Российский бюджетный федерализм в современных условиях: проблемы, тенденции и перспективы развития межбюджетных отношений после 2015 года

В условиях беспрецедентных экономических и геополитических трансформаций, начавшихся с пандемии COVID-19 и усилившихся после 2022 года, роль и эффективность бюджетного федерализма в России приобретают особую актуальность. Доля нефтегазовых доходов в бюджете РФ, хоть и снизилась до 28,3% к концу 2023 года, все еще остается значимой, а консолидированные расходы бюджетной системы достигают 37,2% от ВВП, что подчеркивает масштабность финансовых потоков и необходимость их эффективного управления на всех уровнях власти. Эти цифры служат ярким индикатором того, что деконструкция и актуализация содержания устаревших подходов к пониманию бюджетного федерализма в России – не просто академическая задача, но насущная потребность для формирования устойчивой и адаптивной финансовой системы страны, способной реагировать на вызовы времени.

Настоящая работа ставит своей целью не только обновить понимание особенностей российского бюджетного федерализма, но и глубоко проанализировать его современные концепции, ключевые проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Мы сфокусируемся на периоде после 2015 года, учитывая текущие экономические и геополитические условия, чтобы создать структурированный план для новой, глубокой и актуальной академической работы. В ходе исследования мы ответим на ряд ключевых вопросов: какова современная концепция бюджетного федерализма в РФ и как она эволюционировала? Какие мировые модели применимы к российской специфике? Какие текущие проблемы и вызовы стоят перед системой межбюджетных отношений, и как на них повлияли внешние факторы – пандемия COVID-19, геополитические изменения и санкции? Наконец, какие перспективы развития российского бюджетного федерализма существуют с учетом текущих условий?

Структура работы построена таким образом, чтобы последовательно раскрыть эти вопросы, начиная с теоретических основ и исторической эволюции, переходя к сравнительному анализу мировых моделей, затем к детальному разбору актуальных проблем и вызовов, оценке влияния внешних факторов и завершаясь предложениями по совершенствованию системы. Такой подход позволит не только обобщить существующие знания, но и внести вклад в актуализацию дискуссии о будущем бюджетного федерализма в России.

Теоретические основы и эволюция бюджетного федерализма в РФ

Путешествие по лабиринтам бюджетного федерализма в России начинается с его сущности – это не просто набор финансовых правил, а сложная система взаимодействия между уровнями власти в федеративном государстве. Этот процесс, где каждый уровень бюджетной системы – от федерального центра до муниципалитетов – участвует в единой симфонии бюджетного процесса, стремясь гармонизировать государственные интересы с потребностями регионов и местного самоуправления, демонстрирует сложность достижения оптимального баланса.

Понятие и принципы бюджетного федерализма

В основе любого федеративного государства лежит принцип распределения власти. В финансовой сфере этот принцип трансформируется в так называемый бюджетный федерализм. Это понятие охватывает всю совокупность отношений между публично-правовыми образованиями по поводу формирования и использования бюджетных средств. Хотя Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) до сих пор не содержит прямого определения «бюджетного федерализма», он четко определяет «межбюджетные отношения» как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Ключевые термины, необходимые для понимания этой системы:

• Бюджетный федерализм: Форма бюджетного устройства федеративного государства, обеспечивающая участие всех уровней бюджетной системы в едином бюджетном процессе при сохранении их самостоятельности.
• Межбюджетные отношения: Взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти по вопросам бюджетного регулирования и финансового обеспечения полномочий.
• Консолидированный бюджет: Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, используемый для анализа и прогнозирования.
• Дотации: Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования. Они призваны выравнивать бюджетную обеспеченность регионов.
• Субсидии: Межбюджетные трансферты, предоставляемые на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
• Субвенции: Межбюджетные трансферты, предоставляемые на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных полномочий Российской Федерации или субъектов РФ.
• Бюджетная обеспеченность: Относительная характеристика финансового положения публично-правового образования, отражающая способность бюджета обеспечивать выполнение возложенных на него расходных обязательств.

Эти термины составляют фундамент, на котором зиждется единая социально-экономическая и финансово-бюджетная политика федеративного государства. Принципы бюджетного федерализма позволяют в условиях самостоятельности каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами её субъектов и органов местного самоуправления, стремясь к справедливому распределению ресурсов и ответственности. Ведь если каждый уровень имеет четкое понимание своих задач и ресурсов, вся система функционирует более эффективно.

Этапы развития российского бюджетного федерализма: от децентрализации к кооперативной модели с высокой централизацией

История российского бюджетного федерализма – это путь постоянных поисков оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. С момента распада СССР страна прошла через несколько отчетливых этапов.

Начальный этап, 1991-1993 годы, ознаменовался беспрецедентной децентрализацией бюджетной системы. Доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны тогда резко возросла с 40% до 50-55%. Это был период, когда регионам была предоставлена значительная свобода в формировании своих бюджетов, что стало реакцией на унитарное прошлое, но одновременно породило хаос и усилило межрегиональные диспропорции, ставя под вопрос эффективность такой децентрализации без должных механизмов контроля.

Последующие этапы, как отмечают исследователи, включают:

• 1991-1996 гг.: Формирование базовых правовых основ для функционирования бюджетной системы в новых условиях.
• 1997-2002 гг.: Попытки совершенствования бюджетной системы, поиск механизмов межбюджетного регулирования.
• 2004-2008 гг.: Реформирование бюджетного процесса, направленное на повышение эффективности использования бюджетных средств и разграничение расходных полномочий.
• С 2008 года по настоящее время: Развитие системы бюджетного законодательства, сопровождающееся постепенной, но устойчивой централизацией финансовых и налоговых полномочий на федеральном уровне. Этот период характеризуется усилением роли федерального центра в перераспределении финансовых ресурсов.

