Основные принципы построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации: актуальное нормативно-правовое регулирование и практика реализации (2024–2025 гг.)

Предварительная оценка исполнения Федерального бюджета Российской Федерации за 2024 год выявила дефицит в размере 3 471,9 млрд рублей (или 1,7% ВВП). Эта цифра не просто констатирует финансовое положение страны, но и служит наглядным индикатором напряженности в реализации основополагающего Принципа сбалансированности бюджета (статья 33 Бюджетного кодекса РФ) на высшем уровне бюджетной системы. В условиях продолжающегося геополитического и экономического давления, а также масштабных социальных и инфраструктурных обязательств государства, вопросы формирования, функционирования и реформирования бюджетной системы приобретают критическую актуальность.

Бюджетная система является ключевым инструментом реализации государственной экономической политики. Ее эффективность напрямую зависит от нормативно-правовой базы, фундаментом которой служат принципы, закрепленные в главе 5 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). В период 2024–2025 годов бюджетное законодательство претерпело ряд масштабных изменений (в частности, Федеральный закон от 13 июля 2024 г. № 177-ФЗ), направленных на повышение финансовой устойчивости субъектов РФ, усиление самостоятельности местных бюджетов и повышение прозрачности управления общественными финансами.

Объектом данного исследования выступает бюджетная система Российской Федерации как совокупность финансовых институтов и отношений. Предмет исследования — принципы построения и функционирования бюджетной системы, их правовое содержание, а также практика реализации в условиях новейших законодательных реформ.

Цель работы заключается в проведении исчерпывающего анализа современных основных принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ, регламентируемых актуальной редакцией БК РФ, с учетом последних изменений 2024–2025 гг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить актуальную трехуровневую структуру бюджетной системы РФ и ее правовые основы.
2. Раскрыть сущность и содержание ключевых принципов (единства, самостоятельности, сбалансированности, эффективности, прозрачности).
3. Проанализировать влияние последних законодательных изменений (2024–2025 гг.) на реализацию принципов, особенно в сфере межбюджетных отношений.
4. Выявить существующие проблемы в практике реализации принципов и определить основные направления реформирования бюджетного законодательства.

Теоретико-правовые основы бюджетной системы и ее принципов

Бюджетная система Российской Федерации, согласно легальному определению, представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее основой является Бюджетный кодекс РФ, который устанавливает правовые рамки для формирования, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, обеспечивая при этом необходимую финансовую дисциплину и предсказуемость, что особенно важно в условиях нестабильной геополитической конъюнктуры.

Структура бюджетной системы РФ: уровни и их взаимосвязь

Актуальная структура бюджетной системы РФ, закрепленная в статье 10 БК РФ, является классической трехуровневой. Такая иерархия отражает федеративное устройство государства и распределение публичных полномочий между уровнями власти.

Уровень	Составные части бюджета	Правовая иерархия и подчиненность
Первый уровень (Федеральный)	Федеральный бюджет; Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (например, Социального фонда России).	Высший уровень, определяет макроэкономические параметры и налоговую политику для всей страны.
Второй уровень (Региональный)	Бюджеты субъектов Российской Федерации; Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.	Осуществляют распределение ресурсов в рамках региональной компетенции, получают межбюджетные трансферты от первого уровня.
Третий уровень (Местный)	Бюджеты муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов; Бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения; Бюджеты городских и сельских поселений.	Наиболее приближенный к населению уровень, реализующий публичные функции на местном уровне.

Взаимосвязь уровней обеспечивается через систему межбюджетных трансфертов, а также через единые методологические и правовые основы, что является реализацией Принципа единства бюджетной системы (статья 29 БК РФ). Централизованный контроль за соблюдением бюджетного законодательства осуществляет Федеральное казначейство, а обобщение и публикацию статистической информации об исполнении консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов — Министерство финансов РФ.

Перечень и классификация принципов бюджетной системы по БК РФ

Принципы бюджетной системы — это фундаментальные начала, определяющие ее построение, функционирование и организацию бюджетного процесса. Глава 5 БК РФ (статья 28) устанавливает закрытый, но постоянно уточняемый перечень принципов, которые можно разделить на две большие группы, согласно научной классификации: институциональные и процессуальные.

Институциональные принципы определяют структуру и правовой статус бюджетов:

1. Принцип единства бюджетной системы (ст. 29).
2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы (ст. 30).
3. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31).
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 32).

Процессуальные принципы регулируют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов:

1. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 35).
2. Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36).
3. Принцип достоверности бюджета (ст. 37).
4. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38).
5. Принцип приостановления (блокировки) или сокращения финансирования (ст. 39).
6. Принцип единства кассы (ст. 38²).
7. Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33).
8. Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34).

