Зарубежный опыт совершенствования бюджетного процесса на основе программно-целевого подхода: модели, практики и уроки для адаптации

В условиях постоянно растущих требований к эффективности государственных расходов и прозрачности управления общественными финансами, концепция программно-целевого бюджетирования (ПЦБ) выходит на передний план как один из наиболее перспективных и глобально признанных инструментов. Международная тенденция в государственном бюджетировании заключается в использовании большего объема информации о результатах, что отражает стремление правительств по всему миру трансформировать традиционные, зачастую инерционные, подходы к формированию и исполнению бюджетов. Эта трансформация направлена на решение фундаментальной проблемы: как обеспечить, чтобы каждый рубль налогоплательщиков расходовался максимально эффективно, достигая конкретных, измеримых результатов, соответствующих стратегическим приоритетам страны?

Настоящая работа призвана не просто описать, но глубоко проанализировать зарубежный опыт совершенствования бюджетного процесса на основе программно-целевого подхода. Мы исследуем фундаментальные принципы, преимущества и потенциальные недостатки ПЦБ, изучим разнообразные модели и лучшие практики, применяемые в развитых странах, с особым вниманием к эволюции этого метода в Соединенных Штатах Америки. Конечная цель — выявить ключевые факторы успеха, механизмы преодоления вызовов и сформулировать конкретные, адаптируемые уроки и рекомендации, которые могут быть полезны для дальнейшего совершенствования бюджетной системы Российской Федерации. Данное исследование станет ценным вкладом для студентов и аспирантов, специализирующихся на государственных финансах и управлении, предоставляя комплексный взгляд на одну из наиболее значимых бюджетных реформ современности.

Теоретические основы программно-целевого подхода в бюджетном процессе

Сущность и концептуальные основы программно-целевого бюджетирования

Программно-целевое бюджетирование (Program-based budgeting, ПБ) — это не просто новый метод распределения средств; это парадигмальный сдвиг в государственном управлении, изменяющий философию формирования и исполнения бюджета. В его основе лежит отказ от традиционного постатейного подхода, при котором бюджетные ассигнования распределялись по затратным статьям (зарплата, аренда, коммунальные услуги), в пользу ориентации на конкретные программы. Каждая такая программа представляет собой совокупность взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение чётко определённых целей, имеющих свои задачи, показатели эффективности и конкретные сроки реализации.

Сущность ПЦБ заключается в установлении приоритетных целей и задач использования бюджетных средств. Это означает, что бюджет перестаёт быть просто сметой расходов и превращается в стратегический инструмент, где каждая бюджетная строка должна быть логически связана с достижением определённого результата. Таким образом, происходит фундаментальный переход от «управления бюджетными затратами» к «управлению результатами». Государственные расходы рассматриваются не как самоцель, а как инвестиции в достижение конкретных общественных благ и услуг, а их эффективность напрямую зависит от ясности поставленных целей и ожидаемых эффектов. Программное бюджетирование, таким образом, является методологией, которая обеспечивает прозрачную взаимосвязь между распределением государственных расходов и фактическими результатами реализации программ, основанных на стратегических целях и приоритетах государственной политики.

Основные принципы программно-целевого метода

Эффективное функционирование программно-целевого бюджетирования опирается на несколько фундаментальных принципов, которые определяют его философию и методологию:

1. Четкое формулирование стратегических целей. Это краеугольный камень ПЦБ. Цели должны быть SMART: Specific (конкретные), Measurable (измеримые), Achievable (достижимые), Relevant (релевантные), Time-bound (ограниченные по времени). Они должны быть производными от общенациональных стратегических приоритетов и служить основой для всех последующих бюджетных решений.
2. Соотнесение результатов деятельности с достижением целей и с понесёнными затратами. Каждый программный элемент, каждое мероприятие должно быть явно привязано к конкретному результату (выходу или исходу), и для каждого результата должны быть определены необходимые ресурсы. Это позволяет проводить анализ «затраты-результаты», оценивая, насколько эффективно используются бюджетные средства, и обеспечивать максимальную отдачу от каждого вложенного рубля.
3. Ориентация на конечный результат. В отличие от традиционного бюджетирования, которое фокусируется на процессе расходования средств, ПЦБ ставит во главу угла достижение осязаемых, социально значимых итогов. Это могут быть улучшение качества образования, снижение уровня безработицы, повышение доступности медицинских услуг и т.д.
4. Комплексный анализ проблем и выбор средств их достижения. Перед формированием программы проводится глубокий анализ проблемной области, выявляются причины и следствия, а затем разрабатывается набор мероприятий, которые наилучшим образом способствуют решению этих проблем. Это позволяет избежать фрагментарности и дублирования усилий.
5. Увязывание целей и ресурсов с помощью специальных программных документов. Все стратегические цели, задачи, мероприятия, индикаторы, ответственные исполнители и объёмы финансирования закрепляются в специальных документах (государственных или муниципальных программах), что обеспечивает системность и подотчётность.

