Гарантии местного самоуправления в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы реализации в контексте законодательных новелл 2024–2025 гг.

«Признание, гарантирование и защита местного самоуправления являются неотъемлемыми элементами основ конституционного строя Российской Федерации, и их нарушение неизбежно ведет к деформации всего публично-правового механизма государства».

В современном правовом поле Российской Федерации, где наблюдается тенденция к консолидации публичной власти, вопросы обеспечения самостоятельности местного самоуправления (МСУ) приобретают критическое значение. Местное самоуправление, являясь формой самоорганизации населения, не только обеспечивает решение вопросов местного значения, но и служит фундаментальной гарантией реализации демократических начал, что неизбежно укрепляет легитимность всей системы власти.

Актуальность темы

Актуальность настоящего исследования продиктована кардинальными изменениями в муниципальном праве, инициированными конституционными поправками 2020 года и кульминировавшими в принятии Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ-33). Вхождение органов МСУ в «единую систему публичной власти» ставит под вопрос традиционное представление о гарантиях их самостоятельности, требуя глубокого доктринального переосмысления сущности, классификации и механизмов реализации этих гарантий, поскольку без реальной автономии МСУ теряет свой демократический потенциал.

Цель и задачи исследования

Целью работы является проведение исчерпывающего теоретического и нормативно-правового анализа понятия, сущности и системы гарантий местного самоуправления в РФ, а также критическая оценка их состояния в условиях современных законодательных новелл.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть конституционно-правовую сущность МСУ и его место в системе публичной власти.
2. Провести доктринальную классификацию гарантий МСУ и описать их правовое закрепление.
3. Проанализировать ключевые изменения, внесенные ФЗ-33 (2025 г.), и оценить их влияние на организационные и финансовые гарантии.
4. Выявить и проанализировать ключевые проблемы реализации финансово-экономической самостоятельности МСУ.
5. Оценить роль судебной защиты на примере актуальной практики Конституционного Суда РФ (2023–2025 гг.).

Предмет и объект исследования

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие гарантии местного самоуправления, доктринальные концепции, а также судебная практика Конституционного и Верховного судов РФ по вопросам защиты прав МСУ.

Теоретико-правовые основы и система гарантий местного самоуправления

Понятие и конституционная сущность местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой сложное, многогранное публично-правовое явление, сущность которого закреплена на высшем уровне — в Конституции РФ.

Согласно статье 12 Конституции РФ, местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации, а органы местного самоуправления (ОМСУ) не входят в систему органов государственной власти. Это положение является краеугольным камнем децентрализации публичной власти и одним из основ конституционного строя.

Доктринально местное самоуправление определяется как право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Именно право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения (статья 130 Конституции РФ) формирует сущностное ядро МСУ как формы народовластия. Если МСУ не обладает реальной способностью принимать решения, обеспеченные ресурсами, то оно превращается из института народовластия в низшее звено государственной администрации.

Типовая структура органов МСУ

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ФЗ № 131-ФЗ) устанавливает общие принципы организации МСУ. Типовая структура ОМСУ, закрепленная в статье 34 ФЗ № 131-ФЗ, включает обязательные элементы, обеспечивающие реализацию функций самоуправления:

1. Представительный орган муниципального образования (законодательная/контрольная функция).
2. Глава муниципального образования (руководство и представление интересов).
3. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган).
4. Контрольно-счетный орган (обеспечение финансовой дисциплины).

Доктринальная классификация гарантий МСУ

Гарантии местного самоуправления — это совокупность правовых, организационных и материальных условий, а также юридических средств, обеспечивающих беспрепятственное осуществление права на МСУ и его защиту от неправомерного вмешательства.

В юридической доктрине наиболее распространенной является классификация, разделяющая гарантии на общие и специальные (юридические).

