Европейская политика здравоохранения в контексте многоуровневого управления ЕС: теоретические основы, институциональные механизмы и перспективы развития

В условиях глобализации и постоянно возникающих вызовов — от пандемий до старения населения и климатических изменений — сфера здравоохранения становится одним из наиболее критически важных секторов государственной политики, требующих не только национальных, но и наднациональных решений. Европейский Союз, представляющий собой уникальный эксперимент в области многоуровневого управления, демонстрирует возрастающую роль в координации и формировании политики здравоохранения своих стран-членов. Однако это влияние не является единоличным доминированием, а скорее сложным переплетением компетенций и интересов различных акторов. Понимание того, как именно эта многоуровневая структура функционирует в контексте здравоохранения, имеет фундаментальное значение для оценки эффективности и перспектив европейской интеграции, ведь в конечном итоге речь идет о здоровье каждого гражданина.

Представленная работа ставит своей целью глубокое исследование особенностей реализации европейской политики здравоохранения, используя концепцию многоуровневого управления как ключевую аналитическую рамку. Мы проанализируем теоретические основы этого подхода, проследим историческое развитие компетенции ЕС в сфере здоровья, изучим институциональные механизмы принятия решений и рассмотрим практические аспекты имплементации политики в странах-членах, не забывая о вызовах и достижениях. Особое внимание будет уделено тем «слепым зонам», которые зачастую остаются без должного внимания в академическом дискурсе, предлагая целостное и многоаспектное понимание предмета. Структура работы последовательно проведет нас через теоретические концепции, правовые основы, практические кейсы и, наконец, к осмыслению будущих перспектив европейской политики здравоохранения в условиях постоянно меняющегося мира.

Теоретические основы многоуровневого управления в Европейском союзе и его проявление в политике здравоохранения

Для глубокого понимания динамики европейской политики здравоохранения необходимо обратиться к концепции, которая наиболее точно описывает сложную природу принятия решений в Европейском союзе — теории многоуровневого управления. Она служит мощным аналитическим инструментом, позволяющим осмыслить не только интеграционные процессы в целом, но и специфические особенности взаимодействия акторов в такой чувствительной сфере, как здоровье, демонстрируя, что в современном мире национальные границы для проблем здравоохранения давно стали условностью.

Генезис и ключевые концепции теории многоуровневого управления

Теория многоуровневого управления (Multi-level Governance, MLG) возникла в начале 1990-х годов, став прямым ответом на качественно новые реалии Европейского союза, вызванные углублением интеграции после вступления в силу Единого европейского акта в 1987 году. Этот период ознаменовался ростом числа субъектов, влияющих на принятие решений в ЕС, выходящих за рамки традиционных национальных государств.

Ключевыми авторами и пионерами этой концепции являются Лизбет Хуг и Генри Маркс из Университета Северной Каролины. Их работа, особенно статья «European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance», опубликованная в «Journal of Common Market Studies» в 1996 году, заложила фундамент для нового взгляда на европейскую интеграцию. Маркс, например, обратил внимание на появление субнациональных «посольств» в Брюсселе, создание Комитета регионов в 1994 году и установление прямых контактов между субнациональными властями и Европейской Комиссией, что стало ярким свидетельством изменения традиционной «государственно-центричной» модели.

Главная идея теории многоуровневого управления заключается в признании того, что властные полномочия в ЕС не сосредоточены исключительно в руках национальных правительств или наднациональных институтов, а распределены между множеством различных субъектов, которые зачастую не совпадают с традиционными государственными институтами. Это могут быть региональные правительства, муниципалитеты, специализированные агентства, лоббистские группы, неправительственные организации и, конечно, наднациональные органы ЕС. Как было точно сформулировано, многоуровневое управление возникает тогда, когда «эксперты, принадлежащие к разным уровням власти, совместно решают задачу выработки правил игры и формирования политики в определенной сфере, обычно совместно с соответствующими группами интересов». Такой подход позволяет видеть ЕС не как единое государство или простую конфедерацию, а как динамичную, постоянно меняющуюся систему, где решения принимаются в результате сложного взаимодействия акторов на различных уровнях. Следовательно, это не просто децентрализация, а глубокая трансформация самого принципа осуществления власти в региональном и глобальном контексте.

Вертикальное и горизонтальное измерения многоуровневого управления в ЕС

Многоуровневое управление в Европейском союзе проявляется как в вертикальном, так и в горизонтальном измерениях, создавая сложную сеть взаимосвязей, особенно наглядно проявляющуюся в политике здравоохранения.

Вертикальное измерение касается формирования политики в той или иной сфере от наднационального уровня ЕС до национальных, региональных и даже местных уровней в странах-членах. Это означает, что решения, принимаемые в Брюсселе, не просто спускаются «сверху вниз», но и трансформируются, адаптируются и оспариваются на каждом последующем уровне. В здравоохранении это проявляется в том, что, хотя ЕС и устанавливает общие рамки и стандарты (например, в области безопасности лекарственных средств или борьбы с трансграничными угрозами), конкретная организация и предоставление медицинских услуг остается прерогативой государств-членов и их региональных органов.

Теория многоуровневого управления признает значимую роль субнациональных акторов, в первую очередь региональных правительств. Их влияние существенно возросло, особенно после появления так называемых субнациональных «посольств» в Брюсселе, которые напрямую лоббируют интересы своих регионов в европейских институтах. Создание Комитета регионов в 1994 году также стало институциональным закреплением этой тенденции, предоставляя регионам официальный канал для выражения своих позиций в процессе принятия решений ЕС. Например, в сфере здравоохранения, где многие аспекты организации медицинской помощи децентрализованы на региональный уровень (как, например, в Германии или Испании), региональные власти активно участвуют в формировании как национальной, так и европейской политики, адаптируя директивы ЕС к местным условиям и влияя на их содержание через национальные делегации в Совете ЕС.

Горизонтальное измерение многоуровневого управления, в свою очередь, описывает взаимодействие акторов одного уровня: между странами-членами, между регионами разных стран, а также между государственными и негосударственными акторами (группами интересов, профессиональными ассоциациями, гражданским обществом). В контексте здравоохранения это может проявляться в обмене передовым опытом между национальными министерствами здравоохранения, координации усилий по борьбе с эпидемиями, или в лоббировании интересов фармацевтических компаний на уровне Комиссии ЕС.

В отличие от интерговернментализма, который акцентирует внимание на позициях национальных правительств, и супранационализма, который сосредоточен на действиях наднациональных институтов, теория многоуровневого управления предлагает более комплексный взгляд, подчеркивая институциональную структуру взаимодействия всех этих акторов. Она позволяет увидеть динамику политики здравоохранения ЕС не как результат борьбы государств или диктата Брюсселя, а как непрерывный процесс согласования интересов и выработки компромиссов между различными игроками на всех уровнях.

Принцип субсидиарности и партисипативная демократия как элементы многоуровневого управления в здравоохранении

В основе многоуровневого управления в Европейском союзе лежат два фундаментальных принципа, которые особенно ярко проявляются в сфере здравоохранения: принцип субсидиарности и концепция партисипативной демократии. Эти принципы не только определяют границы и характер вмешательства ЕС, но и формируют саму природу взаимодействия между различными уровнями управления.

Принцип субсидиарности является краеугольным камнем европейского права и управления, особенно в тех областях, где компетенции ЕС являются вспомогательными или дополняющими. В контексте здравоохранения он означает, что Европейский Союз должен вмешиваться и предпринимать действия только в тех случаях, когда цели предлагаемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-членами на национальном, региональном или местном уровне, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза из-за масштаба или последствий планируемого действия. Более того, принцип субсидиарности в здравоохранении означает, что ЕС должен воздерживаться от действий, затрагивающих роль стран-членов в предоставлении услуг общего характера, где основная роль принадлежит государствам-членам.

Это имеет критическое значение для сферы здравоохранения, поскольку организация и предоставление медицинских услуг традиционно остаются в компетенции национальных государств. ЕС не стремится к полной гармонизации национальных систем здравоохранения, признавая их уникальность и обусловленность историческими, культурными и экономическими факторами. Вместо этого, согласно принципу субсидиарности, действия ЕС направлены на координацию, поддержку и дополнение национальных усилий, особенно в таких областях, как борьба с трансграничными угрозами здоровью (эпидемии, пандемии), безопасность лекарственных средств, профилактика заболеваний и содействие обмену передовым опытом. Например, во время пандемии COVID-19 именно принцип субсидиарности определил, что основные меры реагирования, такие как локдауны или вакцинация, оставались в компетенции национальных правительств, в то время как ЕС координировал закупки вакцин и обмен информацией.

