Введение
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, заложила основы федеративного демократического правового государства. Однако, как и любой Основной Закон, она должна обладать механизмом адаптации к меняющимся социально-политическим и экономическим реалиям. Глава 9 Конституции РФ, посвященная конституционным поправкам и пересмотру, является ключевым юридическим инструментом, обеспечивающим этот баланс между стабильностью и динамизмом правовой системы.
Актуальность темы продиктована масштабной конституционной реформой 2020 года, которая не только внесла существенные изменения в содержание Глав 3–8 Конституции РФ (Федеративное устройство, Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Судебная власть и прокуратура, Местное самоуправление), но и имплементировала уникальные, хотя и однократные, процедурные механизмы легитимации, а также закрепила новый формат конституционного контроля. Понимание этого сложного, многоступенчатого порядка принятия и вступления в силу поправок критически важно для оценки правовой стабильности и функционирования публичной власти в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы и институты, регулирующие процедуру внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к Конституции РФ (Главы 3–8). Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе реализации права на изменение Основного Закона.
Цель работы — провести исчерпывающий анализ, описание и систематизацию конституционно-правового порядка принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ, включая сравнительный анализ процедур и учет последних изменений 2020 года.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- Определить правовую природу и доктринальное соотношение понятий «поправка» и «пересмотр» Конституции.
- Детально проанализировать законодательную процедуру внесения и принятия предложений о поправках в Федеральном Собрании РФ, включая требования к кворуму.
- Раскрыть механизм одобрения поправок законодательными органами субъектов РФ.
- Исследовать порядок вступления в силу Закона о поправке и его официального опубликования.
- Провести сравнительный анализ стандартной процедуры и специальных особенностей конституционной реформы 2020 года, а также оценить роль Конституционного Суда РФ в этом процессе.
Работа базируется на актуальном тексте Конституции РФ, положениях Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», постановлениях Конституционного Суда РФ и доктринальных позициях ведущих российских конституционалистов.
Глава 1. Теоретико-правовые основы изменения Конституции Российской Федерации
Ключевой тезис: Конституция РФ устанавливает строгое разграничение между различными формами изменения Основного Закона как гарантию ее стабильности.
1.1. Понятие и правовая природа поправки к Конституции РФ
В конституционном праве Российской Федерации процедура изменения Основного Закона строго дифференцирована в зависимости от того, какие именно положения затрагиваются, и данный подход выступает фундаментальной гарантией стабильности конституционного строя.
Поправка к Конституции Российской Федерации представляет собой изменение текста Глав 3–8 Конституции, то есть тех положений, которые регулируют организацию и функционирование федеральных органов государственной власти (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Судебная власть), федеративное устройство и местное самоуправление. Согласно статье 136 Конституции РФ и Федеральному закону № 33-ФЗ, поправки принимаются в форме особого правового акта — Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.
Юридическая природа этого акта имеет двойственный характер. С одной стороны, по своему принятию он максимально приближен к федеральному конституционному закону (ФКЗ), требуя квалифицированного большинства голосов в обеих палатах Федерального Собрания. С другой стороны, Закон о поправке обладает уникальным, повышенным уровнем легитимности, поскольку для его вступления в силу требуется дополнительное одобрение региональными законодательными органами. И что из этого следует? Это означает, что федеральный центр не может единолично принять решение об изменении организационных основ власти, исключая тем самым риск централизации и обеспечивая учет интересов субъектов. При этом он не является ФКЗ, что подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 октября 1995 года № 12-П, указав, что Закон о поправке — это самостоятельный вид нормативного правового акта, предназначенный исключительно для изменения Глав 3–8.
Поправка может заключаться в исключении, дополнении, изменении редакции существующих положений или формулировании новых статей в рамках указанных глав.
