Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского Союза: Комплексный анализ проблем, вызовов и перспектив развития

Стремление Европейского Союза к усилению своего влияния на международной арене и превращению в геополитического игрока мирового масштаба делает Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) одним из наиболее критически важных аспектов европейской интеграции. В условиях постоянно меняющегося мирового порядка, характеризующегося нарастающей геополитической напряженностью, гибридными угрозами и комплексными кризисами, способность ЕС говорить «одним голосом» и действовать согласованно становится залогом его стратегической автономии и эффективности. Однако путь к этой консолидации проложен через множество препятствий, как внутренних, так и внешних, которые десятилетиями формировали и трансформировали ОВПБ.

Настоящая работа посвящена выявлению, систематизации и глубокому анализу основных проблем, с которыми сталкивалась и продолжает сталкиваться ОВПБ Европейского Союза на различных этапах ее становления и современного развития. Мы рассмотрим, как теоретические концепции объясняют эти сложности, проследим историческую эволюцию политики, изучим институциональные механизмы и, наконец, оценим текущие вызовы и стратегические ответы ЕС. Цель работы – дать исчерпывающее представление о многомерности препятствий на пути формирования эффективной внешней и оборонной политики Евросоюза, предлагая всесторонний и актуальный анализ для углубленного понимания этой ключевой сферы европейской интеграции.

Теоретические основы и концептуальные подходы к изучению ОВПБ ЕС

Понимание Общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза невозможно без обращения к фундаментальным теоретическим концепциям международных отношений и европейской интеграции. Они служат призмой, через которую можно проанализировать сложность и многомерность этого феномена, объясняя как динамику интеграционных процессов, так и сохраняющиеся межправительственные противоречия.

Понятие и цели Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС

Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), официально известная как «Common foreign and security policy» (англ.) и «Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik» (нем.), является одним из краеугольных камней Маастрихтского договора 1992 года. Этот договор ознаменовал качественный переход от Европейского экономического сообщества (ЕЭС), изначально ориентированного на экономическую интеграцию, к полноценному Европейскому Союзу, включившему в себя и военно-политическое измерение.

Главная стратегическая цель ОВПБ заключается в превращении ЕС в самостоятельного и влиятельного актора на международной арене. Это стремление подкреплено рядом конкретных задач, среди которых:

• Защита общих ценностей, интересов и независимости ЕС: Отстаивание демократических принципов, прав человека, верховенства закона и рыночной экономики как внутри Союза, так и за его пределами.
• Всемерное укрепление безопасности ЕС: Обеспечение стабильности и защиты от внешних угроз.
• Сохранение мира и международной безопасности: Активное участие в миротворческих операциях и дипломатических усилиях по предотвращению конфликтов.
• Содействие международному сотрудничеству: Развитие партнерских отношений с другими странами и региональными объединениями.
• Развитие демократии, уважение законности, прав человека и основных свобод: Продвижение универсальных ценностей как основы стабильного мирового порядка.

Неотъемлемой частью ОВПБ является Общая политика безопасности и обороны (ОПБО), которая охватывает все вопросы, касающиеся безопасности ЕС, включая поступательное формирование общей оборонной политики. ОПБО является одним из важнейших инструментов внешней политики ЕС, и посредством неё Союз вносит свой вклад в международную безопасность и миротворчество, предотвращение конфликтов и управление кризисами.

Изначально функции ОПБО были расширены так называемыми «Петерсбергскими задачами», сформулированными в Боннской декларации Западноевропейского союза в июне 1992 года. Эти задачи вышли за рамки традиционной территориальной обороны, включив в себя:

• Гуманитарные и спасательные операции: Оказание помощи гражданскому населению в зонах конфликтов или стихийных бедствий.
• Миротворческие миссии: Поддержание мира и стабильности после завершения активных фаз конфликтов.
• Задачи кризисного регулирования, включая принуждение к миру: Активное вмешательство для прекращения насилия и восстановления порядка.

История ОПБО демонстрирует, что эти задачи не остались на бумаге. Так, первой военной миротворческой операцией ЕС стала миссия «Конкордия» в Македонии, начавшаяся 18 марта 2003 года. В ней участвовало более 350 офицеров и солдат из примерно 30 европейских стран и Канады, что подчёркивает многонациональный характер усилий ЕС по стабилизации обстановки. В том же 2003 году ЕС провёл операцию «Артемис» в Демократической Республике Конго (ДРК), где контингент из 2300 военнослужащих под французским командованием был введён для прекращения массовых убийств в провинции Итури. К 2009 году количество военных миссий ЕС, осуществляемых преимущественно за пределами Европы, превысило 20, что стало свидетельством растущей оперативной дееспособности. Почему же это так важно? Потому что каждая такая операция демонстрирует не только способность, но и политическую волю ЕС к проекции стабильности и безопасности, выходящую далеко за его границы.

Меры ОПБО включают не только военные операции, но и более широкие инициативы, такие как реформы в области безопасности, обучение должностных лиц и поддержку развивающего сотрудничества. Например, реформа сектора безопасности (РСБ) является ключевым элементом повестки дня ООН по поддержанию мира, сочетая профилактические меры и долгосрочные цели развития, что демонстрирует комплексный подход ЕС к безопасности.

Основные теории европейской интеграции в контексте ОВПБ

Анализ ОВПБ ЕС не может обойтись без обращения к основным теориям европейской интеграции, которые предлагают различные объяснения движущих сил и характера этого сложного процесса.

Интеграционная теория (неофункционализм)

Теория неофункционализма, развивавшаяся такими авторами, как Эрнст Хаас и базировавшаяся на концепции Дэвида Митрани, рассматривает международную интеграцию как естественный, поступательный процесс. Основная идея заключается в том, что интеграция представляет собой переход от системы суверенных государств к более тесному международному сообществу, который происходит под влиянием общественных потребностей и/или технологических перемен.