Партисипативная демократия (демократия участия) тесно связана с многоуровневым управлением, поскольку она предполагает активное вовлечение гражданского общества, групп интересов, профессиональных ассоциаций и других негосударственных акторов в процесс принятия решений. В европейской политике здравоохранения это проявляется через:

1. Консультации с заинтересованными сторонами: Европейская Комиссия и другие институты ЕС регулярно проводят открытые консультации, на которые приглашаются представители пациентских организаций, медицинских работников, фармацевтической промышленности, научно-исследовательских институтов. Это позволяет учесть широкий спектр мнений и экспертных знаний при разработке политики.
2. Роль лоббистских групп: Брюссель является одним из крупнейших центров лоббирования в мире. Различные группы интересов в сфере здравоохранения (например, Европейская федерация фармацевтической промышленности и ассоциаций, Европейский альянс общественного здравоохранения) активно взаимодействуют с институтами ЕС, пытаясь повлиять на формирование законодательства и политических инициатив.
3. Гражданские инициативы: Лиссабонский договор ввел новую норму о гражданских инициативах, позволяющую одному миллиону граждан из нескольких стран-членов ЕС подавать петиции в Европейскую комиссию о выдвижении новых законодательных предложений. Хотя прямое влияние на политику здравоохранения через этот механизм пока ограничено, он потенциально может стать важным инструментом для вовлечения граждан в процесс формирования политики.

В целом, принцип субсидиарности и партисипативная демократия формируют гибкую и адаптивную систему, где ЕС выступает не как всеобъемлющий регулятор, а как координатор и фасилитатор, способствующий достижению общих целей в области здравоохранения при сохранении разнообразия национальных подходов и активном участии различных акторов.

Эволюция и правовые рамки европейской политики здравоохранения: от истоков до Лиссабонского договора

Путь Европейского Союза к формированию собственной политики здравоохранения был долгим и нелинейным, отражая общую динамику европейской интеграции — постепенное расширение компетенций от чисто экономических вопросов к социально значимым сферам. Анализ этого пути и ключевых правовых актов необходим для понимания текущего состояния европейской политики здравоохранения.

Зарождение компетенции ЕС в сфере здравоохранения: предпосылки и ранние этапы

На начальных этапах европейской интеграции, когда основное внимание уделялось созданию общего рынка и экономическому сотрудничеству, прямое регулирование сферы здравоохранения не входило в компетенцию Европейского экономического сообщества. Учредительные договоры практически не содержали прямых положений, касающихся общественного здравоохранения. Однако это не означало полного отсутствия влияния.

Косвенное влияние ЕС на национальные системы здравоохранения осуществлялось через другие политики, связанные с функционированием единого рынка:

• Свободное передвижение товаров: Гармонизация стандартов для фармацевтических продуктов, медицинского оборудования и других товаров, связанных со здоровьем, была необходима для устранения торговых барьеров. Это привело к созданию Европейского агентства по лекарственным средствам (EMA) в 1995 году, которое стало ключевым регулятором в этой области.
• Свободное передвижение работников: Правила взаимного признания профессиональных квалификаций для врачей, медсестер и других медицинских специалистов способствовали мобильности рабочей силы в сфере здравоохранения.
• Защита потребителей: Директивы по безопасности пищевых продуктов, защите от вредных химических веществ и контролю за качеством товаров также имели прямое отношение к здоровью населения.
• Охрана труда: Законодательство ЕС, направленное на улучшение условий труда и снижение профессиональных рисков, оказывало положительное влияние на здоровье работников.

Тем не менее, до вступления в силу Маастрихтского договора в 1993 году, который впервые ввел в европейское право статью, прямо касающуюся общественного здравоохранения (статья 129 Договора о Европейском сообществе), компетенция ЕС в этой сфере оставалась преимущественно подразумеваемой и вспомогательной. Маастрихтский договор обозначил возможность ЕС вносить вклад в достижение высокого уровня охраны здоровья, поощряя сотрудничество между государствами-членами и, при необходимости, оказывая поддержку их действиям. Однако даже тогда подчеркивалась субсидиарная природа этой компетенции, с сохранением основной ответственности на национальном уровне. Таким образом, ранние этапы характеризовались осторожным и инкрементальным подходом к европейской политике здравоохранения, преимущественно через призму экономического регулирования и координации.

Лиссабонский договор 2007 года: ключевые изменения и статьи, регулирующие здравоохранение

Лиссабонский договор, подписанный 13 декабря 2007 года и вступивший в силу 1 декабря 2009 года, стал поворотным моментом в развитии правовых рамок Европейского Союза в целом и его политики здравоохранения в частности. Этот договор не просто внес изменения в Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор об учреждении Европейского Сообщества (преобразованный в Договор о функционировании Европейского Союза, ДФЕС), но и фундаментально реформировал систему управления ЕС, направляя ее на оптимизацию принятия решений и укрепление роли Союза на мировой арене.

Среди наиболее значимых институциональных реформ Лиссабонского договора, повлиявших на политику в целом, стоит отметить:

• Упрощение процедур принятия решений: Договор предусматривает принятие решений в Совете министров квалифицированным большинством голосов вместо единогласного одобрения по многим вопросам, что существенно повысило оперативность и эффективность действий ЕС. С 2014 года для одобрения решений Советом министров квалифицированным большинством необходима поддержка как минимум 55% стран-членов ЕС, в которых проживает не менее 65% всего населения ЕС; эта система начала применяться с 2014 года и полностью заработала после 2017 года.
• Расширение роли Европейского парламента и национальных парламентов: Договор увеличил число областей, в которых принятие решений осуществляется совместно Европейским парламентом и Советом министров, что укрепило демократическую легитимность законодательного процесса.
• Введение европейской гражданской инициативы: Эта новая норма позволяет одному миллиону граждан из нескольких стран-членов ЕС подавать петиции в Европейскую комиссию о выдвижении новых законодательных предложений, что является важным инструментом партисипативной демократии.

В контексте здравоохранения Лиссабонский договор закрепил и прояснил компетенции ЕС, посвятив этой сфере Раздел XIV ДФЕС, в частности, статью 168. Эта статья является основным правовым источником компетенции ЕС в сфере здравоохранения. Она устанавливает, что Союз обязан обеспечивать высокий уровень охраны здоровья человека при определении и осуществлении всех своих политик и видов деятельности.

Ключевые положения статьи 168 ДФЕС:

• Статья 168 (1) ДФЕС устанавливает, что ЕС должен способствовать развитию общественного здравоохранения, профилактике болезней и устранению причин физических и психических заболеваний.
• Статья 168 (2) ДФЕС регулирует деятельность ЕС, направленную на поддержку действий государств-членов в сфере здравоохранения, поощряя сотрудничество между ними и поддерживая их деятельность. Она явно указывает, что действия ЕС должны дополнять национальные политики.
• Статья 168 (7) ДФЕС возлагает основную ответственность на государства-члены за обеспечение и улучшение здоровья людей, при этом ЕС осуществляет поддержку, поощрение и надзор. Это подтверждает субсидиарный характер компетенции ЕС в этой области.

Помимо статьи 168, для политики здравоохранения важны и другие статьи ДФЕС:

• Статья 6 ДФЕС относит «охрану и улучшение здоровья людей» к сферам вспомогательной компетенции Союза, за исключением общих проблем безопасности в здравоохранении. Это означает, что ЕС может проводить мероприятия по поддержке, координации или дополнению действий государств-членов, но не может гармонизировать национальное законодательство.
• Статья 114 ДФЕС предусматривает подразумеваемую компетенцию ЕС в здравоохранении. Она позволяет Союзу принимать меры для сближения правовых норм государств-членов, если это необходимо для функционирования внутреннего рынка. Это дает ЕС возможность контролировать нововведения в медицине в интересах охраны здоровья и влиять на гармонизацию стандартов, например, в области медицинских изделий или фармацевтики, где различия в национальных регулированиях могут препятствовать свободному движению товаров.

Таким образом, Лиссабонский договор не только укрепил институциональную структуру ЕС, но и четко обозначил правовые рамки европейской политики здравоохранения, предоставив Союзу инструментарий для активной, но субсидиарной роли в этой жизненно важной сфере.

Роль принципа субсидиарности и дополняющей компетенции в европейском праве здравоохранения

В европейском праве здравоохранения принцип субсидиарности и концепция дополняющей компетенции играют ключевую роль, определяя границы и характер вмешательства Европейского Союза. Эти два взаимосвязанных аспекта формируют уникальную модель, где ЕС стремится к координации и поддержке, а не к полной унификации национальных систем.

Как уже было отмечено, принцип субсидиарности закреплен в статье 5 Договора о Европейском Союзе (ДЕС) и является одним из основополагающих принципов ЕС. Он гласит, что Союз действует в сферах, не относящихся к его исключительной компетенции, только в той мере, в какой цели предполагаемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза из-за масштаба или последствий планируемого действия.

В контексте здравоохранения, где основная ответственность за организацию и предоставление медицинских услуг лежит на государствах-членах (согласно статье 168(7) ДФЕС), принцип субсидиарности означает, что ЕС будет вмешиваться только в тех случаях, когда национальные действия недостаточны или когда трансграничный характер проблемы требует согласованных европейских решений. Примерами могут служить:

• Борьба с трансграничными угрозами здоровью: Эпидемии или пандемии (например, COVID-19) не признают национальных границ. В таких случаях действия ЕС по координации реагирования, совместным закупкам вакцин или обмену информацией становятся жизненно необходимыми.
• Безопасность пищевых продуктов и лекарственных средств: Обеспечение высоких стандартов безопасности для продуктов, циркулирующих на внутреннем рынке, требует единого европейского подхода, поскольку национальные меры могут быть недостаточными.