Преимущества программно-целевого подхода

Внедрение программно-целевого подхода приносит ряд значительных преимуществ, которые трансформируют государственный аппарат в более эффективный и ориентированный на гражданина механизм:

• Более гибкое распределение ресурсов с ориентацией на конкретные результаты. Вместо жёсткой привязки к статьям расходов, ПЦБ позволяет перераспределять средства внутри программы в зависимости от меняющихся условий и потребностей, фокусируясь на достижении цели.
• Повышение прозрачности расходования средств. Каждый элемент расходов чётко привязан к определённой цели, что значительно упрощает контроль со стороны общества и надзорных органов. Общественность получает ясное представление о том, на что тратятся её налоги и какие результаты ожидаются.
• Повышение эффективности распределения и использования бюджетных средств. Прочная взаимосвязь между стратегическими планами государства и бюджетом обеспечивает целенаправленность расходов. Государственные органы становятся более ответственными за целевое использование средств, поскольку их деятельность оценивается по достижению конкретных результатов. Это также создаёт возможность для перераспределения ресурсов в пользу наиболее приоритетных задач и программ, демонстрирующих высокую эффективность.
• Усиление ответственности министерств и ведомств. Органы исполнительной власти становятся ответственными не только за освоение бюджетных средств, но и за достижение заявленных показателей. Это стимулирует их к поиску наиболее эффективных решений и оптимизации внутренних процессов.
• Решение стратегических задач. ПЦБ создаёт прочную взаимосвязь между финансовой стратегией и тактическими мероприятиями, обеспечивая системное движение к долгосрочным целям развития страны.
• Потенциальная экономия бюджетных расходов. За счёт оптимизации распределения и использования ресурсов, а также отказа от неэффективных программ, программное бюджетирование может приводить к сокращению излишних затрат. Опыт развитых стран, таких как Австралия, Великобритания и Новая Зеландия, подтверждает, что такой подход способствует повышению эффективности работы общественного сектора и рациональному распределению бюджетных ассигнований.

Потенциальные недостатки и вызовы внедрения

Несмотря на очевидные преимущества, внедрение программно-целевого подхода сопряжено с рядом серьёзных вызовов и потенциальных недостатков, требующих внимательного анализа и системных решений:

1. Трудности в измерении результатов деятельности государственных учреждений. Многие общественные блага и услуги (например, повышение уровня безопасности, качества государственного управления) трудно поддаются количественной оценке. Разработка адекватных, измеримых и объективных показателей эффективности является сложной задачей.
2. Несогласованность программ и финансовой отчётности. Часто возникает разрыв между логикой программного планирования и традиционными системами бухгалтерского учёта и отчётности, что затрудняет интеграцию и мониторинг.
3. Сложность в разработке целей и системы показателей эффективности. Неточные, абстрактные или слишком многочисленные цели и индикаторы могут сделать программу неуправляемой и затруднить оценку её реальной результативности. Дефицит внимания к оценке результатов и отсутствие чётких правил составления целевых программ только усугубляют эту проблему.
4. Сопротивление изменениям. Переход к ПЦБ требует значительной перестройки мышления и организационной культуры внутри государственных органов. Чиновники, привыкшие к традиционному бюджетированию, могут сопротивляться новым подходам из-за нежелания брать на себя дополнительную ответственность за результаты.
5. Риск формализации. Внедрение программного бюджета без соответствующих изменений в системе управления и без подлинной приверженности принципам управления по результатам может привести к формальному выполнению требований, без реального повышения эффективности.
6. «Четыре основных вызова» стран ОЭСР. Опыт стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выявил универсальные проблемы, с которыми сталкивается бюджетирование, ориентированное на результат:
   • Согласование фискальной рамки с реформой. Необходимость обеспечить соответствие среднесрочных и долгосрочных фискальных стратегий целям программ.
   • Создание законодательного интереса к результативности. Парламенты и законодатели должны активно использовать информацию о результатах для принятия бюджетных решений и осуществления надзора, а не только контролировать затраты.
   • Предоставление высококачественной информации о результатах. Данные должны быть точными, своевременными, релевантными и понятными для всех заинтересованных сторон.
   • Установление лидерства и авторитета центрального бюджетного органа. Министерство финансов или аналогичный орган должен играть ведущую роль в координации, методологической поддержке и продвижении реформы, обладая достаточным влиянием для преодоления ведомственного сопротивления.

Международные модели и эволюция программно-целевого бюджетирования: сравнительный анализ

Общие тенденции и разнообразие подходов в странах ОЭСР

Международная практика государственного бюджетирования демонстрирует устойчивую тенденцию к внедрению и расширению использования информации о результативности. Программно-целевое бюджетирование (ПЦБ) активно применяется или находится в процессе внедрения в большинстве развитых стран, а также во многих государствах с переходной экономикой и развивающихся странах. Это глобальное движение обусловлено стремлением к повышению эффективности, прозрачности и подотчётности государственных расходов. Однако, несмотря на общую направленность, фокус и конкретные механизмы реализации ПЦБ существенно различаются по странам, что обусловливает потребность в глубоком сравнительном анализе.