Сегодняшняя российская модель бюджетного федерализма чаще всего классифицируется как кооперативная (смешанная) с высокой степенью централизации ресурсов. Это означает, что регионы, хоть и имеют определенную самостоятельность, во многом зависят от федеральных трансфертов. По данным на конец 2023 года, доля нефтегазовых доходов в бюджете РФ снизилась до 28,3%, что на 15 процентных пунктов меньше, чем годом ранее. Однако прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов на 2024 год оценивается в 1,8 трлн рублей, а к 2025 году доля нефтегазовых доходов в федеральном бюджете может достигнуть 35%. Консолидированные расходы бюджетной системы РФ (федеральный бюджет + бюджеты субъектов РФ + внебюджетные госфонды) запланированы на уровне 79,9 трлн рублей, или 37,2% от ВВП, при этом 41,5 трлн рублей приходится на федеральный бюджет. Эти цифры демонстрируют масштаб централизованных ресурсов и их значимость для всей бюджетной системы. Отличие российской модели от зарубежных, в частности, в том, что, несмотря на стремление к кооперативной модели, она остается с высокой степенью централизации ресурсов, что порой приводит к неустойчивости и неэффективности, несмотря на стремление перенять элементы, например, «германской модели».

Законодательная и нормативно-правовая база межбюджетных отношений в РФ (актуализация после 2015 года)

Фундаментом, на котором строится вся система межбюджетных отношений в России, является Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ). Он определяет общие принципы бюджетного законодательства, организацию бюджетной системы, правовое положение всех участников бюджетных правоотношений и основы бюджетного процесса. Однако статичность – это не про БК РФ. С момента его принятия он претерпел многочисленные изменения, особенно после 2015 года, что отражает постоянный поиск баланса и адаптацию к меняющимся экономическим реалиям.

Ключевые изменения в законодательстве после 2015 года и их влияние:

После 2015 года были приняты федеральные законы, внесшие значительные коррективы в БК РФ, среди которых:

• Федеральный закон от 29.12.2015 N 406-ФЗ: Уточнялись положения о формировании доходов бюджетов, порядке предоставления межбюджетных трансфертов и повышении эффективности их использования.
• Федеральный закон от 14.11.2017 N 315-ФЗ: Продолжилось совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений, направленное на повышение сбалансированности региональных и местных бюджетов.
• Федеральные законы 2019 года (N 133-ФЗ, N 456-ФЗ, N 479-ФЗ): Эти законы вносили изменения, касающиеся формирования и исполнения бюджетов, а также уточняли порядок предоставления и использования межбюджетных трансфертов, в том числе в части стимулирования инвестиционной активности.
• Поправки 2023-2025 годов (N 416-ФЗ от 04.08.2023, N 520-ФЗ от 02.11.2023, N 628-ФЗ от 25.12.2023): Наиболее свежие изменения направлены на адаптацию бюджетной системы к текущим экономическим и геополитическим условиям. Они затронули механизмы распределения доходов, администрирование налогов, а также детализировали правила предоставления и использования межбюджетных трансфертов, учитывая новые приоритеты государственной политики и необходимость поддержки регионов в условиях санкционного давления.

Важнейшую роль в формировании бюджетной политики играют «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики», ежегодно разрабатываемые Министерством финансов России. Эти документы, базирующиеся на статье 165 БК РФ, определяют условия и подходы к формированию федерального бюджета и других бюджетов на плановый период. При их подготовке учитываются указы Президента РФ о национальных целях развития, послания Федеральному Собранию, а также планы первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях санкционного давления.

Детальный анализ наиболее значимых изменений:
Например, в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики» на 2022-2024 годы предусматривались такие меры, как корректировка демпфирующего механизма в обратном акцизе на нефтяное сырье и повышение вывозных таможенных пошлин на отдельные сельскохозяйственные товары. Эти изменения были призваны создать положительные структурные сдвиги в экономике и устранить препятствия для сбалансированного развития. В 2021-2022 годах также были учтены поступления нерегулярного характера, такие как перечисление Банком России части прибыли от продажи обыкновенных акций Сбербанка и платежи в счет возмещения ущерба водным объектам, что отражает гибкость бюджетной политики в поиске новых источников доходов. На период 2025-2027 годов планируется дальнейшее совершенствование налоговой системы, включая возврат к целевому ориентиру инфляции в 4%, введение вычетов по НДФЛ для малообеспеченных семей, увеличение стандартных вычетов на детей, а также увеличение ставки по налогу на прибыль до 25% с расширением преференциальных механизмов и запуск федерального инвестиционного вычета с 2025 года. Эти меры направлены на стимулирование экономического роста и социальную поддержку, что, безусловно, скажется на межбюджетных отношениях.

Таким образом, законодательная база межбюджетных отношений в РФ находится в состоянии постоянной динамики, стремясь адаптироваться к меняющимся экономическим и политическим вызовам, что, однако, не всегда приводит к желаемой децентрализации и повышению финансовой самостоятельности регионов. В чем же причина такой устойчивой централизации, несмотря на постоянные корректировки?

Мировые модели бюджетного федерализма и их применимость к российской специфике

Чтобы по-настоящему понять российский бюджетный федерализм, необходимо взглянуть на него через призму мирового опыта. Ведь Россия – не единственный федеративный гигант, и многие страны уже прошли или проходят схожие пути в поиске идеального баланса между центральной властью и региональной самостоятельностью.

