Муниципальный лесной контроль: Реформа, проблемы осуществления и перспективы цифровизации (на основе ФЗ № 248-ФЗ и судебной практики 2023–2025 гг.)

Введение в проблему и актуальность муниципального лесного контроля (МЛК)

Сохранение лесных ресурсов Российской Федерации, занимающих колоссальные площади и играющих критическую роль в глобальной экосистеме, является задачей стратегического государственного значения. В условиях постоянно растущего антропогенного воздействия, включая незаконную рубку, несоблюдение правил пожарной безопасности и нецелевое использование лесных участков, система государственного и муниципального контроля выступает ключевым инструментом правовой защиты лесов.
Муниципальный лесной контроль (МЛК) занимает особое место в этой системе, поскольку он сосредоточен на защите лесов, имеющих непосредственное значение для жизни и здоровья населения — городских лесов, лесопарковых зеленых поясов и других участков, находящихся в муниципальной собственности. Актуальность исследования обусловлена радикальным реформированием всей контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, закрепленным Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 248-ФЗ). Этот закон не только изменил методологию контроля, сместив акцент на профилактику и риск-ориентированный подход, но и предъявил новые требования к правовой и организационной структуре органов местного самоуправления (ОМСУ).

Целью настоящей работы является проведение глубокого академического исследования правовой природы, механизма осуществления и системных проблем муниципального лесного контроля в Российской Федерации в контексте реформы 2020 года и последних изменений в законодательстве.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть правовую природу и предмет МЛК, проведя его сравнительный анализ с федеральным государственным лесным надзором (ГЛН).
2. Проанализировать новые административные процедуры ОМСУ, включая применение профилактических мер и индикаторов риска.
3. Выявить системные правовые, кадровые и финансовые проблемы, препятствующие эффективному осуществлению МЛК.
4. Оценить перспективы повышения эффективности МЛК через цифровизацию (ФГИС ЛК, ГИИС «Электронный бюджет») и развитие института общественного контроля.

Правовая природа и предмет МЛК в системе лесного законодательства РФ

Понятие и правовая основа МЛК и федерального государственного лесного надзора (ГЛН)

Правовая основа муниципального лесного контроля закреплена в Главе 12 Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ) и детализирована в ФЗ № 248-ФЗ, который устанавливает общие правила организации и осуществления всех видов контроля в стране.

Муниципальный лесной контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных в отношении использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения на определенных категориях лесных участков.

Согласно статье 15 ФЗ № 248-ФЗ, предметом муниципального контроля является соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, а также исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. В контексте МЛК, обязательными требованиями являются правила использования лесов (например, правила заготовки древесины, правила пожарной безопасности), которые распространяются на лиц, осуществляющих деятельность на муниципальных лесных участках.

Сравнительный анализ МЛК и ГЛН

В российском лесном законодательстве существуют два ключевых, но разграниченных института контроля: федеральный государственный лесной надзор (ГЛН) и муниципальный лесной контроль (МЛК). Их различие носит не только субъектный, но и объектный характер, что критически важно для понимания системы управления лесным фондом.

Федеральный государственный лесной надзор (ГЛН), регулируемый статьей 96 ЛК РФ, осуществляется федеральными органами исполнительной власти (Рослесхоз) и органами исполнительной власти субъектов РФ (в рамках переданных полномочий). ГЛН сосредоточен на контроле за землями лесного фонда, которые составляют подавляющее большинство лесов страны.

Муниципальный лесной контроль (МЛК), согласно статье 98 ЛК РФ, осуществляется органами местного самоуправления. Ключевое отличие МЛК от ГЛН заключается в следующем: МЛК не является дублирующим ГЛН институтом, а выступает в качестве специализированного инструмента контроля за лесами, не входящими в лесной фонд, но критически важными для муниципального сообщества.

Критерий сравнения	Муниципальный лесной контроль (МЛК)	Федеральный государственный лесной надзор (ГЛН)
Правовая основа	ЛК РФ (Глава 12), ФЗ № 248-ФЗ, муниципальные правовые акты.	ЛК РФ (Глава 12), ФЗ № 248-ФЗ, Положение о ГЛН.
Субъект контроля	Органы местного самоуправления.	Федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов РФ (переданные полномочия).
Объект контроля	Лесные участки, находящиеся в муниципальной собственности, включая городские леса, лесопарковые зеленые пояса, а также леса на землях населенных пунктов.	Земли лесного фонда, а также иные лесные участки, не отнесенные к муниципальной собственности.
Основная цель	Обеспечение соблюдения требований на лесных участках, имеющих непосредственное значение для муниципального образования.	Обеспечение рационального использования, охраны и воспроизводства лесов в масштабах лесного фонда РФ.