Правительства стран ОЭСР, таких как Австралия, Канада, Дания, Корея, Нидерланды, Швеция, Великобритания и США, активно разрабатывали и использовали информацию о результативности в бюджетном процессе. Многие из них стремятся сместить акцент бюджетирования, управления и подотчетности с контроля над вводимыми ресурсами на достижение конкретных результатов.

Разнообразие подходов проявляется в степени централизации реформ, темпах внедрения и специфике интеграции ПЦБ в общую систему государственного управления:

• Постепенная трансформация. Большинство федеративных государств (за исключением Австралии) предпочитали стратегию постепенной трансформации, основанную на пошаговом реформировании способов бюджетирования, учёта и аудита, а также внедрении пилотных проектов. Это позволяло адаптировать систему к новым требованиям без резких потрясений.
• Децентрализованные эксперименты. Программно-целевой подход позволяет децентрализованным бюджетным системам проводить эксперименты на различных уровнях власти. Результаты таких пилотных проектов могут быть затем масштабированы и использованы другими органами управления, что способствует гибкости и адаптивности реформы.
• Механизмы оценки эффективности. Некоторые страны ОЭСР активно используют механизмы оценки эффективности программ и ведомств, включая детальные показатели результативности, бенчмаркинг (сравнение с лучшими практиками) и независимые оценки, что позволяет постоянно совершенствовать подход.
• Связь финансирования с результатами. В бюджетировании, ориентированном на результат, финансирование может быть напрямую связано с достигнутыми результатами (так называемое прямое или формульное бюджетирование по результатам), либо информация о результативности используется в бюджетных решениях косвенно, как один из факторов при принятии решений.

Эволюция и особенности программно-целевого бюджетирования в США

Соединённые Штаты Америки по праву считаются родоначальниками идеи программно-целевого бюджетирования, что делает их опыт особенно ценным для изучения. Концепция, известная как Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), зародилась в середине XX века.

Ранние этапы и первый опыт: Впервые этот метод был применён в Министерстве обороны США в середине 1960-х годов под руководством тогдашнего министра Роберта Макнамары. Его целью было повышение рациональности расходования огромных военных бюджетов путём увязки затрат с конкретными стратегическими целями и оценкой альтернативных вариантов. Успешный опыт в оборонном ведомстве привел к распространению PPBS на другие федеральные министерства и ведомства в период администрации президента Линдона Джонсона. Однако широкое внедрение столкнулось с методологическими сложностями, сопротивлением бюрократии и политическими вызовами, что привело к постепенному сворачиванию PPBS в его первоначальном виде к началу 1970-х годов.

Современный подход и система PART: Несмотря на сложности первоначального внедрения, идея бюджетирования, ориентированного на результат, не исчезла. В начале 2000-х годов в США была разработана и внедрена система PART (Program Assessment Rating Tool) – Инструмент оценки рейтинга программ. PART представляла собой стандартизированную методологию оценки эффективности федеральных программ по нескольким ключевым критериям:

• Целевая ясность и оценка: Насколько чётко определены цели программы и как измеряются результаты.
• Стратегическое планирование: Наличие долгосрочных планов и их связь с целями программы.
• Управление программой: Эффективность менеджмента и использования ресурсов.
• Результаты/Подотчётность: Фактически достигнутые результаты и механизмы подотчётности.

Каждая программа получала определённый рейтинг (например, «эффективная», «адекватная», «неэффективная», «неопределённая»), что позволяло ранжировать программы по их значимости и содействовать принятию решений о финансировании.

Вызовы и реальное влияние: Опыт США, как и других стран ОЭСР, показывает, что внедрение бюджетирования по результатам сталкивается с проблемой ограниченного использования информации о результативности в процессе принятия политических бюджетных решений и законодательного надзора. Законодатели часто продолжают фокусироваться на контроле за затратами и распределением ресурсов по традиционным статьям, а не на достижении конечных результатов.

Таким образом, основное влияние реформы, ориентированной на результат, в США проявляется преимущественно во внутреннем управлении департаментами и агентствами. Системы, подобные PART, стимулируют ведомства к более рациональному планированию, повышению эффективности внутренних процессов и улучшению подотчётности, но их прямое влияние на объёмы бюджетного финансирования на политическом уровне остаётся ограниченным. Это подчёркивает, что технические инструменты должны быть поддержаны политической волей и институциональными изменениями для полноценного раскрытия потенциала ПЦБ.

Модели и практики в других ведущих странах: глубина и специфика

Хотя США были пионерами, некоторые эксперты считают, что наиболее законченный и эффективный вариант программного бюджетирования представлен в других странах, которые учли ранние уроки и развили свои уникальные модели.

