Оценивание в государственном управлении: эволюция, методологии и перспективы развития (с фокусом на российский и международный опыт)

В условиях стремительных социально-экономических преобразований и усложнения задач, стоящих перед государством, вопрос эффективности государственного управления приобретает первостепенное значение. На сегодняшний день повышение качества и результативности деятельности органов власти является ключевым фактором устойчивого развития любого общества. В Российской Федерации, как и во многих других странах, административные реформы последних десятилетий были направлены именно на эти цели, сталкиваясь при этом с множеством вызовов и проблем.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена необходимостью системного осмысления и анализа существующих методологий и практик оценивания в государственном управлении. Недостаточно просто декларировать стремление к эффективности; требуется четкий инструментарий для ее измерения, анализа и последующей корректировки управленческих решений. Современное государственное управление все больше ориентируется на результаты и удовлетворенность граждан, что диктует новые подходы к оценке, выходящие за рамки традиционных административных процедур.

Основной проблемой является отсутствие единого, универсального подхода к оценке эффективности, как в российской, так и в международной практике, что подтверждается многочисленными исследованиями. Это порождает методологические дискуссии, сложности с объективностью и сопоставимостью данных. В то же время, развитие концепции «сервисного государства» и активная цифровизация процессов государственного управления открывают новые горизонты для более точного и объективного оценивания.

Цель настоящего исследования — провести комплексный анализ концептуальных основ, исторических этапов, современных методологий и практик оценивания в государственном управлении, с особым вниманием к российскому опыту, международным моделям и потенциалу метода горизонтального оценивания.

Для достижения поставленной цели в работе будут решены следующие задачи:

1. Определить сущность и цели оценивания в государственном управлении, проанализировать ключевые принципы и критерии эффективности, включая гражданско-ориентированные метрики.
2. Изучить историческую ретроспективу формирования систем оценивания в России и за рубежом, выделить основные этапы и их влияние на современную практику.
3. Выявить ограничения традиционных методов оценки и проанализировать проблемы объективности, характерные для российского контекста.
4. Рассмотреть метод горизонтального оценивания: его принципы, актуальность и перспективы применения в государственном секторе.
5. Проанализировать ведущие международные подходы и модели оценки эффективности (GRICS, CAF), а также зарубежный опыт стран СНГ, и оценить их применимость к российской специфике.
6. Сформулировать рекомендации по повышению качества и объективности оценивания, а также пути интеграции новых подходов в российскую практику.

Структура работы включает введение, несколько тематических глав, последовательно раскрывающих заявленные задачи, и заключение, обобщающее основные выводы исследования.

Концептуальные основы и цели оценивания в государственном управлении

Погружение в проблематику оценивания эффективности государственного управления начинается с фундаментальных определений и осмысления его роли в современном государстве, поскольку оно является всеобъемлющим процессом измерения результатов совокупной деятельности всех уровней власти, их структурных подразделений и отдельных служащих. В его основе лежат научно разработанные показатели и критерии, позволяющие сопоставлять фактическое состояние дел с целевыми ориентирами и стандартами результативности. Такая оценка призвана обеспечить обратную связь, необходимую для постоянного совершенствования системы.

В России стремление к повышению эффективности было и остается движущей силой административных реформ. Основная цель административной реформы в РФ заключалась и заключается в повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом и увеличении открытости деятельности государственных и муниципальных органов, что является многолетним, многоэтапным процессом. Первый этап административной реформы (2003-2005 гг.) был сосредоточен на разграничении полномочий между уровнями власти, что позволило упорядочить функционал и избежать дублирования. Второй этап (2006-2010 гг.), основывающийся на Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 годы, поставил более амбициозные задачи: построение эффективного и компактного государства, улучшение качества и доступности государственных услуг, ограничение государственного вмешательства в экономическую деятельность и повышение общей эффективности деятельности органов исполнительной власти. Эти этапы стали фундаментом для дальнейших преобразований, направленных на создание так называемого «сервисного государства», ориентированного на потребности граждан.

Одним из наиболее значимых достижений административной реформы и драйверов повышения доступности услуг стала цифровизация государственного управления. Внедрение многофункциональных центров (МФЦ) и перевод государственных услуг в электронную форму кардинально изменили взаимодействие граждан с государством. Показательным является тот факт, что удовлетворенность граждан новыми форматами электронных госуслуг превышает 80%, что свидетельствует о существенном прогрессе в этом направлении.

Современное понимание эффективности государственного управления значительно эволюционировало. Если ранее акцент мог смещаться на соблюдение процедур и правил, то сейчас ключевым критерием становится качественное удовлетворение потребностей потребителей государственных услуг. Это смещение акцента влечет за собой необходимость введения новых индикаторов. Среди них – уровень удовлетворения граждан, который признается основным критерием эффективности сервисного государства, а также уровень доверия к правительству. Для мониторинга этих важнейших показателей активно используются социологические опросы и специализированные платформы, такие как «Ваш контроль». Например, Министерство экономического развития РФ еще в 2014 году направляло методику проведения социологического исследования и оценки удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг. Совсем недавно, в декабре 2024 года, Минкультуры России утвердило собственную методику расчета показателя «Уровень удовлетворенности граждан работой государственных и муниципальных организаций культуры, искусства и народного творчества», используя для этого государственную информационную систему «Цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных». Это говорит о детализации подхода к оценке удовлетворенности в различных сферах.