При этом принцип субсидиарности строго ограничивает возможность ЕС влиять на внутреннюю организацию национальных систем здравоохранения. Это означает, что ЕС не может диктовать странам-членам, как структурировать их системы здравоохранения, какие услуги включать в пакеты медицинского страхования или как финансировать больницы. Он должен воздерживаться от действий, затрагивающих роль стран-членов в предоставлении услуг общего характера.

Дополняющая компетенция (также известная как поддерживающая компетенция), появившаяся с Лиссабонским договором и закрепленная в статье 6 ДФЕС, является прямым выражением принципа субсидиарности в определенных сферах, включая «охрану и улучшение здоровья людей». В сферах дополняющей компетенции Союз может поддерживать, координировать или дополнять деятельность стран-членов, но не может подменять их компетенцию и, что крайне важно, гармонизация законодательных актов государств-членов в этих сферах запрещена.

Это различие имеет колоссальное значение:

• Поддержка: ЕС может финансировать проекты, направленные на улучшение здоровья, или предоставлять экспертную поддержку национальным органам.
• Координация: ЕС может организовывать платформы для обмена информацией, лучшими практиками и совместного планирования (например, в области профилактики заболеваний).
• Дополнение: ЕС может принимать меры, которые дополняют национальные политики, например, путем разработки европейских стратегий по борьбе с конкретными заболеваниями (как Европейский план борьбы против рака).

Таким образом, европейское право здравоохранения, будучи одной из самых динамично развивающихся и актуальных отраслей права ЕС, строится на деликатном балансе между необходимостью европейского уровня координации и уважением суверенитета государств-членов. Принцип субсидиарности и дополняющая компетенция обеспечивают, что действия ЕС в сфере здоровья направлены на создание добавленной стоимости, не посягая на основные полномочия национальных правительств, что является ярким примером работы многоуровневого управления.

Основные цели, инструменты и сферы деятельности ЕС в области общественного здравоохранения

В постоянно меняющемся мире, где границы между национальными и глобальными вызовами размываются, Европейский Союз всё более активно позиционирует здравоохранение как один из своих основных приоритетов. Однако эта активность проявляется не в попытке централизовать все аспекты здравоохранения, а в тщательно выверенном подходе, который дополняет политику государств-членов и направлен на достижение общих, трансграничных целей.

Приоритеты ЕС: защита граждан, доступ к услугам и устойчивость систем

Хотя организация здравоохранения остается обязанностью отдельных государств-членов, Европейский Союз играет ключевую роль в формировании общей политики, которая направлена на достижение нескольких взаимосвязанных приоритетов:

1. Защита здоровья людей от серьезных трансграничных угроз: Это, пожалуй, наиболее очевидная и бесспорная область компетенции ЕС в здравоохранении. Эпидемии, пандемии, устойчивость к противомикробным препаратам, химические или радиологические угрозы — все это вызовы, которые не знают национальных границ и требуют скоординированного европейского ответа. ЕС стремится к созданию механизмов быстрого реагирования, обмену информацией и совместной закупке критически важных ресурсов, таких как вакцины и лекарства, чтобы защитить граждан от этих угроз.
2. Повышение доступности товаров и услуг для здоровья: ЕС работает над тем, чтобы все граждане имели доступ к безопасным, эффективным и доступным лекарственным средствам, медицинским изделиям и инновационным методам лечения. Это включает в себя регуляцию фармацевтического рынка, содействие исследованиям и разработкам, а также борьбу с дефицитом критически важных медицинских товаров. Европейская карта медицинского страхования является ярким примером такой политики, позволяя путешественникам получать необходимое медицинское лечение в любом государстве-члене ЕС на тех же условиях, что и местные жители.
3. Повышение устойчивости систем здравоохранения: Последние кризисы, в особенности пандемия COVID-19, выявили уязвимости национальных систем здравоохранения. ЕС стремится помочь странам-членам сделать их системы более устойчивыми к будущим потрясениям, способными выдерживать значительные нагрузки, быстро адаптироваться и эффективно распределять ресурсы. Это включает в себя инвестиции в инфраструктуру, цифровую трансформацию здравоохранения и развитие квалифицированных кадров.
4. Снижение неравенств в отношении здоровья: ЕС осознает, что доступ к качественной медицинской помощи и показатели здоровья населения могут значительно различаться между странами-членами и даже внутри них. Политика ЕС направлена на сокращение этих неравенств, например, через инициативы по профилактике хронических заболеваний, улучшению доступа к скринингу и лечению, а также поддержке уязвимых групп населения.
5. Усиление роли ЕС в глобальном здравоохранении: Европейский Союз активно участвует в международных инициативах в области здравоохранения, сотрудничая с Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) и другими партнерами. Это позволяет ЕС влиять на глобальные стандарты и способствовать решению глобальных проблем здравоохранения, таких как борьба с инфекционными заболеваниями в развивающихся странах.

Таким образом, политика здравоохранения ЕС не стремится заменить национальные системы, а скорее дополняет их, фокусируясь на тех областях, где европейский уровень координации и действий может принести наибольшую добавленную стоимость для здоровья и благополучия граждан Союза. Это демонстрирует, как многоуровневое управление позволяет достигать синергетического эффекта, сохраняя при этом национальный суверенитет.

Программа EU4Health как основной финансовый инструмент

Для реализации амбициозных целей в сфере здравоохранения Европейский Союз разработал и активно использует специализированные финансовые инструменты. Среди них центральное место занимает программа EU4Health, которая является основным двигателем финансирования политики здравоохранения ЕС.

Программа EU4Health, созданная Регламентом (ЕС) 2021/522, изначально предусматривала солидный бюджет в 5,3 млрд евро на период 2021–2027 годов. Это был значительный шаг вперед, демонстрирующий возросшую решимость ЕС инвестировать в здоровье после уроков пандемии COVID-19. Однако после пересмотра Многолетнего финансового плана (МФП) на 2021–2027 годы бюджет программы был скорректирован и составил 4,4 млрд евро. Тем не менее, это по-прежнему представляет собой крупнейшую финансовую программу ЕС в области здравоохранения, когда-либо существовавшую. Примечательно, что 2,17 млрд евро из этой суммы поступают из долгосрочного бюджета ЕС (МФП), а дополнительное финансирование может быть получено от штрафов, налагаемых на фармацевтические компании за нарушения антимонопольного законодательства, что создает дополнительный источник для инвестиций в здравоохранение.

Основные цели программы EU4Health:

Программа EU4Health нацелена на дополнение национальной политики стран-членов и содействие координации между ними для улучшения здоровья населения ЕС. Её стратегические цели можно сгруппировать по нескольким ключевым направлениям:

1. Защита здоровья людей от серьезных трансграничных угроз: Программа финансирует мероприятия по подготовке к кризисам в области здравоохранения, включая разработку планов реагирования, создание запасов критически важных медицинских товаров и координацию трансграничных действий.
2. Повышение доступности товаров для здоровья: EU4Health поддерживает усилия по обеспечению доступности и доступности лекарственных средств, медицинских изделий и других необходимых товаров для здоровья, в том числе через совместные закупки и борьбу с их дефицитом.
3. Повышение устойчивости систем здравоохранения: Программа инвестирует в модернизацию систем здравоохранения, укрепление их потенциала, развитие цифровых решений и обучение медицинских работников, чтобы сделать их более подготовленными к будущим вызовам.
4. Увеличение использования цифровых инструментов и услуг: EU4Health активно способствует цифровой трансформации здравоохранения, включая развитие телемедицины, электронных медицинских карт и других инновационных цифровых решений, которые улучшают доступ к услугам и эффективность их предоставления.
5. Усиление роли ЕС в глобальном здравоохранении: Программа поддерживает сотрудничество ЕС с международными партнерами, такими как ВОЗ, для решения глобальных проблем здравоохранения и укрепления позиций Союза на мировой арене в этой сфере.

Таким образом, EU4Health выступает не просто как источник финансирования, а как стратегический инструмент, который направляет инвестиции ЕС в те области, где европейский уровень сотрудничества и поддержки может принести наибольшую пользу, способствуя созданию более здорового, устойчивого и защищенного Европейского Союза.

Ключевые направления деятельности: вакцинация, борьба с раком, устойчивость к антибиотикам и трансграничные угрозы

Европейский Союз активно реализует свои приоритеты в сфере здравоохранения через конкретные инициативы и программы, направленные на решение наиболее острых проблем. Эти направления деятельности демонстрируют практическое применение принципов многоуровневого управления и дополняющей компетенции.

