Институт государственного контроля и надзора как ключевой правовой механизм обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации (на основе ФЗ-248)

Принцип законности является краеугольным камнем правового государства, а его обеспечение в деятельности органов исполнительной власти — фундаментальной задачей государственного управления. В Российской Федерации этот механизм реализуется через сложную систему конституционных, административно-правовых и финансово-контрольных инструментов.

Актуальность настоящего исследования определяется масштабной реформой контрольно-надзорной деятельности (КНД), кульминацией которой стало принятие Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Этот закон кардинально изменил парадигму взаимодействия государства и контролируемых лиц, сместив акцент с карательных мер на профилактику и внедрив риск-ориентированный подход. Однако внедрение новых норм породило не только системные улучшения, но и ряд доктринальных и правоприменительных коллизий, требующих глубокого академического осмысления, поскольку от успешности этой реформы напрямую зависит стабильность правового поля и инвестиционный климат в стране.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие государственный контроль и надзор, а также доктринальные взгляды на сущность законности в государственном управлении. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации контрольно-надзорной функции органами исполнительной власти РФ.

Цель работы состоит в комплексном анализе теоретических основ и современной правоприменительной практики института государственного контроля и надзора как гаранта законности, с учетом последних законодательных новаций 2023–2025 годов.

Для достижения поставленной цели в работе последовательно раскрываются конституционно-правовая сущность законности, доктринальное различие контроля и надзора в контексте ФЗ-248, анализируется роль ключевых институтов-гарантов (Прокуратура, Счетная палата) и рассматриваются актуальные проблемы правоприменительной практики.

Глава 1. Конституционно-правовая и доктринальная сущность законности в государственном управлении

Принцип законности: содержание и функции в административном праве

Конституционно-правовая сущность законности в государственном управлении закреплена в статье 15 Конституции Российской Федерации. Часть 1 статьи 15 устанавливает всеобщую обязанность соблюдать Конституцию и законы, что распространяется на все органы государственной власти, включая исполнительную. Часть 2 этой же статьи требует, чтобы органы исполнительной власти, издавая нормативные акты, обеспечивали их полное соответствие действующему законодательству. Таким образом, законность — это не просто декларация, а императивное требование, предъявляемое к механизму государственного управления.

В доктрине административного права принцип законности традиционно рассматривается через призму его функционального назначения, которое гораздо шире простого соблюдения норм. Современные исследователи выделяют две ключевые функции, отражающие дуализм применения властных полномочий:

1. Позитивная функция (императивная): Требование строгого, неуклонного и полного исполнения законов всеми субъектами административно-правовых отношений. Это обязанность исполнительной власти действовать на основании, во исполнение и в пределах полномочий, установленных законом.
2. Негативная функция (ограничительная): Функция, направленная на ограничение административного произвола. Она служит барьером против возможного злоупотребления властью, обеспечивая защиту прав и свобод граждан и организаций от незаконных действий (или бездействия) должностных лиц.

Этот доктринальный подход подчеркивает, что законность выступает как мерилом правомерности действий, так и инструментом обеспечения правовой дисциплины. Какова практическая выгода от такого двойственного подхода? Она заключается в том, что системное применение негативной функции позволяет гражданам эффективно оспаривать решения чиновников, тем самым поддерживая баланс властных полномочий.

Правовые механизмы обеспечения единого правового пространства и законности

Обеспечение законности в деятельности исполнительной власти и органов местного самоуправления является основой для функционирования единого правового пространства Российской Федерации. В условиях федеративного устройства и широкой автономии местного самоуправления критически важным становится контроль за соответствием региональных и муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству.

Одним из наиболее эффективных правовых механизмов, направленных на эту цель, является создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Данный механизм позволяет оперативно выявлять акты, противоречащие Конституции или федеральным законам.

В качестве примера актуализации данного механизма следует привести Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ, который регулирует вопросы организации местного самоуправления. Статья 55 данного Закона прямо предусматривает ведение Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Эта мера является не только технической процедурой учета, но и мощным инструментом превентивного контроля, позволяющим органам юстиции и прокуратуры на ранней стадии обнаруживать коллизии и нарушения законности в решениях органов местного самоуправления. Таким образом, законность обеспечивается не только через постфактум-контроль и принуждение, но и через методологическую и информационную унификацию правового поля. И что из этого следует? То, что унификация правового поля на уровне местного самоуправления значительно снижает риски для бизнеса и граждан, которые сталкиваются с противоречивыми региональными нормами.

