Повышение эффективности использования имущества государственных и муниципальных предприятий в РФ: правовые, экономические и управленческие аспекты в условиях цифровой трансформации

В условиях динамично меняющейся экономической и социальной среды, вопрос эффективного использования государственного и муниципального имущества приобретает ключевое значение для устойчивого развития Российской Федерации. Неэффективное управление государственными и муниципальными унитарными предприятиями (ГУП и МУП), которые распоряжаются значительными активами, напрямую влияет на наполняемость бюджетов всех уровней, качество предоставления социально значимых услуг и, в конечном итоге, на благосостояние граждан. Своевременное выявление и устранение правовых коллизий, оптимизация экономических механизмов и внедрение передовых управленческих практик, усиленных цифровыми технологиями, являются неотложными задачами.

Данное исследование призвано провести углубленный, многоаспектный анализ текущего состояния дел, выявить «слепые зоны» в существующей системе управления и предложить конкретные, научно обоснованные пути повышения эффективности. Работа будет структурирована таким образом, чтобы последовательно раскрыть правовые, экономические и управленческие аспекты, завершаясь анализом потенциала цифровой трансформации и зарубежного опыта. Научная новизна исследования заключается в комплексном подходе к проблематике, объединяющем детальный разбор нормативно-правовой базы, прикладной анализ экономических показателей и углубленное изучение управленческих барьеров с учетом последних изменений в законодательстве (по состоянию на 25.10.2025). Практическая значимость работы выражается в формулировании конкретных рекомендаций, которые могут быть применены на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для повышения эффективности использования имущества ГУП и МУП, что будет полезно для студентов, аспирантов и исследователей в области государственного и муниципального управления.

Теоретические и правовые основы деятельности унитарных предприятий в РФ

Исторически сложилось так, что государственное и муниципальное участие в экономике России всегда было значительным. Унитарные предприятия (ГУП и МУП) являются одним из ключевых инструментов такого участия, выполняя широкий спектр функций — от обеспечения жизнедеятельности населения до реализации стратегически важных проектов. Однако их уникальный правовой статус, определяющий специфику владения, пользования и распоряжения имуществом, часто становится источником как возможностей, так и серьезных вызовов для эффективного управления, что требует особого внимания со стороны регуляторов и управленцев.

Понятие и правовой статус ГУП и МУП

В юридической доктрине и российском законодательстве Государственное унитарное предприятие (ГУП) и Муниципальное унитарное предприятие (МУП) определяются как коммерческие организации, но с одной фундаментальной особенностью: они не являются собственниками имущества, закрепленного за ними. Это ключевое отличие от традиционных хозяйственных обществ. Имущество ГУП и МУП принадлежит на праве собственности либо Российской Федерации, либо субъекту РФ, либо муниципальному образованию.

Правовой статус унитарных предприятий закреплен в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ), в частности, статьями 294-300, которые регулируют право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Эти два правовых режима формируют основу имущественных отношений унитарных предприятий с их собственниками:

• ГУП (МУП) на праве хозяйственного ведения: Это наиболее распространенная форма. Предприятие владеет, пользуется и распоряжается движимым имуществом самостоятельно, но существуют важные ограничения. Распоряжение недвижимым имуществом, например, продажа, сдача в аренду на срок более одного года, залог или внесение в уставный капитал другого юридического лица, возможно только с согласия собственника. Кроме того, уставом предприятия могут быть установлены дополнительные ограничения на распоряжение движимым имуществом.
• Казенное предприятие (на праве оперативного управления): Это более строгий режим. Казенное предприятие распоряжается всем своим имуществом, включая произведенную продукцию и доходы от деятельности, исключительно с согласия собственника. Это обеспечивает максимально жесткий контроль со стороны государства или муниципалитета.

Важно подчеркнуть, что имущество ГУП и МУП является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия, что исключает возможность преобразования в обычные акционерные общества без специальных процедур.

Нормативно-правовое регулирование использования имущества

Основным регулятором деятельности унитарных предприятий является Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Этот закон в совокупности с Гражданским кодексом РФ образует каркас правового регулирования, определяющий порядок создания, реорганизации, ликвидации ГУП и МУП, а также особенности управления и распоряжения их имуществом.