• Австралия и Новая Зеландия: Лидеры управления по результатам.

  Эти страны часто приводятся в пример как эталонные модели бюджетирования, ориентированного на результат. Их подход характеризуется глубокой интеграцией управления по результатам во все аспекты государственного управления, от стратегического планирования до операционной деятельности. Ключевые особенности включают:

  • Акцент на «исходах» (outcomes): Фокус не только на том, что производится (выходы), но и на том, какой социальный, экономический или экологический эффект это производит.
  • Децентрализация и автономия: Ведомствам предоставляется значительная автономия в управлении ресурсами при условии достижения согласованных результатов.
  • Метод начислений: Переход к учёту по методу начислений позволяет более точно оценивать полную стоимость программ и активов, что повышает прозрачность и эффективность.
  • Прочная связь с фискальной политикой: Результаты программ непосредственно влияют на бюджетные решения.
• Великобритания и Канада: Особенности постепенной трансформации.

  Эти страны, будучи федеративными государствами (Канада) или имеющими сложные институциональные структуры (Великобритания), предпочли стратегию постепенной трансформации. Их путь к ПЦБ включал пошаговое реформирование способов бюджетирования, учёта и аудита, а также активное внедрение пилотных проектов. Это позволило им избежать резких изменений и постепенно адаптировать систему. Основной акцент делался на повышении прозрачности, усилении подотчётности и улучшении качества информации для принятия решений.

• Нидерланды: Переход от постатейного к программному бюджету.

  В Нидерландах реформы программного бюджетирования включали полный переход от традиционного постатейного бюджета к программному. Выделение средств стало происходить в соответствии с общими целями государственной политики, а не с отдельными статьями расходов. Этот подход был направлен на повышение эффективности предоставления государственных услуг и улучшение подходов к предоставлению общественных благ, отвечающих потребностям общества, способствуя отказу от расходов, осуществляемых «по инерции».

• Франция: Трехуровневая структура и гибкое финансирование.

  Опыт Франции с внедрением Органического закона о финансовых законах (LOLF) в 2001 году демонстрирует уникальный подход. Бюджетные расходы структурируются на трёх уровнях: миссии, программы и действия. Каждая «миссия» включает несколько «программ», каждая из которых имеет чётко определённые цели и показатели. Важной особенностью является гибкое бюджетное финансирование, позволяющее ответственным лицам (менеджерам программ) перераспределять средства в определённых объёмах между статьями внутри программы. Это повышает оперативность управления программами, давая менеджерам больше свободы для адаптации к меняющимся условиям и оптимизации затрат без ущерба для достижения целей.

• Япония: Стимулирование наукоёмких отраслей через программы.

  В Японии программно-целевой метод активно используется не только для повышения эффективности общегосударственных расходов, но и как инструмент для стимулирования стратегически важных направлений, в частности, наукоёмких отраслей. Государственные программы направлены на поддержку инноваций, исследований и разработок, что способствует технологическому прогрессу и укреплению конкурентоспособности страны на мировом рынке. Это демонстрирует, как ПЦБ может быть интегрировано в более широкие рамки экономической политики.

Развитие подходов: бюджетирование выходов, исходов и по методу начислений

Эволюция программного бюджетирования не стоит на месте. Она проявляется в постоянном совершенствовании методологий и инструментов, направленных на более глубокую и точную оценку эффективности.

1. Бюджетирование выходов (outputs) и исходов (outcomes).
   • Выходы – это непосредственно производимые государством товары и услуги (например, количество проведённых операций, число выданных паспортов, протяжённость построенных дорог).
   • Исходы – это более отдалённые социальные, экономические или экологические эффекты, которые возникают в результате предоставления выходов (например, снижение смертности, повышение доступности государственных услуг, улучшение экологической ситуации).

   Изначально многие страны фокусировались на измерении выходов, что было относительно проще. Однако зрелые системы ПЦБ переходят к бюджетированию, ориентированному на исходы, поскольку именно они отражают реальное воздействие государственных программ на благосостояние общества. Это требует более сложных методов оценки, долгосрочного мониторинга и чёткой причинно-следственной связи между выходом и исходом.

2. Бюджетирование по методу начислений.

   Традиционно государственные бюджеты велись по кассовому методу, фиксируя доходы и расходы в момент их фактического получения или осуществления. Однако для полноценной оценки эффективности программ, особенно долгосрочных и капиталоёмких, многие страны переходят к бюджетированию по методу начислений (accrual budgeting). Этот метод, аналогичный коммерческому бухгалтерскому учёту, позволяет учитывать все обязательства и активы правительства, а также расходы и доходы в тот период, к которому они относятся, независимо от момента фактического движения денежных средств.

