПВ.
Актуальные проблемы реализации финансовой функции и государственного (муниципального) контроля
Организационно-правовое содержание финансовой функции публичных образований
Финансовая функция является одной из наиболее значимых внутренних функций государства и МСУ, поскольку она обеспечивает материальную основу для реализации всех остальных направлений деятельности (социальной, экономической, правоохранительной).
Финансовая функция включает в себя:
- Формирование бюджета (планирование доходов и расходов).
- Аккумулирование средств (сбор налогов, сборов, неналоговых доходов).
- Расходование средств (бюджетное исполнение).
- Организация и осуществление государственного (муниципального) финансового контроля.
Именно финансовый контроль играет решающую роль в обеспечении законности, целесообразности и эффективности использования публичных средств. Организационно-правовые основы контроля представляют собой целостный механизм, включающий широкий круг субъектов.
Субъекты государственного и муниципального финансового контроля:
| Уровень власти | Органы, осуществляющие контроль | Вид контроля |
|---|---|---|
| Федеральный | Счетная палата РФ (внешний), Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство (внутренний), Федеральная налоговая служба. | Предварительный, текущий, последующий. |
| Региональный | Контрольно-счетные органы субъектов РФ, финансовые органы субъектов. | Внешний и внутренний. |
| Муниципальный | Контрольно-счетные органы муниципальных образований, финансовые органы местного самоуправления. | Внешний и внутренний (муниципальный). |
Проблемы эффективности финансового контроля по данным Счетной палаты РФ
Оценка эффективности реализации финансовой функции требует обращения к официальным статистическим и аналитическим данным. Отчеты Счетной палаты РФ (СП РФ) как главного органа внешнего государственного финансового контроля служат верифицированным источником информации о проблемах бюджетного исполнения.
Анализ Отчета СП РФ за 2024 год демонстрирует масштабность финансовых нарушений, что указывает на сохраняющиеся проблемы в реализации финансовой функции и недостаточную эффективность контрольных механизмов. Несмотря на высокий экономический эффект от работы СП РФ (возврат 148,9 млрд рублей), сам факт выявления нарушений на сумму 443,6 млрд рублей говорит о том, что механизмы предварительного и текущего контроля, осуществляемые Минфином и Казначейством (внутренний контроль), не справляются с превентивной функцией. Это требует совершенствования организационно-правовых процедур на уровне исполнительной власти.
Ключевые показатели деятельности Счетной палаты РФ за 2024 год:
| Показатель | Сумма (млрд рублей) | Аналитическая интерпретация |
|---|---|---|
| Объем выявленных нарушений | 443,6 | Огромный объем нарушений свидетельствует о системных недостатках в финансовой дисциплине и управлении государственным имуществом. |
| Объем нарушений в учете фактов хозяйственной жизни | 275,2 | Наибольшая доля нарушений приходится на некорректное ведение бухгалтерского учета, что затрудняет прозрачность и контроль за использованием средств. |
| Экономический эффект от деятельности СП РФ | 148,9 | Объем средств, возвращенных в бюджеты бюджетной системы РФ и Союзного государства, подтверждает результативность внешнего контроля. |
Несовершенство правового механизма ответственности в сфере финансового контроля
Одной из наиболее актуальных проблем организационно-правового характера является несовершенство механизма привлечения к ответственности за финансовые нарушения.
Проблема ответственности учреждений:
В действующем законодательстве отсутствует эффективный механизм привлечения к административной ответственности самих государственных (муниципальных) учреждений (как юридических лиц) за невыполнение государственного (муниципального) задания, нецелевое использование средств или другие финансовые нарушения. Привлечение к ответственности только должностного лица часто приводит к тому, что финансовое нарушение, совершенное в интересах или по халатности самого учреждения, не влечет за собой прямых экономических последствий для данного юридического лица. Это снижает стимулы к соблюдению финансовой дисциплины и может привести к рецидиву нарушений, если не меняется сама система управления в учреждении.
На практике, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) сосредоточен на привлечении к ответственности только должностных лиц (руководителей, бухгалтеров).