1.2. Соотношение понятий «поправка» и «пересмотр» Конституции
Разграничение поправки и пересмотра является одним из важнейших механизмов «жесткости» российской Конституции. Оно закреплено в Главе 9 и служит для охраны фундаментальных ценностей, заложенных в Основах конституционного строя и положениях о правах и свободах человека.
| Критерий сравнения | Поправка к Конституции РФ (Главы 3–8) | Пересмотр Конституции РФ (Главы 1, 2, 9) |
|---|---|---|
| Регулируемые Главы | Главы 3, 4, 5, 6, 7, 8 | Главы 1, 2, 9 |
| Наименование акта | Закон РФ о поправке к Конституции РФ | Новая Конституция РФ или подтверждение неизменности действующей |
| Орган, принимающий решение | Федеральное Собрание (ГД и СФ) + Законодательные органы субъектов РФ | Конституционное Собрание |
| Требуемый кворум (ФС РФ) | ГД: 2/3, СФ: 3/4 (от общего числа) | ГД и СФ: 3/5 (для инициации созыва) |
| Одобрение субъектов | Обязательно (не менее 2/3 субъектов) | Не требуется, поскольку процедура инициирует созыв Конституционного Собрания |
| Сущность изменения | Частичное изменение текста | Полная замена или подтверждение целостности Основного Закона |
Процедура пересмотра (статья 135) применяется к наиболее охраняемым частям Конституции: Глава 1 «Основы конституционного строя», Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» и Глава 9. Положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Предложение о пересмотре, внесенное субъектами, перечисленными в статье 134, должно быть поддержано большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только после этого созывается Конституционное Собрание, которое, в свою очередь, может либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции РФ.
Таким образом, если поправка является «мягким» механизмом эволюционного изменения организационных основ власти, то пересмотр — это «жесткий» механизм, предназначенный для защиты ядра конституционных ценностей и требующий совершенно иного уровня легитимации и представительства, что подчеркивает ее чрезвычайный характер.
1.3. Доктринальные подходы к обеспечению стабильности Конституции
В конституционно-правовой доктрине процедура изменения Основного Закона рассматривается как ключевой индикатор ее стабильности (или «жесткости»). Российская Конституция относится к числу жестких (ригидных) конституций именно благодаря сложному, многоуровневому механизму внесения изменений.
Ведущие российские конституционалисты (С.А. Авакьян, В.Е. Чиркин, Н.В. Витрук) подчеркивают, что сложность процедуры поправок выполняет двоякую функцию:
- Функция сдерживания: Высокие требования к кворуму (квалифицированное большинство в обеих палатах ФС РФ и одобрение 2/3 субъектов) не позволяют легкомысленно или конъюнктурно менять Основной Закон, обеспечивая его долговечность.
- Функция легитимации: Привлечение к процедуре одобрения широкого круга субъектов (федеральный центр, региональные парламенты) гарантирует общенациональный консенсус в отношении принятых изменений.
Особое значение в доктрине придается статье 16 (часть 2), которая устанавливает, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (Глава 1). Этот принцип создает своего рода «супержесткий» каркас, не позволяющий даже в ходе поправок (Глав 3–8) имплицитно или явно нарушать фундаментальные основы, закрепленные в Главах 1 и 2. Какое важное следствие здесь упускается? Именно этот принцип, закрепленный в статье 16, формирует нерушимый барьер, который позволяет Конституционному Суду России осуществлять превентивный контроль, не допуская деформации конституционного строя даже под давлением политической конъюнктуры.
Глава 2. Законодательная процедура принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции
Ключевой тезис: Процедура строго регламентирована Конституцией РФ и Федеральным законом № 33-ФЗ, что обеспечивает легитимность изменений.
Правовое регулирование порядка принятия поправок к Конституции РФ осуществляется статьей 136 Конституции РФ и детализируется Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
2.1. Субъекты права законодательной инициативы и стадии рассмотрения в Федеральном Собрании
Начало процедуры изменения Конституции лежит в праве законодательной инициативы. Согласно статье 134 Конституции РФ, с предложением о внесении поправок к Главам 3–8 могут выступить:
- Президент Российской Федерации.
- Совет Федерации.
- Государственная Дума.
- Правительство Российской Федерации.
- Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
- Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Детализация кворума для инициативы:
Общее число депутатов Государственной Думы составляет 450 человек.
Необходимый кворум для инициативной группы: $450 \times 1/5 = 90$ депутатов.
Таким образом, предложение должно быть подписано не менее чем 90 депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации.
После внесения предложения оно рассматривается в Федеральном Собрании. Проект Закона РФ о поправке к Конституции принимается в том же порядке, что и федеральный конституционный закон (ФКЗ), но с учетом специфических требований к большинству голосов. Неужели этот этап всегда проходит гладко, учитывая высокий политический вес предлагаемых изменений?
2.2. Принятие Закона о поправке палатами Федерального Собрания
Процесс принятия Закона о поправке является двухступенчатым и требует последовательного одобрения обеими палатами Федерального Собрания РФ — Государственной Думой и Советом Федерации.
А. Принятие в Государственной Думе
Согласно части 2 статьи 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон (и, по аналогии, Закон РФ о поправке к Конституции) считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Расчет кворума для Государственной Думы:
- Общее число депутатов ГД: 450.
- Требуемое квалифицированное большинство: $450 \times 2/3 = 300$ голосов.
Если Закон о поправке не набирает 300 голосов, он отклоняется.
Б. Одобрение в Совете Федерации
После принятия Государственной Думой Закон о поправке направляется в Совет Федерации для одобрения. Для его принятия требуется одобрение не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Это требование представляет собой высочайший барьер для принятия, что соответствует принципу защиты стабильности Основного Закона.
Расчет кворума для Совета Федерации:
Общее число сенаторов Российской Федерации является переменным, но, исходя из общего числа (например, 208), требуемый кворум: $208 \times 3/4 = 156$ голосов. На практике, при рассмотрении Закона о поправке, требуется, чтобы за него проголосовало не менее трех четвертей от общего числа сенаторов, установленного на момент голосования.
Глава 3. Роль субъектов РФ, вступление в силу и особенности конституционной реформы 2020 года
Ключевой тезис: Процедура требует не только федерального, но и регионального одобрения, а реформа 2020 года внесла специальные механизмы легитимации и контроля.
3.1. Механизм одобрения Закона о поправке законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации
Уникальной чертой российской процедуры изменения Конституции является обязательность ее одобрения на региональном уровне. Этот этап подчеркивает федеративный характер государства и гарантирует, что изменения в Основы конституционного строя (за исключением Глав 1, 2, 9) поддержаны большинством субъектов. После принятия Закона о поправке обеими палатами Федерального Собрания, Председатель Совета Федерации в течение семи дней обязан направить его в законодательные (представительные) органы всех субъектов Российской Федерации для рассмотрения (ФЗ № 33-ФЗ).
Требование к региональному одобрению:
Согласно части 2 статьи 136 Конституции РФ, Закон о поправке вступает в силу, если он был одобрен законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Расчет кворума субъектов РФ:
- Общее число субъектов РФ: 89.
- Требуемое число субъектов: $89 \times 2/3 \approx 59.33$.
- Минимально необходимое число субъектов: 60 субъектов.
Каждый законодательный орган субъекта РФ принимает решение об одобрении или неодобрении Закона о поправке своим внутренним порядком. Федеральный закон № 33-ФЗ устанавливает срок для рассмотрения — не более одного года со дня принятия закона Федеральным Собранием.
3.2. Порядок вступления в силу и значение официального опубликования
После установления факта одобрения Закона о поправке необходимым числом субъектов РФ, Председатель Совета Федерации направляет его Президенту РФ для подписания и официального опубликования (ФЗ № 33-ФЗ).
С юридической точки зрения, Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если иной срок не установлен самим Законом. Официальное опубликование является ключевым актом, который придает норме обязательную юридическую силу и гарантирует принцип публичности права.