Ключевые принципы оценки эффективности государственного и муниципального управления формируют методологическую базу для любого оценочного процесса:

• Целесообразность: Оценка должна быть направлена на достижение конкретных, измеримых целей, отражающих общественные интересы.
• Эффективность: Достижение запланированных результатов должно осуществляться при минимальных затратах ресурсов.
• Справедливость: Оценочные критерии и процедуры должны быть прозрачными, беспристрастными и обеспечивать равные условия для всех заинтересованных сторон.

Необходимость формирования полноценной системы оценки обусловлена прежде всего потребностью получения объективной и своевременной информации об эффективности деятельности государственных органов. Эта информация критически важна для последующей корректировки задач, оперативного принятия управленческих решений и повышения адаптивности системы к изменяющимся условиям.

Результатом деятельности органов государственной власти в большинстве случаев является не столько экономическая, сколько социальная эффективность. В этой сфере основным показателем выступает уровень и качество жизни граждан. Качество жизни рассматривается как значимый критерий оценки эффективности государственного управления в России. Для его всесторонней оценки используются комплексные подходы. Агентство стратегических инициатив (АСИ), например, обновило Национальный рейтинг качества жизни в регионах России, который включает 12 направлений (среди которых «Народосбережение», «Материальное благополучие», «Спорт, культура и досуг»), 40 факторов и 150 показателей. Такое многомерное измерение позволяет проводить более глубокую аналитику и выявлять конкретные «зоны роста» для каждого региона. Ключевые показатели для оценки уровня и качества жизни граждан традиционно включают среднюю продолжительность жизни, показатели смертности, уровень доходов, а также доступность и качество образования и здравоохранения.

Таким образом, концептуальные основы оценивания в государственном управлении переходят от формального контроля к комплексной, гражданско-ориентированной системе, нацеленной на реальное улучшение жизни населения.

Историческая ретроспектива и эволюция систем оценивания

Изучение эффективности государственного управления как самостоятельного научного направления и практической дисциплины является относительно молодым явлением, сложившимся преимущественно в конце XX века как в России, так и за рубежом. До этого времени вопросы результативности, как правило, растворялись в более широких дискуссиях о функционировании государства или рассматривались через призму отдельных финансовых или административных проверок.

В России становление системы оценки эффективности государственного управления неразрывно связано с масштабными административными преобразованиями. Если административные преобразования 1991-1999 годов были преимущественно направлены на демонтаж советской системы и формирование новой структуры органов государственной власти в условиях зарождающейся рыночной экономики, то уже начиная с 2003 года административная реформа приобрела более целенаправленный характер. Первый этап этой реформы (2003-2005 гг.) включал детальный анализ функций федеральных органов исполнительной власти и разработку предложений по устранению избыточных и дублирующих функций. Это стало важным шагом к рационализации государственного аппарата и созданию предпосылок для будущих оценок. Последующие этапы реформы, особенно после принятия «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», были сфокусированы на системном повышении эффективности, ответственности, информативности, подотчетности и контроля.

Международный опыт демонстрирует аналогичную эволюцию. Развитие оценки за последние 30 лет принято подразделять на три «волны», каждая из которых знаменовала новую степень интеграции оценочных практик в государственное управление:

• Первая волна (конец 1980-х – начало 1990-х): Характеризовалась попытками внедрения рыночных механизмов оценки и измерения эффективности в государственном секторе западных стран. Однако эти подходы, часто упрощенно перенесенные из бизнеса, в ряде случаев привели к провалам в социальной сфере, поскольку не учитывали специфики государственных функций и общественных благ.
• Вторая волна (1990-е – начало 2000-х): Отличалась поиском более комплексных подходов, ориентированных на результаты, но с учетом уникальности государственного сектора. Появились концепции «управления по результатам» (Results-Based Management) и «нового государственного менеджмента» (New Public Management).
• Третья волна (2000-е – настоящее время): Связана с развитием партисипативных методов, усилением роли гражданского общества в оценке, а также интеграцией оценочных функций в стратегическое планирование и бюджетный процесс.

В России, в рамках формальных перестроек государственного управления, направленных на повышение эффективности, были внедрены программно-целевые и проектные методы управления. Эти методы предполагают четкое формулирование целей, задач, индикаторов достижения и ответственных за их реализацию. Параллельно с этим сформирована новая трехуровневая модель организации государственного управления (федеральный, региональный, муниципальный уровни), требующая адаптации оценочных механизмов к каждой ступени. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» также ставила одной из ключевых целей повышение эффективности деятельности государственных служащих.

Таким образом, историческая ретроспектива показывает, что системы оценивания прошли путь от разрозненных контрольных мероприятий до комплексных, интегрированных механизмов, ставших неотъемлемой частью современного государственного управления, как в России, так и на международной арене.

Ограничения традиционных методов и проблемы объективности оценки в российском контексте

Несмотря на активное развитие методологий и инструментов, оценивание эффективности государственного управления по-прежнему сталкивается с серьезными вызовами, особенно остро проявляющимися в российском контексте. Традиционные «функционалистские» подходы, которые концентрируются на достигнутых социально значимых результатах или исключительно на экономическом росте, хоть и являются важными, но оказываются недостаточными для формирования комплексной и объективной картины качества государственного управления. Они часто игнорируют процессы, контекст, а также мнения и опыт граждан, что приводит к неполному или искаженному восприятию реальной эффективности.