Несмотря на закрытый перечень, именно последние два принципа — сбалансированности и эффективности — находятся под пристальным вниманием в текущем периоде, поскольку их реализация наиболее прямо связана с экономическим положением и качеством государственного управления, ведь за формальными показателями всегда стоит вопрос о благосостоянии граждан.

Детализированный анализ содержания и практики реализации ключевых принципов

Эффективность бюджетного управления оценивается не только по объему собранных доходов, но и по качеству расходования средств, а также по способности системы выдерживать макроэкономические шоки, сохраняя при этом финансовую устойчивость.

Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ)

Принцип эффективности использования бюджетных средств требует, чтобы участники бюджетного процесса, составляя и исполняя бюджеты, исходили из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (или наилучшего результата с использованием определенного объема средств).

БК РФ четко разграничивает два ключевых элемента, составляющих содержание данного принципа:

1. Экономность: Достижение заданных результатов с использованием минимально необходимого объема средств. Это элемент затратного характера, ориентированный на оптимизацию входных ресурсов.
2. Результативность: Достижение наилучшего результата с использованием определенного (установленного в бюджете) объема средств. Это элемент, ориентированный на качество и объем конечного продукта или услуги.

Проблемы практической оценки. Реализация принципа эффективности требует перехода от традиционного «сметного» финансирования к программно-целевому методу, где ключевым является оценка конечных результатов (KPIs). Однако на практике оценка достижения заданных результатов остается сложной задачей. Часто показатели результативности (например, количество построенных объектов, проведенных мероприятий) не отражают истинной социально-экономической эффективности (например, снижение безработицы или улучшение качества жизни). Счетная палата РФ регулярно указывает на проблемы в методиках оценки эффективности государственных программ, где формальное выполнение показателей не всегда соответствует реальному улучшению ситуации в целевой сфере. И что из этого следует? Следует критическая необходимость в унификации методик, чтобы обеспечить не просто освоение средств, а гарантированное получение социального или экономического эффекта.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ)

Сбалансированность бюджета означает, что установленный объем расходов бюджета должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений источников финансирования дефицита. Это не означает обязательное отсутствие дефицита; сбалансированность достигается при условии, что дефицит покрывается за счет допустимых и заранее определенных источников (заимствования, использование резервных фондов).

В текущих экономических условиях поддержание сбалансированности Федерального бюджета стало сложной задачей. Анализ исполнения Федерального бюджета за 2024 год демонстрирует значительное напряжение:

Показатель	Значение (млрд рублей)	Примечание
Доходы	36 708,6	Превышение плановых значений за счет ненефтегазовых поступлений.
Расходы	40 180,5	Существенный рост, связанный с реализацией национальных проектов и социальными обязательствами.
Дефицит	3 471,9	Объем дефицита, который был профинансирован, в основном, за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) и заимствований.
Отношение дефицита к ВВП	1,7%	Относительно контролируемый уровень, соответствующий параметрам «бюджетного правила».

Данные показывают, что формально Принцип сбалансированности соблюдается, поскольку дефицит финансируется за счет источников, установленных законом о бюджете. Однако структурный дефицит, требующий постоянного обращения к ФНБ или росту государственного долга, свидетельствует о необходимости дальнейшей оптимизации расходов и повышения устойчивости доходной базы. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается то, что использование средств ФНБ, который изначально задумывался как стабилизационный резерв, для покрытия текущих расходов, потенциально снижает способность страны реагировать на будущие глобальные экономические шоки.

Влияние новейшего законодательства (2024–2025 гг.) на принципы бюджетной системы

Период 2024–2025 гг. характеризуется принятием ряда федеральных законов, направленных на повышение гибкости бюджетного процесса и укрепление финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов. Эти меры оказывают прямое воздействие на реализацию ключевых принципов.

Укрепление принципа самостоятельности местных бюджетов

Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) выражается в праве и обязанности органов власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходов. Традиционно местные бюджеты обладают наименьшей степенью самостоятельности из-за ограниченности собственной доходной базы.

С 1 января 2025 года Федеральный закон от 12.07.2024 № 176-ФЗ вводит туристический налог (гл. 33¹ Налогового кодекса РФ) вместо курортного сбора. Ключевым нововведением является то, что 100% доходов от этого налога будет зачисляться в местные бюджеты, что представляет собой важный инструмент укрепления их финансовой базы.