   Преимущества метода начислений:

   • Более полная картина стоимости программ: Учитываются амортизация активов, долгосрочные обязательства, что даёт более точное представление о реальной стоимости государственных услуг.
   • Лучшее управление активами: Позволяет оценивать и управлять государственными активами (зданиями, инфраструктурой), повышая их эффективное использование.
   • Улучшенное финансовое планирование: Предоставляет более надёжную базу для долгосрочного финансового планирования и анализа устойчивости государственных финансов.
3. Роль международных финансовых организаций.

   Международные финансовые организации, такие как Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк, активно продвигают программно-целевой метод и его развитие в странах-получателях помощи. При предоставлении займов и технической помощи они часто требуют от государств-членов чёткого описания целей программ, ожидаемых результатов и индикаторов их достижения. Это способствует распространению лучших практик и стандартов ПЦБ по всему миру, стимулируя страны к модернизации своих бюджетных систем.

Ключевые факторы успеха и механизмы преодоления вызовов

Успешное внедрение и эффективное функционирование программно-целевого подхода в бюджетном процессе зависят от целого комплекса взаимосвязанных факторов. Осознание этих факторов и разработка механизмов для преодоления неизбежных вызовов являются критически важными для любой страны, стремящейся модернизировать свою бюджетную систему.

Политические и институциональные условия

1. Политическая воля и заинтересованность законодателей: Это, пожалуй, самый фундаментальный фактор. Без твёрдой политической поддержки на высшем уровне и искренней заинтересованности законодательных органов в использовании информации о результативности для принятия бюджетных решений, реформы рискуют остаться формальными. Законодатели должны быть готовы перейти от контроля за затратами к контролю за результатами, что требует изменения менталитета и политической культуры.
2. Лидерство и авторитет центрального бюджетного органа: Министерство финансов или аналогичное центральное ведомство играет ключевую роль в координации, методологической поддержке и продвижении реформ. Этот орган должен обладать достаточным авторитетом и ресурсами для преодоления ведомственного сопротивления, обеспечения единообразия подходов и поддержания динамики преобразований.
3. Чёткое определение ответственных исполнителей: Для каждой программы и даже для каждого ключевого показателя должен быть определён конкретный орган исполнительной власти или должностное лицо, несущее ответственность за реализацию программы и достижение конечных результатов. Это повышает персонифицированную подотчётность и исключает возможность «размывания» ответственности.

Информационное и аналитическое обеспечение

1. Высококачественная, достоверная и измеримая информация о результатах: Качество бюджетного процесса напрямую зависит от качества используемых данных. Информация о результатах деятельности (выходах и исходах) должна быть точной, своевременной, релевантной и понятной. Это требует развитых систем сбора, обработки и анализа данных.
2. Установление измеримых конечных и непосредственных результатов: Цели программ должны быть сформулированы таким образом, чтобы их достижение можно было измерить с помощью конкретных показателей (индикаторов). Это могут быть как непосредственные результаты (например, количество обученных специалистов), так и конечные (например, снижение безработицы среди молодёжи). Чем чётче и измеримее цели, тем проще оценить эффективность программы.

Интеграция со стратегическим планированием и долгосрочными прогнозами

1. Прочная взаимосвязь между стратегическими планами и бюджетом: Программно-целевое бюджетирование эффективно только тогда, когда оно является прямым продолжением долгосрочных стратегических приоритетов государства. Бюджет должен быть не просто финансовым планом, а инструментом реализации стратегии. Это требует синхронизации циклов стратегического планирования и бюджетного процесса.
2. Критическая роль надёжных прогнозов социально-экономического развития: Для эффективного многолетнего бюджетирования, которое является неотъемлемой частью ПЦБ, крайне важны надёжные макроэкономические и социально-экономические прогнозы. Они позволяют оценить будущие доходы бюджета, потенциальные затраты и влияние программ на экономику и общество в долгосрочной перспективе. Без качественных прогнозов долгосрочное планирование становится затруднительным и рискованным.

Методологические и технические аспекты

1. Постоянное создание и внедрение новых методов и инструментов: Программно-целевое бюджетирование — это динамичная система, требующая постоянного совершенствования. Разработка новых методик оценки, инструментов анализа затрат-выгод, систем мониторинга и отчётности является непрерывным процессом.
2. Переход от кассового метода учёта к методу начислений: Как отмечалось ранее, метод начислений предоставляет более полную и точную информацию о финансовых потоках, активах и обязательствах, что критически важно для комплексной оценки программ и управления государственными финансами.
3. Внедрение многолетнего бюджетирования: Бюджетирование, ориентированное на результат, по своей сути является долгосрочным. Многие программы рассчитаны на несколько лет, и их эффективность нельзя оценить в рамках одного финансового года. Многолетнее бюджетирование обеспечивает стабильность финансирования программ и позволяет планировать ресурсы на среднесрочную перспективу.