Глава 2. Институт государственного контроля и надзора: реформа, дифференциация и методы в свете ФЗ-248

Доктринальное соотношение контроля и надзора

Федеральный закон № 248-ФЗ, являясь базовым актом реформы, использует объединенный термин «государственный контроль (надзор)». Тем не менее, правовая доктрина и практика применения сохраняют четкое разграничение этих понятий, что критически важно для понимания компетенции различных государственных органов:

Характеристика	Государственный Контроль	Государственный Надзор
Объем проверки	Законность, целесообразность и эффективность деятельности.	Строго соблюдение обязательных требований (законность).
Субъект проверки	Как поднадзорные субъекты (внешний контроль), так и подведомственные (внутренний, ведомственный контроль).	Внешний контроль за не подчиненными субъектами.
Цель	Оценка результатов деятельности, поиск оптимальных путей достижения целей.	Пресечение и предупреждение нарушений закона.
Пример	Контроль Счетной палаты за эффективностью расходования бюджета.	Надзор Роспотребнадзора за соблюдением санитарных норм.

Контроль — это более широкое понятие, предполагающее не только оценку соответствия действий закону (законность), но и их соотнесение с поставленными целями, ресурсами и критериями эффективности (целесообразность).

Надзор (в его классическом, административно-правовом понимании), напротив, строго ограничен проверкой исполнения обязательных требований. Главным примером такого надзора является Прокурорский надзор, который не вмешивается в целесообразность управленческих решений, а проверяет исключительно их законность.

ФЗ-248, унифицируя процедуры, не отменяет этого доктринального различия. Закон регулирует именно тот аспект деятельности, который связан с проверкой соблюдения обязательных требований, то есть, по сути, формализует процедуру надзора и внешнего контроля за законностью.

Новые методы и принципы контрольно-надзорной деятельности по ФЗ-248

Реформа КНД, закрепленная в ФЗ-248, ввела ряд новаторских принципов, направленных на повышение эффективности и снижение административной нагрузки на контролируемых лиц:

1. Риск-ориентированный подход (РОП)

РОП — это главный методологический принцип ФЗ-248, который требует дифференциации частоты и глубины контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от потенциального риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (жизни, здоровью граждан, окружающей среде и т.д.).

Согласно закону, объекты контроля делятся на шесть категорий риска:

1. Чрезвычайно высокий риск.
2. Высокий риск.
3. Значительный риск.
4. Средний риск.
5. Умеренный риск.
6. Низкий риск.

Критически важная деталь: если орган контроля (надзора) не принял решения об отнесении объекта к определенной категории, он автоматически считается отнесенным к категории низкого риска. Это является мощной гарантией против административного произвола и инструментом снижения давления на бизнес, требуя от контролирующих органов обосновать каждую проверку.

2. Классификация контрольных (надзорных) мероприятий (КНМ)

ФЗ-248 четко систематизировал формы КНМ, разделив их на две основные группы (статья 56 ФЗ-248):

• КНМ, осуществляемые во взаимодействии с контролируемым лицом:
  • Инспекционный визит.
  • Рейдовый осмотр.
  • Документарная проверка.
  • Выездная проверка.
  • Выборочный контроль, контрольная закупка, мониторинговая закупка.

  Взаимодействие при этом строго регламентировано и включает только те действия, которые предусмотрены законом: запрос документов, встречи, присутствие инспектора на объекте.

• КНМ, осуществляемые без взаимодействия с контролируемым лицом:
  • Наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг).
  • Выездное обследование.

Внедрение КНМ без взаимодействия позволяет органам контроля оперативно реагировать на риски, используя данные государственных информационных систем, что является важным элементом цифровизации КНД. А не является ли такой контроль без взаимодействия, когда надзорные органы используют данные из систем, лучшим способом, чтобы минимизировать нагрузку на добросовестный бизнес?

Проблема коллизии профилактики и контроля

ФЗ-248 закрепил приоритет профилактических мероприятий над надзорными, что является одним из наиболее прогрессивных положений реформы. Профилактические мероприятия (например, профилактический визит, консультирование, объявление предостережения) призваны предотвратить нарушения до их совершения.

Однако на практике возникает серьезная коллизия: использование профилактического визита для завуалированной проверки.

Согласно закону, по результатам профилактического визита инспектор категорически не вправе выдавать предписания об устранении нарушений или привлекать к ответственности. Это правило является основой доверия между государством и контролируемым лицом.

На практике же встречаются случаи, когда под видом профилактики инспекторы проводят детальный осмотр объекта и сбор информации, которая затем используется для инициирования полноценной контрольной проверки. Это деформирует сам принцип профилактики, превращая его в инструмент негласного надзора и вызывая обоснованное недоверие со стороны контролируемых субъектов. Разрешение этой коллизии требует усиления ведомственного контроля за соблюдением должностными лицами установленных ФЗ-248 ограничений, иначе сама идея снижения административного давления будет дискредитирована.

