Оценивание государственной политики и административной реформы в России: Теория, практика и вызовы цифровой трансформации

Около 25% функций, проанализированных в ходе первого этапа административной реформы (2003-2005 гг.), были признаны избыточными или дублирующими. Эта цифра не просто демонстрирует масштабность проблемы, но и подчеркивает острую необходимость систематического оценивания для оптимизации государственного управления и повышения его эффективности. В современном мире, где государственная политика и административные реформы становятся всё более сложными и многоаспектными, потребность в глубоком и всестороннем анализе их воздействия возрастает многократно. Ведь без такой оценки невозможно понять, насколько эффективно расходуются бюджетные средства и соответствует ли деятельность государственных органов реальным потребностям общества.

Теоретико-методологические основы оценивания государственных политик и программ

В современном государственном управлении, где каждое решение должно быть обосновано и ориентировано на конкретный результат, оценивание выступает как незаменимый инструмент, позволяющий анализировать, корректировать и совершенствовать политический курс. Это не просто формальность, а сложный, многоуровневый процесс, направленный на всестороннее изучение влияния государственных решений и действий на общество.

Оценивание представляет собой комплекс мероприятий, направленный на изучение результатов и эффектов политических и административных решений и действий с последующим включением этой информации в процесс принятия решений. Это не только позволяет отслеживать достигнутый прогресс, но и служит механизмом обратной связи, который питает весь цикл государственной политики, способствуя ее адаптации и улучшению. По своей сути, оценивание можно рассматривать как эмпирическое осмысление и анализ политического процесса, ключевая цель которого – идентификация результатов и постоянное совершенствование политического цикла.

Понятийный аппарат оценивания: «оценивание политики», «государственное управление»

Для четкого понимания предмета исследования необходимо заложить прочный фундамент из общепринятых определений. В контексте данной работы, мы будем оперировать следующими ключевыми понятиями.

Оценивание политики (или оценка государственной политики) — это комплекс мероприятий, направленных на изучение результатов и эффектов политических и административных решений и действий с последующим включением этой информации в процесс принятия решений. Иными словами, это систематическая деятельность по сбору и анализу данных о том, как государственная политика работает на практике, какие результаты она приносит и как она влияет на общество. Цель такого оценивания — обеспечить рациональность и обоснованность управленческих решений, а также способствовать постоянному совершенствованию политического курса.

Термин «государственное управление» имеет несколько трактовок, в зависимости от широты охвата. В широком смысле государственное управление является регулирующей деятельностью государства в целом. Эта деятельность включает функционирование всех ветвей власти: работу представительных органов, осуществляющих законотворчество; исполнительных органов, реализующих политику; прокуратуры и судов, обеспечивающих законность и правопорядок. В этом контексте государственное управление охватывает весь спектр властных отношений.

В узком смысле государственное управление фокусируется на практической деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных и региональных органов исполнительной власти. Здесь акцент делается на исполнительно-распорядительной деятельности, направленной на непосредственное достижение государственных целей.

Независимо от ширины определения, основной целью государственного управления является рост благополучия населения. Это всеобъемлющая задача, которая включает в себя обеспечение стабильного социально-экономического развития, поддержание правопорядка, защиту прав и свобод граждан, а также создание благоприятных условий для самореализации каждого человека. Оценивание политики, таким образом, становится ключевым инструментом для проверки, насколько успешно государственное управление справляется с этой фундаментальной задачей.

Дифференциация «эффективности» и «результативности»

При анализе государственных политик и административных реформ крайне важно различать понятия «эффективность» и «результативность», поскольку они характеризуют различные аспекты успешности. Хотя в обыденной речи эти термины часто используются как синонимы, в академической и управленческой практике их разграничение имеет принципиальное значение.

Результативность (effectiveness) — это прежде всего достижение поставленных целей и получение желаемых результатов. Она отвечает на вопрос: «Достигнут ли запланированный результат?». Результативность также понимается как отношение фактического результата (измеряемого показателя) к плановому. Например, если государственная программа ставила целью снижение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний на 10% к определенному году, то результативность будет определяться тем, удалось ли достичь этого показателя, и насколько близко к нему подошли. Результативность, таким образом, фокусируется на конечном результате или воздействии политики.

Эффективность (efficiency), в отличие от результативности, определяется как результативность процесса, операции или проекта, выражаемая отношением достигнутого эффекта к понесенным затратам. Она отвечает на вопрос: «Насколько рационально были использованы ресурсы для достижения цели?». Эффективность предполагает выполнение задач с минимальными затратами ресурсов, времени и усилий. Для примера с программой по снижению смертности, эффективность будет оцениваться по тому, сколько средств, человеческих ресурсов и времени было потрачено на достижение этого результата, и можно ли было добиться того же, используя меньше ресурсов. Эффективность фокусируется на процессе реализации политики и оптимизации использования ресурсов.

Критерий	Результативность (Effectiveness)	Эффективность (Efficiency)
Определение	Достижение поставленных целей и получение желаемых результатов	Отношение достигнутого эффекта к понесенным затратам
Основной вопрос	«Достигли ли мы того, чего хотели?»	«Насколько хорошо мы используем ресурсы для достижения цели?»
Фокус	Конечный результат, воздействие политики	Процесс, рациональность использования ресурсов
Пример	Снижение безработицы на 5%	Снижение затрат на программу по безработице на 10%

Принципиальное различие между эффективностью и результативностью состоит в том, что эффективность фокусируется на процессе, а результативность — на конечном результате. Государственная политика может быть результативной (достигнуть цели), но при этом крайне неэффективной (потратить на это чрезмерные ресурсы). И наоборот, можно очень эффективно использовать ресурсы, но не достигнуть поставленных целей, то есть быть нерезультативным. Идеальное государственное управление стремится к синергии этих двух понятий, стремясь к максимально результативному достижению целей при оптимальном использовании ресурсов.

Концепции и модели оценивания: Input, Performance, Output, Outcome

Для системного и всестороннего анализа государственных политик и программ в академической и практической деятельности широко применяются различные концепции и модели оценивания. Одной из наиболее фундаментальных является логическая модель, которая позволяет декомпозировать сложный процесс реализации политики на ряд измеримых компонентов, последовательно отображающих путь от вложенных ресурсов до конечных общественных эффектов. В рамках этой модели выделяются четыре ключевых понятия результата, каждое из которых отражает определенный этап жизненного цикла программы:

1. Input (Ресурсы). Это фундамент любой государственной инициативы. Под Input₁ понимаются все ресурсы – финансовые, людские, материальные, информационные – которые инвестируются в реализацию политики или программы. Это могут быть бюджетные ассигнования, штат государственных служащих, задействованное оборудование, здания, информационные системы, а также время и другие неявные активы. Например, для реализации программы по строительству новых школ Input₁ будут являться выделенные из федерального бюджета средства, персонал министерства образования и подрядных организаций, закупленные строительные материалы.
2. Performance (Параметры деятельности). Этот уровень описывает качество и объем самой деятельности, осуществляемой в рамках программы. Performance₂ характеризует эффективность или результативность внутренних процессов и операций. Это не конечный результат, а показатель того, насколько активно и качественно выполняются запланированные мероприятия. Примерами могут служить количество проведенных контрольных проверок, скорость обработки заявлений, число разработанных методик, регулярность проведения совещаний. Если говорить о строительстве школ, Performance₂ будет отражать своевременность поставок материалов, соблюдение графика работ, количество проведенных инспекций на стройплощадке.
3. Output (Непосредственный результат). Output₃ — это прямые, осязаемые продукты или услуги, которые были произведены или предоставлены в результате реализации политики. Это количественно измеримые результаты, которые непосредственно следуют из выполненных действий. Например, количество построенных школ, выданных паспортов, обслуженных граждан, разработанных законопроектов, проведенных обучающих курсов. В нашем примере, Output₃ — это непосредственно построенные и сданные в эксплуатацию школьные здания.
4. Outcome (Конечный результат или эффект). Outcome₄ — это наиболее стратегически важный уровень, отражающий долгосрочные, системные изменения или воздействия, которые политика оказывает на целевые группы, общество в целом, экономику или окружающую среду. Это конечный эффект от проведения политики, который может быть как прямым, так и косвенным. Outcome₄ отвечает на вопрос: «Что изменилось в обществе благодаря этой политике?». Для программы строительства школ, Outcome₄ будет выражаться в повышении доступности образования для детей, улучшении качества образовательного процесса, снижении нагрузки на существующие школы, а в долгосрочной перспективе — в повышении уровня образования и человеческого капитала в регионе.