Механизмы оценки и подотчётности

1. Системы оценки программ (например, PART в США): Такие системы позволяют систематически оценивать эффективность программ по стандартизированным критериям, ранжировать их и использовать результаты для принятия решений о финансировании и корректировке. Это способствует повышению качества управления и стимулирует конкуренцию между программами за ресурсы.
2. Механизмы, повышающие прозрачность и ответственность: Публикация отчётов о результатах программ, проведение публичных слушаний, вовлечение гражданского общества в мониторинг и оценку — всё это способствует повышению прозрачности и усиливает подотчётность государственных органов перед обществом.

Уроки и лучшие практики зарубежного опыта для адаптации в условиях Российской Федерации

Международный опыт внедрения и совершенствования программно-целевого бюджетирования предлагает богатую палитру уроков и лучших практик, которые могут быть адаптированы для дальнейшего развития бюджетного процесса в Российской Федерации. Учитывая выявленные «слепые зоны» конкурентного анализа, наша задача — сформулировать максимально конкретные и применимые рекомендации.

Постепенность и системность реформ

Один из ключевых уроков успешного внедрения программно-целевого подхода заключается в необходимости постепенной трансформации бюджетного процесса. Резкие, революционные изменения часто сталкиваются с сопротивлением и не дают желаемого эффекта. Лучшие практики показывают, что более эффективна стратегия, включающая:

• Пошаговое реформирование: Вместо одномоментного внедрения, следует осуществлять поэтапное изменение правил бюджетирования, учёта и аудита. Это позволяет системам адаптироваться, а персоналу — освоить новые подходы.
• Внедрение пилотных проектов: Запуск ПЦБ в отдельных регионах, министерствах или по конкретным программам позволяет апробировать новые механизмы, выявить и устранить «узкие места» до их масштабирования на всю систему. Децентрализованные эксперименты, как это наблюдается в некоторых странах ОЭСР, могут стать источником ценного опыта.
• Комплексность и системность: Реформа не должна ограничиваться только бюджетированием. Она требует пересмотра системы государственного управления в целом, включая стратегическое планирование, систему государственного заказа, кадровое обеспечение и систему оценки деятельности государственных служащих.

Ориентация на результат и оценка эффективности

Опыт развитых стран однозначно демонстрирует, что программное бюджетирование способствует потенциальной экономии бюджетных расходов и повышению эффективности работы общественного сектора за счёт более рационального распределения и использования бюджетных ассигнований. Для достижения этих целей критически важны:

• Использование систем оценки программ: Внедрение и развитие собственных аналогов систем оценки, подобных американской PART, для систематического ранжирования программ по их значимости, эффективности и вкладу в достижение национальных целей. Такие системы должны стать основой для принятия решений о финансировании и корректировке программ.
• Применение метода «издержки-выгоды»: Для сравнения прямых и косвенных выгод для общества при анализе альтернативных программ и выборе наиболее эффективных решений. Это требует развития методологий оценки социальных, экономических и экологических эффектов, которые не всегда могут быть выражены в денежном эквиваленте.
• Акцент на измеримые конечные и непосредственные результаты: Формулирование целей программ должно быть максимально конкретным, измеримым и ориентированным на достижение социально значимых исходов. Недостаточно просто «освоить средства»; необходимо показать, что эти средства привели к реальным изменениям в жизни граждан.
• Развитие бюджетирования выходов и исходов: Переход от простого учёта затрат к измерению произведённых товаров и услуг (выходов) и, что более важно, к оценке их влияния на общественные процессы (исходов) является признаком зрелости бюджетной системы.

Институциональное закрепление и ответственность

Для обеспечения устойчивости и эффективности ПЦБ необходимы сильные институциональные рамки:

• Формирование государственных программ на основе чётко определённых долгосрочных целей и индикаторов их достижения: Это означает, что каждая государственная программа должна быть напрямую увязана с национальными стратегиями развития и иметь ясные, измеримые показатели эффективности, по которым будет оцениваться её успех.
• Определение ответственных исполнителей: За каждой программой и даже за каждым ключевым показателем должен быть закреплён конкретный орган исполнительной власти или должностное лицо, несущее персональную ответственность за достижение результатов. Это предотвращает «коллективную безответственность».
• Обеспечение увязки интересов: Программный подход должен способствовать увязке интересов, целей и задач различных органов власти и субъектов хозяйствования, особенно в комплексных, межотраслевых и межтерриториальных программах.

Гибкость и инновации в управлении

Опыт зарубежных стран показывает, что жёсткость бюджетной системы может препятствовать эффективности. Внедрение элементов гибкости и поощрение инноваций являются важными уроками:

• Применение гибкого бюджетного финансирования (пример Франции): Предоставление ответственным менеджерам программ определённой степени свободы в перераспределении средств внутри программы (в рамках установленных лимитов) может значительно повысить оперативность управления и способность программы адаптироваться к изменяющимся условиям.
• Стимулирование наукоёмких отраслей через программный подход (пример Японии): Использование ПЦБ как инструмента для целенаправленного развития стратегически важных секторов экономики, таких как наукоёмкие производства и инновационные технологии.
• Создание стратегических альянсов (пример ЕС): Для комплексного решения крупных задач (например, в сфере НИОКР, инфраструктурных проектов) эффективно создание альянсов между государственными органами, бизнесом и научно-исследовательскими центрами.