Ключевые недостатки методик оценки эффективности в российской практике можно систематизировать следующим образом:

1. Неоднозначный характер и сложность измерения: Многие аспекты деятельности государственного управления, особенно в социальной сфере или сфере публичной политики, сложно поддаются количественному измерению. Отсутствие единой, научно обоснованной информационной базы индикаторов приводит к тому, что оценка часто базируется на субъективных критериях или неполных данных. Это вынуждает использовать качественные характеристики и экспертные оценки, которые, при всей их ценности, могут быть менее прозрачными и более подверженными влиянию.
2. Внутренняя неготовность системы государственного управления к оценке: Это один из наиболее серьезных и глубоких барьеров, проявляющийся в нескольких аспектах. Во-первых, это нежелание государства и его органов предоставлять достоверную и полную информацию о своей деятельности и результатах обществу, ведь всегда существует риск «приукрашивания» данных для создания благоприятного имиджа. Во-вторых, проявляется неспособность или нежелание самой системы воспринимать результаты оценки как основу для реальных изменений, а отсутствие механизмов внедрения рекомендаций, полученных в ходе оценки, обесценивает весь процесс. В-третьих, эта неготовность также проявляется в медленном темпе импортозамещения, особенно в критически важных ИТ-системах государственных организаций, где проекты миграции на отечественные решения требуют значительного рефакторинга или полного переписывания кода приложений, что сдерживает развитие цифровых инструментов для объективного мониторинга и оценки.
3. Субъективный подход к проведению оценки: В системе государственного управления в России часто доминирует единственный способ оценки — самостоятельная разработка стандартов измерения эффективности самим государством. Это создает благодатную почву для искажения общественных целей, поскольку оценка производится «самими для себя». Возможности для такого искажения возникают из-за отсутствия объективной внешней оценки и слабой взаимосвязи между итогами оценки государственных гражданских служащих и качеством предоставляемых ими услуг. Например, исследования Фонда «Общественное мнение» еще в 2011 году показали, что 35% граждан неудовлетворительно оценивают работу Правительства, что ярко иллюстрирует разрыв между официальными оценками и общественным восприятием.

Проблемы российской практики также включают:

• Отсутствие показателей общественной оценки: Несмотря на использование платформ типа «Ваш контроль» и регулярные социологические опросы, их эффективность в отражении истинного общественного мнения и реальном влиянии на политику может быть ограничена, поскольку часто эти механизмы носят скорее декларативный характер.
• Несоответствие единого перечня показателей особенностям всех регионов: Россия — огромная страна с разнообразными социально-экономическими, географическими и культурными особенностями, поэтому единый набор показателей не может адекватно отражать эффективность управления в каждом регионе. Хотя обновленный Национальный рейтинг качества жизни АСИ пытается учесть региональные особенности, детализируя показатели для выявления зон роста, проблема остается актуальной.
• Использование «неуправляемых» критериев: Некоторые критерии, такие как смертность населения, хотя и являются важными индикаторами качества жизни, имеют лишь косвенное отношение к результатам государственного управления в краткосрочном периоде. На них влияют множество факторов, не поддающихся прямому управлению со стороны органов власти, что затрудняет объективную оценку их эффективности по таким показателям.

Наконец, зачастую сложно определить ответственность за конечный результат деятельности органов государственной власти, поскольку цели часто носят долгосрочный характер, а на их достижение влияет огромное множество факторов, включая внешние, неподконтрольные государству. В таких условиях выделить вклад конкретного органа или чиновника становится крайне затруднительно, что снижает мотивацию к прозрачности и подотчетности.

Эти ограничения и проблемы подчеркивают необходимость постоянного совершенствования системы оценивания, поиска новых подходов и инструментов, способных обеспечить более объективную, комплексную и гражданско-ориентированную оценку государственного управления в России.

Метод горизонтального оценивания: принципы, актуальность и потенциал применения

На фоне ограничений традиционных методов оценивания, которые часто не учитывают сложности межведомственного взаимодействия и мнение всех заинтересованных сторон, возникла потребность в новых, более гибких и инклюзивных подходах. Одним из таких направлений является метод горизонтального оценивания, не просто инструмент, а целая философия оценки, которая выросла из осознания недостатков функционалистских подходов и стремления к более глубокому пониманию эффективности.

Суть горизонтального оценивания заключается в том, что оно фокусируется на эффективности сотрудничества между различными секторами (например, государственным, некоммерческим, частным) и внутри каждого сектора на уровне горизонтального управления. Это означает, что оценка проводится не только «сверху вниз» или внешними экспертами, но и между равными партнерами или отделами, которые имеют схожие задачи и опыт. Участники из некоммерческого и государственного секторов предоставляют критические обзоры и конструктивные предложения для улучшения оценки, становясь частью процесса, а не просто объектом для исследования.

Основные принципы горизонтального оценивания можно выделить следующим образом:

1. Признание эволюции сотрудничества: Важным принципом является убеждение, что возможности и способности участников сотрудничать на горизонтальном уровне не являются статичными, а улучшаются с течением времени. Это требует не краткосрочных, а долгосрочных усилий по работе с группами, иногда на протяжении нескольких лет. Такой подход отличается от традиционных проектных циклов с фиксированными сроками и бюджетами, поскольку он нацелен на постоянное улучшение и адаптацию к меняющимся условиям.
2. Взаимность и обучение: Горизонтальное оценивание предполагает, что все участники процесса не только оцениваются, но и участвуют в оценке других, обмениваясь лучшими практиками, извлеченными уроками и идеями для улучшения. Это создает культуру взаимного обучения и развития.
3. Инклюзивность и партисипативность: В отличие от методов, где оценка часто является прерогативой узкого круга экспертов, горизонтальное оценивание активно вовлекает в процесс все заинтересованные стороны – сотрудников разных уровней, представителей смежных ведомств, партнеров из гражданского общества.
4. Фокус на процессе и контексте: Помимо конечных результатов, горизонтальное оценивание уделяет значительное внимание процессу достижения этих результатов, а также уникальному контексту, в котором осуществляется деятельность, что помогает понять, почему одни подходы работают, а другие нет.