Глава 3. Система гарантов и актуальная правоприменительная практика обеспечения законности

Роль Прокуратуры и Счетной палаты как высших гарантов законности

Институт государственного контроля и надзора функционирует в тесной связке с высшими гарантами законности, которые не подменяют, но дополняют ведомственный контроль.

1. Прокурорский надзор.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет высший надзор за исполнением законов органами исполнительной власти и их должностными лицами. В доктрине прокурорский надзор справедливо именуется «высшей формой надзора», поскольку он является универсальным и распространяется на все сферы общественных отношений, проверяя именно аспект законности.

В рамках ФЗ-248 роль прокуратуры остается ключевой: требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия является одним из установленных законом оснований для начала КНМ. Это означает, что даже в условиях приоритета риск-ориентированного подхода и профилактики, прокурорский запрос имеет безусловный приоритет, обеспечивая оперативную реакцию на выявленные нарушения.

2. Счетная палата РФ.

Счетная палата РФ выступает высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), проверяя законность и эффективность использования средств федерального бюджета и внебюджетных фондов (ФЗ от 05.04.2013 № 41-ФЗ). Ее деятельность, хотя и направлена преимущественно на финансовую сферу, является неотъемлемой частью системы обеспечения законности в государственном управлении.

Эффективность взаимодействия между этими институтами подтверждается конкретными статистическими данными. По отчету о работе Счетной палаты РФ в 2024 году, в Генеральную прокуратуру РФ было направлено 50 материалов аудита и контроля (из 74 материалов, направленных в правоохранительные органы). Это взаимодействие способствовало обеспечению возврата средств в бюджеты бюджетной системы РФ и бюджет Союзного государства в размере 95,9 млрд рублей. Эта колоссальная сумма наглядно демонстрирует, что системный финансовый контроль, подкрепленный высшим прокурорским надзором, является мощным механизмом восстановления законности и имущественных прав государства.

3. Ведомственный контроль.

Ведомственный контроль, осуществляемый вышестоящими органами в отношении нижестоящих или подведомственных структур, является внутренним, но обязательным элементом системы законности. Он обеспечивает дисциплину и соблюдение стандартов внутри самой системы исполнительной власти. Например, часть 2 статьи 49 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» регулирует ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью, гарантируя, что даже такая специфическая и чувствительная сфера находится под внутренним контролем законности.

Основные проблемы КНД и правоприменительная практика 2024–2025 гг.

Система контроля и надзора постоянно сталкивается с новыми вызовами, требующими оперативного правового реагирования и адаптации правоприменительной практики.

1. Масштаб применения мер административной ответственности.

Прокурорский надзор остается самым масштабным источником выявления нарушений. По итогам работы в 2024 году органами прокуратуры РФ было выявлено более 1,2 млн нарушений законов. В результате прокурорского реагирования к административной ответственности было привлечено свыше 1,1 млн лиц (включая должностных и юридических). Эти данные свидетельствуют о том, что, несмотря на реформу ФЗ-248, меры административного принуждения (КоАП РФ) сохраняют свою критическую значимость для обеспечения законности, особенно в сферах защиты прав потребителей, экологии и соблюдения трудового законодательства.

2. Цифровизация КНД.

Внедрение Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (ЕРКНМ) и других цифровых платформ ставит перед системой задачу перехода от традиционного нормоконтроля к управлению данными об объектах контроля. Это требует от контролирующих органов не только технической модернизации, но и структурной перестройки процессов, включая разработку цифровых профилей рисков и автоматизацию принятия решений о проведении КНМ.

3. Реакция на актуальные правовые вызовы (Госбезопасность).

Динамика правоприменительной практики в сфере государственной безопасности демонстрирует резкое усиление роли контроля и надзора в ответ на современные угрозы. Статистика, приводимая в пояснительных записках к актуальным законодательным проектам, показывает, что в 2024 году за преступления диверсионной направленности (ст. 281 УК РФ) было осуждено 48 человек. Этот показатель является беспрецедентным, учитывая, что за весь период с 2019 по 2023 год общее число осужденных составляло всего 13 человек. Этот факт подчеркивает актуальность мер государственного контроля, надзора и оперативного совершенствования правового регулирования (например, ужесточение ответственности за диверсии) как реакцию на возрастающие угрозы.

4. Защита прав контролируемых лиц: судебная практика.