Ключевым понятием неофункционализма является эффект «перелива» (spillover). Он означает, что интеграция в одной функциональной области (например, экономике) неизбежно порождает потребность в интеграции в смежных областях (политике, безопасности). Этот «перелив» может принимать различные формы:

• Функциональный перелив: Когда решение одной проблемы требует согласованных действий в других, связанных с ней сферах.
• Политический перелив: Когда элиты и группы интересов, извлекая выгоду из интеграции, начинают лоббировать дальнейшее углубление сотрудничества.
• Культивированный перелив: Активная роль наднациональной бюрократии (например, Европейской комиссии) как агента интеграции, стимулирующей дальнейшее объединение.

В контексте ОВПБ, неофункционализм предполагает, что развитие экономической интеграции неизбежно ведёт к необходимости согласования внешней политики и вопросов безопасности для защиты общих экономических интересов и ценностей. Однако, как покажут дальнейшие разделы, ОВПБ до сих пор сохраняет сильный межправительственный характер, что указывает на ограничения неофункционального «перелива» в этой чувствительной сфере. И что из этого следует? Следует, что теория неофункционализма, хотя и объясняет многие аспекты европейской интеграции, сталкивается с трудностями в применении к сфере безопасности, где национальные интересы остаются преобладающими.

Межправительственный подход (суверенитет-ориентированная теория)

В противовес неофункционализму, межправительственный подход, или «суверенитет-ориентированная теория», подчеркивает сохранение национального суверенитета государств-членов как доминирующего фактора в европейской интеграции, особенно в сферах внешней политики и безопасности. Этот подход предполагает, что внешняя политика ЕС не является самостоятельным образованием, а скорее «дополняет» внешнюю политику национальных государств, которые ревностно охраняют свой суверенитет, особенно в таких чувствительных областях, как оборона.

В рамках этого подхода, суверенитет рассматривается как идея окончательной и абсолютной власти в политическом сообществе. Государства-члены ЕС, даже соглашаясь на определённые уступки в рамках интеграции, сохраняют за собой право принимать ключевые решения по вопросам национальной безопасности и обороны. Это объясняет, почему многие решения в ОВПБ требуют единогласия, и почему национальные столицы могут блокировать инициативы, противоречащие их интересам. Ярким примером является Иракский кризис 2003 года, когда страны ЕС разделились в своих позициях, продемонстрировав примат национальных интересов над стремлением к единой внешней политике.

Многоуровневая модель управления

Многоуровневая модель управления (Multilevel Governance) предлагает более нюансированный взгляд на распределение власти в ЕС. Эта модель предполагает, что суверенитет в Европейском Союзе не является неделимым и не принадлежит исключительно национальным государствам или наднациональным институтам. Вместо этого, суверенитет разделяется между различными уровнями управления: национальным, региональным и наднациональным. Это формирует сложную, многоуровневую систему управления и особое политическое сообщество, где различные акторы (государства, регионы, наднациональные институты, гражданское общество) взаимодействуют и влияют на процесс принятия решений.

В контексте ОВПБ, многоуровневая модель объясняет, как ЕС стремится обеспечить как вестфальский суверенитет для себя (автономию, невмешательство со стороны других акторов), так и суверенитет взаимозависимости для сотрудничества с другими. Это проявляется в попытках регулировать транснациональные процессы своими нормами и правилами, одновременно уважая суверенитет государств-членов. Таким образом, ОВПБ представляет собой динамическое поле, где национальные интересы и наднациональные стремления постоянно находятся в диалоге, формируя уникальный гибридный характер внешней политики ЕС.

Теория секьюритизации и её применение в ОВПБ ЕС

Теория секьюритизации, предложенная теоретиками Копенгагенской школы международных отношений (Барри Бузаном, Оле Вейвером и Яапом де Вильде во второй половине 1990-х годов), является мощным аналитическим инструментом для понимания того, как определённые проблемы возводятся в ранг угроз безопасности, требующих чрезвычайных мер. Сам термин впервые использован Оле Вейвером в 1995 году.

Суть теории заключается в том, что актор (чаще всего государство или группа государств) посредством «речевого акта» (speech act) конструирует некую проблему как экзистенциальную угрозу безопасности. Этот акт позволяет актору принимать чрезвычайные действия, обходя при этом стандартные политические процедуры и нормы. Копенгагенская школа значительно расширила традиционное содержание понятия международной безопасности, включив в него помимо военного измерения экономическую, политическую, социальную и экологическую безопасность.

В контексте Европейского Союза теория секьюритизации находит многочисленные применения, объясняя, как определённые вызовы мобилизуют ресурсы и политическую волю ЕС:

• Энергетическая безопасность: Вопросы энергоснабжения были секьюритизированы в ЕС, особенно после кризисов поставок. Это привело к разработке единой энергетической политики, созданию запасов, диверсификации источников и инвестициям в возобновляемые источники энергии. Европейский совет и Совет ЕС неоднократно подчёркивали жизненно важный характер энергетической безопасности для всего Союза.
• Борьба с терроризмом и насильственным экстремизмом: После терактов в Нью-Йорке, Мадриде, Лондоне и Париже противодействие терроризму было возведено в ранг экзистенциальной угрозы. Это привело к усилению сотрудничества правоохранительных органов, обмену разведданными, принятию антитеррористических законов и созданию специализированных агентств.
• Миграционный кризис: Наплыв мигрантов в 2015 году был секьюритизирован многими государствами-членами ЕС, что привело к ужесточению пограничного контроля, созданию Frontex, а также к попыткам выработать общую миграционную политику, несмотря на сохраняющиеся разногласия.
• Кибербезопасность: С ростом зависимости от цифровых технологий, киберугрозы были признаны серьёзной угрозой национальной и европейской безопасности. ЕС активно развивает киберзащиту, создаёт специализированные агентства и разрабатывает нормативы для защиты критической инфраструктуры.

Глобальная стратегия ЕС 2016 года является ярким примером применения теории секьюритизации, где вопросы противодействия терроризму, насилию, экстремизму, миграции и кибербезопасности были названы требующими совместной стратегии и единых учреждений. Это демонстрирует, как «речевые акты» на высшем уровне трансформируют восприятие проблем и открывают путь к чрезвычайным мерам и углублённому сотрудничеству в рамках ОВПБ.