Для усиления программы и повышения её отдачи для различных участников, горизонтальное оценивание предполагает наличие не только внешнего эксперта, который может привнести независимый взгляд и методологическую строгость, но и внутреннего консультанта. Внутренний консультант, обладающий глубоким знанием организации и её специфики, способствует более эффективной интеграции оценочных результатов и предложений в повседневную работу.

Крайне важно помнить, что каждая горизонтальная программа или инициатива уникальна по своим свойствам, целям и составу участников. Это требует гибкости в применении методологии и индивидуального подхода к разработке критериев и процедур оценки.

Актуальность и потенциал применения в государственном секторе РФ:

В российском государственном управлении, где часто наблюдается межведомственная разобщенность и иерархичность, метод горизонтального оценивания мог бы стать мощным инструментом для решения ряда проблем:

• Повышение межведомственного взаимодействия: Внедрение горизонтальной оценки стимулировало бы сотрудничество между различными государственными органами, работающими над схожими или взаимосвязанными задачами (например, в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты).
• Развитие культуры открытости и доверия: Взаимная оценка между подразделениями и ведомствами способствовала бы формированию более открытой и доверительной среды, где ошибки воспринимаются как возможность для обучения, а не как повод для наказания.
• Идентификация лучших практик: Путем горизонтального обмена опытом можно было бы выявлять и тиражировать успешные управленческие практики между регионами или муниципалитетами.
• Улучшение качества государственных услуг: Путем вовлечения в оценку широкого круга стейкхолдеров, включая представителей общественных организаций, можно было бы получить более полное представление о качестве предоставляемых услуг и выявить скрытые проблемы.

Примеры успешных практик (гипотетические):

Хотя прямых, широко документированных примеров «чистого» горизонтального оценивания в российском госсекторе пока немного, элементы этого подхода могут быть реализованы через:

• Программы обмена опытом между региональными правительствами: Создание рабочих групп из представителей различных регионов для оценки и совершенствования региональных программ развития, например, в сфере туризма или поддержки малого бизнеса.
• «Кросс-функциональные» команды: Формирование временных команд из сотрудников разных департаментов для оценки эффективности сложных государственных проектов, требующих междисциплинарного подхода.
• Сетевые сообщества практиков: Создание онлайн-платформ или регулярных встреч для обмена опытом между государственными служащими, работающими в одной сфере, но в разных регионах или ведомствах.

Внедрение горизонтального оценивания требует изменения менталитета, преодоления иерархических барьеров и готовности к открытому диалогу. Однако его потенциал для повышения эффективности, адаптивности и инновационности государственного управления в России огромен.

Международные подходы и модели оценки эффективности государственного управления

Международный опыт в области оценивания эффективности государственного управления представляет собой богатое полотно различных методологий и моделей, каждая из которых имеет свои особенности и акценты. Эти подходы формировались под влиянием национальных традиций, политических систем и социально-экономических условий, но их общая цель — повышение качества и результативности публичного сектора.

Интегральный показатель государственного управления GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot)

Наиболее распространенной и универсальной международной методикой оценки эффективности национального управления является Интегральный показатель государственного управления GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), предложенный Всемирным банком. Эта модель, измеряемая с 1996 года по более чем 200 странам, предоставляет комплексную картину качества управления, разбивая его на шесть ключевых индексов. Каждый индекс агрегирует данные из множества источников (опросы граждан, экспертные оценки, отчеты международных организаций), что делает его достаточно репрезентативным.

Шесть индексов GRICS включают:

1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability): Измеряет степень, в которой граждане страны могут участвовать в выборе своего правительства, а также свободу выражения мнений, объединений и СМИ.
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия/терроризма (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism): Отражает вероятность дестабилизации правительства неконституционными или насильственными средствами, включая терроризм.
3. Эффективность правительства (Government Effectiveness): Оценивает качество государственных услуг, потенциал гражданской службы, степень её независимости от политического давления, качество формирования и реализации политики, а также доверие к приверженности правительства этим политикам.
4. Качество законодательства (Regulatory Quality): Измеряет способность правительства формулировать и реализовывать разумную политику и правила, которые способствуют развитию частного сектора.
5. Верховенство закона (Rule of Law): Отражает степень доверия граждан к соблюдению правил общества, особенно к качеству исполнения контрактов, прав собственности, полиции и судов, а также вероятности преступности и насилия.
6. Контроль коррупции (Control of Corruption): Измеряет степень, в которой публичная власть используется для получения частной выгоды, включая как мелкие, так и крупные формы коррупции, а также «захват» государства элитами и частными интересами.

GRICS является ценным инструментом для сравнительного анализа и выявления общих тенденций, но его агрегированный характер может скрывать специфические национальные проблемы.