Распоряжение движимым и недвижимым имуществом:

Закон устанавливает четкие правила для сделок с имуществом. Для предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, движимое имущество может быть отчуждено относительно свободно, если иное не предусмотрено уставом. Однако для недвижимого имущества и ряда других ключевых сделок всегда требуется согласие собственника. К таким сделкам относятся:

• Предоставление займов, поручительств, получение банковских гарантий.
• Иные обременения, уступка требований, перевод долга.
• Заключение договоров простого товарищества.
• Участие в коммерческой или некоммерческой организации.
• Распоряжение вкладом (долей) в уставном капитале хозяйственного общества/товарищества, а также принадлежащими акциями.

Эти ограничения призваны защитить публичные интересы и предотвратить неэффективное или нецелевое отчуждение государственного/муниципального имущества.

Правомочия собственника имущества:

Собственник имущества унитарного предприятия (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) обладает широким кругом правомочий, которые являются фундаментом для государственного и муниципального управления:

• Принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации предприятия.
• Определение предмета и целей деятельности предприятия.
• Назначение руководителя предприятия и заключение с ним трудового договора.
• Контроль за использованием и сохранностью имущества.
• Получение части прибыли от деятельности предприятия.

Изменения в порядке перечисления части прибыли:

Одним из наиболее значимых аспектов контроля собственника является право на получение части прибыли предприятия. В 2018 году произошли существенные изменения в порядке перечисления части прибыли федеральных ГУП (ФГУП) в федеральный бюджет. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.09.2018 № 1224, минимальный размер отчислений был увеличен с 25% до не менее 50% прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и уменьшенной на сумму расходов по развитию, утвержденных в программе деятельности. Это изменение направлено на повышение доходности федерального имущества и увеличение бюджетных поступлений.

Для региональных ГУП и МУП порядок, размеры и сроки перечисления части прибыли устанавливаются уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления соответственно. Для МУП эти отчисления в местный бюджет обычно определяются представительным органом муниципального образования при утверждении бюджета на очередной финансовый год и производятся ежеквартально: в течение 40 календарных дней после окончания квартала, а по итогам года — не позднее 90 календарных дней по окончании отчетного года. Важно отметить, что если рассчитанная сумма платежа за отчетный период отрицательна или равна нулю, платежи не осуществляются и не учитываются в последующих периодах.

Собственник имущества казенного предприятия, в свою очередь, имеет ещё более широкие полномочия, включая право изымать излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, что подчеркивает публичный характер и целевое назначение таких активов.

Проблемы и пробелы в законодательстве

Несмотря на достаточно развернутую нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность ГУП и МУП, на практике возникают многочисленные правовые коллизии и пробелы, которые снижают эффективность использования государственного и муниципального имущества.

Одной из фундаментальных проблем является низкая ликвидность унитарных предприятий, что затрудняет их адекватную рыночную оценку. Это, в свою очередь, усложняет процессы реорганизации, приватизации или продажи излишнего имущества. Существуют также вопросы, связанные с несостоятельностью (банкротством) унитарных предприятий и потенциальными внутренними корпоративными конфликтами в тех предприятиях, которые были преобразованы в иные организационно-правовые формы.

Особое внимание следует уделить риску злоупотреблений при переходе активов в частные руки. Сложность и непрозрачность некоторых процедур, а также недостаточный контроль со стороны собственника создают лазейки для недобросовестных участников, которые могут приобрести ценное государственное или муниципальное имущество по заниженной стоимости. Это означает, что без усиления надзора и упрощения процедур общественность и бюджеты будут продолжать терять значительные активы.

Ключевые изменения в законодательстве, направленные на защиту конкуренции, также выявили ряд проблем. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ, внесший изменения в ФЗ № 161-ФЗ и ФЗ № 135-ФЗ, существенно ограничили создание новых ГУП и МУП и конкретизировали сферы их деятельности. Согласно статье 35.1 ФЗ № 135-ФЗ, деятельность унитарных предприятий запрещена на товарных рынках РФ, находящихся в состоянии конкуренции, если выручка предприятия от такой деятельности превышает 10% совокупной выручки за последний календарный год. Это решение призвано снизить государственное участие в конкурентных секторах экономики и стимулировать развитие частного бизнеса.

Кроме того, статья 17.1 ФЗ № 135-ФЗ устанавливает требование о проведении торгов при заключении договоров аренды, безвозмездного пользования и иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Осуществление таких сделок без проведения торгов, даже с согласия собственника, может быть расценено как нарушение Закона о защите конкуренции, что приводит к административной ответственности и оспариванию сделок. Эти нормы, призванные обеспечить прозрачность и равные условия для всех участников рынка, на практике могут создавать дополнительные бюрократические барьеры и замедлять оперативное управление имуществом.