Механизм осуществления МЛК: приоритет профилактики и риск-ориентированный подход

Полномочия органов местного самоуправления и виды контрольных мероприятий

ФЗ № 248-ФЗ предоставил ОМСУ широкие полномочия по самостоятельному определению структуры и порядка деятельности органов, уполномоченных на осуществление МЛК. Согласно статье 6 ФЗ № 248-ФЗ, органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности своих контрольных органов в соответствии с уставом муниципального образования и принятыми муниципальными правовыми актами.

В рамках МЛК должностные лица ОМСУ могут проводить различные виды контрольных (надзорных) мероприятий, которые делятся на плановые и внеплановые. При этом ключевым принципом реформы контроля стало смещение фокуса с карательных мер на предупреждение нарушений.

Профилактические мероприятия как новый приоритет контроля

Центральным элементом реформы, закрепленной ФЗ № 248-ФЗ, является приоритет профилактики. Часть 1 статьи 44 прямо устанавливает, что органы контроля обязаны проводить профилактические мероприятия, направленные на снижение риска причинения вреда.

К основным видам профилактических мероприятий, перечисленных в части 1 статьи 45 ФЗ № 248-ФЗ, относятся:

1. Информирование: Размещение актуальных требований и сведений о контроле.
2. Обобщение правоприменительной практики: Анализ типичных нарушений и разъяснение их недопущения.
3. Объявление предостережения: Уведомление контролируемого лица о недопустимости нарушения, если имеются сведения о готовящихся действиях.
4. Консультирование и самообследование.
5. Профилактический визит: Это особый, обязательный для должностных лиц вид профилактики, который проводится в форме беседы с контролируемым лицом. Он направлен на доведение информации об обязательных требованиях и способах их соблюдения.

Принцип риск-ориентированного подхода находит свое прямое отражение в статье 25 ФЗ № 248-ФЗ: объекты контроля, отнесенные к категории низкого риска причинения вреда, автоматически освобождаются от плановых контрольных (надзорных) мероприятий. Таким образом, ресурсы муниципалитета концентрируются на тех объектах, где вероятность нарушения обязательных требований и потенциальный вред максимальны. Каким образом ОМСУ могут эффективно распределять свои ограниченные ресурсы, не отвлекаясь на формальные проверки добросовестных лесопользователей?

Индикаторы риска и основания для внеплановых контрольных мероприятий

Внеплановые контрольные мероприятия являются реакцией на уже возникшие или высоковероятные нарушения. Они проводятся на основании утвержденных индикаторов риска нарушения обязательных требований.

Индикаторы риска — это количественные или качественные параметры, установленные нормативными актами, которые сигнализируют о потенциальном нарушении. В сфере МЛК типичным индикатором риска является выявление несоответствия площади используемого контролируемым лицом лесного участка площади, сведения о которой содержатся в договоре аренды лесного участка. Если данные, полученные, например, через спутниковый мониторинг или сопоставление с данными государственного лесного реестра, показывают существенное расхождение, это служит законным основанием для проведения внеплановой проверки. Этот подход обеспечивает целевое расходование бюджетных средств и минимизирует административное давление на добросовестных лесопользователей.

Системные проблемы и правовые коллизии, снижающие эффективность МЛК

Несмотря на прогрессивное реформирование системы контроля, эффективность муниципального лесного контроля остается невысокой, что обусловлено комплексом системных проблем, лежащих в плоскости правовых коллизий, кадрового обеспечения и финансовой мотивации.

Ограничение полномочий МСУ по привлечению к административной ответственности

Наиболее острой и ключевой проблемой, подрывающей самостоятельность и результативность МЛК, является недостаточность полномочий органов местного самоуправления в сфере привлечения к административной ответственности.

Должностные лица МЛК наделены правом выявлять нарушения и составлять акты, но они не имеют полномочий по самостоятельному составлению протоколов и рассмотрению дел по наиболее социально значимым и тяжким нарушениям лесного законодательства. К таким нарушениям относятся, например, незаконная рубка, повреждение лесных насаждений (статья 8.28 КоАП РФ) или нарушение правил пожарной безопасности в лесах (статья 8.32 КоАП РФ).

Вместо привлечения нарушителя к ответственности напрямую, органы МСУ вынуждены ограничиваться составлением протоколов по вопросам, связанным с невыполнением законных требований должностного лица (ст. 19.4–19.7 КоАП РФ), либо, что чаще, передавать материалы в органы ГЛН или прокуратуру. Эта необходимость приводит к бюрократическим задержкам, потере доказательной базы и, как следствие, снижению процента доведения дел до реального наказания и возмещения ущерба, что нивелирует усилия инспекторов на местах.