1. Вакцинация и противодействие инфекционным заболеваниям:
   • Борьба с COVID-19: Пандемия COVID-19 стала катализатором для усиления роли ЕС в координации усилий по вакцинации. ЕС успешно координировал совместные закупки вакцин для всех стран-членов, обеспечивая справедливое распределение и тем самым демонстрируя солидарность. Эта инициатива позволила странам ЕС получить доступ к широкому портфелю вакцин и ускорить темпы иммунизации населения.
   • Профилактика инфекционных заболеваний и подготовка к трансграничным угрозам: Помимо COVID-19, ЕС активно работает над профилактикой других инфекционных заболеваний, включая сезонный грипп, туберкулез и ВИЧ/СПИД. Деятельность включает мониторинг распространения инфекций, обмен информацией, разработку рекомендаций по вакцинации и подготовку к потенциальным вспышкам, что является ключевой задачей Европейского центра по профилактике и контролю заболеваний (ECDC).
   • Противодействие устойчивости к противомикробным препаратам (УПП): Это одна из крупнейших глобальных угроз здоровью. ЕС разработал Европейский план действий по борьбе с УПП, который включает меры по повышению осведомленности, улучшению гигиены, развитию исследований новых антибиотиков и строгому контролю за их использованием в медицине и сельском хозяйстве.
2. Борьба с раком в рамках Европейского плана борьбы против рака:
   • Рак является одной из ведущих причин смертности в ЕС. В ответ на это, ЕС запустил амбициозный Европейский план борьбы против рака, который является одним из столпов Европейского здравоохранительного союза. Этот план представляет собой комплексную стратегию, охватывающую весь путь борьбы с раком – от профилактики до лечения и поддержания качества жизни пациентов.
   • Профилактика: Включает инициативы по снижению факторов риска, таких как курение, употребление алкоголя, нездоровое питание и недостаточная физическая активность.
   • Выявление и диагностика: Поддержка программ скрининга и ранней диагностики для своевременного выявления рака.
   • Лечение: Содействие доступу к инновационным методам лечения, персонализированной медицине и клиническим испытаниям.
   • Качество жизни: Улучшение поддержки пациентов и их семей после лечения, включая реабилитацию и паллиативную помощь.
3. Европейская карта медицинского страхования (EHIC):
   • Этот инструмент является наглядным примером практической ценности европейской интеграции для граждан. Европейская карта медицинского страхования позволяет путешественникам, находящимся в любом государстве-члене ЕС (а также в Исландии, Лихтенштейне, Норвегии и Швейцарии), получать необходимую государственную медицинскую помощь на тех же условиях и по той же цене (а во многих случаях бесплатно), что и граждане этой страны. Это не только облегчает поездки, но и символизирует принцип солидарности и доступа к медицинским услугам в рамках Союза.

Эти направления деятельности подчеркивают, как ЕС, несмотря на ограниченные прямые компетенции в организации здравоохранения, эффективно использует свои рычаги для координации, поддержки и дополнения национальных усилий, достигая значимых результатов в области общественного здоровья.

Институциональные механизмы формирования и реализации политики здравоохранения в ЕС

Сложность европейской политики здравоохранения обусловлена не только многообразием вызовов, но и многоуровневой архитектурой управления, где ответственность и полномочия распределены между различными институтами ЕС и национальными правительствами. Понимание этих институциональных механизмов критически важно для анализа того, как форми��уется и реализуется европейская политика в такой чувствительной сфере.

Распределение компетенций между ЕС и государствами-членами

Система компетенции ЕС в сфере здравоохранения, как уже упоминалось, распределена между Союзом и его государствами-членами, при этом национальная компетенция преобладает, но компетенция ЕС оказывает значительное влияние. Лиссабонский договор стал ключевым документом, который определил и прояснил, какие рычаги власти принадлежат Европейскому Союзу, какие — странам-членам, и в каких областях управление осуществляется совместно.

Распределение компетенций в ЕС включает три основные категории:

1. Исключительная компетенция ЕС: В этих областях только ЕС может принимать законодательные акты, а государства-члены могут это делать только при уполномочивании Союза или для выполнения актов ЕС (например, таможенный союз, монетарная политика для стран еврозоны). Здравоохранение не относится к этой категории.
2. Совместная компетенция ЕС и государств-членов: В этих областях и ЕС, и государства-члены могут принимать законодательные акты. Однако государства-члены могут осуществлять свою компетенцию только в той мере, в какой ЕС не воспользовался своей или прекратил осуществлять ее (например, защита окружающей среды, транспорт). Определенные аспекты здравоохранения, такие как безопасность пищевых продуктов или защита прав потребителей, могут иметь элементы совместной компетенции.
3. Вспомогательная компетенция ЕС (статья 6 ДФЕС): К этой категории относится «охрана и улучшение здоровья людей». Здесь ЕС имеет право проводить действия по поддержке, координации или дополнению деятельности государств-членов, но не может гармонизировать их законодательство. Это означает, что ЕС может стимулировать сотрудничество, обмениваться передовым опытом и финансировать программы, но не может навязывать единые стандарты организации национальных систем здравоохранения.

Таким образом, в сфере здравоохранения преобладает вспомогательная компетенция ЕС, что означает, что национальные правительства сохраняют основную ответственность за свои системы здравоохранения. Однако Европейская Комиссия, Совет, Парламент и специализированные агентства активно используют имеющиеся рычаги для координации усилий, борьбы с трансграничными угрозами и повышения общих стандартов здравоохранения, действуя в рамках, установленных Лиссабонским договором. Этот подход, основанный на субсидиарности, позволяет ЕС добиваться прогресса в здравоохранении, уважая при этом суверенитет и разнообразие национальных подходов.

Роль Европейской Комиссии, Совета, Парламента и Суда ЕС

В многоуровневой системе управления Европейского Союза каждый ключевой институт играет свою специфическую роль в формировании и реализации политики здравоохранения. Их взаимодействие определяет динамику и эффективность европейских инициатив в этой сфере.

1. Европейская Комиссия (ЕК):
   • Инициатор законодательства: Комиссия является «двигателем» европейской интеграции и обладает монополией на законодательную инициативу. Именно она разрабатывает и предлагает новые директивы, регламенты, стратегии и программы в области здравоохранения (например, Европейский план борьбы против рака, программу EU4Health).
   • Исполнительный орган: ЕК отвечает за реализацию политики ЕС, включая управление бюджетом EU4Health и надзор за применением европейского законодательства в странах-членах.
   • Стратегическое планирование: Комиссия инициирует дискуссии и предложения по стратегическому развитию политики здравоохранения, например, предприняв шаги к созданию Европейского здравоохранительного союза.
2. Совет Европейского Союза (Совет министров):
   • Основной законодательный орган: Наряду с Европейским парламентом, Совет является ключевым законодательным органом ЕС. Он состоит из министров стран-членов, ответственных за конкретную область политики (например, министров здравоохранения).
   • Представитель государств-членов: Совет выражает интересы национальных правительств. Принятие решений в Совете по вопросам здравоохранения осуществляется квалифицированным большинством голосов (после Лиссабонского договора), что требует согласования позиций между странами.
   • Координация: Совет играет важную роль в координации национальных политик, особенно в сферах, где компетенция ЕС является вспомогательной.
3. Европейский парламент (ЕП):
   • Созаконодатель: После Лиссабонского договора роль Европейского парламента значительно возросла. В большинстве областей политики, включая здравоохранение, ЕП является полноправным созаконодателем, обладая равными полномочиями с Советом. Это означает, что для принятия европейского законодательства необходимо согласие как Парламента, так и Совета.
   • Демократический контроль: ЕП осуществляет демократический контроль над Европейской Комиссией и бюджетом ЕС, включая расходование средств на здравоохранение.
   • Представитель граждан ЕС: Парламент представляет интересы граждан ЕС, и его дебаты и решения отражают общественные ожидания в отношении политики здравоохранения.
4. Суд Европейского Союза (Суд ЕС):
   • Гарант законности: Суд ЕС обеспечивает единообразное толкование и применение европейского права. Он рассматривает споры между странами-членами, институтами ЕС и частными лицами, связанные с законодательством ЕС.
   • Влияние на политику здравоохранения: Решения Суда ЕС могут иметь существенное влияние на политику здравоохранения, особенно в вопросах, касающихся свободного передвижения пациентов (трансграничное здравоохранение), взаимного признания квалификаций медицинских работников и конкуренции на фармацевтическом рынке. Например, решения Суда подтвердили право граждан ЕС на получение лечения в других странах-членах и возмещение расходов.

Взаимодействие этих институтов происходит в рамках сложного законодательного процесса, где Европейская Комиссия предлагает, Парламент и Совет совместно принимают, а Суд ЕС обеспечивает правоприменение. Эта система гарантирует, что европейская политика здравоохранения формируется с учетом как общеевропейских интересов, так и специфики национальных подходов, отражая сущность многоуровневого управления.