Обзор основных мировых моделей бюджетного федерализма

В мировой практике сформировалось несколько классических подходов к организации межбюджетных отношений, каждый из которых имеет свои уникальные черты и исторические корни.

• Координированная модель (или дуалистический федерализм): Характеризуется высокой независимостью региональных властей от общенациональных. Каждый уровень власти имеет свои четко разграниченные доходные и расходные полномочия, минимально вмешиваясь в дела другого. Исторически эта модель действовала в США в 1789-1930 годах, но сегодня считается во многом исчерпавшей себя из-за сложности обеспечения единой экономической политики и выравнивания региональных диспропорций.
• Включающая модель: Предполагает разделение полномочий в определенных пропорциях между всеми уровнями власти. В этой модели функции и источники доходов не полностью дублируются, но тесно переплетаются.
• Пересекающаяся модель: Наиболее распространенная и занимающая промежуточное положение. В ней сферы автономии и взаимодействия властей четко определены и имеют долгосрочный характер. Здесь есть как общие, так и раздельные полномочия, что требует постоянной координации.
• Децентрализованная модель: Основывается на значительной финансовой самостоятельности региональных властей. Регионы могут устанавливать собственные налоги и определять порядок их взимания. Финансовая помощь от вышестоящих бюджетов здесь минимальна, что стимулирует регионы к развитию собственного налогового потенциала.
• Кооперативная модель: Характеризуется активным участием региональных властей в перераспределении национального дохода. Бюджеты каждого уровня имеют как собственные, так и регулирующие налоги и доходы. Эта модель включает развитую систему горизонтального и вертикального выравнивания, предлагая регионам больше свободы в бюджетном процессе, чем чисто централизованные модели, при этом роль центральных властей и федеральных трансфертов остается значительной.

Помимо этих классических подходов, в последнее время актуализировался подход, в рамках которого альтернативными моделями бюджетного федерализма рассматриваются «конкурентный федерализм» (где регионы конкурируют за ресурсы и инвестиции) и «фискальный федерализм» (фокусирующийся на оптимальном распределении фискальных функций между уровнями власти).

Сравнительный анализ российской модели с зарубежным опытом (на примере Канады и Германии)

Российская модель бюджетного федерализма обладает уникальными чертами, отличающими ее от зарубежных аналогов. Межбюджетные отношения в России настолько сложны, что требуют укрепления, начиная с налогового федерализма как его основы. Сравнительный анализ с Канадой и Германией позволяет выявить как сходства, так и существенные различия.

Канадская модель:
Канада представляет собой пример децентрализованной фискальной системы. Ее модель характеризуется наличием параллельных и независимых систем сбора налогов, где федеральное правительство и провинции могут использовать одну и ту же налоговую базу при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. Провинции и муниципалитеты имеют право устанавливать свои ставки к базовой федеральной ставке общих налогов.

• Ключевое отличие от России: Значительная налоговая автономия провинций, которая позволяет им самостоятельно формировать существенную часть своих доходов. Канадский опыт показывает, что региональные правительства быстрее и эффективнее реагируют на экономические стимулы, чем на директивы центра.
• Потенциал для России: Возможность изучения принципов параллельных налоговых систем для расширения налоговой базы регионов и муниципалитетов, а также опыта стимулирования регионального развития через налоговые механизмы, а не только через трансферты.

Германская модель:
Германия, напротив, является ярким примером кооперативного федерализма с сильными механизмами выравнивания. Здесь федеральные, государственные (земельные) и местные органы власти имеют общие права в отношении совместных налогов, таких как подоходный налог и налог на добавленную стоимость. Налоговые поступления распределяются между различными уровнями власти по заранее установленным квотам. Германская модель характеризуется активной политикой горизонтального бюджетного выравнивания, направленной на сглаживание различий в бюджетной обеспеченности земель.

• Ключевое отличие от России: Система совместных налогов и мощный механизм горизонтального выравнивания, который обеспечивает высокую степень равномерности бюджетной обеспеченности всех земель.
• Потенциал для России: Применение принципов совместных налогов для повышения заинтересованности регионов в сборе федеральных налогов, а также изучение механизмов горизонтального выравнивания для снижения межрегиональных диспропорций без чрезмерной централизации.

Оценка потенциала и ограничений:
Хотя опыт западных стран имеет высокую теоретическую значимость, прямое копирование моделей невозможно. Российская модель, несмотря на некоторые черты кооперативного федерализма, до сих пор характеризуется высокой централизацией ресурсов и значительной финансовой зависимостью регионов. Ограничения применения зарубежного опыта в России связаны с историческими, политическими и институциональными особенностями, а также с огромными территориальными и социально-экономическими различиями между регионами. Тем не менее, отдельные элементы, такие как расширение налоговых полномочий регионов, создание более прозрачных и предсказуемых механизмов межбюджетного выравнивания и стимулирование регионального развития через налоговые инструменты, а не только через дотации, могут быть адаптированы для российских условий. Ведь конечная цель — не слепое копирование, а построение эффективной системы, учитывающей уникальные российские реалии.

Актуальные проблемы и вызовы межбюджетных отношений в РФ (после 2015 года)

После 2015 года, на фоне меняющейся глобальной и внутренней повестки, российский бюджетный федерализм столкнулся с новыми вызовами, усугубляющими давно существующие проблемы. Глубокий анализ этих аспектов, подкрепленный свежими данными, позволяет выявить критические точки для дальнейшего совершенствования системы.