Таблица 1. Классификация гарантий местного самоуправления

Категория гарантий	Сущность	Примеры правового закрепления
Общие гарантии	Общественно-политические, экономические и духовные условия, создающие предпосылки для развития МСУ.	Принципы федерализма, разделения властей, политического и идеологического многообразия (Конституция РФ, ст. 1, 3, 10, 13).
Специальные (Юридические)	Совокупность норм, прямо направленных на обеспечение самостоятельности и защиту прав МСУ.	Ст. 133 Конституции РФ, ФЗ № 131-ФЗ (глава 11).
Организационные (Спец.)	Обеспечение права населения самостоятельно определять структуру и формы участия.	Самостоятельное определение структуры ОМСУ; право на местный референдум, сход граждан (ФЗ-131).
Экономические (Спец.)	Обеспечение материальной и финансовой базы для реализации полномочий.	Муниципальная собственность, местный бюджет, право на установление местных налогов (Конституция РФ, ст. 130, ФЗ-131, ст. 51, 55).
Юридические (Спец.)	Механизмы защиты прав МСУ от неправомерных действий.	Право на судебную защиту, прокурорский надзор, компенсация дополнительных расходов (Конституция РФ, ст. 133).

Ключевым элементом юридических гарантий является конституционное предписание о праве МСУ на судебную защиту и на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ).

Правовое закрепление экономических гарантий

Экономические гарантии являются фундаментом реальной самостоятельности МСУ, поскольку без достаточной финансовой базы невозможно эффективное исполнение даже минимального объема полномочий.

Экономическая основа МСУ включает:

1. Муниципальную собственность.
2. Средства местных бюджетов.
3. Имущественные права, переданные в качестве компенсации.

Самостоятельность местного бюджета гарантируется статьей 55 ФЗ № 131-ФЗ, которая закрепляет право МСУ на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Важнейшая составляющая — право на установление местных налогов и сборов.

Согласно статье 15 Налогового кодекса РФ, к местным налогам и сборам, составляющим часть экономической основы МСУ, относятся:

• Земельный налог.
• Налог на имущество физических лиц.
• Торговый сбор.

Хотя перечень этих налогов федеральный, именно органы МСУ (в лице представительных органов) вводят их в действие на своей территории, определяют ставки и льготы, что является прямой гарантией их экономической компетенции. Однако, как будет показано далее, фактическая доля этих налогов в структуре доходов часто недостаточна для обеспечения финансовой автономии.

Критический анализ влияния законодательных новелл 2024–2025 гг. на систему гарантий

Законодательные изменения 2024–2025 годов, прежде всего принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, символизируют переход к новой модели организации публичной власти. Этот процесс имеет двоякий характер: с одной стороны, он направлен на повышение эффективности управления, с другой — неизбежно трансформирует (и в ряде случаев ослабляет) традиционные гарантии самостоятельности МСУ.

Местное самоуправление в Единой системе публичной власти (ФЗ-33)

Ключевым моментом в новейшей истории муниципального права стало принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Основная часть положений этого закона вступила в силу 19 июня 2025 года.

Включение органов местного самоуправления в Единую систему публичной власти (ЕСПВ) является доктринальным отступлением от классического понимания статьи 12 Конституции РФ. Если ранее конституционное положение о невхождении ОМСУ в систему органов государственной власти трактовалось как гарантия их автономии, то теперь МСУ позиционируется как интегральная часть общей системы. Такое вхождение не отменяет конституционного статуса МСУ как самоуправления, но создает правовые предпосылки для более жесткого контроля и иерархической подчиненности региональным и федеральным властям. В результате, организационные гарантии самостоятельности, связанные с выбором структуры и органов, ослабляются.

Изменение организационных гарантий

ФЗ-33 вносит существенные коррективы в организационные гарантии МСУ, направленные на унификацию и усиление управляемости:

1. Унификация сроков полномочий. Новый закон устанавливает единый пятилетний срок полномочий для выборных лиц и органов МСУ. Хотя это может способствовать стабильности, оно также ограничивает право населения на самостоятельное определение периодичности выборов в рамках устава.
2. Усиление влияния региональной власти. ФЗ-33 легализует механизм избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, предложенных высшим должностным лицом субъекта РФ. Эта новелла фактически закрепляет административно-политический контроль региональной государственной власти над формированием исполнительных органов МСУ, что является прямым ограничением организационной самостоятельности.
3. Расширение участия граждан. В противовес централизации, некоторые организационные гарантии участия населения были расширены. Например, Федеральный закон от 08.07.2024 № 168-ФЗ дополнил часть 2 статьи 25.1 ФЗ № 131-ФЗ, предоставив право участия в сходе граждан по избранию старосты сельского населенного пункта не только зарегистрированным жителям, но и гражданам РФ, имеющим в собственности жилое помещение на территории поселения, но не имеющим в нем регистрации по месту жительства. Это косвенно усиливает демократические организационные гарантии.