Год	Максимальная Ставка Туристического налога (от стоимости проживания)	Назначение меры	Воздействие на принцип
2025	1%	Расширение собственной доходной базы муниципалитетов.	Прямое укрепление Самостоятельности местных бюджетов.
2026	2%	Обеспечение финансовой основы для развития местной туристической инфраструктуры.	Снижение зависимости от вышестоящих бюджетов.
2029	До 5%	Стимулирование региональной экономической активности.	Повышение Сбалансированности местных бюджетов.

Более того, расчетные доходы от туристического налога не будут учитываться при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов для распределения дотаций до 2030 года, что устраняет риск снижения трансфертов при увеличении собственных доходов, стимулируя таким образом местное самоуправление к развитию собственной налоговой базы.

Меры по повышению финансовой устойчивости субъектов РФ

Для укрепления принципа сбалансированности и стимулирования инвестиционной активности субъектов РФ, Правительство предприняло беспрецедентный шаг: списание двух третей задолженности регионов по бюджетным кредитам, сложившейся на 1 марта 2024 года.

Механизм и эффект:

• Масштаб: Высвобождаемые средства, по оценкам, составят порядка 250 млрд рублей ежегодно в период с 2025 по 2028 гг.
• Условие: Списание возможно только при условии, что высвобождаемые средства направляются на конкретные целевые инвестиционные и инфраструктурные проекты, такие как модернизация ЖКХ (не менее 50% от суммы) и обновление общественного транспорта.

Эта мера напрямую влияет на:

1. Сбалансированность: Снижается долговая нагрузка регионов, что улучшает параметры региональных бюджетов и снижает расходы на обслуживание долга.
2. Эффективность: Средства направляются на капитальные вложения с высоким социально-экономическим эффектом, что соответствует цели достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств (результативность).

Усиление прозрачности и открытости

Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) требует обязательной публикации утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении и обеспечения доступа к информации о ходе бюджетного процесса. Но не кажется ли вам, что простая публикация документов еще не гарантирует их понятности и доступности для широкой публики?

С 2025 года вводится новое требование, направленное на углубление этого принципа: обязанность для федеральных бюджетных и автономных учреждений размещать полные сведения об активах, обязательствах и финансовом результате в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Внедрение «Электронного бюджета» как единой платформы для всех участников бюджетного процесса:

• Обеспечивает единство методологии: Стандартизируются формы отчетности и учета, что укрепляет Принцип единства бюджетной системы.
• Повышает достоверность: Централизованное хранение и обработка данных снижает риски ошибок и фальсификации, что соответствует Принципу достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ).
• Ускоряет контроль: Информация становится доступной для контрольных органов в режиме, приближенном к реальному времени, что усиливает внешний и внутренний финансовый контроль.

Проблемы реализации принципов и основные направления реформирования

Несмотря на активное реформирование и введение новых механизмов, практика реализации принципов бюджетной системы продолжает сталкиваться с системными вызовами, особенно в сфере межбюджетных отношений.

Проблема реализации принципа самостоятельности и межбюджетные отношения

Ключевой проблемой остается противоречие между юридически провозглашенным Принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) и фактической высокой зависимостью бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов от финансовой помощи из федерального бюджета (межбюджетных трансфертов).

Однако, согласно последним данным Минфина России, наблюдается положительная динамика:

Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по состоянию на 1 июля 2025 года достигла 14,8%. Это является минимальным показателем за последние шесть лет.

Снижение зависимости обусловлено опережающим ростом собственных налоговых и неналоговых доходов регионов. Тем не менее, проблема не решена полностью, поскольку распределение финансовой помощи не всегда приводит к должному выравниванию бюджетной обеспеченности. И что из этого следует? Следует вывод, что дотационная модель, несмотря на ее смягчение, продолжа��т сдерживать инициативу на местах, поскольку регионам выгоднее сохранять статус дотационных для получения федеральной поддержки.

Для измерения успешности выравнивания используется Коэффициент расчетной бюджетной обеспеченности (КРБО). Сохраняется существенный разрыв между регионами даже после распределения дотаций на выравнивание:

Субъект РФ	КРБО на 2025 год
Максимальный КРБО (г. Москва)	2,417
Минимальный КРБО (Кабардино-Балкарская Республика)	0,625
Соотношение	1 к 3,87

Соотношение 1 к 3,87 между наиболее и наименее обеспеченными регионами свидетельствует о том, что существующая система межбюджетного регулирования, хотя и смягчает диспропорции, не способна полностью устранить системный разрыв в финансовой базе субъектов, что ставит под сомнение полноту реализации Принципа равенства бюджетных прав (ст. 32 БК РФ).

Предложения научного сообщества по совершенствованию бюджетного законодательства

Экспертное сообщество в области государственных финансов и бюджетного права предлагает ряд мер, направленных на повышение эффективности и самостоятельности бюджетной системы.