Высокий уровень централизации доходов и финансовая зависимость регионов

Одной из фундаментальных и наиболее обсуждаемых проблем российского бюджетного федерализма остается высокий уровень централизации доходных поступлений. Это не просто теоретический концепт, а реальность, которая формирует ландшафт межбюджетных отношений.

Детализированный количественный анализ динамики централизации (после 2015 года, до 2025 гг.):
По состоянию на конец 2023 года, доля нефтегазовых доходов в федеральном бюджете РФ сократилась до 28,3%, что на 15 процентных пунктов меньше, чем годом ранее. Однако это не является показателем децентрализации, скорее отражает диверсификацию источников федерального бюджета в условиях волатильности на мировых рынках. Прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов на 2024 год оценивается в 1,8 трлн рублей, а к 2025 году прогнозируется увеличение доли нефтегазовых поступлений в федеральном бюджете до 35%. Это подчеркивает сохраняющуюся, хоть и меняющуюся, зависимость федерального бюджета от сырьевых доходов.

В целом, консолидированные расходы бюджетной системы РФ (федеральный бюджет + бюджеты субъектов РФ + внебюджетные государственные фонды) запланированы на уровне 79,9 трлн рублей, или 37,2% от ВВП, при этом 41,5 трлн рублей приходится на федеральный бюджет. Это означает, что почти половина всех государственных расходов проходит через федеральный бюджет, что является ярким свидетельством высокой централизации финансовых ресурсов.

Финансовая зависимость регионов (дотационность):
Высокая централизация доходов неизбежно ведет к значительной финансовой зависимости регионов от федерального центра. По состоянию на 2018 год, более 85% субъектов Федерации нуждались в дотациях. Несмотря на некоторое улучшение ситуации, по итогам 2023 года 28 регионов России завершили год с профицитом бюджета, что указывает на сохраняющуюся потребность в дотациях у значительной части субъектов. Низкий уровень расчетной бюджетной обеспеченности продолжает наблюдаться в субъектах Северо-Кавказского федерального округа, Республике Крым и г. Севастополе.

Последствия высокой централизации:

• Замедление экономического развития территорий: Регионы, не имея достаточных собственных доходных источников, ограничены в возможности проводить самостоятельную экономическую политику, стимулировать инвестиции и развивать местную инфраструктуру.
• Увеличение дефицитов региональных бюджетов: Несоответствие между расходными обязательствами и собственными доходами вынуждает регионы либо сокращать социальные программы, либо увеличивать долговую нагрузку.
• Снижение ответственности региональных властей: Зависимость от федеральных трансфертов может ослаблять мотивацию региональных властей к наращиванию собственного налогового потенциала и эффективному управлению.

Межрегиональные диспропорции в социально-экономическом развитии

Россия – страна огромных масштабов, и это отражается в колоссальных различиях между регионами. Эти диспропорции не только сохраняются, но по некоторым показателям имеют тенденцию к увеличению. Каким образом можно эффективно сократить этот разрыв?

Динамика и причины межрегиональных различий (после 2015 года):
Межрегиональные диспропорции в уровне социально-экономического развития РФ остаются высокими. Например, разрыв в валовом региональном продукте (ВРП) на душу населения увеличился с 3,7 раза в 2017 году до 4,2 раза в 2022 году. По инвестициям в основной капитал на душу населения этот разрыв вырос еще сильнее – с 4,1 раза в 2017 году до 4,7 раза в 2023 году. Разрыв между 10 ведущими и 10 отстающими субъектами РФ по объему промышленного производства вырос в 1,3 раза с 2017 по 2023 год, а по объему промышленного производства на душу населения – в 1,5 раза за тот же период. При этом доля 10 ведущих субъектов РФ в общем объеме промышленного производства увеличилась с 53,7% до 56,9%, в то время как доля 10 отстающих регионов сократилась с 0,32% до 0,25%.

Причины этих диспропорций многообразны:

• Исторически сложившаяся специализация: Некоторые регионы обладают богатыми природными ресурсами, в то время как другие лишены такой базы.
• Географическое положение: Удаленность от центров экономической активности, суровые климатические условия.
• Неравномерное развитие инфраструктуры: Доступ к транспортной, энергетической, социальной инфраструктуре существенно различается.
• Влияние межбюджетных отношений: Сложившаяся система межбюджетных отношений, несмотря на механизмы выравнивания, зачастую не способна эффективно сглаживать эти диспропорции, а порой даже консервирует их, стимулируя иждивенческие настроения в дотационных регионах.

Проблемы эффективности межбюджетных трансфертов и долговая нагрузка регионов

Система межбюджетных трансфертов – ключевой инструмент регулирования финансовой обеспеченности регионов, но ее эффективность в России вызывает серьезные вопросы.

Критический анализ системы межбюджетных трансфертов:

• Сложность и непрозрачность: Система трансфертов остается сложной, а критерии распределения порой недостаточно прозрачны, что порождает «торги» между центром и регионами.
• Мотивация к иждивенчеству: Чрезмерная зависимость от дотаций может снижать стимулы региональных властей к наращиванию собственного налогового потенциала.
• Нецелевое использование средств: Несмотря на ужесточение контроля, остаются риски неэффективного или нецелевого использования трансфертов, особенно субсидий и субвенций, выделяемых на конкретные цели.
• Недостаточное стимулирование развития: Трансферты часто направлены на покрытие текущих расходных обязательств, а не на стимулирование долгосрочного экономического роста и структурных преобразований.