Международная модель менеджмента качества CAF (Common Assessment Framework)

Параллельно с GRICS существует Международная модель менеджмента качества CAF (Common Assessment Framework), которая представляет собой универсальную модель для оценки влияния изменения качества и эффективности на персонал, клиентов и общество. Разработанная на основе принципов тотального управления качеством (Total Quality Management – TQM) и модели Европейского фонда управления качеством (EFQM), CAF является своего рода «дорожной картой» для организаций публичного сектора, стремящихся к совершенству. Она фокусируется на двух основных группах критериев:

• Факторы (Enablers): Описывают, что организация делает для достижения результатов (например, лидерство, стратегия, управление персоналом, партнерство, ресурсы, процессы).
• Результаты (Results): Описывают, чего организация достигает (например, результаты для граждан/клиентов, для персонала, для общества, ключевые результаты деятельности).

Модель CAF послужила основой для российской системы «Эффективная публичная служба» (ЭПУС). Российская система «Эффективная публичная служба» (ЭПУС) была разработана как адаптация модели CAF и направлена на оценку и повышение качества и эффективности государственных услуг. Это часть более широких усилий по внедрению принципов управления по результатам в российском государственном управлении, что свидетельствует о стремлении к адаптации лучших международных практик.

Индекс эффективности государственного управления в Африке IIAG

Интересным примером региональной оценки является Индекс эффективности государственного управления в Африке IIAG (Ibrahim Index for Governance in Africa), рассчитываемый Фондом Мо Ибрагима. Этот индекс по 57 критериям фокусируется на результатах деятельности властей, ощущаемых гражданами. Он включает такие категории, как безопасность и верховенство закона, участие и права человека, устойчивые экономические возможности, развитие человеческого потенциала. IIAG показывает, как международные модели могут быть адаптированы к специфическим региональным контекстам, ориентируясь на конкретные вызовы и потребности населения.

Подходы к оценке эффективности в зарубежных странах

Подходы к оценке эффективности в зарубежных странах, таких как США, Канада, Венгрия, часто увязывают оценку деятельности государственных органов с эффективностью реализации государственных программ. Оценка программ в этих странах, как правило, включает более четкие цели, индикаторы и бюджетные расходы по сравнению с оценкой более широкой государственной политики, что позволяет более точно отслеживать результаты и ответственность.

В России, начиная с 2004 года, активно применяется программный метод бюджетного планирования. С 2014 года бюджеты федерального и большинства региональных уровней формируются на основе государственных программ. Однако, несмотря на внедрение этого метода, правительство ранее признавало неэффективность около трети таких программ, что указывает на проблемы в их формировании, реализации или оценке.

Законодательная регламентация оценки эффективности

В ряде стран приняты специальные законодательные акты, регламентирующие вопросы проведения оценки эффективности государственных органов, что подчеркивает важность этой функции на государственном уровне.

• Россия:
  • Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определил 43 показателя для оценки.
  • Более поздний Указ Президента РФ от 28 ноября 2024 г. № 1014 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации» фокусируется на достижении национальных целей развития, что отражает сдвиг к стратегическим результатам.
• Казахстан: Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов регулируется указами Президента РК. Например, приказ Министерства информации и коммуникаций РК регламентирует методику оценки эффективности организационного развития государственных органов, включая направления «Применение информационных технологий» и «Управление персоналом», что подчеркивает акцент на внутреннем развитии и цифровизации.
• Узбекистан: Оценка эффективности деятельности государственных органов регулируется законодательными актами, такими как постановления Кабинета Министров, определяющие меры по оценке социально-экономического развития регионов и эффективности органов местного самоуправления, демонстрируя централизованный подход к оценке на всех уровнях.
• Кыргызстан: Постановления Правительства регулируют оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Например, существует постановление об оценке эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти Кыргызской Республики и органов местного самоуправления (с изменениями от 2013 и 2014 гг.), которое устанавливает порядок отчетности и типовую анкету для измерения доверия населения, что является важным шагом к гражданско-ориентированной оценке.

Таблица 1. Сравнительный анализ международных и национальных моделей оценки эффективности государственного управления

Модель/Страна	Основная цель	Ключевые индикаторы/критерии	Особенности/Фокус	Применимость в РФ
GRICS (Всемирный банк)	Комплексная оценка качества национального управления	6 индексов: право голоса, полит. стабильность, эффективность правительства, качество законодательства, верховенство закона, контроль коррупции	Универсальность, сравнительный анализ 200+ стран, агрегированные данные	Ценен для макроанализа и сравнения с мировыми практиками, но требует детализации для внутренней оценки
CAF (ЕС)	Повышение качества и эффективности публичного сектора	9 критериев (5 факторов, 4 результата) – самооценка	Инструмент самооценки и улучшения, основан на TQM, гибкость адаптации	Адаптирован в РФ как система ЭПУС, перспективен для микроуровня (отдельные учреждения)
IIAG (Африка)	Оценка эффективности управления с акцентом на ощущаемые результаты	57 критериев по 4 категориям (безопасность, участие, экономика, развитие человеч. капитала)	Региональная специфика, фокус на гражданах, целостная картина	Может служить примером адаптации к региональным особенностям, акцент на ощущаемых результатах
США, Канада, Венгрия	Увязка оценки с реализацией госпрограмм	Четкие цели, индикаторы и бюджетные расходы программ	Ориентация на программы, высокая степень ответственности за результаты	Программный бюджет активно применяется в РФ, но требует повышения эффективности и качества оценки программ
Россия (Указы Президента)	Оценка деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ	43 показателя (Указ 2007), достижение национальных целей (Указ 2024)	Смещается от количественных показателей к стратегическим целям, централизованный подход	Развитие системы, но требует повышения объективности и связи с общественной оценкой
Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан	Ежегодная оценка эффективности	Различные показатели, включая ИТ, персонал, доверие населения	Централизованная система, попытки учесть внутренние процессы и общественное мнение	Примеры законодательного регулирования и попыток учета общественного мнения, могут быть полезны для региональной политики РФ