Таким образом, последовательный анализ Input₁, Performance₂, Output₃ и Outcome₄ позволяет создать целостную картину воздействия государственной политики, отслеживая не только расходование ресурсов, но и реальные изменения, которые эти ресурсы призваны были вызвать.

Сущность, цели и основные направления административной реформы в России

Административная реформа в России – это не просто набор точечных изменений, а масштабный, многолетний проект по трансформации системы государственного управления, запущенный в ответ на вызовы постсоветского периода и глобализации. Она представляет собой комплексное совершенствование системы государственного управления с целью обеспечения социально-экономического развития страны и повышения качества жизни населения.

Определение и предпосылки административной реформы

Административная реформа представляет собой комплекс мер, направленных на построение эффективной системы органов исполнительной власти путем четкой регламентации их деятельности. В более широком смысле, это масштабная трансформация государственного аппарата, призванная адаптировать его к современным реалиям и вызовам.

Главные цели административной реформы многообразны и включают в себя:

• «Разведение» государственных функций: Четкое разделение полномочий между различными органами власти, чтобы избежать дублирования и коллизий.
• Сокращение и повышение эффективности государственного аппарата: Оптимизация численности государственных служащих и улучшение качества их работы. По данным Росстата, численность гражданских госслужащих в РФ росла более 10 лет подряд, увеличившись с 485,6 тыс. человек на 1 января 1999 года до 868,151 тыс. человек на 1 октября 2009 года (в 1,8 раза), что наглядно демонстрирует актуальность задачи сокращения.
• Борьба с коррупцией: Создание прозрачных и подотчетных механизмов взаимодействия между государством и обществом.
• Формирование компактного правительства: Уменьшение избыточной бюрократии и повышение оперативности принятия решений.
• Совершенствование государственного управления: Внедрение современных управленческих технологий и принципов.
• Ориентация деятельности на конечный результат: Это направление было сформулировано еще в предвыборной программе Президента Б. Ельцина в 1996 году, подчеркивая давнюю потребность в переходе от процессного к результативному управлению.

Основной причиной проведения административной реформы в России послужила недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие объема его полномочий качеству власти. До 2004 года федеральные органы исполнительной власти представляли собой систему, унаследованную от СССР, где министерства, комитеты, комиссии, службы и агентства зачастую совмещали законотворческую, контрольно-надзорную деятельность и предоставление услуг. Такое совмещение приводило к дублированию полномочий, конфликтам интересов и низкой ответственности. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год эта проблема была четко обозначена как главный стимул для начала реформы.

Таким образом, административная реформа стала ответной мерой на накопившиеся системные проблемы, направленной на создание более рациональной, прозрачной и ориентированной на результат системы государственного управления.

Приоритетные направления административной реформы

Административная реформа в России, официально стартовавшая в 2003 году, изначально была ориентирована на достижение нескольких ключевых приоритетов, зафиксированных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Эти направления стали вектором для последующих преобразований и до сих пор сохраняют свою актуальность.

1. Ограничение государственного вмешательства в экономическую деятельность: Этот пункт был призван снизить административные барьеры для бизнеса, уменьшить избыточное регулирование и создать более благоприятные условия для предпринимательства. Идея заключалась в том, чтобы государство сосредоточилось на своих основных функциях, не обременяя экономику ненужным контролем. Одним из приоритетных направлений было прямое прекращение избыточного государственного регулирования, что создало предпосылки для более поздних инициатив, таких как «регуляторная гильотина».
2. Исключение дублирования функций органов власти: Одна из главных проблем постсоветской системы управления заключалась в пересечении и дублировании полномочий различных ведомств, что приводило к неэффективному расходованию ресурсов и затрудняло принятие решений. Реформа ставила целью четкое разграничение сфер ответственности. Например, на первом этапе реформы (2003-2005 гг.) из 5500 проанализированных функций 1500 были признаны избыточными, 250 – дублирующими, а 850 – требующими корректировки, что в совокупности привело к сокращению около 25% функций.
3. Развитие саморегулируемых организаций (СРО): Предполагалось делегирование части государственных функций профессиональным сообществам, что должно было повысить ответственность участников рынка и снизить нагрузку на государственный аппарат.
4. Организационное разделение функций регулирования, надзора, контроля и управления имуществом: Этот принцип лег в основу новой трехчастной структуры федеральных органов исполнительной власти, созданной в 2004 году:
   • Министерства — отвечают за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование.
   • Службы — осуществляют функции по контролю и надзору.
   • Агентства — предоставляют государственные услуги и управляют государственным имуществом.
5. Завершение разграничения полномочий между федеральными и региональными органами: Этот пункт был нацелен на устранение неопределенности в распределении компетенций между уровнями власти, что критически важно для эффективного функционирования федеративного государства.

Помимо этих изначальных приоритетов, с течением времени административная реформа эволюционировала, включ��я в себя новые актуальные направления, такие как:

• Повышение качества государственных услуг: Внедрение стандартов предоставления услуг, создание административных регламентов и развитие многофункциональных центров (МФЦ) стало одним из ключевых элементов. К 2008 году планировалось внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» стал правовой базой для реализации этих мероприятий. Оценка качества госуслуг теперь проводится по таким критериям, как время предоставления, вежливость сотрудников, комфортность условий, доступность информации, в том числе через интернет-проект «Ваш Контроль» и с использованием сотовой связи.
• Повышение информационной открытости: Цели административной реформы, определенные Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, включали повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти. Ярким примером стало создание Единого портала государственных и муниципальных услуг (gosuslugi.ru), который был запущен на основе Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 24 октября 2011 года № 861. К концу 2023 года на «Госуслугах» были зарегистрированы 109 млн россиян, что свидетельствует о значительном прогрессе в этой сфере.

Эти приоритеты и направления отражают стремление к построению более эффективной, клиентоориентированной и прозрачной системы государственного управления.

Реформа контрольно-надзорной деятельности и «регуляторная гильотина»

Одним из наиболее значимых и масштабных направлений современной административной реформы является реформа контрольно-надзорной деятельности (КНД), кульминацией которой стало внедрение механизма «регуляторной гильотины». Эта инициатива направлена на кардинальное переосмысление роли государства в регулировании экономики и повышении безопасности, одновременно снижая избыточную административную нагрузку на бизнес.

Приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» была утверждена 21 декабря 2016 года и рассчитана до 2025 года. Ее главные задачи – повышение уровня безопасности граждан и устранение чрезмерной административной нагрузки на предпринимателей. Исторически сложилось так, что система контроля и надзора в России страдала от множества устаревших, дублирующих и избыточных требований, что создавало благодатную почву для коррупции и мешало развитию экономики.

Ключевым инструментом этой реформы стала «регуляторная гильотина». Это беспрецедентный по своему масштабу механизм, нацеленный на пересмотр и отмену всех действующих нормативных правовых актов, регулирующих контрольно-надзорную деятельность, а также на их замену новыми, актуальными и более эффективными документами. Запуск «регуляторной гильотины» с 1 января 2021 года привел к отмене 30 002 нормативных актов, что является колоссальным объемом ревизии законодательства. Этот процесс позволил очистить правовое поле от устаревших и неактуальных требований, многие из которых существовали еще с советских времен и создавали лишь административные барьеры, не принося реальной пользы.