Эволюция ОВПБ ЕС: от первых попыток к современным стратегиям

Путь к формированию Общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза был долгим и тернистым, отмеченным как амбициозными проектами, так и болезненными неудачами. История сотрудничества государств-членов ЕС по вопросам ОВПБ началась задолго до принятия Договора о ЕС, относясь к началу 1950-х годов XX столетия.

Ранние попытки и Маастрихтский договор

На заре европейской интеграции, в начале 1950-х годов, уже предпринимались попытки создать единую оборонную структуру. На фоне Корейской войны и опасений возрождения немецкого милитаризма, в 1952 году был предложен проект создания Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Идея заключалась в формировании наднациональной армии, что стало бы беспрецедентным шагом в истории европейской интеграции. Вслед за этим, в 1953 году, был разработан проект Статута о Европейском Политическом Сообществе, который предполагал создание единой политической надстройки. Однако эти амбициозные инициативы оказались преждевременными: они не получили необходимой поддержки, в частности, были отвергнуты Национальным собранием Франции, что показало сильное сопротивление национальных государств потере суверенитета в таких критических областях, как оборона и внешняя политика.

Настоящий старт формированию Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) был дан значительно позже, с подписанием Маастрихтского договора о создании Европейского союза, который вступил в силу 1 ноября 1993 года. Этот договор стал эпохальным, преобразовав прежнее Европейское экономическое сообщество в полноценный Европейский Союз. Маастрихтский договор впервые упомянул возможное создание общей обороны ЕС и ввёл так называемую систему «трех опор» Европейского союза:

1. Первая опора: Европейские сообщества (включающие Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом)), сосредоточенные на экономической интеграции и действовавшие на наднациональной основе.
2. Вторая опора: Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), которая, в отличие от первой, базировалась на межправительственном сотрудничестве, что означало сохранение значительного национального суверенитета государств-членов.
3. Третья опора: Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел, также основанное на межправительственном подходе.

Таким образом, Маастрихтский договор заложил основу для ОВПБ, но сразу же обозначил её специфический, преимущественно межправительственный характер, что предвосхитило многие последующие сложности в принятии решений.

Углубление интеграции: Амстердамский и Ниццкий договоры, формирование ОПБО

Дальнейшее развитие ОВПБ происходило поэтапно, через серию последующих договоров, которые стремились углубить сотрудничество, не посягая при этом на основополагающий принцип национального суверенитета.

Амстердамский договор, подписанный 2 октября 1997 года и вступивший в силу 1 мая 1999 года, не учредил новых организаций, но внёс существенные поправки в Договор о ЕС. Он расширил компетенцию Европейского Сообщества и, что особенно важно для ОВПБ, включил вопросы обороны и безопасности, ранее входившие в компетенцию Западноевропейского союза (ЗЕС), в сферу компетенции Евросоюза. Договор формулировал, что ОВПБ охватывает все вопросы безопасности ЕС, включая поступательное формирование общей оборонной по��итики. Также Амстердамский договор расширил сферу применения процедуры квалифицированного большинства при голосовании по некоторым вопросам ОВПБ, что стало шагом к частичной передаче суверенитета на наднациональный уровень. Важным решением стало также введение должности Высокого представителя ЕС по вопросам общей внешней политики и политики в области безопасности, которую в 1999 году занял Хавьер Солана, что придало ОВПБ большую дееспособность и узнаваемость.

В июне 1999 года ОВПБ приобрела свою военную составляющую – была сформирована Общая европейская политика безопасности и обороны (ОЕПБО), позднее переименованная в Общую политику безопасности и обороны (ОПБО). Это изменение названия произошло между учреждением ОЕПБО в 1999 году и вступлением в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 года. ОПБО была призвана создать возможности для самостоятельного проведения ЕС военных операций по урегулированию кризисов, формированию сил реагирования из национальных вооружённых сил и укреплению военно-технической интеграции.

Ниццкий договор, вступивший в силу 1 февраля 2003 года, был ориентирован главным образом на подготовку ЕС к масштабному расширению на восток. Он ввёл новое распределение голосов в Совете и Парламенте, упростил механизмы принятия решений и сделал дальнейший шаг в развитии ОВПБ, хотя и не принёс столь радикальных изменений, как его предшественники.

В том же 2003 году была разработана Европейская стратегия безопасности (ЕСБ), ставшая первой всеобъемлющей стратегической концепцией ЕС в сфере внешней политики. Её главный посыл – «безопасная Европа в лучшем мире» – фокусировался на таких угрозах, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональные конфликты, несостоявшиеся государства и организованная преступность. ЕСБ 2003 года заложила концептуальную основу для дальнейшего развития ОПБО.

Лиссабонский договор и современные стратегические документы

Лиссабонский договор, подписанный в декабре 2007 года и вступивший в силу 1 декабря 2009 года, стал одним из самых значительных реформаторских документов в истории ЕС. Он полностью переформатировал структуру Союза, ликвидировав систему «трёх опор» и установив единый правовой статус Евросоюза как субъекта международного права, интегрировав все сферы политики в единую институциональную рамку ЕС. Это означало, что ОВПБ перестала быть отдельной «опорой» и была включена в общую правовую структуру Союза, хотя и с сохранением некоторых специфических процедур принятия решений. Лиссабонский договор значительно расширил институциональную базу ЕС и сформулировал более чёткий механизм формирования ОВПБ. Важно отметить, что договор предусматривает, что поступательное формирование политики безопасности приведёт к общей обороне, если так решит Европейский совет, что подчёркивает сохранение межправительственного контроля над этим вопросом.

С 2009 года, с вступлением в силу Лиссабонского договора, должность Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности (ВПИБ) стала ещё более влиятельной, объединив функции прежнего Высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним связям. Эту должность с 1 декабря 2019 года занимает Жозеп Боррель.

Наконец, в ответ на кардинальные изменения в геополитической обстановке, в марте 2022 года был принят «Стратегический компас безопасности и обороны» ЕС. Этот документ должен стать дорожной картой развития амбиций Евросоюза в следующем десятилетии, предлагая амбициозный план действий по усилению политики безопасности и обороны до 2030 года. Он предусматривает:

• Создание потенциала быстрого развёртывания ЕС численностью до 5000 военнослужащих, готовых реагировать на различные кризисы.
• Увеличение инвестиций в оборонную сферу.
• Проведение регулярных боевых учений и повышение военной мобильности.
• Укрепление гражданских и военных миссий и операций ОПБО.