Эти международные и национальные подходы демонстрируют широкий спектр инструментов и философий оценивания. Россия активно интегрирует элементы этих моделей, но сталкивается с вызовами адаптации и обеспечения их реальной эффективности в своей уникальной управленческой среде.

Факторы, влияющие на качество и объективность оценивания, и рекомендации по повышению эффективности

Качество и объективность оценивания в государственном управлении не являются само собой разумеющимися; они зависят от сложного переплетения различных факторов. Понимание этих факторов критически важно для разработки эффективных систем и преодоления существующих барьеров.

Анализ влияния факторов на качество и объективность оценки

1. Политическая воля и приверженность руководства: Это, пожалуй, наиболее фундаментальный фактор. Без искренней заинтересованности высшего руководства в объективной оценке, любые методологии и инструменты останутся формальностью. Если оценка воспринимается как ритуал или способ отчитаться, а не как инструмент для принятия решений и улучшения, ее ценность нивелируется.
2. Наличие достоверных и полных данных: Отсутствие надежной информационной базы — одна из ключевых проблем. Если данные фрагментарны, неточны или манипулированы, результаты оценки будут искажены. Это включает в себя не только статистические данные, но и качественную информацию, мнения граждан и экспертов.
3. Методологическая база и квалификация оценщиков: Применение адекватных, научно обоснованных методологий и наличие квалифицированных специалистов, способных их грамотно применять, интерпретировать данные и формулировать выводы, является краеугольным камнем объективной оценки. Субъективный подход, недостаток знаний или предвзятость могут свести на нет самые лучшие намерения.
4. Независимость и внешняя экспертиза: Как отмечалось ранее, самостоятельная оценка государством своих же результатов создает возможности для искажения. Привлечение независимых экспертов, исследовательских центров и гражданского общества обеспечивает внешнюю перспективу и повышает доверие к результатам.
5. Прозрачность и открытость процесса оценки: Доступность информации о критериях, методиках, ходе и результатах оценки для широкой общественности способствует повышению ее объективности и подотчетности.
6. Культура восприятия критики и готовность к изменениям: Если система государственного управления не готова воспринимать критические замечания и использовать их для корректировки своей деятельности, оценка превращается в «мертвый груз». Необходима культура, где оценка воспринимается как возможность для обучения и совершенствования, а не как инструмент наказания.
7. Ресурсное обеспечение: Проведение качественной оценки требует адекватных финансовых, кадровых и временных ресурсов. Недостаток ресурсов неизбежно сказывается на глубине и полноте анализа.
8. Взаимосвязь оценки с системой мотивации и ответственности: Если результаты оценки никак не влияют на карьерный рост, поощрения или меры ответственности государственных служащих, это снижает их мотивацию к достижению высоких результатов и объективному предоставлению данных.

Предложения по совершенствованию системы оценивания в РФ с учетом выявленных проблем и международного опыта

1. Развитие методологической и информационной базы:
   • Стандартизация и унификация: Разработка единых методологических подходов и стандартов для оценки в различных сферах государственного управления, при этом с возможностью адаптации к региональной специфике.
   • Информационные системы: Ускорение процесса импортозамещения и развитие отечественных ИТ-систем для сбора, обработки и анализа данных, обеспечивающих прозрачность и достоверность информации.
   • Развитие индикаторов: Создание сбалансированной системы индикаторов, сочетающих количественные и качественные показатели, учитывающих как процессуальные, так и результативные аспекты, а также «управляемые» и «неуправляемые» факторы.
2. Повышение прозрачности и подотчетности:
   • Расширение публичности: Обязательная публикация отчетов об оценке деятельности органов власти в открытом доступе, включая детальные данные и методологии.
   • Механизмы общественного контроля: Создание и усиление механизмов участия гражданского общества в процессе оценки (общественные советы, экспертные группы, публичные слушания).
   • Обратная связь с гражданами: Активное использование и реальное влияние результатов платформ типа «Ваш контроль», социологических опросов и региональных методик оценки удовлетворенности граждан на управленческие решения.
3. Интеграция метода горизонтального оценивания:
   • Пилотные проекты: Запуск пилотных проектов по горизонтальному оцениванию в отдельных ведомствах или межведомственных программах для апробации методологии и выявления лучших практик.
   • Формирование культуры сотрудничества: Проведение обучающих программ и семинаров для государственных служащих, направленных на развитие навыков горизонтального взаимодействия, обмена опытом и конструктивной критики.
   • Институционализация: Создание специальных механизмов или платформ для регулярного горизонтального обмена и оценки, возможно, с привлечением внутренних консультантов.
4. Развитие гражданско-ориентированных подходов:
   • Фокус на качестве жизни: Дальнейшее развитие и активное использование Национального рейтинга качества жизни АСИ как ключевого инструмента оценки, с учетом его 12 направлений, 40 факторов и 150 показателей для глубокой аналитики и выявления зон роста.
   • Панельные опросы и фокус-группы: Регулярное проведение исследований, позволяющих улавливать динамику общественного мнения и получать глубокие качественные данные об удовлетворённости услугами и доверии к власти.
   • Партисипативное бюджетирование: Включение граждан в процесс принятия решений о распределении части бюджетных средств, что позволит напрямую оценить их приоритеты и удовлетворенность.
5. Укрепление кадрового потенциала:
   • Обучение и переподготовка: Систематическое обучение государственных служащих современным методам оценки, аналитическим навыкам и этическим принципам.
   • Привлечение экспертов: Активное сотрудничество с научными и исследовательскими организациями, привлечение независимых экспертов для проведения сложных оценочных исследований.
6. Системность и целеполагание:
   • Увязка с национальными целями: Четкая увязка всех оценочных мероприятий с достижением национальных целей развития, как это предусмотрено Указом Президента РФ от 28 ноября 2024 г. № 1014.
   • Долгосрочная перспектива: Формирование системы оценки, ориентированной не только на краткосрочные, но и на долгосрочные результаты, учитывающей сложный характер государственных задач и множественность влияющих факторов.