Укрепление роли ключевых агентств: ECDC, EMA и HERA в рамках Европейского здравоохранительного союза

В ответ на возрастающие вызовы в области здравоохранения, особенно ярко проявившиеся во время пандемии COVID-19, Европейский Союз предпринял значительные шаги по укреплению своих институциональных механизмов. Одним из ключевых направлений стала трансформация и усиление роли специализированных агентств, действующих в рамках концепции Европейского здравоохранительного союза. Эти агентства — Европейский центр по профилактике и контролю заболеваний (ECDC), Европейское агентство по лекарственным средствам (EMA) и новый орган по вопросам готовности к чрезвычайным ситуациям и реагирования в сфере здравоохранения (HERA) — играют решающую роль в обеспечении безопасности и устойчивости систем здравоохранения ЕС.

1. Европейский центр по профилактике и контролю заболеваний (ECDC):
   • ECDC является ключевым агентством ЕС в области надзора за инфекционными заболеваниями и их контролем. Его основная задача — проводить независимую научную оценку возникающих угроз для обеспечения быстрого и скоординированного реагирования на уровне ЕС.
   • Расширение полномочий: В рамках инициатив по созданию Европейского здравоохранительного союза, Европейская Комиссия 11 ноября 2020 года представила предложения по укреплению системы безопасности здоровья ЕС, включающие расширение полномочий ECDC. Теперь ECDC имеет более широкие возможности для сбора данных, проведения эпидемиологического надзора, оценки рисков и предоставления рекомендаций странам-членам, особенно в контексте трансграничных угроз. Это позволяет ему эффективнее координировать действия в случае вспышек заболеваний и пандемий.
2. Европейское агентство по лекарственным средствам (EMA):
   • EMA отвечает за научную оценку, надзор и мониторинг безопасности лекарственных средств на территории ЕС. Все лекарства на территории ЕС перед поступлением на рынок утверждаются на национальном уровне или, для большинства инновационных и высокотехнологичных препаратов, на уровне ЕС через Европейское агентство по лекарственным средствам (EMA), что гарантирует их качество, эффективность и безопасность.
   • Расширение полномочий: Подобно ECDC, EMA также получило расширенные полномочия в рамках Европейского здравоохранительного союза. Это включает усиление его роли в мониторинге и смягчении дефицита лекарственных средств и медицинских изделий во время кризисов, а также в ускоренной оценке новых вакцин и терапевтических средств в чрезвычайных ситуациях.
3. Орган по вопросам готовности к чрезвычайным ситуациям и реагирования в сфере здравоохранения (HERA):
   • Создание HERA стало одним из наиболее значимых институциональных новшеств, инициированных Европейской Комиссией в ответ на уроки пандемии COVID-19. Европейская Комиссия инициировала дискуссию о создании нового органа, который будет разрабатывать планы готовности ЕС к чрезвычайным ситуациям в сфере здравоохранения и меры реагирования, поддерживая способность ЕС реагировать на трансграничные угрозы (химические, биологические, радиологические, ядерные, эпидемии, новые заболевания).
   • Запуск и функции: HERA был запущен как новый Генеральный директорат Европейской комиссии 16 сентября 2021 года. Он является ключевым элементом Европейского здравоохранительного союза и призван обеспечивать усиленную подготовку, включая разработку планов готовности и рекомендаций к кризисам и пандемиям на уровне ЕС для национального принятия. HERA также будет обеспечивать всеобъемлющие рамки отчетности и аудита, усиливать надзор через интегрированную систему наблюдения с использованием искусственного интеллекта (ИИ) и передовых технологий, а также улучшать отчетность по данным.
   • Стратегическая роль: HERA фокусируется на стратегическом планировании и реагировании, обеспечивая доступ к необходимым медицинским контрмерам (вакцины, лекарства, медицинское оборудование) и координируя их разработку, производство и закупки.

Укрепление этих агентств демонстрирует переход ЕС к более проактивной и интегрированной политике здравоохранения, где наднациональные институты играют все более важную роль в защите здоровья граждан и обеспечении готовности к будущим кризисам, действуя при этом в рамках, установленных многоуровневой системой управления. Это укрепление представляет собой не просто расширение бюрократии, а целенаправленное развитие инструментария для эффективной защиты населения в условиях постоянно меняющихся угроз.

Практическая реализация и адаптация национальной политики здравоохранения в условиях многоуровневого управления

Европейская политика здравоохранения, несмотря на свои амбиции, неизбежно сталкивается с реальностью национальных систем здравоохранения. Эти системы, глубоко укорененные в историческом, культурном и социально-экономическом контексте каждой страны-члена, представляют собой сложный ландшафт для реализации европейских инициатив. Анализ их взаимодействия с европейскими рамками позволяет выявить как достижения, так и вызовы многоуровневого управления.

Общие принципы и национальные особенности систем здравоохранения стран-членов ЕС

Системы здравоохранения в Европейском Союзе, несмотря на свое кажущееся разнообразие, построены на ряде общих фундаментальных принципов, которые отражают европейские ценности и социальные обязательства. К ним относятся:

• Всеобщий доступ к лечению и страхованию: Большинство стран ЕС стремятся обеспечить доступ к медицинскому обслуживанию для всех своих граждан, независимо от их социально-экономического статуса. Это часто реализуется через системы обязательного медицинского страхования или всеобщего налогового финансирования.
• Высокий уровень медицинской помощи: В целом, страны ЕС поддерживают высокие стандарты качества медицинских услуг, инвестируя в квалификацию персонала, современные технологии и инфраструктуру.
• Принцип солидарности: Финансирование систем здравоохранения часто основано на принципе солидарности, когда более обеспеченные слои населения вносят больший вклад для обеспечения доступа к услугам для всех.
• Социальная защита: Системы здравоохранения в странах ЕС выполняют важную функцию социальной защиты населения, снижая риски в области здоровья и финансовые риски, связанные с болезнью, и внося вклад в социальное и экономическое благосостояние общества.

Однако, несмотря на эти общие принципы, национальные системы здравоохранения ЕС демонстрируют значительное разнообразие, которое было сформировано с учетом уникальных экономических, исторических, культурных и политических факторов каждой страны:

• Исторические корни: Некоторые системы (например, британская NHS или скандинавские модели) развивались как государственные услуги, финансируемые из налогов, в то время как другие (например, в Германии, Франции) основаны на бисмарковской модели обязательного социального страхования.
• Модели финансирования: Существуют значительные различия в источниках финансирования (налоги, социальные отчисления, частное страхование) и способах их распределения.
• Структура предоставления услуг: Различаются роль первичной медико-санитарной помощи, специализация больниц, степень централизации или децентрализации управления здравоохранением.
• Культурные особенности: Отношение к здоровью, профилактике, паллиативной помощи и альтернативной медицине может сильно варьироваться, влияя на спрос и предложения медицинских услуг.
• Политические приоритеты: Национальные правительства могут отдавать предпочтение разным аспектам здравоохранения – от профилактики до высокотехнологичного лечения, что отражается в их бюджетах и стратегиях.

Это многообразие означает, что европейские инициативы в области здравоохранения должны быть достаточно гибкими, чтобы учитывать национальные особенности, и часто реализуются через «мягкое» право (рекомендации, общие стратегии), а не через жесткую гармонизацию. Такое взаимодействие является ярким примером работы многоуровневого управления, где наднациональные рамки сосуществуют и взаимодействуют с глубоко укоренившимися национальными системами.

Кейс-стади: Адаптация и влияние национальных политик на европейские рамки (на примере Германии и Франции)

Чтобы наглядно продемонстрировать динамику многоуровневого управления в действии, рассмотрим, как принципы обязательного медицинского страхования, характерные для Германии и Франции, взаимодействуют с европейскими рамками, иллюстрируя как адаптацию к европейскому праву, так и влияние национального опыта на общую политику ЕС.

Германия: образец обязательного социального медицинского страхования

Германская система здравоохранения является классическим примером бисмарковской модели, основанной на обязательном социальном государственном медицинском страховании. С 1 января 2009 года в Германии действует закон об обязательном медицинском страховании (Krankenversicherungspflicht), обязывающий всех наемных работников с годовым доходом ниже определенного порога (например, 64 350 евро на 2021 год) быть застрахованными в системе обязательного государственного медицинского страхования (GKV). Те, кто зарабатывает больше, могут выбирать между GKV и частным страхованием. Такая система обеспечивает почти всеобщий охват: менее 0,1% населения остаются без медицинской страховки.

• Адаптация к европейским рамкам: Германия, как и другие страны ЕС, должна соблюдать принцип свободного передвижения услуг и пациентов. Это означает, что германские страховки должны признавать лечение, полученное в других странах ЕС (в рамках Европейской карты медицинского страхования), и обеспечивать доступ к лечению для граждан ЕС, временно находящихся на её территории. В свою очередь, германские медицинские учреждения должны соответствовать европейским стандартам безопасности и качества, регулируемым, например, Директивами по медицинским изделиям или фармацевтике.
• Влияние на европейские рамки: Высокий уровень социальной защиты, обеспечиваемый германской системой, и ее успешность в достижении почти всеобщего охвата, служат примером для других стран и могут влиять на обсуждение общеевропейских стандартов социальной защиты. Опыт Германии в сфере обеспечения качества и регулирования фармацевтического рынка также может быть использован при разработке европейских инициатив.