Новые подходы к полномочиям и финансовому обеспечению

ФЗ-33 вводит новую категорию — «Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ВНОЖН). Эти вопросы, по задумке законодателя, должны составлять основу полномочий МСУ.

К ВНОЖН, например, отнесены:

• Организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.
• Организация предоставления общедоступного и бесплатного образования (за исключением финансового обеспечения образовательных программ).

Данный подход меняет финансовые гарантии. Если прежнее законодательство базировалось на принципе «полномочие должно быть обеспечено финансами», то теперь четкое разграничение расходных обязательств, особенно в сфере образования, оставляет за местным уровнем лишь организационные функции, передавая финансовое обеспечение на региональный уровень. Это снижает финансовую самостоятельность, превращая местные бюджеты в инструменты исполнения региональных и федеральных программ. Разве не лишает такой подход местную власть способности оперативно реагировать на нужды жителей?

Необходимо отметить, что положения о полномочиях по решению ВНОЖН вступят в силу лишь с 1 января 2027 года, что дает время для адаптации, но уже сейчас определяет векторы централизации.

Проблемы реализации финансово-экономических гарантий самостоятельности МСУ

Несмотря на конституционное закрепление экономических гарантий, фактическое положение большинства муниципальных образований характеризуется высокой дотационностью и острой зависимостью от вышестоящих бюджетов. Это делает принцип финансовой самостоятельности во многом формальным.

Проблема высокой дотационности и зависимости местных бюджетов

Ключевым индикатором слабости финансово-экономических гарантий является доля межбюджетных трансфертов (МБТ) в доходах местных бюджетов.

Статистика 2023 года наглядно демонстрирует эту проблему:

• Для городских округов и городских поселений доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов достигала 56%.
• В структуре этих МБТ субсидии составляли 43,8%, а субвенции — 32,7%.

Межбюджетные трансферты (особенно субсидии и субвенции) по своей природе являются целевыми и не могут быть использованы по усмотрению ОМСУ для решения вопросов местного значения, не оговоренных в условиях их предоставления. Такая структура доходов свидетельствует о высокой донорско-реципиентной зависимости, при которой финансовая устойчивость МСУ прямо зависит от воли и возможностей субъекта Федерации. При таком уровне зависимости местные власти не могут самостоятельно планировать долгосрочное развитие, поскольку более половины их бюджета определяется внешними, региональными приоритетами.

Формула зависимости:

Собственные доходы + Межбюджетные трансферты = Расходные обязательства

Если доля МБТ превышает 50%, это означает, что более половины решений о расходах муниципалитета принимается не на местном, а на региональном или федеральном уровне, что прямо противоречит принципу самостоятельности.

Нестабильность нормативов отчислений и отсутствие стимулов

Второй существенной проблемой является нестабильность и непредсказуемость налоговых отчислений, которые должны формировать собственную доходную базу МСУ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, значительная часть доходов местного бюджета формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов (например, от налога на доходы физических лиц – НДФЛ). Однако нормативы этих отчислений устанавливаются законами субъектов РФ.

Проблема заключается в следующем:

1. Нестабильность нормативов. Законы субъектов могут ежегодно пересматривать нормативы отчислений (например, процент от НДФЛ, передаваемый на местный уровень), что не обеспечивает предсказуемости бюджетного процесса.
2. Отсутствие стимулов. Поскольку регион может в любой момент изменить норматив, органы МСУ лишены долгосрочных стимулов к наращиванию собственной налоговой базы (например, путем создания благоприятного инвестиционного климата). Если муниципалитет увеличивает собираемость НДФЛ, регион может просто снизить процент отчисления, нивелируя усилия местной власти.