Экономические и управленческие аспекты функционирования и оценки эффективности имущества ГУП и МУП

Эффективность использования государственного и муниципального имущества – это многогранное понятие, выходящее за рамки чисто финансовых показателей. Деятельность ГУП и МУП зачастую преследует не только коммерческие, но и социально значимые цели, что требует комплексного подхода к оценке их функционирования и результативности.

Виды эффективности деятельности ГУП и МУП

Для всестороннего анализа деятельности унитарных предприятий необходимо разграничивать три ключевых вида эффективности:

1. Экономическая эффективность: Это наиболее очевидный и часто измеряемый аспект. Она определяется путем сопоставления полученных результатов (например, объема произведенной продукции, оказанных услуг, полученной прибыли) с понесенными затратами, направленными на их достижение. Увеличение объема производства при неизменном уровне ресурсов или снижение себестоимости продукции без потери качества являются яркими индикаторами экономической эффективности. Для ГУП и МУП, особенно работающих на конкурентных рынках, экономическая эффективность критически важна для самоокупаемости и перечисления части прибыли в бюджет.
2. Социальная эффективность: Этот вид эффективности связан с социальными последствиями деятельности предприятия для населения. Он проявляется в изменении уровня и качества жизни граждан. Примерами могут служить рост занятости в регионе, увеличение средней заработной платы, улучшение доступности и качества социально значимых услуг (например, жилищно-коммунальные услуги, общественный транспорт, медицинские и образовательные учреждения). Социальная эффективность часто является основной целью создания ГУП и МУП, особенно в сферах, где частный бизнес не заинтересован из-за низкой рентабельности.
3. Целевая эффективность: Этот показатель оценивает, насколько фактически достигнутые результаты деятельности ГУП (МУП) соответствуют целям, ради которых предприятие было создано. Например, если МУП было создано для обеспечения бесперебойного водоснабжения населения, целевая эффективность будет оцениваться по показателям качества воды, отсутствия аварий, доступности услуг для всех категорий граждан. Целевая эффективность является своего рода «компасом» для собственника, помогающим определить целесообразность дальнейшего существования или реорганизации предприятия.

Источники формирования имущества и финансово-хозяйственная деятельность

Имущественный комплекс унитарного предприятия – это основа его деятельности. Он формируется из нескольких источников:

• Имущество, закрепленное собственником: Это первоначальный капитал, передаваемый государством или муниципалитетом при создании предприятия (земля, здания, оборудование).
• Доходы от деятельности: Прибыль, получаемая от реализации продукции, работ или услуг.
• Кредитные и заемные средства: Привлеченные средства для финансирования инвестиционных проектов или текущей деятельности.
• Начисленные суммы амортизационных отчислений: Средства, накапливаемые для восстановления изношенных основных средств.
• Осуществленные капитальные вложения: Инвестиции в развитие, модернизацию, строительство новых объектов.
• Полученные дотации из бюджета: Целевые поступления от собственника для выполнения социальных функций или покрытия убытков.
• Дивиденды (доходы) от хозяйственных обществ и товариществ: Если предприятие имеет доли в уставных капиталах других юридических лиц.
• Добровольные взносы и пожертвования: Средства от организаций и граждан.
• Доходы от операций сдачи имущества в аренду: Важный источник дополнительных поступлений от использования временно неиспользуемого или избыточного имущества.

Роль производственных программ и отчислений в бюджет:

Производственные программы ГУП и МУП играют центральную роль в планировании и контроле их деятельности. Они служат основанием для:

• Прогнозирования финансово-хозяйственной деятельности предприятия на предстоящий период.
• Определения размера части чистой прибыли, подлежащей перечислению в соответствующий бюджет.
• Оценки качества работы руководства предприятия и обоснования целесообразности его дальнейшего существования.
• Оценки эффективности использования муниципального (государственного) имущества.

Отчисления в бюджет напрямую зависят от чистой прибыли, полученной унитарными предприятиями. Эти поступления являются важным источником финансирования различных социально-экономических проектов и программ, реализуемых государством и муниципалитетами.