Франция: гибридная модель с сильным государственным участием

Французская система здравоохранения также основана на обязательном социальном страховании, но с более выраженным участием государства в регулировании и финансировании. Французская «Sécurité sociale» покрывает значительную часть медицинских расходов, а дополнительное частное страхование (mutuelles) компенсирует оставшуюся часть. Как и в Германии, во Франции менее 0,1% населения остаются без медицинской страховки, что свидетельствует о высоком уровне социальной защиты.

• Адаптация к европейским рамкам: Франция также адаптирует свои внутренние правила к европейским директивам, например, в области стандартизации медицинских услуг или регулирования трансграничного здравоохранения. Принцип свободного передвижения пациентов означает, что французские граждане могут получать лечение в других странах ЕС, а граждане других стран ЕС — во Франции, что требует согласования систем возмещения расходов.
• Влияние на европейские рамки: Французский опыт в области государственного контроля за ценами на лекарства и медицинские услуги, а также в развитии первичной медико-санитарной помощи, может быть ценным для европейских дискуссий о доступности и рациональном использовании ресурсов. Приверженность Франции принципу универсального доступа к качественной помощи способствует укреплению этого принципа на уровне ЕС.

Общий вывод: Социальное страхование в Европейском Союзе в целом направлено на обеспечение социальной защиты, включая право на получение бесплатной медицинской помощи, компенсаций, пособий и пенсии, для граждан, свободно выбирающих государство проживания и работы. Примеры Германии и Франции показывают, что, несмотря на сохранение национальных особенностей, существует постоянное двустороннее движение: национальные системы адаптируются к европейским нормам (особенно в части свободного передвижения и безопасности), а их успешный опыт и устойчивые модели социальной защиты, в свою очередь, влияют на формирование общих европейских принципов и стратегий в области здравоохранения. Это доказывает, что многоуровневое управление не является односторонним процессом, а представляет собой динамичное взаимодействие, где каждый уровень влияет на другой.

Вызовы реализации европейской политики здравоохранения на национальном уровне: уроки пандемии COVID-19

Пандемия COVID-19 стала беспрецедентным стресс-тестом для систем здравоохранения по всему миру и особенно ярко высветила как сильные стороны, так и фундаментальные вызовы в реализации европейской политики здравоохранения на национальном уровне в условиях многоуровневого управления.

Преобладание национальной компетенции и его последствия:

Одним из главных уроков пандемии стало подтверждение того, что в кризисных ситуациях большая часть компетенции в сфере здравоохранения сосредоточена на национальном уровне. Страны-члены ЕС, а не наднациональные институты, принимали основные решения по:

• Введению карантинных мер и локдаунов: Закрытие границ, ограничения на передвижение внутри стран, обязательное ношение масок — все эти меры были прерогативой национальных правительств.
• Организации тестирования и отслеживания контактов: Методы и масштабы тестирования, а также системы отслеживания контактов, значительно различались между странами.
• Управлению больничными мощностями и распределению ресурсов: Каждая страна самостоятельно решала вопросы о развертывании дополнительных койко-мест, закупке аппаратов ИВЛ и защитного оборудования.
• Разработке и реализации национальных стратегий вакцинации: Хотя ЕС координировал закупки вакцин, планирование и проведение прививочных кампаний, определение приоритетных групп и логистика оставались в ведении национальных органов.

Эта недостаточная эффективность системы компетенции ЕС в условиях пандемии объясняется тем, что, согласно Договорам, здравоохранение в основном относится к вспомогательной компетенции, что ограничивает возможности ЕС по принудительной гармонизации законодательства и прямому вмешательству в организацию национальных систем. На начальном этапе пандемии это привело к некоторой фрагментации и нескоординированным действиям, когда страны-члены часто действовали в одностороннем порядке, закрывая границы и вводя экспортные ограничения на медицинские товары.

Необходимость усиления координации и солидарности:

Однако, по мере развития кризиса, стало очевидно, что никакая отдельная страна не может эффективно бороться с пандемией в изоляции. Это привело к осознанию необходимости усиления европейской координации и солидарности. ЕС быстро адаптировался, предприняв ряд важных шагов:

• Совместные закупки вакцин: Самым ярким примером стало создание европейской стратегии вакцинации, где Европейская Комиссия выступила в качестве центрального закупщика вакцин для всех стран-членов. Это обеспечило странам-членам более выгодные условия, диверсификацию портфеля вакцин и справедливый доступ к ним.
• Создание Европейского цифрового COVID-сертификата: Этот сертификат стал ключевым инструментом для облегчения свободного передвижения в условиях пандемии, обеспечивая взаимное признание статуса вакцинации, тестирования или перенесенного заболевания.
• Координация мер реагирования: ЕС способствовал обмену информацией, экспертными знаниями и лучшими практиками между странами-членами, а также координировал трансграничную переброску пациентов и медицинского персонала.
• Инициативы по созданию Европейского здравоохранительного союза: Уроки пандемии стали мощным катализатором для инициирования Европейской Комиссией амбициозных предложений по созданию Европейского здравоохранительного союза, направленных на повышение готовности к будущим кризисам и укрепление европейской безопасности здоровья.

Таким образом, пандемия COVID-19 выявила как структурные ограничения компетенции ЕС в сфере здравоохранения, так и его способность к адаптации и развитию инструментов многоуровневого управления для эффективного реагирования на масштабные трансграничные угрозы, что создает предпосылки для реформы компетенции и дальнейшего углубления интеграции в этой сфере.

Перспективы и вызовы европейской политики здравоохранения в условиях меняющегося мира

Европейская политика здравоохранения находится на перепутье. Уроки прошлых лет, особенно пандемия COVID-19, а также новые глобальные вызовы, диктуют необходимость переосмысления и реформирования существующих подходов. Перед ЕС стоит задача не просто реагировать на кризисы, но и проактивно формировать устойчивое и жизнеспособное будущее для здоровья своих граждан.

Создание Европейского здравоохранительного союза как ответ на системные вызовы

В условиях пандемии система компетенции ЕС оказалась недостаточно эффективной, что создало предпосылки для реформы компетенции и более глубокой интеграции в сфере здравоохранения. Именно пандемия COVID-19 послужила мощным катализатором для Европейской Комиссии, которая предприняла решительные шаги к созданию Европейского здравоохранительного союза. Эта амбициозная инициатива направлена на то, чтобы в кризисных ситуациях защищать граждан, предоставляя им высококачественное обслуживание, и обеспечивая ЕС необходимыми инструментами для предотвращения и сдерживания чрезвычайных ситуаций в области здоровья.

Основные элементы и цели создания Европейского здравоохранительного союза:

1. Укрепление системы безопасности здоровья ЕС: Цель заключается в создании более надежной и устойчивой европейской системы реагирования на трансграничные угрозы здоровью, будь то пандемии, химические инциденты или другие биологические угрозы. Это включает в себя усиление координации между странами-членами и наднациональными агентствами.
2. Расширение полномочий ключевых агентств: Как уже обсуждалось, предложения по созданию Европейского здравоохранительного союза включают обновление правовой базы для борьбы с серьезными трансграничными угрозами здоровью и расширение полномочий Европейского центра по профилактике и контролю заболеваний (ECDC) и Европейского агентства по лекарственным средствам (EMA). Это позволяет им более эффективно выполнять свои задачи по мониторингу, оценке рисков и регулированию.
3. Создание Органа по вопросам готовности к чрезвычайным ситуациям и реагирования в сфере здравоохранения (HERA): Запущенный в сентябре 2021 года, HERA является центральным элементом нового союза. Он призван обеспечить стратегическое планирование, разработку планов готовности к пандемиям и кризисам, координацию закупок критически важных медицинских товаров и инвестиции в исследования и разработки. HERA будет использовать интегрированную систему наблюдения с использованием искусственного интеллекта (ИИ) и передовых технологий для более эффективного надзора и отчетности по данным.
4. Обеспечение доступа к высококачественному обслуживанию: Европейский здравоохранительный союз ставит своей целью не только реагирование на кризисы, но и обеспечение того, чтобы граждане имели доступ к лучшим медицинским услугам и товарам, независимо от их местоположения в ЕС.
5. Инвестиции в исследования и инновации: Союз будет способствовать разработке новых лекарственных средств, вакцин и медицинских технологий, обеспечивая их быструю доступность для населения.

Инициатива создания Европейского здравоохранительного союза является прямым ответом на вызовы, выявленные пандемией COVID-19, и демонстрирует стремление ЕС к углублению интеграции в сфере здравоохранения, признавая, что национальные границы не являются преградой для болезней, и только скоординированные европейские действия могут обеспечить адекватную защиту для всех граждан. Ведь если пандемия не знает границ, то и борьба с ней должна быть столь же безграничной и скоординированной.