Таким образом, финансово-экономические гарантии, хотя и закреплены конституционно (право на местный бюджет и налоги), на практике ослабляются механизмом межбюджетного регулирования, который имеет преимущественно выравнивающий, а не стимулирующий характер. Какое практическое следствие из этого? Местная власть вынуждена концентрироваться не на развитии экономики, а на лоббировании субсидий в региональном центре.

Судебная защита как ключевая юридическая гарантия МСУ: актуальная практика

Право на судебную защиту является важнейшей юридической гарантией местного самоуправления, прямо закрепленной в статье 133 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ (КС РФ) играет ключевую роль в обеспечении баланса между интересами государственной власти и автономией МСУ, регулярно выступая в защиту его финансово-правовой компетенции.

Право МСУ на компенсацию дополнительных расходов

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что возложение на органы МСУ дополнительных полномочий или обязанностей, не обеспеченных соответствующим финансированием, является нарушением конституционной гарантии самостоятельности. Механизм компенсации (статья 133 Конституции РФ, статья 38 ФЗ № 131-ФЗ) предусматривает, что органы МСУ реализуют решения органов государственной власти только в пределах переданных им в качестве компенсации средств, а размер компенсации определяется одновременно с принятием решения.

Пример реализации гарантии: Постановление КС РФ от 30.05.2023 № 27-П

Одним из наиболее ярких примеров реализации финансово-правовой гарантии стало Постановление КС РФ от 30 мая 2023 г. № 27-П. Данное дело касалось конституционности положений Земельного кодекса РФ, которые возлагали на муниципальные образования расходы по ликвидации несанкционированных свалок.

Суть проблемы: Муниципальные образования были вынуждены нести расходы по очистке земель, государственная собственность на которые не разграничена (то есть не находящихся в их муниципальной собственности).

Решение КС РФ: Суд признал неконституционными те нормы, которые в полной мере возлагали на муниципалитеты эти расходы, если они не были обеспечены соответствующими финансовыми средствами из вышестоящих бюджетов.

Вывод: КС РФ подтвердил, что если публично-правовая обязанность (например, экологическая) возлагается на МСУ, но не связана с вопросами местного значения и не обеспечена собственными источниками дохода, вышестоящие органы обязаны предоставить полную и своевременную компенсацию. Это стало мощным инструментом защиты финансовой основы МСУ.

Защита компетенции и прав граждан на местном уровне

Судебная практика также активно защищает организационные гарантии и компетенцию МСУ в отношениях с гражданами.

Пример защиты компетенции: Постановление КС РФ от 24.05.2024 № 24-П

В Постановлении от 24 мая 2024 г. № 24-П Конституционный Суд РФ проверил конституционность норм КоАП РФ, касающихся подсудности дел об административных правонарушениях.

Суд подтвердил:

• Право граждан на судебное обжалование решений, принятых в рамках осуществления муниципальной компетенции (например, по вопросам благоустройства территорий).
• Необходимость четкого разграничения компетенции между органами МСУ и судебными органами в сфере административного производства.

Это решение укрепляет юридические гарантии, обеспечивая легитимность и проверяемость решений местных органов власти, тем самым защищая права как самих ОМСУ, так и местного населения. Таким образом, судебная защита остается ключевым стабилизирующим фактором в системе гарантий МСУ, компенсируя тенденции к административной централизации и финансовой зависимости.

Заключение и выводы

Система гарантий местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой сложный и динамично развивающийся институт муниципального права, закрепленный в Конституции РФ и детализированный федеральным законодательством.

Основные теоретические выводы

1. Конституционный статус: Местное самоуправление конституционно гарантировано как форма народовластия (ст. 12, 130 Конституции РФ). Гарантии МСУ — это совокупность правовых, организационных и экономических условий, обеспечивающих его самостоятельность.
2. Классификация: Гарантии традиционно делятся на общие (политические, экономические предпосылки) и специальные юридические (организационные, экономические, судебные). Ключевым правовым механизмом является право на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов (ст. 133 Конституции РФ).

Ключевые выводы о влиянии ФЗ-33 (2025)

Принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ ознаменовало фундаментальный сдвиг в системе гарантий МСУ.