Новый подход к КНД закреплен в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». С 1 июля 2021 года вступило в силу большинство положений Закона о госконтроле и надзоре, который смещает акцент с карательных проверок на профилактику нарушений. Это принципиальное изменение означает, что государство стремится не столько наказывать за ошибки, сколько предотвращать их, консультируя и информируя субъекты предпринимательской деятельности. Кроме того, закон сократил сроки проведения проверок (с 20 до 10 рабочих дней), что уменьшает административную нагрузку на бизнес.

Реформа КНД и «регуляторная гильотина» демонстрируют стремление российского государства к созданию более гибкой, прозрачной и ориентированной на развитие регуляторной среды, что является неотъемлемой частью модернизации всей системы государственного управления.

Цифровизация государственного управления как стратегическое направление

В современном мире цифровая трансформация стала не просто трендом, а императивом для любого эффективного государственного управления. В России этот процесс активно интегрируется в административную реформу, становясь одним из ее стратегических направлений.

В марте 2024 года премьер-министр России Михаил Мишустин утвердил стратегию цифровой трансформации в сфере госуправления до 2030 года. Этот документ определяет ключевые цели, задачи и механизмы, призванные перевести взаимодействие государства, бизнеса и граждан на качественно новый уровень, используя потенциал современных информационных технологий. На более детальном уровне, в марте 2025 года вице-премьер Дмитрий Григоренко утвердил перечень из более чем 40 приоритетных цифровых инициатив, входящих в нацпроект «Экономика данных». Эти инициативы охватывают широкий спектр направлений – от развития инфраструктуры до внедрения передовых технологий в различные сферы государственного управления.

Ключевые цели цифровизации в рамках административной реформы включают:

1. Увеличение количества доступных ИИ-решений для органов власти: Планируется значительный рост числа внедренных решений на основе искусственного интеллекта – с 3 в 2025 году до 24 в 2030 году. Это позволит автоматизировать рутинные процессы, повысить качество анализа данных и обеспечить более точное прогнозирование.
2. Охват 60 государственных органов, включая Портал Госуслуг: Цифровые решения будут внедряться в широком спектре федеральных и региональных ведомств, а также активно развиваться на уже зарекомендовавших себя платформах, таких как портал «Госуслуги», который к концу 2023 года уже объединял 109 млн россиян.
3. Создание и развитие цифровых платформ: Планируется создание и масштабирование специализированных цифровых платформ, таких как:
   • «Здравоохранение» – для повышения качества и доступности медицинских услуг.
   • «Умный город» – для оптимизации управления городской инфраструктурой и повышения комфорта жизни граждан.
   • Кадровая платформа – для совершенствования управления персоналом в госсекторе, повышения его квалификации и эффективности.
   • Антифрод-системы – для усиления борьбы с мошенничеством и обеспечения безопасности финансовых операций и данных.

Цифровизация госуправления несет в себе огромный потенциал для повышения эффективности, прозрачности и клиентоориентированности административного аппарата. Однако, как отмечают эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), этот процесс имеет несколько этапов: от простой оцифровки существующих процессов до создания полноценного цифрового правительства, интегрирующего данные и сервисы. Россия находится на активном пути прохождения этих этапов, сталкиваясь как с достижениями, так и с определенными вызовами, которые будут рассмотрены в последующих разделах.

Этапы и хронология административной реформы в Российской Федерации

Административная реформа в России не является единовременным актом, а представляет собой непрерывный, многогранный процесс, который развивается с начала 1990-х годов и по сей день. Ее хронология отражает эволюцию представлений об эффективном государственном управлении и адаптацию к меняющимся социально-экономическим условиям.

Начальный период формирования системы государственного управления (1992-1998 гг.)

После распада Советского Союза Россия столкнулась с острой необходимостью построения новой системы государственного управления, которая бы отвечала требованиям рыночной экономики и демократического общества. Период с 1992 по 1998 годы можно охарактеризовать как этап становления и поиска оптимальных организационных форм.

Ключевым событием этого периода стало принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году, которая заложила основы новой государственности, разграничила полномочия между ветвями власти и определила федеративное устройство страны. Это стало фундаментом для всех последующих административных преобразований.

На практике, формирование современной системы государственного управления шло через череду указов Президента, направленных на структурирование федеральных органов исполнительной власти. Исходной точкой отсчета для реформы, направленной на перестройку советской системы госуправления, считается Указ Президента РФ № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 года. Этот документ стал первым системным шагом к формированию новой структуры.

Последующие изменения продолжили этот процесс:

• Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» закрепил дальнейшую реорганизацию.
• Он был изменен Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142, что свидетельствует о динамичном поиске оптимальных решений в этот переходный период.

Параллельно с практическим строительством государственного аппарата, в 1997 году в Администрации Президента РФ началась разработка концептуальных основ административной реформы. Кульминацией этой работы стал подготовленный к марту 1998 года «Краткое изложение основных положений проекта Концепции административной реформы». Этот документ, хотя и не был сразу принят в качестве официальной стратегии, заложил интеллектуальный фундамент для последующих, более масштабных этапов реформы.

Этот начальный период, несмотря на свою противоречивость и нестабильность, стал важнейшим этапом, определившим основные контуры российской системы государственного управления и выявившим необходимость дальнейших, более систематизированных преобразований.

Первый этап административной реформы (2003-2005 гг.)

Официальный старт административной реформы в Российской Федерации, ознаменовавший переход от хаотичных преобразований к систематизированному подходу, произошел в 2003 году. Этот период, с 2003 по 2005 год, стал временем организационного упорядочения системы исполнительной власти и определения фундаментальных приоритетных направлений.

Фактический старт административной реформе был дан Указом Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Этот документ стал программным, обозначив основные векторы преобразований, направленные на повышение эффективности государственного аппарата и устранение избыточного регулирования.

Практическая реализация первого этапа началась весной 2004 года и была закреплена двумя ключевыми указами:

• Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
• Корректирующий его Указ Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649.

Эти указы произвели революцию в структуре федеральных органов исполнительной власти, введя трехчастную систему, которая действует до сих пор:

1. Министерства: Отвечают за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в определенной сфере. Они определяют «правила игры».
2. Службы: Осуществляют функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства и нормативных актов. Они являются «полицией» в своей сфере.
3. Агентства: Предоставляют государственные услуги гражданам и организациям, а также управляют государственным имуществом. Они выступают в роли «провайдеров услуг» от имени государства.

Таким образом, первый этап реформы был сосредоточен на четком разграничении функций, что позволило устранить дублирование полномочий, повысить прозрачность и ответственность каждого звена государственного аппарата. К 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В этот период был проведен анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти, детальный анализ функций на предмет их необходимости, а также определен массив актов законодательства, подлежащих отмене или изменению. Это заложило основу для последующих, более глубоких преобразований, включая реформу контрольно-надзорной деятельности.

Второй этап административной реформы (2006-2010 гг.)

После организационного упорядочения системы исполнительной власти, второй этап административной реформы (2006-2010 гг.) перешел к более глубокой модернизации, ставя целью создание эффективного и компактного государства. Этот период был отмечен акцентом на внедрение механизмов, повышающих качество взаимодействия государства с гражданами и бизнесом.

Ключевым документом, определившим вектор этого этапа, стало Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым была одобрена Концепция административной реформы в РФ в 2006–2008 годах. Впоследствии эта концепция была продлена до 2010 года, что подчеркивает сложность и долгосрочный характер поставленных задач.

Основные цели и задачи второго этапа включали:

• Построение эффективного и компактного государства: Продолжалась работа по оптимизации численности государственного аппарата, повышению его производительности и снижению издержек.
• Разработка и внедрение административных регламентов: Это стало одной из центральных инициатив. Административные регламенты — это документы, четко описывающие процедуры предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, устанавливающие сроки, перечни необходимых документов, права и обязанности должностных лиц и заявителей. Они были призваны стандартизировать работу госорганов, повысить прозрачность и предсказуемость их действий, а также снизить коррупционные риски. К концу 2010 года было утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях эта работа также активно велась, результатом чего стало утверждение более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.
• Развитие системы многофункциональных центров (МФЦ): Внедрение принципа «одного окна» для предоставления государственных и муниципальных услуг стало важным шагом к клиентоориентированному государству. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» заложил правовую основу для дальнейшего развития этой системы.