Политика «Здоровье-2020» и Европейская программа работы ВОЗ: новые стратегические ориентиры

Помимо внутренних инициатив ЕС, таких как создание Европейского здравоохранительного союза, европейская политика здравоохранения тесно взаимодействует с более широкими стратегическими ориентирами, разработанными Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ). Политика «Здоровье-2020» и Европейская программа работы (ЕПР) ВОЗ на 2020–2025 гг. «Совместные действия для улучшения здоровья жителей Европы» являются важными документами, формирующими повестку дня для всех стран Европейского региона, включая государства-члены ЕС.

Политика «Здоровье-2020»: Инновации для XXI века

Политика «Здоровье-2020», принятая в 2012 году, стала новаторской стратегией, сосредоточенной на важнейших проблемах здравоохранения и отличающейся инновационным характером благодаря направленности на действия по всем уровням и секторам государства и общества. Её главные цели:

• Улучшение здоровья для всех и сокращение неравенств в отношении здоровья: «Здоровье-2020» подчеркивает необходимость обеспечения справедливого доступа к услугам и устранения различий в показателях здоровья между различными группами населения.
• Решение проблем неинфекционных и инфекционных болезней: Политика нацелена на комплексную борьбу с обеими группами заболеваний, включая профилактику, раннее выявление и эффективное лечение.
• Четыре приоритетные области стратегических мер:
  1. Инвестирование в здоровье на всех этапах жизни человека: Акцент на профилактику, здоровый образ жизни и поддержку здоровья от рождения до старости.
  2. Решение проблем неинфекционных и инфекционных болезней: Комплексный подход к борьбе с основными причинами смертности и заболеваемости.
  3. Укрепление ориентированных на человека систем здравоохранения: Развитие систем, которые отвечают потребностям пациентов, являются эффективными, доступными и устойчивыми.
  4. Повышение устойчивости местных сообществ и создание поддерживающей среды: Подчеркивается важность развития ресурсов повышения устойчивости сообществ к негативным внешним воздействиям, расширения прав и возможностей граждан и создания благоприятных условий окружающей среды.

Европейская программа работы (ЕПР) ВОЗ на 2020–2025 гг.: «Совместные действия для улучшения здоровья жителей Европы»

Эта программа определяет приоритетные задачи, основанные на ожиданиях граждан от органов управления здравоохранением, и была разработана еще до пандемии COVID-19, хотя кризис и потребовал определенных корректировок, отраженных в стратегии. ЕПР фокусируется на:

• Право на всеобщий доступ к качественной помощи без риска обнищания: Подчеркивается необходимость обеспечения финансовой защиты и справедливого доступа к медицинским услугам для всех.
• Эффективная защита при чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения: Уроки пандемии усилили акцент на готовности и быстром реагировании на кризисы.
• Развитие здорового общества: Программа стремится к созданию условий, которые способствуют здоровому образу жизни и благополучию населения в целом.

Таким образом, «Здоровье-2020» и ЕПР ВОЗ предоставляют всеобъемлющую рамку для европейской политики здравоохранения, дополняя внутренние инициативы ЕС и предлагая комплексный подход к решению проблем здоровья в широком социальном и экологическом контексте.

Инновационные подходы и технологические трансформации: роль ИИ, геномики и цифрового здравоохранения

Будущее европейской политики здравоохранения немыслимо без интеграции инновационных подходов и технологических трансформаций. Развитие искусственного интеллекта (ИИ), геномики и цифрового здравоохранения обещает радикально изменить ландшафт медицинской помощи, предлагая новые возможности для диагностики, лечения, профилактики и управления системами здравоохранения.

Роль ИИ и геномики:

• Персонализированная медицина: Прогресс в геномике позволяет лучше понимать индивидуальные генетические предрасположенности к заболеваниям и реакцию на лечение. Это открывает путь к персонализированной медицине, где лечение адаптируется под уникальный профиль пациента. ИИ играет здесь ключевую роль в анализе огромных объемов геномных данных, выявлении паттернов и предсказании эффективности различных терапий.
• Улучшенная диагностика и прогнозирование: ИИ-алгоритмы могут анализировать медицинские изображения (рентген, МРТ), патологические данные и электронные медицинские карты для более точной и быстрой диагностики заболеваний, в том числе редких форм рака или нейродегенеративных расстройств. Они также способны прогнозировать риски развития заболеваний, позволяя проводить более эффективную профилактику.
• Разработка лекарственных средств: ИИ значительно ускоряет процесс открытия и разработки новых лекарственных средств, анализируя молекулярные структуры, моделируя взаимодействие с биологическими системами и предсказывая потенциальную токсичность.
• Борьба с полиморбидными состояниями и психическими расстройствами: Новые рамочные программы (например, рамочная программа ВОЗ 2024 года) подчеркивают необходимость адаптации систем здравоохранения к вызовам, таким как рост полиморбидных состояний (множественные хронические заболевания) и психических расстройств. ИИ и геномика могут предложить новые подходы к комплексному ведению таких пациентов, включая индивидуальные планы лечения и мониторинг.

Цифровое здравоохранение и партнерство ВОЗ – Еврокомиссия:

• Европейская программа работы ВОЗ на 2024 год: В октябре 2024 года 53 государства-члена Европейского региона ВОЗ приняли новую рамочную программу по формированию жизнестойких и устойчивых систем здравоохранения. Эта программа подчеркивает необходимость внедрения инновационных подходов и регулируемых технологий, таких как ИИ и геномика, а также переформатирования устаревших моделей оказания медпомощи. Она акцентирует внимание на формировании доверительных отношений в системах здравоохранения, обеспечении качественной помощи мотивированными специалистами и адаптации систем к вызовам, включая изменения климата.
• Партнерство ВОЗ и Европейской комиссии по цифровому здравоохранению: 5 июня 2023 года Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Европейская комиссия объявили о начале беспрецедентного партнерства в области цифрового здравоохранения. В рамках этой инициативы ВОЗ приступит к созданию новой глобальной системы, способствующей мобильности населения и защите граждан от угроз здоровью, включая пандемии. Эта система будет основываться на разработанной ЕС системе цифровых сертификатов вакцинации против COVID-19. Это партнерство является не только признанием успеха европейских цифровых решений, но и шагом к созданию глобальных цифровых стандартов в здравоохранении.

Интеграция ИИ, геномики и цифровых технологий требует не только инвестиций, но и разработки этических норм, правовых рамок для защиты данных и обеспечения справедливого доступа к новым технологиям. ЕС активно работает над этими вопросами, стремясь использовать потенциал инноваций для создания более эффективных, доступных и персонализированных систем здравоохранения.

Геополитические и социальные факторы, влияющие на будущее европейской политики здравоохранения

Будущее европейской политики здравоохранения формируется не только внутренними реформами и технологическими прорывами, но и широким спектром геополитических и социальных факторов, которые оказывают постоянное и зачастую непредсказуемое влияние. Эти макротенденции требуют от ЕС гибкости, адаптивности и стратегического мышления для обеспечения устойчивости своих систем здравоохранения.

1. Демографические изменения:
   • Старение населения: Европейский Союз сталкивается с одним из самых быстро стареющих населений в мире. Это ведет к увеличению распространенности хронических заболеваний, росту спроса на долгосрочный уход и значительному давлению на пенсионные и медицинские системы. Политика здравоохранения должна адаптироваться к этим вызовам, фокусируясь на гериатрической медицине, профилактике возрастных заболеваний и поддержке активного долголетия.
   • Снижение рождаемости: В сочетании со старением, низкая рождаемость приводит к сокращению трудоспособного населения, что усугубляет финансовые проблемы систем здравоохранения и социального обеспечения.
2. Миграция:
   • Здоровье мигрантов: Миграционные потоки создают вызовы, связанные с интеграцией мигрантов в национальные системы здравоохранения, обеспечением доступа к медицинским услугам, борьбой с инфекционными заболеваниями и учетом культурных особенностей. ЕС и страны-члены должны разрабатывать инклюзивные политики, учитывающие специфические потребности мигрантов.
   • «Утечка мозгов» медицинских работников: В то же время, миграция квалифицированных медицинских кадров из одних стран-членов ЕС в другие (или за пределы ЕС) создает дисбаланс и дефицит персонала в менее развитых регионах, что является серьезной проблемой для устойчивости систем здравоохранения.
3. Изменение климата и экологические факторы:
   • Прямое влияние на здоровье: Изменение климата приводит к росту экстремальных погодных явлений (волны жары, наводнения), распространению векторных заболеваний (переносимых насекомыми), ухудшению качества воздуха и воды. Все это имеет прямые негативные последствия для здоровья населения.
   • Косвенное влияние: Климатические изменения могут вызывать миграцию, продовольственную нестабильность и конфликты, что косвенно влияет на здоровье и функционирование систем здравоохранения. Европейская политика здравоохранения должна интегрировать климатические аспекты, развивая «зеленое» здравоохранение и укрепляя системы реагирования на экологические кризисы.
4. Геополитическая нестабильность и конфликты:
   • Влияние на поставки: Геополитические напряжения и конфликты (например, конфликт в Украине) могут нарушать глобальные цепочки поставок лекарственных средств, медицинского оборудования и сырья, что ставит под угрозу доступность жизненно важных товаров в ЕС.
   • Беженцы и гуманитарные кризисы: Конфликты приводят к масштабным миграционным потокам, требуя от стран-членов ЕС обеспечения гуманитарной и медицинской помощи беженцам.
5. Экономические вызовы:
   • Финансовое давление: Экономические кризисы и рецессии могут ограничивать государственное финансирование здравоохранения, вынуждая страны искать более эффективные модели распределения ресурсов и стимулировать инновации.
   • Неравенство: Экономическое неравенство внутри стран-членов ЕС и между ними влияет на доступ к качественной медицинской помощи и на общие показатели здоровья населения.