Этапы легитимации и вступления в силу стандартной поправки (Главы 3–8):
| Этап | Орган / Субъект | Кворум / Требование | Результат |
|---|---|---|---|
| 1. Инициатива | Субъекты, перечисленные в ст. 134 КРФ | ГД/СФ: Не менее 1/5 (90 депутатов) | Внесение проекта Закона о поправке. |
| 2. Принятие | Государственная Дума | Квалифицированное большинство: Не менее 2/3 (300 голосов) | Направление в Совет Федерации. |
| 3. Одобрение | Совет Федерации | Квалифицированное большинство: Не менее 3/4 (≥ 156 голосов) | Направление в субъекты РФ. |
| 4. Региональная ратификация | Законодательные органы субъектов РФ | Не менее 2/3 субъектов (≥ 60 субъектов) | Направление Президенту РФ. |
| 5. Промульгация | Президент РФ | Подписание | Закон подлежит официальному опубликованию. |
| 6. Вступление в силу | Юридический факт | Официальное опубликование | Действие поправок на всей территории РФ. |
3.3. Конституционные поправки 2020 года: сравнительный анализ процедурных особенностей
Конституционная реформа 2020 года была реализована посредством принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Этот процесс, хотя и касался Глав 3–8, содержал ряд специальных процедурных элементов, не предусмотренных статьей 136 Конституции РФ и ФЗ № 33-ФЗ, что делает его предметом особого сравнительного анализа. Одобрение поправок широким кругом субъектов и органов — вот что обеспечивает их долговечность.
Сравнительный анализ процедур:
| Критерий | Стандартная процедура (Ст. 136 КРФ) | Специальная процедура 2020 года |
|---|---|---|
| Одобрение на федеральном уровне | Обязательно (ГД 2/3, СФ 3/4) | Обязательно (ГД 2/3, СФ 3/4) |
| Одобрение субъектами РФ | Обязательно (2/3 субъектов) | Обязательно (было получено) |
| Контроль КС РФ до подписания | Не предусмотрен | Специальный превентивный контроль (Заключение КС РФ) |
| Общенародная легитимация | Не предусмотрена | Общероссийское голосование |
| Условие в��тупления в силу | Одобрение субъектов + Опубликование | Одобрение субъектов + Одобрение общероссийским голосованием + Опубликование |
Ключевым отличием стало введение общероссийского голосования. Закон о поправке 2020 года, по сути, создал однократную, уникальную модель легитимации, которая потребовала дополнительного подтверждения широкой общественной поддержкой. Это голосование, не предусмотренное статьей 136, было введено самим Законом о поправке как дополнительное условие его вступления в силу.
3.4. Роль Конституционного Суда РФ в процедуре изменения Конституции
Конституционный Суд РФ играет критически важную роль в обеспечении законности и конституционности процесса изменения Основного Закона.
А. Толкование статьи 136 (Постановление № 12-П, 1995 г.)
В Постановлении от 31 октября 1995 года № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» КС РФ разрешил ключевую юридическую неопределенность, установив:
- Форма акта: Подтвердил, что конституционная поправка вносится не ФКЗ, а особым актом — Законом РФ о поправке к Конституции РФ.
- Порядок одобрения: Разъяснил, что одобрение субъектов РФ является обязательным условием для вступления поправки в силу.
- Единство акта: Указал, что Закон о поправке может содержать несколько взаимосвязанных изменений (единая концепция), что позволяет избежать чрезмерной фрагментации текста Конституции.
Б. Новый механизм превентивного конституционного контроля (Заключение № 1-З, 2020 г.)
Конституционная реформа 2020 года институционализировала новый, ранее не существовавший в российской практике, механизм превентивного конституционного контроля. В рамках процедуры 2020 года, Президент РФ обратился в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности положений принятого Закона о поправке. В Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З КС РФ подтвердил:
- Принцип непротиворечия: Закон о поправке к Главам 3–8 не должен противоречить положениям Глав 1, 2 и 9 Конституции РФ.
- Конституционность процедуры: КС РФ признал конституционность специальной процедуры 2020 года, включая общероссийское голосование, как дополнительной меры легитимации.