Важно отметить, что административная реформа преимущественно затрагивала федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализовывалась в форме экспериментов, что приводило к различным моделям внедрения преобразований. Исследователи выделяют три основных режима реформы в регионах: «Эволюционный» (например, Приморский край), «Поэтапный» (например, Чувашская Республика) и «Революционный» (например, Нижегородская область), что отражает разнообразие подходов и темпов преобразований на местах.

Второй этап реформы закрепил переход от преимущественно структурных изменений к функциональной и процедурной оптимизации, что стало важным шагом к формированию более современной и эффективной системы государственного управления.

Современный этап и развитие проектного управления (с 2011 г. по настоящее время)

С 2011 года административная реформа в России вступила в новый, качественно иной этап, который характеризуется глубокой интеграцией современных управленческих подходов и активным внедрением цифровых технологий. Некоторые ученые выделяют этот период как пятый этап реформы, подчеркивая его инновационный характер и стратегическую направленность.

Ключевым изменением на этом этапе стало официальное внедрение проектного управления в госсекторе с 2016 года. Это решение было закреплено Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». До этого государственные органы традиционно работали в рамках функционального управления, что зачастую приводило к разобщенности действий, сложностям в межведомственном взаимодействии и отсутствию четкой ориентации на конечный результат.

Проектное управление предполагает реализацию государственных задач в формате проектов и программ, с четко определенными целями, сроками, бюджетами и ответственными лицами. Этот подход позволяет:

• Систематизировать работу: Разбивать сложные задачи на управляемые этапы.
• Повысить ответственность: Назначать конкретных руководителей проектов и команд.
• Улучшить межведомственное взаимодействие: Национальные проекты, по своей сути, требуют тесной координации между различными министерствами и ведомства.
• Фокусироваться на результате: Проектное управление изначально ориентировано на достижение конкретных, измеримых результатов.

Этот этап характеризуется формированием целостной системы управления проектной деятельностью через создание проектных офисов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Эти структуры координируют, мониторят и оценивают ход реализации проектов, обеспечивая их соответствие стратегическим целям.

Наиболее ярким проявлением проектного подхода в России стала реализация национальных проектов, таких как «Здравоохранение», «Образование», «Цифровая экономика», «Демография» и другие. Эти проекты, запущенные в соответствии с майскими указами Президента, направлены на достижение национальных целей развития и охватывают наиболее важные сферы жизни общества. Проектное управление позволяет более эффективно мобилизовывать ресурсы, отслеживать прогресс и оперативно корректировать курс для достижения амбициозных задач.

Помимо проектного управления, современный этап административной реформы также активно включает в себя цифровизацию государственного управления, реформу контрольно-надзорной деятельности (с «регуляторной гильотиной») и дальнейшее совершенствование государственных услуг. Все эти направления направлены на создание гибкой, адаптивной и клиентоориентированной системы государственного управления, способной отвечать на вызовы XXI века.

Роль и интеграция оценивания в цикле государственной политики и административной реформы

Оценивание — это не просто отдельная процедура, а важнейший элемент, который пронизывает весь жизненный цикл государственной политики и административной реформы. Оно обеспечивает непрерывную обратную связь, служит инструментом обучения и адаптации, а также оказывает существенное влияние на процесс принятия управленческих решений.

Оценивание как инструмент принятия политических решений

В основе демократического и рационального государственного управления лежит принцип обоснованности принимаемых решений. Именно здесь оценивание играет ключевую роль, выступая как мощный инструмент, позволяющий политикам дифференцировать различные варианты политики по их эффективности и действенности.

На каждом этапе цикла государственной политики — от формулирования проблемы и разработки альтернатив до реализации и мониторинга — оценивание предоставляет критически важную информацию.

• На этапе формулирования проблемы и разработки политики, предварительное оценивание помогает определить наиболее острые проблемы, оценить потенциальные риски и выгоды различных подходов, а также прогнозировать возможные последствия. Например, перед запуском новой социальной программы можно провести оценку потребностей целевой группы, проанализировать опыт других стран и смоделировать результаты различных сценариев.
• В процессе реализации политики, сопровождающее оценивание обеспечивает мониторинг и оперативный контроль. Оно позволяет своевременно выявлять отклонения от плана, возникающие проблемы и непредвиденные обстоятельства. Эта информация дает возможность политикам и управленцам корректировать курс, перераспределять ресурсы и вносить изменения в тактику реализации, избегая более серьезных негативных последствий.
• После завершения политики, суммирующее оценивание подводит итоги, давая комплексную картину достигнутых результатов и эффектов. Эта информация становится основой для принятия решений о продолжении, изменении или прекращении политики, а также для формулирования новых инициатив.

Оценка и мониторинг стали практически неотъемлемыми элементами жизненного цикла политик и программ. Они позволяют не только измерить степень достижения поставленных целей, но и понять, почему были достигнуты те или иные результаты, выявить лучшие практики и уроки для будущего. Таким образом, оценивание служит своего рода «компасом», направляющим государственное управление к более эффективным и результативным решениям, способствующим росту благополучия населения.

Виды оценивания и их функционал в контексте административной реформы

Оценивание государственной политики и административной реформы — это многогранный процесс, который может быть реализован в различных формах, в зависимости от целей, сроков и характера анализируемого объекта. Каждый вид оценивания имеет свой специфический функционал и позволяет получить уникальную информацию.

Процесс оценивания включает в себя два основных этапа:

1. Предварительный этап (инициирование): На этом этапе определяется необходимость проведения оценки, формулируются ее мотивы и задачи. Решение о проведении оценки может быть принято руководством, обусловлено требованиями законодательства или запросами общественности.
2. Этап планирования: Здесь разрабатывается общий замысел оценки, определяются ее предмет, критерии, методы, сроки и необходимые ресурсы. Формируется команда оценщиков и план их работы.

Рассмотрим основные виды оценивания и их функционал:

1. Предварительное оценивание (ex-ante evaluation):
   • Функционал: Это один из наиболее эффективных видов, направленных на анализ стартовых условий, прогнозирование хода и возможных результатов будущей политики или программы еще до ее запуска. Оно помогает ответить на вопросы: «Нужна ли эта политика?», «Достижима ли цель?», «Какие риски существуют?». Предварительное оценивание включает анализ логической модели программы, оценку потребностей, целесообразности и реализуемости. В контексте административной реформы, это может быть оценка потенциального воздействия нового административного регламента до его введения.
2. Сопровождающее оценивание (mid-term evaluation, process evaluation):
   • Функционал: Обеспечивает аналитическое сопровождение реализации политики и механизм обратной связи для оперативной корректировки в процессе выполнения. Оно отвечает на вопрос: «Все ли идет по плану?». Этот вид оценки позволяет выявлять текущие проблемы, отклонения от графика, неэффективные методы и оперативно вносить изменения. Например, в ходе реализации проекта по цифровизации государственных услуг сопровождающее оценивание может выявить низкую скорость работы IT-системы или неудобство интерфейса для пользователей, что позволит своевременно устранить недостатки.
3. Суммирующее оценивание (ex-post evaluation, outcome evaluation):
   • Функционал: Предназначено для контроля успешности политических программ, оценки степени достижения поставленных целей и общего воздействия после их завершения. Оно отвечает на вопросы: «Что было достигнуто?», «Каковы конечные эффекты?». Суммирующее оценивание позволяет оценить результативность (достижение целей) и эффективность (соотношение затрат и результатов). В рамках административной реформы, это может быть оценка общего воздействия «регуляторной гильотины» на бизнес-среду спустя несколько лет после ее внедрения.
4. Внутреннее оценивание:
   • Функционал: Инициируется руководством и осуществляется штатными сотрудниками оцениваемой организации или программы. Преимущества — глубокое знание контекста, низкая стоимость. Недостатки — потенциальная необъективность, конфликт интересов. Это может быть самооценка ведомством эффективности своих внутренних процедур.
5. Внешнее оценивание:
   • Функционал: Инициируется надзирающими инстанциями или заинтересованными сторонами (группами интересов, инвесторами, клиентами) и проводится независимыми специалистами, внешними по отношению к оцениваемой организации. Преимущества — высокая объективность, независимость, широкий экспертный взгляд. Недостатки — высокая стоимость, возможное непонимание внутреннего контекста. Например, Счетная палата РФ, анализируя расходование бюджетных средств на государственные программы, проводит внешнюю оценку.
6. Судебное оценивание:
   • Функционал: Касается принципиальных правовых вопросов, в рамках которых разрабатывается и внедряется государственная политика. Может быть инициировано судами или по запросу физических лиц или организаций. Этот вид оценивания фокусируется на правомерности действий, соблюдении законодательства и конституционных норм. Например, если граждане оспаривают законность нового административного акта, суд проводит его оценку на предмет соответствия правовым нормам.