Эти факторы, действуя совместно, создают динамичную и сложную среду для европейской политики здравоохранения. Будущее требует от ЕС не только внутренней интеграции и технологического прогресса, но и способности эффективно реагировать на внешние вызовы, адаптируя свои стратегии и укрепляя глобальное сотрудничество в области здоровья.

Заключение

Исследование особенностей реализации европейской политики здравоохранения в контексте многоуровневого управления в Европейском союзе выявило сложную, но динамичную картину взаимодействия различных уровней власти. Мы убедились, что Европейский Союз не является монолитным актором в сфере здравоохранения, а скорее представляет собой уникальную многоуровневую систему, где компетенции распределены между наднациональными институтами, национальными правительствами и субнациональными акторами, такими как регионы.

Теоретические основы многоуровневого управления оказались крайне релевантными для анализа этой сферы, позволяя понять, как принцип субсидиарности формирует границы вмешательства ЕС, а партисипативная демократия вовлекает различные заинтересованные стороны в процесс принятия решений. Исторический анализ показал, что компетенция ЕС в здравоохранении развивалась постепенно, значительно укрепившись после Лиссабонского договора, который закрепил вспомогательную и дополняющую роль Союза.

В настоящее время ЕС активно реализует свои приоритеты через такие инструменты, как программа EU4Health, направленная на защиту граждан, повышение доступности услуг и устойчивость систем здравоохранения. Деятельность таких институтов, как Европейская Комиссия, Совет, Парламент, а также специализированных агентств (ECDC, EMA, HERA), демонстрирует стремление к усилению координации и готовности к кризисам, особенно ярко проявившееся в рамках инициативы по созданию Европейского здравоохранительного союза.

Практическая реализация европейской политики здравоохранения на национальном уровне представляет собой процесс адаптации и взаимного влияния. Национальные системы, с их уникальными историческими и культурными особенностями, интегрируются в европейские рамки, в то же время влияя на формирование общеевропейских стандартов. Уроки пандемии COVID-19 стали мощным катализатором для осознания необходимости дальнейшего укрепления координации и солидарности, подчеркнув ограниченность исключительно национальных подходов к трансграничным угрозам.

Перспективы европейской политики здравоохранения связаны с дальнейшим развитием Европейского здравоохранительного союза, реализацией стратегических ориентиров, таких как политика «Здоровье-2020» и Европейская программа работы ВОЗ, а также интеграцией инновационных подходов, включая ИИ, геномику и цифровое здравоохранение. Однако ЕС также сталкивается с серьезными вызовами, такими как демографические изменения, миграция, изменение климата и геополитическая нестабильность, которые требуют постоянной адаптации и стратегического мышления.

Таким образом, европейская политика здравоохранения является динамичной и развивающейся сферой, где многоуровневое управление предоставляет как возможности для эффективного решения трансграничных проблем, так и сложности в согласовании разнообразных национальных интересов. Дальнейшие исследования могли бы сосредоточиться на детальном анализе влияния конкретных директив ЕС на национальное законодательство, оценке эффективности новых инициатив, таких как HERA, а также на изучении роли гражданского общества и региональных акторов в формировании будущей политики здравоохранения ЕС.

Список использованной литературы

1. Концепция внешней политики Российской Федерации: утв. 12.07.2008 N Пр-1440. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Европейская хартия о социальных правах.
3. Маастрихтский договор (Договор о Европейском Союзе).
4. Лиссабонский договор. Право Европейского Союза. URL: http://eulaw.ru/treaties/lisbon/ (дата обращения: 26.10.2025).
5. Каргалова М.В., Егорова Е.Н. Социальное измерение европейской интеграции. Москва: Аксиом, 2010. 288 с.
6. Энтин Л.М. Европейское право. Москва: Норма, 2010. С. 35.
7. Стрежнева М. «Трансправительственные сети» в ЕС // Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики. 2008. Том 6, №1 (16).
8. Haas E. The uniting of Europe: political, social and economic forces. Palo Alto: Stanford University Press, 1968.
9. Treaty on the European union (Maastricht Treaty) // OJ C 191 of 29.7.1992.
10. Treaty of Amsterdam // OJ C 340 of 10.11.1997.
11. Treaty of Nice // OJ C 80 of 10.3.2001.
12. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community // OJ C 306 of 17.12.2007.
13. Case C-491/01 British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco [2002] ECR I-11453.
14. C-459/03 Commission of the European Communities v. Ireland.
15. Борисенко Е.Н. Современные концепции и стратегии управления в мировой политике // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-kontseptsii-i-strategii-upravleniya-v-mirovoy-politike/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
16. Матвеева Е.А. Европейский союз как многоуровневая система управления // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evropeyskiy-soyuz-kak-mnogourovnevaya-sistema-upravleniya/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
17. Борисенко Е. Многоуровневое управление в Европейском союзе: как объяснить принятие решений за пределами «правил игры»? // Политическая наука. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mnogourovnevoe-upravlenie-v-evropeyskom-soyuze-kak-obyasnit-prinyatie-resheniy-za-predelami-pravil-igry/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
18. Тюменцев В.О. Компетенция Европейского Союза в сфере здравоохранения // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kompetentsiya-evropeyskogo-soyuza-v-sfere-zdravoohraneniya/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
19. Чихарев И.А., Рамонова М.А. Понятие и основные концепции многоуровневого управления в мирополитическом дискурсе // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-osnovnye-kontseptsii-mnogourovnevogo-upravleniya-v-miropoliticheskom-diskuse/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
20. Полулях Д.С. Эволюция системы многоуровневого управления в Европейском союзе // ИНИОН РАН. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-sistemy-mnogourovnevogo-upravleniya-v-evropeyskom-soyuze/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
21. Хаджиахметова А.К. Особенности систем здравоохранения в Евросоюза // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-sistem-zdravoohraneniya-v-evrosoyuza/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
22. Лёвина Н.П. Лиссабонский договор — новый основополагающий документ Европейского Союза // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/lissabonskiy-dogovor-novyy-osnovopolagayuschiy-dokument-evropeyskogo-soyuza/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
23. Кухаренко А.В., Гусева Е.А. Политика здравоохранения в ЕС после пандемии // Elibrary. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=46104273 (дата обращения: 26.10.2025).
24. Ваш справочник по Лиссабонскому договору // EEAS. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/lisbon_treaty_brochure_ru.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
25. Здравоохранение // ЕС — О Европейском союзе и направлениях его деятельности. URL: https://ec.europa.eu/info/policies/health_ru (дата обращения: 26.10.2025).
26. Категории и сферы компетенции Европейского Союза: общая характеристика // Информационно-правовая система «Гарант». URL: https://www.garant.ru/cn/garant/text/69597793/ (дата обращения: 26.10.2025).
27. Европейская программа работы // ВОЗ. URL: https://www.who.int/europe/our-work/european-programme-of-work (дата обращения: 26.10.2025).
28. Создание Европейского здравоохранительного союза // EEAS — European Union. URL: https://www.eeas.europa.eu/node/92429_ru (дата обращения: 26.10.2025).
29. Создание Европейского союза здравоохранения: усиление готовности и реагирования на кризисы в Европе // Abogacía Española. URL: https://www.abogacia.es/actualidad/noticias/creacion-de-la-union-europea-de-la-salud-reforzar-la-preparacion-y-la-respuesta-a-las-crisis-en-europa/ (дата обращения: 26.10.2025).
30. Глобальные достижения сферы здравоохранения в 2023 г. // ВОЗ. URL: https://www.who.int/ru/news/item/08-12-2023-global-health-achievements-2023 (дата обращения: 26.10.2025).
31. Европейские государства-члены ВОЗ приняли новое перспективное видение для формирования жизнестойких и устойчивых систем здравоохранения // ВОЗ. URL: https://www.who.int/europe/news/item/31-10-2024-who-european-member-states-adopt-new-vision-to-build-resilient-and-sustainable-health-systems (дата обращения: 26.10.2025).
32. Европейская политика – Здоровье 2020 // Документационный центр ВОЗ. URL: https://iris.who.int/handle/10665/354728 (дата обращения: 26.10.2025).