Долговая нагрузка субъектов РФ и муниципальных образований:
В условиях высокой зависимости от федеральных трансфертов и ограниченности собственных доходных источников, многие регионы вынуждены прибегать к заимствованиям. Актуальный уровень долговой нагрузки субъектов РФ и муниципальных образований является значимым вызовом. Рост госдолга регионов увеличивает расходы на его обслуживание, что дополнительно ограничивает бюджетные возможности. В условиях экономической нестабильности и санкционного давления, риски, связанные с обслуживанием регионального долга, возрастают, требуя внимательного мониторинга и разработки стратегий по его снижению. Это особенно важно, поскольку региональные долги могут стать системной угрозой для всей финансовой стабильности страны.

Таким образом, комплекс проблем – от централизации доходов до межрегиональных диспропорций и неэффективности трансфертов – требует системного подхода к реформированию, который выйдет за рамки точечных корректировок.

Влияние внешних факторов на российский бюджетный федерализм: COVID-19, геополитика и санкции (после 2015 года)

Период после 2015 года стал для российского бюджетного федерализма временем серьезных испытаний, вызванных комплексом внешних шоков. Пандемия COVID-19, а затем стремительные геополитические изменения и усиление санкционного давления оказали глубокое, многогранное и долгосрочное влияние на доходы, расходы и, как следствие, на устойчивость межбюджетных отношений.

Последствия пандемии COVID-19 для бюджетной системы

Пандемия COVID-19, обрушившаяся на мир в 2020 году, вызвала беспрецедентный экономический спад и потребовала от государств мобилизации огромных ресурсов. Российская бюджетная система не стала исключением, столкнувшись с необходимостью радикальной перестройки приоритетов.

Анализ изменений в доходной и расходной частях бюджетов (2020-2021 гг.):

• 2020 год: Стал годом резкого падения доходов и увеличения расходов. Федеральный бюджет РФ был исполнен с дефицитом в 4,1 трлн рублей, что составило 3,8% ВВП. Этот дефицит был обусловлен двумя основными факторами: резким сокращением деловой активности внутри страны из-за локдаунов и ухудшением внешнеторговых условий на фоне драматического падения мировых цен на нефть. Доходы федерального бюджета составили 18,7 трлн рублей, а расходы – 22,8 трлн рублей. На региональном уровне ситуация была не лучше: 58 из 85 российских регионов завершили год с бюджетным дефицитом, совокупный объем которого достиг 762,2 млрд рублей, или 5% от их совокупных бюджетных доходов.
• 2021 год: Отметился некоторой стабилизацией и даже восстановлением. Федеральный бюджет был исполнен с профицитом в 514,76 млрд рублей (0,4% ВВП). Доходы составили 25,28 трлн рублей (на 34,8% выше плана), а расходы – 24,77 трлн рублей (115,1% от плана). Восстановление было обеспечено как ростом ненефтегазовых доходов (превышение плана на 127%), так и значительным увеличением нефтегазовых поступлений (превышение плана на 51,3%) на фоне стабилизации цен на энергоносители.

Оценка мер государственной поддержки:
В ответ на пандемию Правительство РФ предприняло масштабные меры поддержки населения, бизнеса и регионов, что привело к значительному увеличению бюджетных расходов. Эти меры включали:

• Финансирование здравоохранения: Экстренное наращивание расходов на борьбу с COVID-19, закупку оборудования, вакцин, поддержку медицинского персонала.
• Поддержка регионов: Предоставление дополнительных межбюджетных трансфертов для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов и финансирования первоочередных нужд.
• Социальная политика: Выплаты семьям с детьми, пособия по безработице, другие формы адресной поддержки населения.
• Поддержка национальной экономики: Льготные кредиты для бизнеса, субсидии, налоговые отсрочки.

Эти меры позволили смягчить экономические и социальные последствия пандемии, но одновременно усилили зависимость регионов от федерального центра и оказали давление на бюджетную систему в целом.

Геополитические изменения и санкционное давление (после 2022 года)

С 2022 года Россия столкнулась с беспрецедентными геополитическими изменениями и ужесточением санкционного давления, что стало еще одним мощным фактором, трансформирующим бюджетный федерализм.

Исследование долгосрочных и эволюционирующих последствий санкций:

• Структура доходов: Введение санкций, включая замораживание более половины резервов и активов Банка России и отключение ряда банков от системы SWIFT, оказало серьезное влияние на внешнеэкономическую деятельность и, как следствие, на структуру бюджетных доходов. Несмотря на это, в первом полугодии 2022 года федеральный бюджет оставался стабильным, а нефтегазовые доходы выросли на 68% благодаря благоприятной конъюнктуре цен на энергоносители. Рост дополнительных нефтегазовых доходов покрыл возросший ненефтегазовый дефицит. Однако в долгосрочной перспективе санкции вынуждают к диверсификации источников доходов и переориентации торговых потоков.
• Расходы бюджетов: Геополитические изменения ускорили процесс масштабной структурной трансформации отечественной экономики, сопровождающейся переориентацией ресурсов на новые приоритеты, включая национальную безопасность и импортозамещение. Это привело к значительному увеличению расходов по ряду статей, что требует перераспределения средств внутри бюджетной системы и поиска новых источников финансирования.
• Рынок внутреннего государственного долга: Санкции критически повлияли на состояние рынка внутреннего государственного долга. Заморозка активов и ограничения на доступ к международным финансовым рынкам вынудили правительство активнее использовать внутренние источники заимствований. Это требует особого внимания к управлению государственным долгом регионов и муниципалитетов, чтобы не допустить системных рисков.