Кадровые и финансовые проблемы, препятствующие эффективному МЛК

Кадровая проблема в сфере МЛК носит повсеместный характер. Отмечается острая нехватка квалифицированного персонала, способного не только проводить контрольные мероприятия в соответствии с ФЗ № 248-ФЗ, но и обладать специальными познаниями в лесном хозяйстве, юриспруденции и использовании современных ГИС-технологий.

Финансовая проблема связана с высокими затратами местных бюджетов на осуществление муниципального контроля. Эти затраты включают оплату труда инспекторов, закупку оборудования (GPS-навигаторы, дроны, программное обеспечение) и судебные издержки. При этом возможность пополнения бюджета за счет поступающих штрафов крайне ограничена, поскольку, как было указано выше, полномочия по привлечению к ответственности по крупным нарушениям принадлежат федеральным и региональным органам. Это создает дисбаланс, снижающий экономическую мотивацию МСУ к активной контрольной деятельности.

Индикаторы оценки эффективности МЛК

Согласно статье 30 ФЗ № 248-ФЗ, эффективность и результативность муниципального контроля подлежат обязательной оценке. Ключевые показатели и их целевые значения, а также индикативные показатели утверждаются представительным органом муниципального образования.

Типичные ключевые показатели эффективности (КПЭ) МЛК включают:

1. Количество проведенных профилактических мероприятий (отражает приверженность принципам ФЗ № 248-ФЗ).
2. Количество выявленных нарушений лесного законодательства.
3. Процент устраненных нарушений от общего числа выявленных (показатель результативности).
4. Сумма взысканных штрафов и возмещенного ущерба (наиболее проблемный показатель из-за ограниченности полномочий).

Целью оценки является не просто фиксация количества проверок, а анализ снижения уровня причиненного вреда лесам и повышение уровня соблюдения обязательных требований контролируемыми лицами.

Перспективы реформирования и роль цифровизации и судебной практики

Повышение эффективности МЛК возможно только через комплексное реформирование, включающее углубленную цифровизацию процессов и более активное использование судебных механизмов.

Внедрение ФГИС ЛК как инструмент повышения прозрачности и контроля

Одним из наиболее значимых проектов в лесном комплексе является создание Федеральной государственной информационной системы лесного комплекса (ФГИС ЛК). Эта система призвана стать единым информационным пространством, содержащим достоверные атрибутивные и картографические данные о лесном фонде, а также автоматизировать процессы управления.

Внедрение ФГИС ЛК осуществляется поэтапно. Критически важным этапом является полный запуск и обязательное ведение электронного государственного лесного реестра, включая электронное декларирование, намеченное на 1 января 2025 года. Дальнейшая доработка функционала системы запланирована до 2026 года.

ФГИС ЛК является мощным инструментом для МЛК, поскольку она обеспечивает полный контроль прослеживаемости древесины от заготовки до переработки или вывоза из РФ. Это позволяет инспекторам МЛК оперативно выявлять случаи незаконной рубки на муниципальных землях путем сопоставления разрешенных объемов заготовки с фактическим объемом вывозимой древесины. В перспективе, интеграция ФГИС ЛК с муниципальными системами контроля позволит автоматизировать выявление индикаторов риска.

ГИИС «Электронный бюджет» и финансовая подотчетность

Повышение прозрачности расходования средств, выделенных на осуществление МЛК, обеспечивается за счет использования Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС «Электронный бюджет»).

ГИИС «Электронный бюджет» позволяет федеральным и региональным контрольным органам, а также общественности отслеживать целевое расходование муниципальных средств. Примером необходимости такого контроля может служить судебная практика 2025 года, где рассматривались дела о нецелевом расходовании средств, выделенных на лесной контроль, когда средства, предназначенные для озеленения мест общего пользования, ошибочно направлялись на озеленение дорог. Использование ГИИС «Электронный бюджет» снижает риски финансовых злоупотреблений и повышает общую ответственность органов МСУ.

Роль судебной практики и института общественного контроля

Поскольку ОМСУ ограничены в прямом административном привлечении нарушителей, особое значение приобретают судебные механизмы и институт общественного контроля.

Институт общественного контроля получил мощную юридическую поддержку в лице Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде». Этот документ не только закрепил право на предъявление исков о возмещении экологического вреда за уполномоченными госорганами, но и прямо признал такое право за органами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями и НКО. Таким образом, ОМСУ могут обходить ограничение по административному привлечению, обращаясь напрямую в суд с требованием о возмещении ущерба, причиненного муниципальным лесам.