Интеграция всех этих видов оценивания позволяет создать комплексную и многоаспектную систему контроля и анализа, обеспечивающую постоянное совершенствование государственной политики и административной реформы.

Методы и инструменты оценивания эффективности административной реформы в РФ

Оценивание эффективности административной реформы — это сложный аналитический процесс, требующий использования разнообразных методов и инструментов. В российской практике государственного управления за последние десятилетия были внедрены и активно применяются различные подходы, опирающиеся как на сбор и анализ данных, так и на институциональные механизмы.

Методы сбора и анализа данных в политическом оценивании

Для получения всесторонней и объективной информации о реализации государственной политики и административных реформ используются разнообразные методы сбора и анализа данных.

Методы сбора данных:

1. Выборочные опросы целевой аудитории: Позволяют получить информацию о мнениях, оценках и опыте граждан, предпринимателей или других групп, на которые направлена политика. Могут проводиться как в формате личных интервью, так и по телефону или через интернет.
2. Проведение фокус-групп: Глубинное качественное исследование, позволяющее выявить мотивы, установки и ожидания целевых групп, а также получить развернутую обратную связь по конкретным аспектам политики.
3. Анализ контекстов политической программы (мониторинг СМИ, экспертные оценки, экспертные опросы): Изучение информационного поля, в котором реализуется политика, позволяет оценить общественное мнение, выявить проблемные зоны, а также собрать мнения ведущих специалистов в данной области.
4. Структурированные интервью: Позволяют получить детальную информацию от ключевых стейкхолдеров (государственных служащих, представителей бизнеса, общественности) по заранее определенным вопросам.
5. Сбор историй (case-studies): Детальное изучение отдельных случаев реализации политики, позволяющее выявить уникальные особенности, успехи и неудачи, а также получить глубокое понимание механизмов воздействия.
6. Проведение интернет-опросов: Эффективный и относительно недорогой способ сбора массовых данных, особенно актуальный в условиях цифровизации.
7. Использование административных записей: Анализ официальных документов, отчетов, баз данных, статистики, которые собираются государственными органами в процессе своей деятельности. Это позволяет получить объективные количественные данные о ходе и результатах реформ.

Методы анализа данных:

1. Описательная статистика: Использование средних значений, медиан, моды, стандартных отклонений, частотных распределений для суммирования и представления основных характеристик данных.
2. Регрессионный анализ: Позволяет выявить и количественно оценить зависимость между различными переменными (например, как изменение одного фактора влияет на другой), что критически важно для оценки воздействия политики.
3. Факторный анализ: Метод снижения размерности данных, позволяющий выявить скрытые факторы или латентные переменные, которые объясняют корреляции между наблюдаемыми переменными. Например, для оценки качества государственных услуг, факторный анализ может объединить несколько индикаторов (вежливость сотрудников, скорость обслуживания) в один общий фактор «качество обслуживания».
4. Кластеризация: Метод группировки объектов (например, регионов, граждан) на основе их сходства по определенным признакам, что позволяет выявить типовые группы и дифференцированные подходы к реализации политики.
5. Контент-анализ: Систематический анализ содержания текстовых, аудио- и видеоматериалов (СМИ, нормативных актов, обращений граждан) для выявления определенных тем, трендов и настроений.
6. Case-study (анализ конкретных случаев): Углубленное, детальное изучение одного или нескольких объектов (например, успешной или неуспешной реформы в конкретном регионе) для выявления причинно-следственных связей и извлечения уроков.
7. SWOT-анализ: Классический метод стратегического анализа, позволяющий оценить сильные (Strengths) и слабые (Weaknesses) стороны политики, а также возможности (Opportunities) и угрозы (Threats) во внешней среде.
8. Концептуальное картирование: Визуализация взаимосвязей между различными концепциями и идеями, что помогает структурировать понимание сложной политики и ее компонентов.
9. Экономический количественный анализ: Включает различные методы оценки экономической эффективности, такие как анализ затраты-выгоды (Cost-Benefit Analysis), анализ затраты-эффективность (Cost-Effectiveness Analysis), которые позволяют сопоставить денежные затраты с полученными результатами и эффектами.

С 2003 года, с началом административной реформы в России, основанной на концепции «New Public Management» (Новое государственное управление), в государственном управлении активно внедряются различные виды оценок, что свидетельствует о растущем понимании важности этих методов для повышения качества управления.

Механизмы оценивания в российской практике государственного управления

В Российской Федерации за последние десятилетия была сформирована и продолжает развиваться система институциональных механизмов оценивания, направленных на повышение эффективности и результативности государственного управления. Эти механизмы являются прямым следствием административной реформы и ориентированы на внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и проектного управления.

В России уже внедрены такие элементы оценивания, как:

1. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ:
   • Этот механизм является одним из старейших и наиболее системных инструментов. Он направлен на стимулирование региональных властей к достижению национальных целей и улучшению качества жизни населения.
   • Регулируется Указом Президента РФ от 28 ноября 2024 г. № 1014 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации». Этот указ утвердил новый перечень показателей для оценки, заменив ранее действовавший Указ Президента РФ от 4 февраля 2021 г. № 68 (который, в свою очередь, заменил Указ от 14 ноября 2017 года № 548). Обновление нормативной базы свидетельствует о постоянном поиске более точных и релевантных индикаторов для оценки региональной эффективности.
2. Оценка регулирующего воздействия (ОРВ):
   • Целью ОРВ является повышение качества регулирования путем анализа проблем, целей, альтернативных вариантов и оценки выгод и издержек для различных социальных групп. Она основывается на Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».
   • На федеральном уровне процедура ОРВ регулируется Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318.
   • Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ закрепил процедуру ОРВ в отношении проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Это позволяет на ранних стадиях выявлять потенциально избыточные или неэффективные регуляторные решения, снижая административную нагрузку на бизнес и общество.
3. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР):
   • Бюджетная реформа, направленная на внедрение БОР, осуществляется в Российской Федерации с 2004 года.
   • Нормативная база БОР включает Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в том числе Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах.
   • БОР предполагает связь объема выделяемых бюджетных ресурсов с ожидаемыми общественно значимыми результатами и контроль результативности расходования средств путем оценки достижения количественных и качественных показателей. Это означает переход от «сколько потратили» к «что получили за эти деньги».
4. Оценка государственных программ Российской Федерации:
   • Начиная с 2014 года, бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов Федерации формируются на основе государственных программ. Это системный подход к планированию и расходованию бюджетных средств.
   • Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации определяется Правительством РФ, основным нормативным актом является Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588.
   • Для обеспечения качественного управления ресурсами, Методика оценки качества финансового управления при реализации государственных программ утверждена приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22 марта 2024 года № 111. Это позволяет не только оценивать достижение целей программ, но и анализировать эффективность управления финансовыми ресурсами в процессе их реализации.