Анализ адаптационных мер Правительства РФ:
В ответ на санкционное давление Правительство РФ предприняло ряд адаптационных мер, направленных на стабилизацию экономики и поддержку бюджетной системы:

• Стабилизация финансовых рынков: Меры по поддержанию курса рубля, обеспечению ликвидности банковской системы.
• Налоговое стимулирование: Введение налоговых льгот и послаблений для поддержки пострадавших отраслей и регионов.
• Снижение регуляторных ограничений: Упрощение административных процедур для бизнеса.
• Поддержка импорта: Поиск новых логистических цепочек и партнеров для обеспечения бесперебойных поставок.
• Ускорение бюджетных процедур: Оперативное принятие решений по финансированию приоритетных направлений.
• Использование средств государственных компаний: Мобилизация ресурсов крупных государственных корпораций для реализации стратегических проектов.

Важно отметить, что с марта 2022 года Федеральное казначейство РФ перестало публиковать ежемесячные отчеты об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, что затрудняет оперативный и полный анализ финансового состояния регионов для внешних исследователей. Эти внешние факторы оказывают системное и долгосрочное влияние на российский бюджетный федерализм, заставляя искать новые подходы к управлению публичными финансами и пересматривать устоявшиеся модели межбюджетных отношений.

Перспективы и направления совершенствования российского бюджетного федерализма

Осознание глубины существующих проблем и влияния внешних факторов открывает путь к разработке конкретных и адаптированных предложений по совершенствованию российского бюджетного федерализма. Цель – не только устранить текущие недостатки, но и построить более устойчивую, справедливую и стимулирующую систему, которая обеспечит долгосрочное развитие всех территорий страны.

Повышение финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов

Ключевым направлением совершенствования является обеспечение большей финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов. Это базовое условие для стабильного и устойчивого развития регионов, ведь без достаточных собственных источников доходов регионы не могут эффективно выполнять свои полномочия и реализовывать стратегические проекты.

Предложения по совершенствованию налогово-бюджетного механизма распределения налоговых поступлений:

• Расширение налоговых полномочий регионов: Необходимо пересмотреть нормативы отчисления федеральных налогов в региональные бюджеты, а также рассмотреть возможность передачи регионам дополнительных налоговых полномочий, напр��мер, в части установления ставок по некоторым местным и региональным налогам, таких как налог на имущество организаций или налог на прибыль организаций в части, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ. Это позволит регионам активнее использовать налоговые инструменты для стимулирования местной экономики и формирования собственных доходов.
• Передача стабильных доходных источников: Часть федеральных налогов, характеризующихся стабильной динамикой поступлений, может быть закреплена за региональными бюджетами по более высоким нормативам или даже полностью передана им. Например, увеличение доли налога на доходы физических лиц (НДФЛ), зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, или частичное закрепление акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты.
• Стимулирование налогового потенциала: Разработка механизмов, стимулирующих регионы к наращиванию собственного налогового потенциала, а не к увеличению дотационной зависимости. Это может быть реализовано через условные гранты, привязанные к росту налоговых поступлений, или через «налоговый бонус» – дополнительное отчисление из федерального бюджета за каждый процент роста собственных налоговых доходов региона.
• Обеспечение достаточности доходов для расходных обязательств: Необходимо провести ревизию и четкое разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, чтобы доходы каждого уровня соответствовали объему возложенных на него задач. Это требует определения обоснованных нормативов финансовых затрат на выполнение государственных и муниципальных услуг.

Таблица: Потенциальные меры по повышению финансовой самостоятельности регионов

Мера	Описание	Ожидаемый эффект
Увеличение доли НДФЛ	Увеличение норматива отчислений НДФЛ в региональные бюджеты.	Стимулирование занятости, рост налоговых поступлений в регионах.
Региональные налоговые льготы	Расширение права регионов на установление собственных налоговых льгот.	Привлечение инвестиций, развитие специфических отраслей на местах.
«Налоговый бонус»	Дополнительные трансферты за рост собственных налоговых доходов.	Мотивация к наращиванию налогового потенциала, снижение иждивенчества.
Четкое разграничение полномочий	Законодательное закрепление расходных обязательств за каждым уровнем власти.	Сбалансированность бюджетов, предотвращение «нефинансируемых мандатов».

Улучшение механизмов межбюджетного выравнивания и стимулирование развития

Механизмы межбюджетного выравнивания призваны сглаживать различия в бюджетной обеспеченности регионов, но они должны быть не только справедливыми, но и стимулирующими. Каковы же оптимальные подходы к их оптимизации?

Рекомендации по оптимизации системы межбюджетных трансфертов:

• Переход от «торгов» к формульному распределению: Снижение субъективного фактора в распределении дотаций и субсидий. Максимальное использование объективных формул, учитывающих налоговый потенциал, социально-демографические и географические особенности регионов.
• Снижение дотационности: Постепенное сокращение числа дотационных регионов за счет стимулирования их к развитию собственного потенциала. Это не означает отказ от поддержки, но изменение ее формы – от безвозмездных дотаций к стимулирующим грантам и проектам развития.
• Повышение эффективности субсидий и субвенций: Ужесточение контроля за целевым использованием субсидий и субвенций, а также их ориентация на реализацию приоритетных национальных проектов и стратегических задач развития.
• Внедрение механизмов «конкурентных» трансфертов: Создание фондов, из которых средства выделяются на конкурсной основе для регионов, предлагающих наиболее эффективные программы развития, демонстрирующих лучшую бюджетную дисциплину или достигающих определенных социально-экономических показателей.

Интеграция зарубежного опыта в российскую практику

Как показал сравнительный анализ, опыт Канады и Германии содержит элементы, которые, будучи адаптированными, могут обогатить российский бюджетный федерализм.