Для повышения эффективности финансовой функции необходимо внедрение четких правовых норм, позволяющих применять финансовые санкции или административные штрафы непосредственно к самим публичным учреждениям.
Гражданско-правовая ответственность публичных образований как механизм обеспечения их функций
Публично-правовые образования как субъекты гражданского права
Реализация функций государства и муниципальных образований неизбежно влечет за собой их участие в гражданском обороте. Согласно статье 124 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) выступают субъектами гражданского права на равных началах с гражданами и юридическими лицами.
Это означает, что они обладают гражданской правоспособностью, могут владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, заключать договоры и нести имущественную ответственность.
Особенности участия:
- Представительство: От имени публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции (ст. 125 ГК РФ).
- Источник ответственности (Казна): Публичные образования несут ответственность по своим обязательствам принадлежащим им имуществом. Источником удовлетворения требований является соответственно казна Российской Федерации, казна субъекта РФ или казна муниципального образования (ст. 126 ГК РФ).
Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти
Один из наиболее важных аспектов ответственности публичных образований — это возмещение вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций.
Статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответствующей казны.
Дополнительно, статья 16 ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков, причиненных в результате издания органом власти незаконного акта.
Для истца, обращающегося в суд с требованием о возмещении вреда, критически важно доказать следующие четыре элемента состава гражданского правонарушения (деликта):
| Элемент доказывания | Сущность | Проблемы практической реализации |
|---|---|---|
| Противоправность действий | Установление факта незаконности действия/бездействия органа власти (например, признание акта недействительным). | Требует отдельного административного или судебного оспаривания решения органа. |
| Наличие вреда (убытков) | Документальное подтверждение имущественных потерь (реальный ущерб или упущенная выгода). | Сложность точного расчета упущенной выгоды. |
| Причинно-следственная связь | Прямая связь между противоправным действием органа и наступившим вредом. | В сложных управленческих кейсах доказать прямую связь часто крайне затруднительно. |
| Вина | Вина публичного образования презюмируется, но суд часто исследует вину должностного лица. | Ответственность наступает независимо от вины должностного лица (ст. 1069 ГК РФ), но доказывание противоправности является необходимым условием. |
Проблемы практической реализации ответственности и роль финансовых органов
Специфика реализации ответственности публичных субъектов заключается в том, что от их имени в суде выступают специализированные финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ). Например, при предъявлении иска к Российской Федерации о взыскании вреда, причиненного незаконными действиями федерального органа, ответчиком в суде выступает Министерство финансов РФ.
Проблемы практической реализации:
- Процессуальная сложность: Истцу необходимо правильно определить ответчика (РФ, субъект или МО) и надлежащего представителя (финансовый орган), что часто вызывает ошибки.
- Субсидиарный характер ответственности: В отношении казенных учреждений публичное образование несет субсидиарную ответственность. Если у казенного учреждения недостаточно денежных средств для исполнения обязательств, ответственность ложится на собственника его имущества, то есть на казну соответствующего публичного образования. Это, с одной стороны, гарантирует защиту кредиторов, с другой — усложняет процедуру взыскания, требуя сначала предъявления требования к самому учреждению.
Несмотря на наличие правовых механизмов, практическая неэффективность ответственности публичных образований часто связана с длительностью судебных процессов, сложностью доказывания вины и причинно-следственной связи, а также необходимостью оспаривания нормативных актов или решений в административном порядке до предъявления иска о возмещении вреда.
Заключение
Проведенное исследование позволило сформировать исчерпывающую теоретическую и нормативно-правовую базу, необходимую для написания курсовой работы, и подтвердило выполнение всех поставленных задач.
Основные выводы:
- Доктринальное понимание функций базируется на их разделении на внутренние (экономическая, социальная, правоохранительная, фискальная) и внешние, выражающие сущность государства как социального и правового института. Функции местного самоуправления, оставаясь направленными на решение вопросов местного значения, обладают выраженным сервисным, прикладным характером.
- Реформа 2020-2025 годов кардинально изменила соотношение публичных властей. Принцип единства публичной власти, закрепленный в Конституции РФ, и новый ФЗ от 20.03.2025 N 33-ФЗ, вводящий преимущественно одноуровневую систему МСУ, направлены на повышение управляемости и интеграцию органов местного самоуправления в общую государственную стратегию.