Эти механизмы формируют основу российской системы оценивания, которая, находясь в стадии становления, демонстрирует стремление к более прозрачному, подотчетному и результативному государственному управлению.

Оценка воздействия как ключевой элемент эффективности

В контексте оценивания государственной политики и административной реформы, оценка воздействия (impact evaluation) занимает особое место, являясь ключевым элементом для определения истинной эффективности и результативности проводимых преобразований. Это не просто измерение прямых результатов, а глубокий анализ долгосрочных и широкомасштабных изменений, которые произошли в обществе, экономике или окружающей среде благодаря реализации программы.

Оценка воздействия является ключевым элементом оценки эффективности, поскольку она предполагает изменение положения и поведения социально-экономических агентов в результате реализации программ. Ее задача — установить причинно-следственные связи между проводимой политикой и наблюдаемыми изменениями, отвечая на вопрос: «Что именно изменилось *из-за* этой политики, а не по другим причинам?».

Этот вид оценки может проводиться как на микроуровне, так и на макроуровне:

• На микроуровне оценка воздействия фокусируется на изменениях в поведении, благосостоянии или характеристиках конкретных индивидов, домохозяйств, предприятий или организаций, которые являются непосредственными бенефициарами или субъектами воздействия политики. Например, оценка воздействия программы по поддержке малого бизнеса может анализировать изменение количества созданных рабочих мест в конкретных компаниях, рост их оборота или повышение квалификации сотрудников.
• На макроуровне оценка воздействия анализирует изменения в масштабах всей страны, региона или отрасли. Это могут быть изменения в уровне ВВП, снижение безработицы на национальном уровне, улучшение экологической ситуации в целом, изменение качества государственного управления. Например, оценка воздействия административной реформы в целом может анализировать, как изменилось доверие населения к государственным органам, уровень коррупции или скорость предоставления государственных услуг в масштабах страны.

Оценка воздействия часто требует применения сложных эконометрических методов, таких как квазиэкспериментальные исследования (например, метод разности разностей, сопоставление по склонности) или рандомизированные контролируемые испытания, чтобы изолировать эффект политики от других факторов, влияющих на целевые показатели.

Важность оценки воздействия возрастает многократно в условиях административной реформы, поскольку ее конечная цель — не просто структурные преобразования, а улучшение качества жизни населения и создание более эффективного государства. Без понимания реального воздействия проводимых реформ на общество и экономику невозможно принимать обоснованные решения о дальнейшем развитии и корректировке курса. Таким образом, оценка воздействия служит высшей формой ответственности и подотчетности государственных органов перед обществом.

Вызовы, проблемы и перспективы развития системы оценивания в России

Система оценивания эффективности государственной политики в Российской Федерации, несмотря на значительные успехи последних десятилетий, находится в стадии становления. Этот процесс сопровождается рядом вызовов и проблем, преодоление которых является ключом к дальнейшему совершенствованию государственного управления. Одновременно с этим, открываются новые перспективы, связанные с интеграцией современных технологий и адаптацией к стратегическим национальным целям.

Проблемы становления системы оценивания

Несмотря на активное внедрение различных механизмов оценивания, российская система находится в процессе формирования, сталкиваясь с рядом системных проблем:

1. Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности государственных программ в субъектах РФ: Исследования отечественного опыта показывают, что каждый регион разрабатывает свои собственные методики, часто несовместимые друг с другом. Это затрудняет сопоставление результатов, агрегирование данных на федеральном уровне и выявление лучших практик. Более того, отмечаются различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России, а также к построению математического аппарата методик оценки. Такое методологическое разнообразие, вместо обогащения, зачастую приводит к фрагментации и снижению качества анализа.
2. Отсутствие единого представления о развитии и функционировании системы оценивания в России: На концептуальном уровне до сих пор нет полного согласия относительно того, какой должна быть идеальная система оценивания, как она должна быть интегрирована в управленческий цикл и какие функции выполнять. Это приводит к разрозненности усилий и недостаточному синергетическому эффекту от внедряемых инструментов.
3. Недостаточный уровень использования современных информационных технологий: Хотя цифровизация активно продвигается, внедрение цифровых технологий в России пока находится на начальном этапе, в основном в сфере государственного управления. Это препятствует кардинальному повышению эффективности деятельности органов государственной власти, поскольку процессы сбора, обработки и анализа больших объемов данных остаются трудоемкими и не всегда оперативными. Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выделяют три основных этапа цифровой трансформации: оцифровка процессов, электронное правительство, цифровое правительство. Россия активно движется по этому пути, но отставание в некоторых аспектах еще заметно.

Эти проблемы указывают на необходимость дальнейшей систематизации, методологической унификации и технологической модернизации системы оценивания в России. Внедрение систематической оценки деятельности является критически важным для сориентирования госуправления на достижение целей и обеспечения отчетности перед обществом.

Вызовы цифровизации и информатизации государственного управления

Цифровизация государственного управления, будучи одним из ключевых направлений административной реформы, сталкивается с рядом существенных вызовов и проблем, которые могут замедлять или искажать ожидаемые положительные эффекты.

Недостаточный уровень использования современных информационных технологий по-прежнему препятствует кардинальному повышению эффективности деятельности органов государственной власти. Это связано не только с техническими аспектами, но и с более глубокими организационными и управленческими проблемами.

Среди специфических проблем информатизации можно выделить следующие:

1. Отсутствие прозрачных стратегических приоритетов: Часто цифровые инициативы запускаются без четкого понимания, какие именно стратегические цели они должны решить. Это приводит к разрозненным проектам, которые не всегда интегрируются в единую систему и не приносят максимальной отдачи.
2. Отсутствие единого согласованного плана: Фрагментация усилий и отсутствие координирующего центра приводят к тому, что различные ведомства разрабатывают собственные ИТ-решения, которые плохо взаимодействуют друг с другом, создавая «цифровые барьеры» вместо их устранения.
3. Отсутствие системы мониторинга потребностей: Информатизация должна быть ориентирована на реальные потребности пользователей — граждан и бизнеса. Однако часто отсутствуют эффективные механизмы для сбора и анализа этих потребностей, что приводит к разработке невостребованных или неудобных цифровых продуктов.
4. Отсутствие единого реестра ведомственных проектов: Без централизованного учета и контроля за всеми ИТ-проектами сложно избежать дублирования, неэффективного расходования средств и обеспечить синергию. Каждый орган власти реализует свои проекты, не всегда зная о схожих инициативах у коллег.
5. Нечеткое разграничение ролей и ответственности: В условиях сложной цифровой трансформации часто возникают проблемы с определением, кто за что отвечает – за разработку, внедрение, эксплуатацию и безопасность ИТ-систем. Это может приводить к задержкам, сбоям и неэффективному управлению проектами.
6. Кадровый дефицит: Недостаток квалифицированных ИТ-специалистов в государственных органах, а также низкий уровень цифровой грамотности части государственных служащих являются серьезным препятствием.

Эти вызовы подчеркивают, что цифровая трансформация — это не только технологический процесс, но и комплексная управленческая задача, требующая стратегического планирования, координации, инвестиций в человеческий капитал и постоянной адаптации к меняющимся условиям. Успех цифровизации напрямую зависит от способности государства преодолеть эти системные проблемы.

Перспективы развития механизмов оценивания в контексте национальных целей

Несмотря на существующие вызовы, система оценивания в России обладает значительным потенциалом для развития и совершенствования. Основные перспективы связаны с адаптацией механизмов оценки к новым стратегическим приоритетам и углублением интеграции с современными управленческими подходами.