Конкретные рекомендации для России

Учитывая вышеизложенные уроки и лучшие практики, а также специфику российской бюджетной системы, можно сформулировать ряд конкретных предложений для адаптации:

1. Усиление механизмов общественного контроля и участия: Развитие платформ для публичного обсуждения проектов государственных программ, публикация промежуточных и итоговых отчётов о достижении результатов в доступном для граждан формате, а также вовлечение независимых экспертов и гражданского общества в оценку эффективности.
2. Внедрение более сложных систем оценки эффективности с учетом специфики национальных программ: Отход от формального подхода к сбору показателей и переход к содержательной оценке влияния программ на качество жизни населения. Это может включать разработку интегральных показателей, использование социологических исследований и качественных методов оценки.
3. Углубление интеграции с национальными стратегиями развития: Обеспечение не просто формальной, а глубокой содержательной связи всех государственных программ с целями национальных проектов и стратегических инициатив. Разработка единой методологии планирования, которая исключает дублирование и обеспечивает синергетический эффект.
4. Развитие кадрового потенциала: Инвестиции в обучение государственных служащих навыкам программного планирования, управления проектами, оценки эффективности и финансового менеджмента по результатам. Создание центров компетенций по ПЦБ.
5. Переход к полноценному многолетнему бюджетированию и методу начислений на всех уровнях бюджетной системы: Это обеспечит большую предсказуемость финансирования, позволит более точно оценивать стоимость программ и принимать обоснованные долгосрочные решения.
6. Создание независимого органа по оценке государственных программ: Аналог Счётной палаты, но с расширенными функциями по оценке не только законности, но и эффективности и результативности расходования бюджетных средств, с предоставлением рекомендаций для корректировки программ.

Заключение

Программно-целевой подход в бюджетном процессе, зародившийся в середине XX века и развивавшийся через сложный путь проб и ошибок, сегодня является ключевым инструментом повышения эффективности государственного управления во всём мире. Наше исследование показало, что его сущность заключается в радикальном сдвиге от контроля затрат к управлению результатами, а фундаментальные принципы, такие как чёткое формулирование стратегических целей и ориентация на конечный эффект, формируют основу для более рационального и прозрачного использования государственных финансов.

Анализ зарубежного опыта выявил многообразие моделей и практик, применяемых в развитых странах. От пионерского опыта США с его системой PART, которая трансформировала внутреннее управление ведомств, до более зрелых и комплексных подходов Австралии, Новой Зеландии, Великобритании и Нидерландов, а также специфических решений Франции и Японии – каждая страна внесла свой вклад в эволюцию ПЦБ. Мы увидели, как система движется к бюджетированию выходов и исходов, а также к учёту по методу начислений, что свидетельствует о стремлении к всё большей глубине и точности в оценке государственных расходов.

Ключевыми факторами успеха оказались политическая воля, сильное лидерство центрального бюджетного органа, высококачественное информационное и аналитическое обеспечение, а также прочная интеграция со стратегическим планированием. Вызовы, такие как трудности в измерении результатов и сопротивление изменениям, являются универсальными, но опыт стран ОЭСР демонстрирует, что они могут быть успешно преодолены через системные реформы и постоянное совершенствование методологий.

Для Российской Федерации зарубежный опыт предоставляет ценнейшие уроки. Необходимость постепенной и системной трансформации бюджетного процесса, акцент на измеримые конечные результаты, использование систем оценки программ, а также укрепление институционального закрепления и ответственности — всё это является фундаментом для дальнейшего совершенствования. Адаптация лучших практик, таких как гибкое бюджетное финансирование и стимулирование наукоёмких отраслей через программный подход, в сочетании с усилением общественного контроля и развитием кадрового потенциала, может значительно повысить эффективность отечественной бюджетной системы.

Таким образом, программно-целевой подход не просто является модной тенденцией, а жизненно важным направлением для повышения эффективности государственных финансов и управления в целом. Изучение и адаптация зарубежного опыта – это не копирование, а осмысленное заимствование и творческое развитие лучших решений, способных обеспечить достижение национальных стратегических приоритетов в условиях современной экономики.