Среди угроз, обозначенных в «Стратегическом компасе», указываются Россия (в контексте конфликта в Украине), Китай, нестабильность на Западных Балканах, исламистский терроризм в Сахаро-Сахельском регионе, конфликты на Ближнем Востоке, а также угрозы из киберпространства и космоса. Конкретные параметры сил быстрого развёртывания планировалось определить к концу 2022 года, а их функционирование должно начаться в 2025 году, что указывает на серьёзность намерений ЕС в сфере обороны.

Институциональная структура и механизмы реализации ОВПБ ЕС

Реализация Общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза опирается на сложную институциональную структуру и специфические механизмы, которые отражают её преимущественно межправительственный характер. Это приводит к уникальным вызовам в выработке общих подходов и решений, отличающимся от других, более коммунитарных областей политики ЕС.

Основные институты и их компетенции

В отличие от многих других сфер политики ЕС, где Европейская комиссия играет центральную роль в законодательной инициативе, в рамках ОВПБ Европейский совет и Совет ЕС являются основными акторами, определяющими направления и конкретные действия.

• Европейский совет: Состоящий из глав государств и правительств государств-членов ЕС, а также его Председателя и Председателя Комиссии, Европейский совет определяет общие стратегические интересы, цели и основные ориентиры ОВПБ. Решения здесь принимаются на основе консенсуса и являются обязательными для всех государств-членов ЕС. Это подчёркивает межправительственный характер ОВПБ, где каждый участник сохраняет право вето, что, с одной стороны, гарантирует суверенитет, а с другой — значительно усложняет достижение единой позиции по чувствительным вопросам.
• Совет ЕС (Совет министров): На уровне министров иностранных дел и обороны, Совет ЕС в контакте с Европейской комиссией и Европарламентом разрабатывает и реализует конкретные действия в рамках ОВПБ. Хотя Комиссия и Европарламент обладают минимальными полномочиями в этой области, их участие обеспечивает легитимность и представительство широкого спектра интересов.
• Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности (ВПИБ): Должность ВПИБ была введена Лиссабонским договором и является ключевой для координации и представительства ОВПБ. ВПИБ занимает двойную позицию: он является заместителем председателя Европейской комиссии и одновременно возглавляет Европейскую внешнеполитическую службу (ЕВС), сформированную 1 января 2011 года. ЕВС отвечает за выработку и реализацию общей внешней политики и политики безопасности ЕС, действуя как дипломатическая служба Союза. Нынешний ВПИБ, Жозеп Боррель, занимает эту должность с 1 декабря 2019 года. Его задача – обеспечивать согласованность внешней политики ЕС, представлять Союз на международной арене и руководить миссиями ОПБО.

Специализированные органы ОВПБ/ОПБО

Помимо основных институтов, в рамках ОВПБ/ОПБО существует ряд специализированных органов, обеспечивающих экспертную поддержку и координацию:

• Комитет по политике и безопасности (КВПБ): Этот комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов Евросоюза (обычно в ранге послов), является ключевым органом, осуществляющим мониторинг международной обстановки в сферах, относящихся к ОВПБ. Его главные задачи включают:
  • Политический контроль над проведением антикризисных операций.
  • Выработка предложений в области ОВПБ для Совета ЕС.
  • Руководство действиями по реализации кризисного управления.
  • Взаимодействие со структурами НАТО для обеспечения координации усилий в сфере безопасности.
• Военно-политическая группа (ВПГ): Отвечает за военно-политические аспекты реализации ОПБО. Она разрабатывает рекомендации и оказывает консультативную поддержку КВПБ. Состав этой группы включает представителей министерств иностранных дел и обороны государств-членов, что обеспечивает экспертную проработку военных вопросов.
• Военный штаб (ВШ) ЕС: Созданный 26 февраля 2001 года, ВШ ЕС входит в состав Европейской внешнеполитической службы и является главной экспертной структурой по выработке рекомендаций органам управления Евросоюза по военным вопросам. Его основные задачи включают:
  • Отслеживание и анализ военно-политической обстановки.
  • Участие в оценках финансовых затрат на операции кризисного урегулирования.
  • Развитие партнёрских отношений ЕС по линии ОПБО.
  • Координация деятельности по развитию военного и гражданского антикризисного потенциала.
  • Разработка нормативно-правовой базы в рамках ОПБО.

Механизмы взаимодействия и сотрудничества

Лиссабонский договор предусматривает пять типов компетенции ЕС, и специфическая компетенция в сфере ОВПБ/ОПБО отличается от других областей политики ЕС. Решения по большинству вопросов принимаются единогласно государствами-членами в Совете ЕС, что подчёркивает её преимущественно межправительственный характер и сохранение национального суверенитета в ключевых вопросах внешней политики и обороны.

Формы взаимодействия в сфере ОВПБ эволюционировали со временем, отражая стремление к углублению интеграции:

• Маастрихтский договор: Ввёл «общие позиции» и «совместные действия».
• Амстердамский договор: Добавил «общие стратегии» и «продвинутое сотрудничество».
• Лиссабонский договор: Установил «позиции и действия Союза», «стратегические интересы, цели и основные ориентиры» и, что наиболее важно, «постоянное структурированное сотрудничество» (PESCO).

Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO) является одним из наиболее амбициозных инструментов, направленных на углубление интеграции в сфере безопасности и обороны. Эта программа государств-членов ЕС, официально запущенная 11 декабря 2017 года, ставит своей целью более тесное сотрудничество в оборонной сфере. 25 из 28 государств-членов ЕС (все, кроме Великобритании, Дании и Мальты) подписали уведомление об участии.

Цели PESCO включают:

• Совместная разработка оборонных комплексов: Инвестирование в новые военные технологии и оборудование.
• Доступность для военных операций ЕС: Создание потенциала, который может быть использован в рамках миссий ОПБО, а также миссий ООН и НАТО.
• Расширение возможностей ЕС как международного партнёра в сфере безопасности: Укрепление его роли на мировой арене.
• Повышение эффективности расходов на оборону: Оптимизация затрат через совместные проекты.
• Защита европейских граждан: Усиление коллективной безопасности.