1. Разработка новых методик оценки для достижения национальных целей: Указом Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» определены семь национальных целей, среди которых: сохранение населения, технологическое лидерство и цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы. Эти амбициозные цели требуют разработки специфических, чувствительных и измеримых показателей, а также новых методик оценки эффективности и результативности для контроля их достижения. Особенно это актуально в контексте проектного подхода, который реализуется структурами публичного управления с 2016 года (Постановление Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050). Проектное управление, лежащее в основе реализации национальных проектов (таких как «Здравоохранение», «Образование», «Цифровая экономика»), требует постоянного мониторинга и оценки на каждом этапе жизненного цикла проекта.
2. Дальнейшая цифровизация государственного управления и внедрение ИИ-решений: Стратегия цифровой трансформации в сфере госуправления до 2030 года и перечень из более чем 40 приоритетных цифровых инициатив, утвержденных в марте 2025 года, открывают новые горизонты для оценивания. Планируется увеличение количества доступных ИИ-решений для органов власти с 3 в 2025 году до 24 в 2030 году. Искусственный интеллект способен автоматизировать сбор и обработку данных, выявлять скрытые закономерности, прогнозировать тенденции и даже генерировать гипотезы для оценки. Создание цифровых платформ («Здравоохранение», «Умный город», Кадровая платформа, Антифрод-системы) также значительно расширит возможности для сбора и анализа данных, повышая оперативность и глубину оценки.
3. Разработка более надежных методов оценки косвенных эффектов: Современное государственное управление все чаще сталкивается с необходимостью оценки не только прямых, но и косвенных, мультипликативных эффектов программ и реформ. Например, как инвестиции в один сектор влияют на другие, или как изменение одного нормативного акта сказывается на поведении широких групп населения и бизнеса. Требуется разработка более надежных методов оценки косвенных эффектов государственных программ, в том числе на основе концепции общего равновесия, которая позволяет анализировать взаимосвязи между различными секторами экономики и социальными группами. Это позволит получать более полную и реалистичную картину воздействия государственной политики.
4. Продолжение реформы контроля и надзора: Начатая с внедрением «регуляторной гильотины» реформа КНД будет продолжаться до 2025 года, смещая акцент на профилактику нарушений и снижение административной нагрузки. Оценивание должно играть ключевую роль в мониторинге этих изменений и их реального воздействия на бизнес-среду и уровень безопасности.
5. Повышение качества государственных услуг и информационной открытости: Развитие портала «Госуслуги», внедрение стандартов обслуживания и административных регламентов, а также использование механизмов обратной связи (например, «Ваш Контроль») будут способствовать более глубокой оценке удовлетворенности граждан и эффективности предоставления услуг.

Эти направления развития указывают на стремление к созданию более интеллектуальной, адаптивной и клиентоориентированной системы оценивания, которая станет неотъемлемой частью эффективного государственного управления в России.

Необходимость совершенствования методов оценки косвенных эффектов

В условиях все возрастающей сложности государственных политик и административных реформ, их воздействие редко ограничивается лишь прямыми, непосредственно измеряемыми результатами. Часто возникают так называемые косвенные эффекты, которые могут проявляться в различных сферах – социальной, экономической, экологической – и иметь как позитивный, так и негативный характер. Эти эффекты не всегда очевидны на первый взгляд, но могут оказывать существенное влияние на общую результативность и эффективность политики. Именно поэтому крайне важна разработка более надежных методов оценки косвенных эффектов государственных программ.

Традиционные методы оценивания, как правило, хорошо справляются с измерением прямых Output₃ и некоторых прямых Outcome₄. Однако они часто испытывают затруднения, когда речь заходит о более сложных, взаимосвязанных эффектах. Например:

• Экономические косвенные эффекты: Программа поддержки одного сектора экономики может стимулировать развитие смежных отраслей (мультипликативный эффект) или, наоборот, привести к перераспределению ресурсов и спаду в других.
• Социальные косвенные эффекты: Изменение в образовательной политике может не только повысить уровень знаний учащихся, но и повлиять на социальную мобильность, уровень преступности или гражданскую активность в долгосрочной перспективе.
• Регуляторные косвенные эффекты: Отмена устаревших норм в рамках «регуляторной гильотины» может не только снизить административную нагрузку на бизнес, но и привести к непредвиденным последствиям в сфере безопасности или защиты потребителей, если новые нормы окажутся недостаточно эффективными.

Для адекватной оценки таких сложных взаимосвязей требуется применение более изощренных методологий, в том числе на основе концепции общего равновесия. Экономическая теория общего равновесия позволяет анализировать, как изменения в одной части системы (например, внедрение новой государственной программы) влияют на все остальные части, учитывая взаимозависимости между рынками, секторами экономики и социальными группами. Это позволяет строить более комплексные модели, которые способны улавливать не только прямые, но и вторичные, третичные эффекты.

Разработка таких методов оценки требует:

• Развития эконометрического инструментария: Использование моделей межотраслевого баланса, динамических стохастических моделей общего равновесия (ДСДОР), а также методов имитационного моделирования.
• Сбора и анализа больших объемов данных: Для построения и калибровки сложных моделей необходимы обширные массивы статистических данных, в том числе из административных записей.
• Междисциплинарного подхода: Оценка косвенных эффектов часто находится на стыке экономики, социологии, политологии и информатики, что требует командной работы специалистов различных профилей.

Совершенствование методов оценки косвенных эффектов является критически важным для повышения качества стратегического планирования и управления в России. Оно позволит не только более точно измерять реальное воздействие государственной политики, но и предотвращать потенциальные негативные последствия, делая реформы более продуманными и устойчивыми.

Заключение

Исследование теоретических основ и практических аспектов оценивания государственной политики и современной административной реформы в России выявило сложный, многогранный и динамичный процесс, который является центральным элементом эффективного государственного управления. Мы убедились, что оценивание – это не просто набор формальных процедур, а критически важный механизм обратной связи, позволяющий государству учиться, адаптироваться и постоянно совершенствовать свой курс в интересах общества.

Мы начали с погружения в теоретико-методологические основы, где четко разграничили понятия «эффективность» и «результативность», подчеркнув, что результативность ориентирована на достижение целей, тогда как эффективность — на оптимальное использование ресурсов. Анализ концепции Input₁, Performance₂, Output₃, Outcome₄ показал, как можно декомпозировать и измерять результаты политики на разных уровнях, от ресурсов до конечных общественных эффектов.

Далее мы детально рассмотрели сущность, цели и направления административной реформы в России, которая, начавшись как ответ на неэффективность и дублирование функций государственного аппарата, эволюционировала в масштабный проект по созданию компактного, клиентоориентированного и прозрачного государства. Отдельное внимание было уделено таким ключевым инициативам, как «регуляторная гильотина», отменившая 30 002 устаревших акта, и стратегическому направлению цифровизации государственного управления до 2030 года, включая внедрение ИИ-решений и создание цифровых платформ.

Хронологический обзор этапов реформы – от становления системы управления в 1990-х до современного этапа с внедрением проектного управления – продемонстрировал непрерывность и адаптивность этого процесса. Мы увидели, как оценивание интегрируется в цикл государственной политики, выступая инструментом принятия решений через предварительные, сопровождающие и суммирующие виды оценки, а также через внутренние, внешние и судебные механизмы.

В разделе о методах и инструментах оценивания были рассмотрены как методы сбора и анализа данных (от опросов до регрессионного и факторного анализа), так и институциональные механизмы, такие как оценка эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, оценка регулирующего воздействия, бюджетирование, ориентированное на результат, и оценка государственных программ. Особо была подчеркнута роль оценки воздействия как ключевого элемента для определения подлинной эффективности политики на микро- и макроуровне.

Наконец, мы проанализировали вызовы, проблемы и перспективы развития системы оценивания в России. Среди ключевых проблем выделяются отсутствие унифицированного подхода в регионах и системные барьеры цифровизации (отсутствие единых планов и прозрачных приоритетов). Однако перспективы развития выглядят обнадеживающими, особенно в контексте национальных целей до 2036 года, дальнейшего развития проектного управления и углубленной цифровой трансформации, включая внедрение ИИ. Особое внимание уделено необходимости совершенствования методов оценки косвенных эффектов, в том числе на основе концепции общего равновесия, для получения более полной картины воздействия государственной политики.