Закрепление права Конституционного Суда РФ по запросу Президента РФ проверять конституционность принятых законов о поправке к Конституции РФ до их подписания Президентом было впоследствии внесено в саму Конституцию (пункт «а» части 51 статьи 125). Это изменение закрепило превентивный контроль как постоянный элемент системы сдержек и противовесов, гарантируя, что даже законопроект, прошедший через квалифицированное большинство Федерального Собрания и одобренный субъектами, будет соответствовать основам конституционного строя.
Заключение
Проведенный анализ конституционно-правового порядка принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации (Главы 3–8) подтверждает, что действующая процедура представляет собой сложный, многоступенчатый и высоко легитимированный механизм.
- Строгое Разграничение: Конституция РФ жестко разграничивает «поправку» (изменение Глав 3–8) и «пересмотр» (изменение Глав 1, 2, 9). Это разграничение является фундаментальной доктринальной гарантией стабильности Основного Закона. Если поправка осуществляется Федеральным Собранием с участием субъектов, то пересмотр предполагает созыв Конституционного Собрания, защищая ядро конституционных ценностей от конъюнктурных изменений.
- Многоуровневый Кворум: Процедура принятия Закона о поправке требует беспрецедентно высокого уровня поддержки на всех уровнях:
- Квалифицированное большинство в Государственной Думе (не менее 300 голосов).
- Повышенное квалифицированное большинство в Совете Федерации (не менее 3/4 от общего числа членов).
- Региональная ратификация, требующая одобрения не менее чем 60 законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
Данные требования обеспечивают принятие поправок при широком общенациональном и региональном консенсусе.
- Особенности 2020 года и Новые Механизмы Контроля: Конституционная реформа 2020 года внесла специальные процедурные элементы, такие как общероссийское голосование (однократный акт дополнительной легитимации) и, что более важно, институционализировала превентивный конституционный контроль (п. «а» ч. 51 ст. 125 КРФ). Этот новый механизм, подтвержденный Заключением КС РФ № 1-З, позволяет Конституционному Суду проверять конституционность Закона о поправке до его подписания Президентом, усиливая юридическую чистоту процесса и гарантируя соответствие изменений Основам конституционного строя.
В совокупности, существующий порядок принятия и вступления в силу поправок является эталоном «жесткой» процедуры, который обеспечивает необходимый баланс между императивом стабильности Основного Закона и потребностью в его своевременной адаптации.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.
- Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. ст. 1447.
- Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. ст. 1146.
- Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».
- Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. 06 ноября. № 45. ст. 4408.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. 04 декабря. № 49. ст. 4868.
- Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1998 № 134-О «По делу о толковании статьи 81 (части 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. 16 ноября. № 46. ст. 5701.
- Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 декабря 1994 г. N 306-I СФ «О проекте федерального конституционного закона «О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. 26 декабря. N 35. ст. 3665.
- Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 января 1995 г. N 334-I СФ «О проекте федерального конституционного закона «О поправке к части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 30 января. N 5. ст. 368.
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3941-III ГД «О проекте федерального конституционного закона N 96700174-2 «О поправках к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 12 мая. N 19. ст. 1773.
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3939-III ГД «О проекте федерального конституционного закона N 95700014-1 «О поправке к статье 135 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 12 мая. N 19. ст. 1771.
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3938-III ГД «О проекте федерального конституционного закона N 95700011-1 «Об исключении пункта «ж» из статьи 83 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 12 мая. N 19. ст. 1770.
- Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. 784 с.
- Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Эксмо, 2005. 688 с.
- Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 1998. 245 с.
- Баев В. Г., Белянская О. В. Изменение Конституции или принятие новой? // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 1.
- Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2003. №11.
- Лебедев В. А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.
- Лучин В. О., Мазуров А. В. Толкование Конституции Российской Федерации (Обзор практики Конституционного суда) // Право и власть. 2001. № 1.
- Милюков М. Главный итог – стабильность Конституции // Российская юстиция. 2001. № 10.
- Петрушев В. А. О юридической природе Постановлений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11.
- ПОПРАВКИ В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2020 ГОД) [Электронный ресурс].