• Централизация: Вхождение МСУ в Единую систему публичной власти (ЕСПВ) усиливает тенденцию к административной централизации, ослабляя организационные гарантии (унификация сроков полномочий, механизм избрания главы МО по предложению субъекта РФ).
• Новая компетенция: Введение категории ВНОЖН (Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения) унифицирует полномочия, но создает риски для финансовой самостоятельности, поскольку перекладывает бремя финансового обеспечения многих социальных функций на вышестоящие уровни.

Основные проблемы и пути преодоления

Несмотря на наличие конституционных гарантий, на практике их реализация сталкивается с серьезными проблемами, прежде всего в финансово-экономической сфере:

1. Финансовая слабость: Высокая дотационность (доля МБТ до 56% в 2023 г.) и нестабильность нормативов отчислений (НДФЛ) делают финансовую самостоятельность номинальной.
2. Региональный контроль: Усиление влияния высших должностных лиц субъектов РФ на формирование органов МСУ ограничивает выборное право местного сообщества.

Пути совершенствования системы гарантий должны быть направлены на укрепление экономической базы:

• Стабильность нормативов: Необходимо законодательное закрепление стабильных и неснижаемых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на долгосрочный период (не менее 5 лет) для стимулирования МСУ к развитию собственной налоговой базы.
• Реальная компенсация: Следует безусловно соблюдать принцип, подтвержденный Конституционным Судом РФ (Постановление № 27-П от 30.05.2023 г.), о том, что возложение дополнительных расходов на МСУ должно сопровождаться полным и своевременным финансовым обеспечением.

В целом, система гарантий МСУ в РФ находится в состоянии напряженной трансформации. Роль судебной защиты (КС РФ) остается критически важной для сохранения конституционного ядра самостоятельности, тогда как новый законодательный каркас (ФЗ-33) диктует необходимость адаптации местных властей к условиям работы в Единой системе публичной власти.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ).
2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. № 137-д. 30.06.2004.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).
4. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. № 106. 15.06.2002.
5. Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» // Российская газета. № 106. 06.06.1996.
6. Федеральный закон от 01.04.1993 № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. № 84. 04.05.1993.
7. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Российская газета. № 138-139. 30.07.2002.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 N 27-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2023 N 20-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Советское государство и право. 1977. N 2.
11. Аничкин Е.С. Факторы единства и многообразия конституционного законодательства РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
12. Булуков Н.Ю., Клеандрова В.М., Яковлев Л.С. Наглядное пособие по истории государства и права России. – М.: Юрист, 1997.
13. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.
14. Гончаров. И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля РФ за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
15. Должиков А.В. Ограничение основных прав законами субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
16. Егоров Ф.А. Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в РФ // Финансовое право. 2004. № 5.
17. Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция. 2002. N 3.
18. Мушинский В.О. Конституционное право: Учебное пособие. М.: ФОРУМ, 2006.
19. Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. 2004. № 5.
20. Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина РФ на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. 2005. №№ 1, 2.
21. Овчинников И.И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы // Хозяйство и право. 1999. № 9.
22. Постатейный комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». / Под ред. Шкатуллы В.И. М.: Юстицинформ, 2005.
23. КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ* // Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова. URL: https://www.rea.ru/ru/org/managements/uprnpp/PublishingImages/Pages/nauka/materialy_k_zasedaniyu_osnovnye_napravleniya_i_perspektivy_razvitiya_mestnogo_samoupravleniya_v_rossiyskoy_federatsii.pdf (дата обращения: 18.10.2025).
24. Муниципальная реформа 2025: новая архитектура местного самоуправления в России. URL: https://www.fa.ru/org/div/upr/urp/municipal-reform-2025.pdf (дата обращения: 18.10.2025).
25. Обзор изменений, внесенных в июле 2024 года в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ. URL: http://xn--80ajgxi.xn--p1ai/upload/iblock/d7a/d7ae3135c34139855529f7962c50e41f.pdf (дата обращения: 18.10.2025).
26. ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник Северо-Кавказского федерального университета. URL: https://elpub.ru/jour/article/download/1239/1020 (дата обращения: 18.10.2025).
27. ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Хроноэкономика (КиберЛенинка). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-finansovoy-avtonomnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 18.10.2025).