Взаимосвязь теоретических основ оценивания, этапов административной реформы и текущих вызовов очевидна. Дальнейшее развитие и совершенствование системы оценивания является не просто желательным, но и необходимым условием для повышения эффективности государственного управления в России, особенно в контексте быстро меняющейся цифровой среды и проектного подхода к реализации национальных приоритетов.

Для дальнейших исследований можно предложить детальный анализ применения искусственного интеллекта в госуправлении и его влияния на качество оценивания, а также углубленную оценку долгосрочных косвенных эффектов от масштабных административных реформ, таких как «регуляторная гильотина», используя более сложные эконометрические модели. Понимание этих аспектов позволит формировать более обоснованные и устойчивые стратегии развития государства в будущем.

Список использованной литературы

1. Бухарт Г. Ретроспективный анализ производительности в государственном секторе // Эффективность государственного управления / Под общ. ред. С.А. Братчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. С. 47-83.
2. Васильева Ю. Правительство продлило административную реформу до 2010 года // Российская Бизнес-газета. 2008. №642 (26 февраля).
3. Вольманн Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления: по направлению к третьей волне оценивания? // Оценка политики и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ. М., 2006. С. 32-40.
4. Дегтярев А.А. Проблема определения видов и критериев диагноза в политико аналитической работе // Оценка политики и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ. М., 2006. С. 13-31.
5. Дегтярев А.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений. URL: https://polit.nsu.ru/degtyarev/articles/metod_podhody.htm (дата обращения: 15.10.2025).
6. Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы. URL: https://polit.nsu.ru/degtyarev/articles/process_prinyatiya_resheniy.htm (дата обращения: 15.10.2025).
7. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. М.: ГУ ВШЭ, 2005. 54 с.
8. Клищ Н.Н. Показатели эффективности и результативности деятельности органа государственной власти и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных служащих. М.: Издательство «Алекс», 2005. 304 с.
9. Маршаков В.А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I / Под ред. Д.Б. Цыганова. М., 2007. С. 192-195.
10. Мониторинг и оценка. Некоторые инструменты, методы и подходы. Вашингтон, 2004.
11. Руководство по мониторингу и оценке проектов, программ, политик / Подгот. Маматкеримовой Г., Болотбаевым А., Билаловой С. Программа ПРООН по политическому и административному управлению на центральном уровне. Бишкек, 2002. 56 с.
12. Хатри Г., Фиск Д. Измерение производительности в государственном секторе // Эффективность государственного управления. М., 1998. С. 197-220.
13. Цыганков Д. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации. Оценка программ: методология и практика / Под ред. А.И. Кузьмина, Н.А. Кошелевой. М., 2009. С. 170-192.
14. Цыганков Д., Смирнова М. Четвертое поколение методов оценивания // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I. М., 2007. С. 95-96.
15. Эпштейн П. Измерение результатов деятельности в государственном секторе // Эффективность государственного управления. М., 1998. С. 221-262.
16. Цели и содержание административной реформы в России. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tseli-i-soderzhanie-administrativnoy-reformy-v-rossii (дата обращения: 15.10.2025).
17. Что такое государственное управление. URL: https://gimu.ru/gosudarstvennoe-upravlenie (дата обращения: 15.10.2025).
18. Черкасов К.В. Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право. 2010. № 6 (июнь). URL: https://base.garant.ru/57256561/ (дата обращения: 15.10.2025).
19. Понятие государственного управления. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 15.10.2025).
20. Что такое Эффективность: понятие и определение термина. URL: https://www.tochka.com/glossary/effektivnost/ (дата обращения: 15.10.2025).
21. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах от 25 октября 2005. URL: https://docs.cntd.ru/document/901956108 (дата обращения: 15.10.2025).
22. Основные направления нового этапа административной реформы в Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-novogo-etapa-administrativnoy-reformy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 15.10.2025).
23. Значение слова РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ. Что такое РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ? URL: https://kartaslov.ru/%D0%B7%D0%BD%D0%B0%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D1%81%D0%BB%D0%BE%D0%B2%D0%B0/%D1%80%D0%B5%D0%B7%D1%83%D0%BB%D1%8C%D1%82%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%8C (дата обращения: 15.10.2025).
24. Административная реформа. URL: https://glazov-gov.ru/municipalnye-uslugi/administrativnaya-reforma (дата обращения: 15.10.2025).
25. Государственное управление: сущность, цель, принципы, функции. URL: https://apni.ru/article/1908-gosudarstvennoe-upravlenie-suschnost-tsel (дата обращения: 15.10.2025).
26. Эффективность и результативность: значение и ключевые различия. URL: https://www.leader-task.ru/blog/effektivnost-i-rezultativnost (дата обращения: 15.10.2025).
27. Оценивание. URL: https://newpubman.ru/evaluation (дата обращения: 15.10.2025).
28. Оценка эффективности государственных программ: методологические подходы, факторы спроса и институциональные ограничения. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-gosudarstvennyh-programm-metodologicheskie-podhody-faktory-sproca-i-institutsionalnye-ogranicheniya (дата обращения: 15.10.2025).
29. Политическое оценивание. Основные виды оценивания, формы и этапы процесса политического оценивания. URL: https://studfile.net/preview/4412351/ (дата обращения: 15.10.2025).
30. Результативность — энциклопедия. URL: https://znanierussia.ru/articles/rezultativnost-25 (дата обращения: 15.10.2025).
31. Цели реформы. URL: https://vos-mo.ru/activity/it-activity/municipal-services/celi-reformy (дата обращения: 15.10.2025).
32. Административная реформа в России: этапы, результаты, проблемы. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-reforma-v-rossii-etapy-rezultaty-problemy (дата обращения: 15.10.2025).
33. Административная реформа в Российской Федерации // Журнал «Право и безопасность». URL: http://www.dpr.ru/journal/journal_18_10.htm (дата обращения: 15.10.2025).
34. Разграничение понятий «результативность» и «эффективность». URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razgranichenie-ponyatiy-rezultativnost-i-effektivnost (дата обращения: 15.10.2025).
35. Цели и результаты административной реформы. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tseli-i-rezultaty-administrativnoy-reformy (дата обращения: 15.10.2025).
36. Политическое оценивание. Основные методы оценивания. Метаплан. URL: https://studfile.net/preview/4412351/ (дата обращения: 15.10.2025).
37. Оценка программ и политик на федеральном и региональном уровне в России и в мире. URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42702 (дата обращения: 15.10.2025).
38. Механизмы и методы оценивания эффективности и результативности государственной политики. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmy-i-metody-otsenivaniya-effektivnosti-i-rezultativnosti-gosudarstvennoy-politiki (дата обращения: 15.10.2025).
39. Основные направления административной реформы на современном этапе. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-administrativnoy-reformy-na-sovremennom-etape (дата обращения: 15.10.2025).
40. Методические подходы к оценке эффективности государственных программ в Дальневосточном федеральном округе. URL: https://esj.today/PDF/47ECVN125.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
41. Методы оценки государственных программ и проектов. URL: https://icef.hse.ru/data/2012/03/13/1261361139/1_Metody.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
42. Оценивание государственной политики и проектов как способ определения их эффективности. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenivanie-gosudarstvennoy-politiki-i-proektov-kak-sposob-opredeleniya-ih-effektivnosti (дата обращения: 15.10.2025).
43. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие, оценка, показатели, критерии, проблемы, экономическая и социальная. URL: https://www.ranepa.ru/sobytiya/novosti/effektivnost-gosudarstvennogo-i-munitsipalnogo-upravleniya-ponyatie-otsenka-pokazateli-kriterii-problemy-ekonomicheskaya-i-sotsialnaya (дата обращения: 15.10.2025).
44. Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-gosudarstvennyh-programm-problemy-i-perspektivy (дата обращения: 15.10.2025).