По состоянию на 2020 год, PESCO включала 46 проектов, сгруппированных по таким направлениям, как обучение и средства, наземные, воздушные, морские, кибер-, космические и совместные средства реализации. Эти проекты демонстрируют стремление ЕС к созданию синергии в оборонной сфере, преодолевая фрагментацию национальных военных потенциалов.

Таблица 1. Институциональная структура и механизмы реализации ОВПБ/ОПБО ЕС

Институциональный актор/Механизм	Основные функции в ОВПБ/ОПБО	Характер принятия решений
Европейский совет	Определение общих стратегических интересов, целей и ориентиров ОВПБ.	Консенсус
Совет ЕС	Разработка и реализация конкретных действий; руководство на уровне министров иностранных дел и обороны.	Единогласие/Квалифицированное большинство (редко)
Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности (ВПИБ)	Координация и представительство ОВПБ; руководство ЕВС; обеспечение согласованности внешней политики ЕС.	Зависит от мандата, полученного от Совета.
Европейская внешнеполитическая служба (ЕВС)	Дипломатическая служба ЕС; выработка и реализация ОВПБ/ОПБО; поддержка ВПИБ.	Подчиняется ВПИБ и решениям Совета.
Комитет по политике и безопасности (КВПБ)	Мониторинг международной обстановки; выработка предложений; политический контроль над антикризисными операциями; взаимодействие с НАТО.	Консенсус среди представителей государств-членов.
Военно-политическая группа (ВПГ)	Ответственность за военно-политические аспекты ОПБО; разработка рекомендаций для КВПБ.	Консенсус среди представителей государств-членов.
Военный штаб (ВШ) ЕС	Экспертная структура по военным вопросам; анализ военно-политической обстановки; оценка затрат; развитие потенциала.	Экспертные рекомендации.
Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO)	Углубление сотрудничества в сфере обороны; совместная разработка оборонных комплексов; повышение эффективности расходов.	Межправительственное соглашение участников PESCO.

Внутренние и межгосударственные препятствия для эффективной ОВПБ ЕС

Несмотря на амбициозные цели и развивающуюся институциональную структуру, Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского Союза постоянно сталкивается с серьёзными внутренними и межгосударственными препятствиями. Эти сложности проистекают из фундаментальных противоречий между стремлением к интеграции и сохранением национального суверенитета.

Противоречия национальных интересов и суверенитета

Внешняя политика и политика безопасности традиционно являются теми областями, где государства-члены ЕС наиболее ревностно охраняют свой суверенитет. Это создаёт парадоксальную ситуацию: с одной стороны, страны стремятся проводить единый курс, осознавая преимущества коллективной силы на мировой арене; с другой — опасаются утраты национального суверенитета и имеют свои внешнеполитические приоритеты, которые часто расходятся. Это затрудняет поиск консенсуса в сфере ОВПБ.

Например, внешняя политика ЕС иногда используется для развития внутренних отношений, когда государства-члены могут согласиться не рассматривать определённый внешнеполитический вопрос в рамках ЕС, чтобы избежать возрождения взаимной напряжённости и усиления внутренних разногласий. Такой подход, хотя и может временно снизить напряжённость внутри Союза, подрывает общую дееспособность ОВПБ. Не преодолено сопротивление консерваторов, и правительства отдельных стран по-прежнему отстаивают собственные интересы, делая общую внешнюю политику лишь производной от них. В Польше, например, евроскептицизм, связанный с опасениями утраты государственного суверенитета и размывания традиционных ценностей, долгое время был характерен для политических элит, хотя доверие рядовых граждан к политике ЕС остаётся на высоком уровне.

Особую роль играет так называемый «атлантизм» новых членов ЕС, особенно стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Их безопасность традиционно гарантирована членством в НАТО или двусторонними союзами с США, что формирует нежелание создавать крепкий политический союз в рамках ЕС, который мог бы конкурировать или дублировать функции Североатлантического альянса. Во время Иракского кризиса 2003 года, позиция стран ЦВЕ, которую они называли «трансатлантической», заключалась в поддержке США как стратегических союзников, при этом подчёркивая, что «больше Европы не означает меньше Америки». Польские политики, такие как Р. Сикорский, являются сторонниками укрепления НАТО в Евросоюзе и сближения с США, что дополнительно подчёркивает сохраняющиеся геополитические предпочтения, расходящиеся с европейской стратегической автономией. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается то, что эта двойственность подхода (поддержка ЕС и НАТО) часто приводит к размыванию ответственности и затрудняет формирование единой, сильной европейской оборонной идентичности.

Институциональные и операционные сложности

Одной из главных проблем работы институтов Европейского союза в сфере ОВПБ является процедура принятия решений, где попытки совместных действий наталкиваются на нежелание стран-членов брать на себя обязательства. Принцип единогласия, сохраняющийся по многим вопросам ОВПБ, фактически даёт каждой стране право вето, что может парализовать принятие решений, особенно в кризисных ситуациях.

Кроме того, согласование общих интересов затрудняется тем, что не все государства-члены ЕС обладают одинаковым военным потенциалом и не все входят в оборонительные союзы. После Brexit только Франция осталась единственной ядерной державой в ЕС. Такие страны, как Ирландия, Швеция, Австрия и Финляндия, не являются членами НАТО, что создаёт разнообразие взглядов на роль и характер оборонной политики. Это разнообразие усложняет формирование единой, унифицированной оборонной политики и создаёт барьеры для полноценной военной интеграции.

Разобщённая внешняя политика может привести к тяжёлым последствиям, как это показал Иракский кризис 2003 года. Тогда Франция и Германия жёстко противодействовали военным действиям США, заявляя о блокировании любой резолюции Совета Безопасности ООН. В то же время Великобритания (тогда ещё член ЕС), а также ряд стран Центральной и Восточной Европы поддержали США, выразив готовность участвовать в военных действиях. Этот кризис не ��олько ухудшил отношения между США и некоторыми европейскими странами, но и продемонстрировал серьёзный раскол внутри самого ЕС, подорвав его способность действовать единым фронтом. Может ли ЕС позволить себе такой раскол в условиях нарастающих глобальных угроз?