Конкретные, адаптированные предложения:

• Элементы канадской модели для налогового федерализма:
  • Параллельные налоговые системы: Россия могла бы рассмотреть возможность предоставления регионам права устанавливать свои ставки по некоторым общим федеральным налогам (например, части налога на прибыль или налога на имущество), сохраняя при этом общую налоговую базу. Это позволит регионам гибче реагировать на местные экономические условия и привлекать инвестиции.
  • Принцип «больше стимулов, меньше директив»: Переход от жесткого директивного управления к созданию экономических стимулов для региональных правительств. Например, вместо прямых указаний по расходованию средств, предоставлять регионам большую автономию в обмен на достижение конкретных показателей эффективности.
• Элементы германской модели для выравнивания:
  • Расширение практики совместных налогов: Введение или расширение перечня «совместных» налогов, доходы от которых распределяются по четко установленным квотам между федеральным центром и субъектами РФ. Это повысит заинтересованность регионов в эффективном администрировании таких налогов.
  • Активная политика горизонтального выравнивания: Несмотря на наличие в России Фонда финансовой поддержки регионов, можно изучить германский опыт горизонтального выравнивания, где богатые земли перечисляют часть своих доходов в пользу более бедных, чтобы создать более сбалансированное развитие. Такой переход должен носить добровольный характер и быть реализован в рамках прозрачного и четко регламентированного механизма распределения доходов. Это позволит устранить возможность «торгов» об объеме межбюджетных трансфертов между федеральным центром и региональными властями.

Прогнозируемые тенденции и стратегические задачи развития

Будущее российского бюджетного федерализма будет определяться рядом стратегических задач и прогнозируемых тенденций.

• Нормализация бюджетной политики и структурный первичный баланс: К 2025 году предусматривается завершение нормализации бюджетной политики и выход на структурный первичный баланс бюджета. Это означает, что ненефтегазовые доходы должны покрывать все ненефтегазовые расходы без учета доходов от продажи нефти и газа. Такая цель укрепит стабильность финансовой системы и обеспечит устойчивую экономическую среду.
• Активизация экономической политики: Снижение прогноза роста ВВП РФ на 2025 год до диапазона 0,5–1,0% подчеркивает необходимость активизации экономической политики, включающей меры поддержки бизнеса, улучшение инвестиционного климата и развитие инфраструктуры. Все эти меры должны быть интегрированы в систему межбюджетных отношений, обеспечивая их софинансирование и стимулирование на региональном уровне.
• Тесная координация Правительства и бизнеса: Важно, чтобы Правительство и бизнес работали в тесной координации для преодоления текущих вызовов и создания условий для долгосрочного развития экономики. Это потребует создания эффективных площадок для диалога и партнерства, а также прозрачных механизмов распределения государственной поддержки.
• Адаптация к «новой нормальности» геополитики: Долгосрочные геополитические изменения и санкционное давление требуют постоянной адаптации бюджетной системы, поиска новых источников доходов, оптимизации расходов и обеспечения устойчивости в условиях внешних ограничений. Это может включать дальнейшую диверсификацию экономики, развитие внутренних рынков и укрепление финансового суверенитета.

Таким образом, совершенствование российского бюджетного федерализма – это сложный, многовекторный процесс, требующий глубокого анализа, гибкости в принятии решений и готовности к структурным изменениям на всех уровнях власти.

Заключение

Российский бюджетный федерализм, как сложный и динамичный организм, находится в состоянии непрерывной трансформации, особенно после 2015 года, когда страна столкнулась с серией беспрецедентных вызовов – от пандемии COVID-19 до ужесточения геополитического давления и санкционного режима. Проведенное исследование позволило деконструировать устаревшие представления, актуализировать теоретические концепции и пролить свет на текущие проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Мы установили, что современная российская модель, эволюционировавшая от начальной децентрализации 1990-х к кооперативному типу, характеризуется высокой степенью централизации ресурсов. Обзор законодательной базы показал постоянную динамику изменений в Бюджетном кодексе РФ, направленных на адаптацию системы к новым реалиям, однако их результативность в повышении финансовой самостоятельности регионов остается предметом дискуссий.

Сравнительный анализ с мировыми моделями, в частности канадской и германской, выявил ключевые отличия российской системы – прежде всего, в уровне налоговой автономии регионов и механизмах горизонтального выравнивания. Этот опыт, при всей его непрямой применимости, содержит ценные уроки для России.

Наиболее острые проблемы российского бюджетного федерализма сегодня – это, несомненно, сохраняющийся высокий уровень централизации доходов, который на конец 2023 года, несмотря на снижение доли нефтегазовых поступлений, продолжает обуславливать финансовую зависимость большинства регионов. Актуальные данные по межрегиональным диспропорциям в ВРП и инвестициях после 2015 года свидетельствуют об их устойчивости и даже росте, что ставит под сомнение эффективность существующих механизмов выравнивания и стимулирования.

Влияние внешних факторов оказалось решающим. Пандемия COVID-19 привела к значительному дефициту федерального бюджета (3,8% ВВП в 2020 году) и региональных бюджетов, потребовав масштабных мер поддержки. Геополитические изменения и санкции после 2022 года запустили процессы структурной трансформации экономики, повлияли на доходы и расходы бюджетов, а также на рынок внутреннего государственного долга.