Применение этих рекомендаций, основанных на преодолении выявленных проблем и синтезе лучших международных и отечественных практик, позволит существенно повысить качество и объективность оценивания в российском государственном управлении, сделав его реальным инструментом для совершенствования публичной политики и повышения благосостояния граждан.

Заключение

Исследование концептуальных основ, эволюции и современных подходов к оцениванию в государственном управлении позволило глубоко погрузиться в эту многогранную и критически важную область. Мы начали с определения оценивания как систематического процесса измерения результатов деятельности органов власти на основе научно разработанных критериев, подчеркнув его центральную роль в повышении эффективности и открытости государственного управления, особенно в контексте административных реформ в России. Подтвердилось, что современное понимание эффективности смещается от формальных процедур к качественному удовлетворению потребностей граждан, что влечет за собой необходимость использования гражданско-ориентированных индикаторов и методик мониторинга, таких как платформа «Ваш контроль» и Национальный рейтинг качества жизни АСИ.

Историческая ретроспектива показала, что исследование эффективности государственного управления сформировалось как самостоятельное направление лишь в конце XX века, а его развитие прошло через «три волны» интеграции в государственное управление как за рубежом, так и в России. Административные преобразования в РФ, начиная с 1991 года, были направлены на построение новой системы и последовательное повышение эффективности, ответственности и подотчетности через внедрение программно-целевых методов.

Анализ ограничений традиционных методов выявил серьезные проблемы, характерные для российского контекста, включая неоднозначность измерения, отсутствие полноценной информационной базы, а главное — «внутреннюю неготовность» системы к объективной оценке, которая проявляется в нежелании предоставлять достоверную информацию и медленном темпе импортозамещения в ИТ-сферах. Особо остро стоит проблема самостоятельной разработки стандартов оценки государством, что открывает возможности для искажения общественных целей и ослабляет связь между оценкой госслужащих и реальным качеством услуг.

В противовес этим ограничениям, метод горизонтального оценивания был представлен как перспективный подход, возникший из-за недостатков традиционных методологий. Его принципы – признание улучшения способностей участников сотрудничать с течением времени, долгосрочная работа с группами, фокус на эффективности межсекторного взаимодействия и роль внутреннего консультанта – открывают новые горизонты для повышения прозрачности, обмена лучшими практиками и формирования культуры доверия в государственном секторе.

Международный опыт, представленный моделями GRICS Всемирного банка, CAF, лежащей в основе российской ЭПУС, и региональным индексом IIAG, продемонстрировал разнообразие подходов и инструментов. Было показано, что зарубежные страны (США, Канада, Венгрия) успешно увязывают оценку с эффективностью государственных программ, а ряд государств СНГ (Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан) активно развивают законодательную базу для регламентации оценочных процессов.

Наконец, мы выявили ключевые факторы, влияющие на качество и объективность оценивания – от политической воли и наличия достоверных данных до методологической базы и культуры восприятия критики. На основе этого были предложены комплексные рекомендации по совершенствованию системы оценивания в РФ, включающие развитие методологической и информационной базы, повышение прозрачности, интеграцию метода горизонтального оценивания, развитие гражданско-ориентированных подходов, укрепление кадрового потенциала и системность целеполагания.

Таким образом, данное исследование подтверждает выдвинутые тезисы о многогранности и сложности процесса оценивания в государственном управлении и дает ответы на ключевые исследовательские вопросы, демонстрируя, что для повышения эффективности российской системы необходим синтез лучших мировых практик, глубокое понимание национальной специфики и готовность к системным преобразованиям. Перспективы дальнейших исследований в этой области лежат в эмпирической апробации предложенных рекомендаций, разработке детализированных методик горизонтального оценивания для конкретных сфер государственного управления и углубленном анализе влияния цифровых технологий на объективность и скорость получения оценочных данных.