Общественное мнение и постнациональная идентичность

Область обороны и безопасности традиционно предопределена большим значением национального и этнического факторов. Это затрудняет формирование оборонного интеграционного объединения на базе постнациональной идентичности, которая является ключевой для полноценной европейской интеграции. Европейскому Союзу для формирования ОПБО необходимо чёткое осознание его институциональных/постнациональных интересов, что на данном этапе развития ЕС маловероятно из-за сохраняющегося духа конкуренции и соперничества среди государств-членов.

Тем не менее, общественное мнение внутри ЕС демонстрирует растущую поддержку общей оборонной политики. По данным опроса «Евробарометр», проведённого весной 2025 года:

• Оборона и безопасность стали главным приоритетом для граждан ЕС: 37% респондентов назвали их важнейшим приоритетом для укрепления глобального влияния ЕС.
• Более трёх четвертей европейцев (77%) выступают за общую политику обороны и безопасности среди стран ЕС.
• Свыше семи из десяти граждан ЕС (71%) согласны с тем, что ЕС необходимо укрепить свой потенциал по производству военной техники.
• Почти семь из десяти граждан ЕС (69%) выступают за единую внешнюю политику государств-членов.

Эти данные показывают, что единства по вопросу обороны и безопасности не хватает среди политиков, но среди граждан ЕС наблюдается высокая степень поддержки. Зимнее исследование «Евробарометр» 2025 года также показало, что 74% опрошенных считают, что их страна выиграла от членства в ЕС – это самый высокий результат с 1983 года, а вклад ЕС в поддержание мира и укрепление безопасности назван основной причиной полезности членства (35%). 66% граждан ЕС хотят, чтобы ЕС играл более важную роль в защите от глобальных кризисов и рисков безопасности. Этот разрыв между общественной поддержкой и политической реализацией подчёркивает сложность преодоления национальных интересов и бюрократических препятствий на пути к полноценной и эффективной ОВПБ.

Современные вызовы и стратегические направления развития ОВПБ ЕС

В XXI веке Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского Союза сталкивается с беспрецедентными вызовами, которые требуют не только адаптации, но и радикального переосмысления её стратегических основ. На фоне меняющегося мирового порядка ЕС активно ищет пути усиления своей роли как глобального игрока в сфере безопасности.

Геополитические изменения и новые угрозы

После окончания Холодной войны и распада биполярной системы, снижение военно-политической зависимости европейских стран от США стало мощным стимулом для ЕС к активному поиску автономных подходов к проведению внешней политики и политики безопасности. Осознание странами ЕС своей неспособности урегулировать конфликты в Европе без участия США, что было продемонстрировано кризисом в Косово 1998-1999 гг., подтолкнуло к углублению европейской интеграции в оборонной сфере.

Однако, не все совместные действия ЕС были успешными. Так, серьёзные неудачи были отмечены в бывшей Югославии. В Косово, например, хотя с 2008 года действует Миссия ЕС по верховенству права (EULEX Kosovo), направленная на поддержку косовских институтов, она сталкивалась с критикой, а Россия заблокировала передачу полномочий ООН в Косово миссии ЕС. Тем не менее, к числу успешных действий относится Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы, смягчивший этнолингвистические и пограничные конфликты, а также военная операция «Алтея» (EUFOR Althea) в Боснии и Герцеговине, которая с 2004 года успешно поддерживает безопасную среду и способствует интеграции страны в ЕС.

Уроки Арабской весны (2011) продемонстрировали явную слабость ЕС, а ОПБО оказалась девальвирована. В случае с Ливией в 2011 году, несмотря на гуманитарную помощь, ЕС не смог проводить самостоятельную и последовательную политику из-за разногласий между странами-членами, и руководство военной операцией взяло на себя НАТО. В Сирии, хотя ЕС ввёл жёсткие санкции и поддерживал оппозицию, это не привело к быстрому урегулированию кризиса, и в марте 2025 года ЕС и партнёры выделили 5,8 млрд евро для смягчения последствий гражданской войны, что указывает на продолжающуюся нестабильность и ограниченность инструментов «мягкой силы».

В период 2014–2022 гг. конфликт в Украине и присоединение Крыма к России стали ключевыми внешними факторами, повлиявшими на развитие ОВПБ ЕС. В. Шишкина пришла к выводу, что начало Специальной военной операции (СВО) расширило инструментарий внешней политики ЕС от несиловых и гибридных методов в сторону силовых. Это подтверждается созданием Европейского фонда мира (ЕФМ) 24 марта 2021 года, который является внебюджетным механизмом финансирования военных мероприятий ЕС и предоставления военной помощи третьим странам. Например, к июлю 2022 года помощь Украине от ЕС через ЕФМ была увеличена до 2,5 млрд евро, а в июне 2024 года Совет принял меру помощи в рамках ЕФМ для поддержки средств ПВО Республики Молдова.

Выход Великобритании из ЕС (Brexit) не мог не сократить возможную совокупную военную силу ЕС, что стало угрожающим фактором для выживания ЕС и его роли на международной арене. Великобритания обладала одним из крупнейших оборонных бюджетов, значительной численностью военнослужащих и ядерным потенциалом. После Brexit ядерным потенциалом в ЕС обладает только Франция. Однако, с другой стороны, Brexit мог облегчить возможное дальнейшее развитие ОВПБ, устранив одного из традиционных сторонников межправительственного подхода и «атлантизма».

Ключевые стратегические документы и инициативы

В ответ на меняющиеся угрозы ЕС разрабатывает и внедряет новые стратегические документы и инициативы, призванные укрепить его внешнеполитическую и оборонную автономию.