Кроме того, новейшая судебная практика Верховного Суда РФ вносит ясность в применение норм КоАП РФ. Постановление Верховного Суда РФ от 01.02.2023 № 8-АД22-6-К2 установило, что незаконная рубка лесных насаждений имеет признаки продолжающегося деяния. Это имеет критическое значение для исчисления сроков давности. Стандартный срок давности привлечения к административной ответственности за экологические правонарушения составляет один год (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Признание деяния продолжающимся позволяет исчислять этот срок не с момента совершения рубки, а с момента обнаружения правонарушения уполномоченным органом, что существенно продлевает период для привлечения виновных лиц к ответственности и повышает шансы на успешное применение мер МЛК.

Заключение

Муниципальный лесной контроль является необходимым звеном в системе защиты лесных ресурсов РФ, особенно в части охраны лесов, имеющих коммунальное и социальное значение (городские леса). Реформа, закрепленная ФЗ № 248-ФЗ, определила вектор развития МЛК в сторону риск-ориентированного подхода и приоритета профилактики (профилактические визиты, запрет плановых проверок объектов низкого риска).

Однако, несмотря на позитивные сдвиги, МЛК сталкивается с рядом системных проблем, которые требуют немедленного правового и управленческого решения. Главным препятствием остается недостаточность административных полномочий органов МСУ по самостоятельному привлечению к ответственности за наиболее серьезные экологические правонарушения (ст. 8.28, 8.32 КоАП РФ). Это создает «юридический вакуум», вынуждая муниципалитеты выступать лишь в роли первичных фиксаторов нарушений.

Пути повышения эффективности МЛК лежат в плоскости цифровизации и интеграции:

1. Внедрение ФГИС ЛК (с 01.01.2025): Позволит обеспечить прослеживаемость древесины и автоматизировать выявление индикаторов риска, значительно снижая затраты на полевой контроль.
2. Активизация судебных механизмов: Органы МСУ должны максимально использовать право, предоставленное Пленумом ВС РФ № 49, для предъявления исков о возмещении экологического вреда.
3. Применение судебной практики: Использование прецедентов Верховного Суда РФ (2023–2024 гг.) о продолжающемся характере незаконной рубки для эффективного преодоления сроков давности привлечения к ответственности.

В качестве практической рекомендации на уровне федерального законодательства, необходимо рассмотреть вопрос о частичной передаче органам МСУ полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел о менее тяжких, но массовых нарушениях лесного законодательства на землях муниципальной собственности, что обеспечит экономическую мотивацию и повысит оперативность реагирования, а главное — позволит эффективно защищать интересы местного сообщества, которое наиболее чувствительно к состоянию пригородных лесов.

Список использованной литературы

1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание – Парламент России. Москва: Российский Юридический Издательский Дом, 1999.
2. Автоматизированная система учета оборота и контроля происхождения древесины – АИС «ЛУЧ-Регион». URL: http://www.datascan.ru (дата обращения: 28.10.2025).
3. Васильева О.Ю., Зиновьева И.С. Проблемы контроля и надзора в лесном хозяйстве. 2014. URL: http://www.scienceforum.ru/2014/407/116 (дата обращения: 28.10.2025).
4. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. Москва: ИД «Городец», 2008.
5. Декларация «О государственном суверенитет РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.
6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Москва: Юристъ, 2011.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок). Москва: Юридическая литература, 2013.
8. Лебедев В.А. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2002. №1. URL: http://www.lib.csu.ru/vch/9/2002_01/002.pdf (дата обращения: 28.10.2025).
9. Лесной Кодекс Российской Федерации от 04.12.2006г. № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст.5278.
10. Муниципальный контроль в Российской Федерации: Аналитический доклад. Москва: Министерство экономического развития РФ, 2011. С. 12.
11. Положение о федеральном государственном лесном контроле (надзоре) (с изменениями на 29 августа 2025 года). URL: https://cntd.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).
12. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЛЕСНОГО КОНТРОЛЯ. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).
13. Соотношение государственного лесного контроля и надзора в обновленном лесном законодательстве. URL: https://sovremennoepravo.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).
14. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. Москва: Норма, 2011.
15. Сущность власти // Портал «Государство и власть». URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?id=69&r=28 (дата обращения: 28.10.2025).
16. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.
17. Устав Ангарского муниципального образования. URL: http://www.angarsk-adm.ru/documents/USTAV_aktualnaia_viersiia_s_uchietom_rieshieniia_Dumy_AMO.doc (дата обращения: 28.10.2025).
18. Федеральный закон от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6249.
19. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (последняя редакция). URL: https://consultant.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).
20. Черекаева Е.А. Муниципальный лесной контроль и надзор // Молодой ученый. 2013. №3. С. 379-383.