Список использованной литературы

1. Аудит эффективности в рыночной экономике: учебное пособие /Иванова Е.И., Мельник М.В., Шлейников В.И.; под редакцией С.И. Гайдаржи. — М.: КОНОРУС, 2007. — 328 с.
2. Аудит эффективности государственного сектора экономики: курс лекций / Рябухин С., Климантов С. — М.: Триада, 2006. — 304 с.
3. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. М., 2002. 349 с.
4. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые аспекты. — М.: Издательство «Луч», 2006. 402 с.
5. Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. – М.: Издательство «Известия», 2003. 511 с.
6. Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2006. № 12. С. 21-26.
7. Демин А.А. Государственная служба. М., 2002. 359 с.
8. Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. I. — М., 2006. — 216 с.
9. Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. IV. — М., 2008. — 300 с.
10. Концептуальные и методические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности / Счетная Палата Российской Федерации. – М., 2004. – 30 с.
11. Маршаков В.А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I / под ред. Д.Б. Цыганова. М.: 2007. С. 192-195.
12. Основные направления и принципы работы с персоналом в государственном аппарате: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.Д. Катульского, Ю.М. Забродина. – М.: ИТ МТ и СР, 2005. 206 с.
13. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2005. 302 с.
14. Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Весь Мир, 2003. 354 с.
15. Реформа государственной службы Российской Федерации (2001-2003 годы). Председатель редакционного совета — Д.А. Медведев. М.: Издательство ГУ-ВШЭ, 2006. 241 с.
16. Стенограмма сессии № 2 Ежегодной конференции Международной Сети «Оценка Программ». Арнольд Лав, Новые направления в оценивании. М.: 2007.
17. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2007. № 4. С. 19-21.
18. Цыганков Д., Смирнова М. Четвертое поколение методов оценивания // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I / под ред. Д.Б. Цыганова. М.: 2007. С. 95-96.
19. Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2008. № 11. С. 31-36.
20. Методология горизонтальной оценки: Процесс развития оценки за последние 30 лет принято подразделять на три три волны… URL: hse.ru (дата обращения: 15.10.2025).
21. Какие методы оценки эффективности государственного управления используются на международном уровне? URL: ya.ru (дата обращения: 15.10.2025).
22. Лекция 12. Эффективность государственного управления. URL: nicbar.ru (дата обращения: 15.10.2025).
23. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-gosudarstvennogo-upravleniya-ot-obschih-podhodov-k-konkretno-predmetnym (дата обращения: 15.10.2025).
24. Критерии эффективности современных систем государственного управления: проблема квантификации качества публичного управления // fundamental-research.ru. URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=43095 (дата обращения: 15.10.2025).
25. Проблемы оценки эффективности государственного управления // alley-science.ru. URL: https://alley-science.ru/domains_data/files/14March2023/PROBLEMY%20OCENKI%20EFFEKTIVNOSTI%20GOSUDARSTVENNOGO%20UPRAVLENIYA.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
26. Качество государственного управления: критерии оценок в сравнительно-территориальных фреймах // vscc.ac.ru. URL: https://vscc.ac.ru/journal/upload/doc/2016/%D0%9A%D0%B0%D1%87%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE%20%D0%B3%D0%BE%D1%81%D1%83%D0%B4%D0%B0%D1%80%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F_%D0%BA%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D0%B8%20%D0%BE%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BE%D0%BA%20%D0%B2%20%D1%81%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE-%D1%82%D0%B5%D1%80%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D1%85%20%D1%84%D1%80%D0%B5%D0%B9%D0%BC%D0%B0%D1%85.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
27. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие, оценка, показатели, критерии, проблемы, экономическая и социальная // ranepa.ru. URL: https://ranepa.ru/images/docs/nauka/izdaniya/sborniki/2013/Effektivnost_gos_i_mun_upravleniya.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
28. Подходы к оценке эффективности деятельности органов государственного управления в зарубежных странах и Республике Беларусь // bsu.by. URL: https://elib.bsu.by/bitstream/123456789/220268/1/%D0%9F%D0%BE%D0%B4%D1%85%D0%BE%D0%B4%D1%8B%20%D0%BA%20%D0%BE%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0%B5%20%D1%8D%D1%84%D1%84%D0%B5%D0%BA%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8%20%D0%B4%D0%B5%D1%8F%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8%20%D0%BE%D1%80%D0%B3%D0%B0%D0%BD%D0%BE%D0%B2%20%D0%B3%D0%BE%D1%81%D1%83%D0%B4%D0%B0%D1%80%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
29. Оценки эффективности деятельности органов государственной власти в РФ: состояние, проблемы и пути решения // moluch.ru. URL: https://moluch.ru/archive/120/33318/ (дата обращения: 15.10.2025).
30. Международные методики оценки эффективности государственного управления // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mezhdunarodnye-metodiki-otsenki-effektivnosti-gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 15.10.2025).
31. Оценка эффективности государственного управления в зарубежных странах // sovman.ru. URL: http://www.sovman.ru/article/7602/ (дата обращения: 15.10.2025).
32. Подходы к оценке эффективности публичного управления: анализ и перспективы развития // nbpublish.com. URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=37752 (дата обращения: 15.10.2025).
33. Современные проблемы оценки эффективности государственного управления // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-otsenki-effektivnosti-gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 15.10.2025).
34. К вопросу о совершенствовании критериев оценки качества государственного управления // naukaru.ru. URL: https://naukaru.ru/ru/nauka/article/19597/view (дата обращения: 15.10.2025).
35. Зарубежный опыт оценки эффективности деятельности органов исполнительной — Государственное и муниципальное управление. Ученые записки // ranepa.ru. URL: https://ranepa.ru/images/docs/nauka/izdaniya/sborniki/2013/Effektivnost_gos_i_mun_upravleniya.pdf (дата обращения: 15.10.2025).