1. Укрепление доходной базы регионов через налоговое закрепление.

Основное направление реформирования межбюджетных отношений — это переход от дотационной модели к модели, основанной на собственных полномочиях. Эксперты обосновывают необходимость замены части безвозмездных трансфертов закреплением дополнительных доходов от федеральных налогов за регионами.

• Механизм: Передача субъектам РФ (или увеличение норматива отчислений) части налога на прибыль организаций или налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), что напрямую связывает экономический рост региона с его финансовой самостоятельностью.
• Эффект: Усиливается Принцип самостоятельности, так как регионы получают стимул к развитию собственной экономики и снижают зависимость от волевых решений федерального центра.

2. Необходимость однозначного толкования принципов.

Для обеспечения единообразного исполнения норм права субъектами различных уровней бюджетной системы, требуется устранить методологические пробелы в толковании некоторых принципов, особенно принципа эффективности. Необходимо разработать единые, измеримые и объективные методики оценки результативности государственных и муниципальных программ, чтобы исключить субъективизм и формальный подход к отчетности.

3. Повышение гибкости управления долгом.

Позитивный опыт списания бюджетных кредитов в 2025 году может быть распространен и на другие виды долга, при условии жесткой целевой привязки высвобождаемых ресурсов к реализации приоритетных инвестиционных проектов. Такой механизм является более эффективным инструментом поддержки, чем прямые безвозмездные дотации, поскольку он требует от регионов не просто просить деньги, а подтверждать конкретную инвестиционную программу.

Заключение

Бюджетная система Российской Федерации, функционирующая на основе принципов, закрепленных в Главе 5 БК РФ, представляет собой сложный, динамично развивающийся механизм. Проведенный анализ подтверждает, что в 2024–2025 гг. государственная политика была сосредоточена на балансировании между необходимостью поддержания макроэкономической стабильности (Принцип сбалансированности) и стремлением к децентрализации и повышению качества публичных услуг (Принцип самостоятельности и эффективности).

Ключевые выводы:

1. Нормативно-правовая база остается актуальной, но требует постоянной детализации. Трехуровневая структура бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ) сохраняется, а ее единство обеспечивается едиными стандартами и системой «Электронный бюджет».
2. Реализация принципов носит противоречивый характер. С одной стороны, Принцип сбалансированности на федеральном уровне поддерживается за счет фискальных правил, хотя и с высоким дефицитом (1,7% ВВП в 2024 году). С другой стороны, Принцип эффективности требует дальнейшего совершенствования методик оценки результативности расходов.
3. Законодательные реформы 2024–2025 гг. оказывают существенное позитивное влияние на финансовую устойчивость нижних уровней. Введение туристического налога (гл. 33¹ НК РФ) и целевое списание 2/3 задолженности по бюджетным кредитам (250 млрд руб. ежегодно) являются прямыми инструментами укрепления самостоятельности и сбалансированности региональных и местных бюджетов.
4. Системные проблемы сохраняются в сфере межбюджетных отношений, где, несмотря на снижение доли трансфертов до 14,8%, разрыв в КРБО между субъектами остается критическим (1 к 3,87).

Перспективы развития бюджетной системы связаны с реализацией предложений экспертного сообщества: постепенный переход к налоговому закреплению дополнительных доходов за регионами и муниципалитетами для укрепления их самостоятельности, а также разработка унифицированных и объективных критериев для оценки эффективности использования бюджетных средств. Успешная реализация этих мер позволит бюджетной системе РФ более полно соответствовать конституционному принципу федерализма и обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие на всех уровнях власти.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с учетом изменений 2024–2025 гг.) [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с приложениями 2, 3, 6, 7, 8, 10).
3. Опубликованы масштабные поправки к БК РФ (Федеральный закон от 13.07.2024 N 177-ФЗ) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс.
4. В законодательство внесены изменения, касающиеся исполнения бюджетов бюджетной системы в 2025 году [Электронный ресурс] // Kremlin.ru.
5. Глазьев С.Ю. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики (часть 1) // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1997. № 9 (54).
6. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. 2002. №4.
7. Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М.: Экономика, 2002.
8. Грицюк Т.В. Бюджетная политика государства как фактор экономической стабилизации бизнеса // Налоговое планирование. 2003. 28 июля.
9. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина [и др.]; под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.
10. Межбюджетные отношения и принципы их организации в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Rreconomic.ru.
11. Проблемы межбюджетных отношений в России и пути их решения [Электронный ресурс] // ResearchGate.net.
12. Краткая информация об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации [Электронный ресурс] // Minfin.gov.ru.
13. Исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ [Электронный ресурс] // Iminfin.ru.