Список использованной литературы

1. Борогов, В.Г., Корольков, М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт стран ОЭСР и уроки для России // Власть. — 2010. — №12. — С. 165-168.
2. Воронин, В.П., Кандакова, Г.В., Подмолодина, И.М. Мировая экономика: Конспект лекций. — М.: Юрайт, 2010. — 184 c.
3. Гурова, И.П. Мировая экономика: учебник. — М.: Омега-Л, 2012. — 400 c.
4. Ломакин, В.К. Мировая экономика. – М.: Юнити-Дана, 2012. – 674 с.
5. Марков, С.Н. Анализ мирового и российского опыта повышения эффективности бюджетных расходов на образование // Молодой ученый. — 2013. — №3. — С. 262-265.
6. Матненко, А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Челябинского государственного университета. – 2009. — №7. — С. 34-37.
7. Райзберг, Б.А., Лобко, А.Г. Программно-целевое планирование и управление. – М.: ИНФРА-М., 2002. – 428 с.
8. Теплицкая, А.А. Обзор и анализ зарубежного опыта планирования // Молодой ученый. — 2013. — №1. — С. 188-192.
9. Хасбулатов, Р.И. Мировая экономика: учебник для бакалавров. — М.: Юрайт, 2013. — 884 c.
10. Экономика зарубежных стран: учебник / Под ред. С.Н. Лебедевой, Ю. Г. Козака. – Минск: Выш. шк., 2013. – 487 c.
11. Moynihan, D. P. Trends in Performance Budgeting in Seven OECD countries // Public Performance & Management Review. — 2014. — Т. 30, №1. — С. 104–121.
12. Podger, A., de Jong, M. The Evolution of Performance Budgeting Amidst Other Public Financial Management Reforms: The Experience of Australia and the Netherlands // Performance Budgeting Reform Theories and International Practices. — Routledge, 2019. — С. 71-91.
13. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ОСНОВА СОЗДАНИЯ НОВОЙ ИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ В РОССИИ // Вопросы экономики и права. — 2015. — №88. — С. 63-68.
14. Curristine, T. Government Performance: Lessons and Challenges. — Focus International, 2007.
15. OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. — OECD Publishing, 2007.
16. Shah, A. (Ed.). Budgeting and Budgetary Institutions. — World Bank Publications, 2007.
17. Лысова, Н. А., Лазарова, Л. Б. Зарубежный опыт применения программно-целевого управления расходами бюджетов // Научный вестник Южного института менеджмента. — 2023. — №3. — С. 40-45.
18. Тетерина, О. В. Зарубежный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 5: Экономика. — 2012. — №4. — С. 252-258.
19. Миленький, А. В., Демидов, П. С. ПРОГРАММНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ // Фундаментальные исследования. — 2015. — №2-3. — С. 558-562.
20. Агеева, С. М. Зарубежный опыт использования программно-целевого бюджетирования в управлении государственными финансами // Вестник Белорусского государственного университета. Серия 4, Филология, Журналистика, Педагогика. — 2014. — №2. — С. 55-58.
21. Могзоев, А. М., Пайзулаев, С. С. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 1: Экономика и управление. — 2017. — №2 (21). — С. 73-77.
22. Ханафина, К. А. Международный опыт разработки и внедрения программно-целевого бюджетирования // Финансы и кредит. — 2016. — №10 (682). — С. 49-61.
23. Фесик, С. В. Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика. — 2015. — №10-2. — С. 126-130.
24. Лукьяненко, З. Б., Югова, Н. В. Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой // Экономика и бизнес: теория и практика. — 2015. — №10-1. — С. 142-146.
25. Анализ международного опыта по направлению «Управление бюджетными средствами». — 2014. — URL: http://www.bagalau.kz/ru/evaluation-system/world/i168 (дата обращения: 13.03.2015).
26. Зарубежная практика БОР. — 2008. — URL: http://bujet.ru/article/47180.php (дата обращения: 13.03.2015).
27. Лавринович, В.С. Целевые программы как элемент бюджетной реформы. — 2013. — URL: http://www.rusnauka.com/36_PVMN_2013/Economics/15_154328.doc.htm (дата обращения: 13.03.2015).
28. Мельникова, Н.А. Зарубежный опыт использования программно-целевого бюджетирования в системе государственных финансов. — 2014. — URL: http://economy.bsu.by/wp-content/uploads/2014/04/71213.pdf (дата обращения: 13.03.2015).
29. Программно-целевое планирование как инструмент реализации государственной экономической политики. — 2013. — URL: http://www.vipstd.ru/nauteh/index.php/—ep13-12/1084 (дата обращения: 13.03.2015).
30. Шподаренко, Д.В., Михайлова, О.И. Бюджетирование, ориентированное на результат. — 2012. — URL: http://www.intalev.ru/agregator/pbb/id_70792 (дата обращения: 13.03.2015).
31. Яницкая, С. Программно-целевой метод бюджетного планирования. Проблемы применения. — 2013. — URL: http://www.minfin.gov.by/upload/jurnal/2013/2013_1_30-32.pdf (дата обращения: 13.03.2015).
32. Program-based budgeting — (Foundations of Education) — Vocab, Definition, Explanations. — Fiveable. — URL: https://www.fiveable.me/ap-gov/unit-2/program-based-budgeting/.
33. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стратегия будущего. — Эдиторум. — URL: https://futurepubl.ru/assets/journals/future-strategy/2021/1/future-strategy-1-2021-12.pdf.