- Финансовая функция реализуется через сложную систему контроля. Анализ отчетов Счетной палаты РФ за 2024 год (выявление нарушений на 443,6 млрд рублей) показал сохраняющиеся системные проблемы в финансовой дисциплине. Ключевая организационно-правовая проблема — отсутствие механизма прямой административной ответственности самих государственных (муниципальных) учреждений, что снижает превентивный эффект контроля.
- Гражданско-правовая ответственность публичных образований, основанная на ст. 124, 126, 1069 ГК РФ, характеризуется спецификой субъекта (казна) и субсидиарным характером по обязательствам казенных учреждений. На практике реализация этой функции затруднена необходимостью доказывания противоправности, причинно-следственной связи и размера вреда, что делает защиту прав граждан длительной и сложной.
Направления повышения эффективности:
Повышение эффективности государственного и муниципального управления через призму совершенствования их функций на современном этапе должно включать:
- Законодательное закрепление административной ответственности публичных учреждений как юридических лиц за финансовые нарушения (невыполнение госзадания, нецелевое расходование), что обеспечит финансовое стимулирование к соблюдению законности.
- Развитие нормативно-правовой базы, сопровождающей ФЗ-33 от 20.03.2025, с четким определением критериев передачи полномочий и закреплением финансового обеспечения, чтобы избежать дисбаланса между функциями и ресурсами в новой одноуровневой системе МСУ.
- Упрощение процессуальных механизмов возмещения вреда, причиненного публичными органами, возможно, путем введения более четких стандартов доказывания вины и причинно-следственной связи в административном судопроизводстве, что ускорит доступ граждан к правосудию и повысит ответственность публичной власти.
Таким образом, глубокий анализ функций публичной власти в контексте последних реформ является критически важным для формирования современного представления о механизмах государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Список использованной литературы
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 20.03.2025).
- Конституция Российской Федерации: Статья 131 (с изменениями, одобренными 1 июля 2020 г.).
- Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти от 20 марта 2025. URL: docs.cntd.ru
- Управление: сущность, ценность, эффективность: учебное пособие для вузов / Г. В. Атаманчук. – М.: Академический проект: Культура, 2011.
- Моисеев А. Д. Муниципальное управление: учебное пособие. 2-е изд. – М.: Юнити-Дана, 2012.
- Мухачев И. В. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник. – М.: Юнити-Дана, 2012.
- Горбунов А. П. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юнити-Дана, 2012.
- Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник. – М.: Юнити-Дана, 2012.
- Поляк Г. Б. Государственные и муниципальные финансы: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юнити-Дана, 2012.
- Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юнити-Дана, 2012.
- Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований // Молодой ученый. 2017. URL: moluch.ru
- ПОНЯТИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ // КиберЛенинка. URL: cyberleninka.ru
- Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: cyberleninka.ru
- Разграничение государственной власти и местного самоуправления // КиберЛенинка. URL: cyberleninka.ru
- Система государственного и муниципального управления. Блог РАНХиГС. 2024. URL: ranepa.ru
- Публично правовые образования как субъекты гражданских правоотношений: Подборка судебных решений за 2024 год. URL: consultant.ru
- ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА. URL: sseu.ru
- Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений. URL: expert-mik.ru
- Функции государства: классификация, роль и характер в разные периоды в Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: cyberleninka.ru
- ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ // КиберЛенинка. URL: cyberleninka.ru
- Понятие, признаки и классификация функций государства (на примере современной России). 2025. URL: studfile.net
- ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 2024. URL: urgau.ru
- ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ФОРМИРОВАНИЕМ КВАЗИНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ // ResearchGate. 2025. URL: researchgate.net
- АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ // Elibrary. 2023. URL: elibrary.ru
- Ответственность публично-правовых образований. URL: pravo163.ru
- Основные принципы разделения полномочий и прав, ответственности и ресурсов. URL: narod.ru
- Соотношение органов государственной власти и органов местного самоуправления. URL: studfile.net