Важным элементом гарантий законности является судебный контроль за действиями органов исполнительной власти. Судебная практика 2025 года демонстрирует рассмотрение Верховным Судом РФ вопросов, непосредственно касающихся защиты прав контролируемых лиц. В частности, Экономколлегия ВС РФ рассматривает дело № А40-87301/2023, касающееся законности применения судебной неустойки (астрента) за неисполнение требования по административному спору. Присуждение астрента в пользу контролируемого лица, оспаривающего решение ФАС, является прецедентным шагом, который значительно повышает уровень ответственности контролирующих органов и усиливает судебные гарантии прав граждан и организаций.

Заключение

Институт государственного контроля и надзора в Российской Федерации, претерпев существенную реформу с принятием Федерального закона № 248-ФЗ, утвердился как ключевой правовой механизм обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.

Основные выводы по результатам исследования:

1. Сущность законности: Конституционно-правовая законность в госуправлении требует не только неукоснительного соблюдения законов (позитивная функция), но и ограничения административного произвола (негативная функция). Обеспечение единого правового пространства активно подкрепляется новейшими законодательными механизмами, такими как ведение Федерального регистра муниципальных актов (ФЗ-33 от 2025 года).
2. Дифференциация КНД: ФЗ-248 систематизировал процедуру контроля и надзора, внедрив риск-ориентированный подход с шестью категориями риска. Однако доктринальное различие между контролем (законность + целесообразность) и надзором (строго законность) сохраняется в практике. Главной практической коллизией остается неправомерное использование профилактического визита для проведения завуалированных проверок.
3. Система гарантов: Эффективность системы гарантирования законности обеспечивается скоординированным взаимодействием высших институтов. Прокурорский надзор выступает основанием для КНМ, а его взаимодействие со Счетной палатой (например, возврат 95,9 млрд рублей в 2024 году) демонстрирует высокую результативность в сфере финансового контроля и восстановления законности.
4. Правоприменительная актуальность: Правоприменительная практика 2024–2025 годов показывает рост применения мер административной ответственности (более 1,1 млн лиц привлечено по результатам прокурорского надзора). Система контроля и надзора оперативно реагирует на новые угрозы, что подтверждается резким ростом осужденных за диверсионную деятельность, требуя постоянного совершенствования правового регулирования. При этом судебная практика (дело ВС РФ о судебной неустойке) укрепляет гарантии прав контролируемых лиц.

Направления совершенствования института:

Для дальнейшего повышения эффективности института контроля и надзора необходимы:

1. Углубление информатизации: Переход от механического учета к полноценному управлению данными об объектах контроля, что позволит оптимизировать применение риск-ориентированного подхода.
2. Развитие системы мониторинга и экспертизы: Смещение акцента на КНМ без взаимодействия (наблюдение) требует инвестиций в аналитические инструменты и экспертные оценки, позволяющие выявлять риски без прямого вмешательства в деятельность контролируемых лиц.
3. Устранение практических коллизий: Четкое нормативное и методическое разъяснение недопустимости использования профилактических мероприятий для целей последующего контроля, что восстановит доверие и повысит эффективность превентивных мер.

Институт государственного контроля и надзора развивается в направлении смещения акцента с наказания на профилактику и рисковое управление, оставаясь при этом надежным фундаментом для обеспечения законности в государственном управлении.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 29.06.2009).
3. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 17.07.2009).
4. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Собрание законодательства России. – 2001. – № 33 (ч. 1). – Ст. 3436.
5. Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 305 (ред. от 22.04.2009) «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» // Собрание законодательства РФ, 28.05.2007, № 22, ст. 2641.
6. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
7. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2009.
8. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007.
9. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2007.
10. Четвериков В.С. Административное право: учебное пособие. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2008.
11. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 31.07.2020 № 248-ФЗ // cyberleninka.ru.
12. Анализ положений Федерального закона «О государственном контроле (надзоре)…» и особенности его реализации // moluch.ru.
13. Доклад Генерального прокурора РФ Игоря Краснова о состоянии законности // council.gov.ru.
14. Новые дела ВС: освобождение от субсидиарки и неустойка по административным спорам // pravo.ru.
15. Новосибирская транспортная прокуратура информирует // nso.ru.
16. Проверка исполнения законодательства в сфере рыболовства // uglich.ru.
17. Прокурорский надзор и контроль Счетной палаты // cyberleninka.ru.
18. Проект закона об усилении ответственности за диверсии принят Думой в I чтении // interfax.ru.
19. Разъяснение Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ // mrkineshma.ru.
20. Риск-ориентированный подход в действии: мнение экспертов // panor.ru.
21. Статья 56. Виды контрольных (надзорных) мероприятий // consultant.ru.