В свете этих вызовов, стратегические задачи развития российского бюджетного федерализма включают повышение финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов через пересмотр налоговых полномочий и доходных нормативов. Предложения по улучшению механизмов межбюджетного выравнивания должны быть направлены на снижение дотационности и создание объективных, стимулирующих формул распределения трансфертов. Интеграция адаптированных элементов зарубежного опыта, таких как принципы параллельных налоговых систем или расширение практики совместных налогов, может способствовать укреплению налогового федерализма и снижению «торгов» об объемах трансфертов. Наконец, достижение структурного первичного баланса бюджета к 2025 году и активизация экономической политики в условиях «новой нормальности» станут ключевыми индикаторами успешности преобразований.

Таким образом, данная работа не только обобщила и актуализировала знания по особенностям российского бюджетного федерализма, но и предложила комплексный взгляд на его проблемы, тенденции и перспективы, подчеркивая важность системных реформ для обеспечения устойчивого развития России в долгосрочной перспективе.

Список использованной литературы

1. Бабич А. М., Павлова Л. К. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Финансы ЮНИТИ, 2000.
2. Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
3. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / под ред. М.В.Романовского и О.В.Врублевской. 2-е изд. М.: Юрайт, 2000.
4. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие для вузов. Петрозаводск, 2003.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.11.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Иванчина Е.В. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И МОДЕЛИ // Аллея науки. 2018. № 6(22).
7. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. № 12.
8. Идрисов Ш.А., Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм: зарубежные и российская модели // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2016. № 4 (48). URL: https://eee-region.ru/article/4841/ (дата обращения: 05.11.2025).
9. Ковалева А. М., Лапуста М. Г., Скамай Л. Г. Финансы фирмы: Учебник. М.: Инфра-М, 2000.
10. Койнова К.А., Гордиенко М.С. ВЛИЯНИЕ COVID-19-ОГРАНИЧЕНИЙ НА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВУЮ ПОЛИТИКУ РФ // Известия высших учебных заведений. Серия: Экономика, финансы и управление производством. 2022. № 1(51). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vliyanie-covid-19-ogranicheniy-na-byudzhetno-nalogovuyu-politiku-rf (дата обращения: 05.11.2025).
11. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. №5.
12. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.
13. Коростелева М.Н. Развитие финансов местного самоуправления: автореф. дис. … канд. экон. наук. Самара, 2000.
14. Косов М.Е. ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ // Экономика. Информационные технологии. 2020. Т. 47, № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-mezbyudzhetnyh-otnosheniy-v-rossii-i-puti-ih-resheniya (дата обращения: 05.11.2025).
15. Лавриков И.Н. Проблемы межбюджетных отношений в РФ и пути их решения // Финансы. 2002. № 5.
16. Мокрый В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы. 2001. № 1.
17. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов. Доступ из СПС «ГАРАНТ».
18. Перепанова Т.С., Балтахинова О.Р. Основы бюджетной системы и бюджетного учета: Учеб. пособие. Улан-Удэ, 2004.
19. Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2006. 17 мая.
20. Пронина Л.И. Вторая часть налогового кодекса — продолжение налоговой реформы и ее влияние на доходы местных бюджетов // Финансы. 2002. № 5.
21. Современное состояние местных бюджетов. Цифры, факты, выводы. Материалы доклада Рабочей группы Государственного совета // Муниципальная политика. 2003. № 3-4.
22. Финансы, денежное обращение и кредит: учебник / под ред. В.К.Сенчагова и А.И.Аронова. М.: Проспект, 2002.
23. Фыок Тхинь Чан, Нгуен Минь Чан. Анализ и оценка стабильности государственных финансов Российской Федерации в период пандемии и геополитических изменений // Аудиторские ведомости. 2024. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-i-otsenka-stabilnosti-gosudarstvennyh-finansov-rossiyskoy-federatsii-v-period-pandemii-i-geopoliticheskih-izmeneniy (дата обращения: 05.11.2025).
24. Христенко В. Развитие бюджетного Федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 февр.
25. Шеремет А. Д., Сайфулин Р. С. Финансы предприятий: Учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2002.
26. Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetnyy-federalizm-i-mezbyudzhetnye-otnosheniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 05.11.2025).
27. Алешин В.А., Овчинников В.Н., Челышева Э.А. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы развития на современном этапе // КиберЛенинка. 2017. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetnyy-federalizm-problemy-i-perspektivy-razvitiya-na-sovremennom-etape (дата обращения: 05.11.2025).
28. Бештоева Д.А. Особенности бюджетного федерализма в России и зарубежных странах // Экономика, предпринимательство и право. 2024. Т. 14, № 10. URL: https://1economic.ru/lib/121889 (дата обращения: 05.11.2025).
29. Бюджетный федерализм и пути его совершенствования в Российской Федерации // КиберЛенинка. 2021. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetnyy-federalizm-i-puti-ego-sovershenstvovaniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 05.11.2025).
30. Межбюджетные отношения и принципы их организации в Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mezbyudzhetnye-otnosheniya-i-printsipy-ih-organizatsii-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 05.11.2025).
31. Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации: автореферат диссертации. URL: https://www.dissercat.com/content/modeli-byudzhetnogo-federalizma-v-razvitykh-stranakh-i-osobennosti-ikh-primeneniya-v-rossii (дата обращения: 05.11.2025).
32. Особенности бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-byudzhetnogo-federalizma-i-mezbyudzhetnyh-otnosheniy-v-rossii (дата обращения: 05.11.2025).
33. ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. 2017. URL: https://journals.udsu.ru/law/article/view/1785 (дата обращения: 05.11.2025).
34. Курбанова У.А.И., Таштемирова С.М., Омарова Н.А., Арсланов А.М. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-i-perspektivy-razvitiya-byudzhetnogo-federalizma-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 05.11.2025).