«Глобальная стратегия ЕС в сфере внешней политики и политики безопасности» (ГС/ЕС), принятая в 2016 году, заменила Стратегию безопасности 2003 года. Этот важный концептуальный документ пересматривает все области политики ЕС для приведения их в соответствие с быстро меняющимися реалиями. ГС/ЕС определяет пять приоритетных направлений:

1. Безопасность Союза.
2. Устойчивость государств и обществ к востоку и югу от ЕС.
3. Интегрированный подход к конфликтам и кризисам.
4. Развитие кооперативных региональных порядков.
5. Глобальное управление в XXI веке.

ГС/ЕС подчёркивает связь между «мягкой» и «жёсткой» силами и стремление Европейского Союза к стратегической автономии, фокусируясь на обороне, борьбе с терроризмом, кибербезопасности, энергетике и стратегических коммуникациях. «Глобальная Стратегия» 2016 года также явно включает вызовы со стороны России, правления Д. Трампа и выход Великобритании, что делает её ответом на конкретные геополитические сдвиги.

Дальнейшим шагом стал «Стратегический компас безопасности и обороны» ЕС, принятый в марте 2022 года. Этот документ представляет собой амбициозный план действий по усилению политики безопасности и обороны до 2030 года и предлагает меры по усилению оборонного компонента в политике ЕС в четырёх основных сферах:

1. Кризисное регулирование: Создание потенциала быстрого развёртывания ЕС численностью до 5000 военнослужащих, готовых реагировать на различные кризисы. Функционирование этих сил должно начаться в 2025 году.
2. Стрессоустойчивость: Укрепление способности ЕС противостоять угрозам, включая киберугрозы, дезинформацию и гибридные атаки.
3. Развитие возможностей: Увеличение инвестиций в оборонную сферу, проведение регулярных боевых учений, повышение военной мобильности. Планируется также укрепление гражданских и военных миссий и операций ОПБО.
4. Партнёрства: Укрепление сотрудничества с ключевыми партнёрами, такими как НАТО и ООН.

«Стратегический компас» также чётко обозначает актуальные угрозы, включая Россию (в контексте конфликта в Украине), Китай, нестабильность на Западных Балканах, исламистский терроризм в Сахаро-Сахельском регионе, конфликты на Ближнем Востоке, а также угрозы из киберпространства и космоса.

Географические и функциональные приоритеты ОВПБ

ОВПБ ЕС охватывает широкий спектр географических и функциональных приоритетов, отражающих его глобальные амбиции и региональные обязательства.

Основные функциональные направления ОВПБ:

• Общая торговая политика: Использование торговли как инструмента внешней политики, продвижение стандартов и ценностей ЕС.
• Политика кооперации и ассоциации: Развитие отношений с третьими странами через соглашения об ассоциации, включающие политический диалог, экономическое сотрудничество и социальное развитие.
• Политика расширения: Интеграция новых членов, распространение стабильности и демократии на сопредельные регионы.
• Сотрудничество в целях развития: Оказание помощи развивающимся странам для борьбы с бедностью, поддержки устойчивого развития и укрепления государственности.
• Стратегическое партнёрство: Развитие отношений с крупными державами и ключевыми глобальными акторами (США, Россией, Японией, Индией, Китаем, Бразилией и др.).
• Трансатлантические отношения: Поддержание и развитие отношений с США, несмотря на периодические разногласия.
• Урегулирование международных конфликтов: Активное участие в миротворческих и стабилизационных операциях, дипломатические усилия.
• Деятельность в международных организациях: Укрепление многосторонности и продвижение ценностей ЕС в ООН, ОБСЕ и других структурах.

Геополитические направления ОВПБ:

• Соглашение об ассоциации с ЕАСТ: Укрепление связей с Европейской ассоциацией свободной торговли.
• Процесс стабилизации и ассоциации для Западных Балкан: Путь к интеграции стран региона в ЕС, содействие реформам и стабильности.
• Переговорный процесс о вступлении в ЕС с Турцией: Несмотря на сложности, Турция остаётся важным партнёром и кандидатом.
• Европейская политика соседства (ЕПС): Комплексная политика, направленная на укрепление отношений с восточными и южными соседями ЕС. В рамках ЕПС выделяются:
  • Восточное партнёрство: Проект, направленный на развитие интеграционных связей с шестью странами бывшего СССР: Азербайджаном, Арменией, Беларусью (членство приостановлено в 2022 году), Грузией, Молдовой и Украиной.
  • Союз для Средиземноморья: Организация, объединяющая 43 государства, включая все страны ЕС и страны Юго-Восточного Средиземноморья (Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Мавритания, Марокко, Палестина, Тунис, Турция), а также Лигу арабских государств. Ливия является наблюдателем, а членство Сирии приостановлено.

Наконец, руководство ЕС уделяет особое внимание налаживанию взаимодействия с НАТО, что является критически важным для европейской безопасности. Это взаимодействие было подтверждено Лондонским саммитом альянса (2019) и планами по более чем 70 направлениям сотрудничества, что подчёркивает взаимодополняющий характер усилий ЕС и НАТО в обеспечении безопасности на континенте и за его пределами.

Заключение: Перспективы ОВПБ ЕС в условиях меняющегося мирового порядка

Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского Союза, пройдя сложный путь от первых робких попыток создания оборонного сообщества до формирования амбициозных стратегических документов вроде «Стратегического компаса», остаётся одной из самых динамичных и противоречивых областей европейской интеграции. Анализ проблем, вызовов и достижений ОВПБ ЕС позволяет сделать вывод о её гибридном характере: это постоянно эволюционирующий механизм, балансирующий между стремлением к наднациональной консолидации и глубоко укоренившимся принципом национального суверенитета.

Исторический обзор показал, что несмотря на ранние неудачи, такие как провал Европейского оборонительного сообщества, последующие договоры – Маастрихтский, Амстердамский, Ниццкий и, особенно, Лиссабонский – постепенно углубляли внешнеполитическое и оборонное измерение Союза. Создание должности Высокого представителя, Европейской внешнеполитической службы и специализированных военных структур, таких как Военный штаб ЕС, свидетельствуют о формировании полноценного институционального каркаса.

Однако этот каркас продолжает функционировать в условиях серьёзных внутренних и межгосударственных препятствий. Главное из них — ревностное отношение государств-членов к своему суверенитету, особенно в вопросах внешней политики и обороны. Это проявляется в процедурах принятия решений, требующих консенсуса, в различных внешнеполитических приоритетах, в «атлантизме» некоторых новых членов, предпочитающих опору на НАТО и США, а также в разнородности военного потенциала и членства в оборонительных союзах. Парадоксально, но при высоком уровне общественной поддержки общей оборонной политики, продемонстрированном опросами «Евробарометра», политические элиты часто сталкиваются с трудностями в преодолении национальных разногласий.

На современном этапе ОВПБ ЕС сталкивается с беспрецедентными геополитическими вызовами. Кризисы в Косово, «Арабская весна» и, особенно, конфликт в Украине, показали ограниченность «мягкой силы» и подтолкнули ЕС к переосмыслению своего инструментария, включив в него более решительные, в том числе силовые, методы, что ярко иллюстрируется появлением Европейского фонда мира. Выход Великобритании, хотя и сократил совокупный военный потенциал ЕС, одновременно мог упростить дальнейшую интеграцию в оборонной сфере.

Принятие «Глобальной стратегии ЕС» 2016 года и «Стратегического компаса безопасности и обороны» 2022 года является чётким индикатором стремления ЕС к стратегической автономии и усилению своей роли как глобального актора безопасности. Эти документы не только определяют приоритеты (кризисное регулирование, стрессоустойчивость, развитие возможностей, партнёрства) и конкретные меры (силы быстрого развёртывания, увеличение инвестиций в оборону), но и откровенно обозначают актуальные угрозы.

Перспективы развития ОВПБ ЕС в условиях меняющегося мирового порядка зависят от его способности преодолеть внутренние противоречия и эффективно ответить на внешние вызовы. Стремление к стратегической автономии требует не только наращивания военного потенциала и инвестиций в оборону, но и дальнейшего углубления политической интеграции, возможно, через более широкое применение квалифицированного большинства в принятии решений. Инструменты вроде PESCO и EPF демонстрируют готовность к практическому сотрудничеству, но истинная сила ОВПБ будет измеряться способностью ЕС говорить и действовать единым голосом в самых острых международных кризисах, балансируя между национальными интересами и общими европейскими ценностями. Только так Европейский Союз сможет полностью реализовать свой потенциал как влиятельный и ответственный актор глобальной безопасности.

Список использованной литературы

1. Право Европейского союза / Ред. Кашкин С.Ю. М.: Юристъ, 2003.
2. Журкин В.В. Европейский союз: внешняя политика, безопасность, оборона // Доклады Института Европы РАН. 1998. № 47.
3. Кембаев Ж. М. Теоретико-правовой анализ структуры Конституции Европейского Союза // Правоведение. 2006. № 4. С. 160–175.
4. Барабанов О.Н. Тенденции развития ОВПБ ЕС и ЗЕС: нежданный вызов для России? // Россия и основные институты безопасности в Европе: вступая в 21 век / Под ред. Д.Тренина. М.: Московский центр Карнеги, 2000.
5. Барановский В.Г. Меняющаяся Европа // Современные международные отношения и мировая политика / Отв. ред. А.В. Торкунов. М.: Просвещение, 2004.
6. Носов М.Г. Глобальные аспекты трансатлантических отношений // Современная Европа. 2006. № 2. С. 39.
7. Юрьева Т.В. Европейский Союз в системе европейской безопасности // Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О.В. Буториной и Ю.А. Борко. М.: Деловая литература, 2006.
8. Тарасов И. Перспективы внешнеполитического единства ЕС // Международные процессы. 2007. №3 (15). С. 15.
9. Sjursen H. Towards a post-national foreign and security policy? URL: www.europa.eu.int
10. Общая внешняя политика и политика безопасности. Словарь «Что есть что в мировой политике».
11. Внешняя политика ЕС: становление ОВПБ/ОПБО. cyberleninka.ru.
12. Структуры европейского союза в области безопасности. 2023. Fact Military.
13. Лиссабонский договор — новый основополагающий документ европейского союза. CORE.
14. 20 лет Маастрихтскому договору: куда движется Европейский союз? КиберЛенинка.
15. Эволюция модели общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза. КиберЛенинка.
16. Амстердамский договор: первая реформа Европейского Союза. cyberleninka.ru.
17. Политика Европейского союза в области безопасности и обороны. cyberleninka.ru.
18. Приоритеты внешней политики европейского союза. cyberleninka.ru.
19. ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ЕС И ДИЛЕММЫ БРИТАНСКОЙ ДИПЛОМАТИИ. Современная Европа.
20. Маастрихтский договор и образование Европейского союза. cyberleninka.ru.
21. Общая внешняя политика и политика безопасности и обороны ЕС. slideshare.net.
22. Этапы формирования общей политики безопасности и обороны Европейско. Электронная библиотека БГЭУ.
23. Лиссабонский Договор: эволюция Европейской политики безопасности и обороны. КиберЛенинка.
24. Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС. Министерство иностранных дел Литовской Республики.
25. Эволюция Общей внешней политики и политики безопасности ЕС в 2009-2024 гг. Олимпиады и конкурсы Высшей школы экономики.
26. ЕС на пути к европейской обороне. РСМД.
27. Rol_Germanii_v_stanovlenii_sist…. DSpace Repository — Санкт-Петербургский государственный университет.
28. модуль жан монне «теория и практика европейской интеграции». cyberleninka.ru.
29. Пет неща, които трябва да знаете за Договора от Маастрихт. European Central Bank.
30. Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС испытание Востоком. КиберЛенинка.
31. Глобальная стратегия Европейского Союза по внешней политике и политике безопасности. EEAS.
32. Дорожная карта укрепления безопасности и обороны Европы: перспективы реализации «Стратегического компаса» ЕС. cyberleninka.ru.
33. Основы обновленной Европейской стратегии безопасности. Вестник международных организаций.
34. СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ЕВРОПЫ: СЛОЖНОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ПЕРСПЕКТИВЫ ТРАНСФОРМАЦИИ, ПОСТНАЦИОНАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ. КиберЛенинка.
35. ПЕРСПЕКТИВЫ ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС. cyberleninka.ru.