Социально-экономические функции и бюджетная поддержка:

ГУП и МУП часто создаются для выполнения задач государственной или муниципальной важности, которые не привлекательны для частного сектора. Примерами таких задач являются:

• Предоставление жилищно-коммунальных услуг (МУП «Водоканал» Санкт-Петербурга, «Уфимские инженерные сети»).
• Содержание общественного транспорта (ГУП «Мосгортранс», ГУП «Московский метрополитен»).
• Содержание муниципальных поликлиник и школ.
• Поддержание убыточных, но социально значимых производств и дотируемых организаций.

Такая деятельность позволяет поддерживать цены на социально значимые услуги на приемлемом для населения уровне. Для обеспечения выполнения этих функций унитарные предприятия могут получать дотации и субсидии из бюджета, которые направляются на выполнение программ и проектов, развитие уставной деятельности, а также на покрытие убытков, связанных с предоставлением социально значимых услуг.

Управленческая деятельность в унитарных предприятиях должна быть строго регламентирована и основана на принципах прозрачности и подотчетности. Это включает в себя эффективную систему учета и отчетности, строгий контроль за использованием финансовых потоков и сохранностью имущества, а также регулярный анализ и оценку деятельности предприятия.

Методики оценки эффективности использования имущества

Вопрос, как измерить эффективность использования государственного и муниципального имущества, всегда был предметом дискуссий. Отсутствие четких, универсальных критериев зачастую приводило к субъективным оценкам и неадекватным управленческим решениям. Однако в последние годы были разработаны и внедрены нормативные документы, призванные систематизировать этот процесс. Это ключевое направление для повышения прозрачности и обоснованности принимаемых решений.

Ключевым инструментом в этой сфере является Методика определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 12.10.2020 № 2645-р. Эта методика является комплексным подходом к оценке и направлена на достижение нескольких важных целей:

• Повышение качества управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом.
• Сокращение доли публично-правовых образований в хозяйственных обществах (т.е. снижение участия государства в конкурентных секторах).
• Формирование адекватной имущественной основы деятельности унитарных предприятий и государственных/муниципальных учреждений.
• Улучшение финансово-экономических показателей унитарных предприятий.
• Вовлечение неиспользуемого или неэффективно используемого имущества в коммерческий оборот.
• Увеличение доходов бюджетов всех уровней.

Методика предлагает дифференцированный подход, предусматривая систему показателей для оценки оптимальности состава и эффективности использования имущества по различным категориям:

• Акции (доли) хозяйственных обществ, принадлежащие публично-правовым образованиям.
• Недвижимое имущество, закрепленное за ГУП (МУП).
• Недвижимое имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) учреждениями.
• Недвижимое имущество казны.

Для оценки эффективности использования имущества ГУП (МУП) используются показатели, которые во многом аналогичны показателям для оценки акций, но адаптированы к специфике унитарных предприятий. Для достижения итогового показателя эффективности необходимо набрать не менее 50 баллов из 100. Это означает, что не все показатели должны быть идеальными, но общее состояние дел должно соответствовать установленному порогу.

Рассмотрим подробнее систему показателей для ГУП и МУП, представленную в Таблице 2 приложения к Распоряжению № 2645-р:

Показатель эффективности ГУП (МУП)	Описание
Доля чистой прибыли, подлежащая перечислению в бюджет	Отражает финансовую отдачу от использования имущества и вклад предприятия в бюджет собственника. Рассчитывается как отношение перечисляемой прибыли к общей чистой прибыли, корректируется на расходы по развитию.
Доля просроченной дебиторской задолженности	Характеризует эффективность управления оборотными активами и риск невозврата долгов. Низкий показатель свидетельствует о качественном управлении.
Доля кредиторской задолженности	Показатель финансовой устойчивости и способности предприятия рассчитываться по своим обязательствам. Высокая доля может указывать на проблемы с ликвидностью.
Доля основных средств, используемых по назначению	Отражает степень вовлеченности имущества в основную деятельность предприятия. Чем выше показатель, тем эффективнее используется имущественный комплекс.
Доля основных средств, не используемых по назначению	Важный индикатор наличия излишнего или неэффективно используемого имущества, которое может быть вовлечено в коммерческий оборот (сдача в аренду, продажа) или передано другим публичным структурам.
Рентабельность активов (ROA)	Показывает, насколько эффективно предприятие использует свои активы для генерации прибыли.
Рентабельность продаж (ROS)	Отражает, какая часть каждого рубля выручки остаётся в распоряжении предприятия после покрытия всех затрат и налогов.

Помимо этой унифицированной методики, на практике используются и другие критерии качества управления муниципальным имуществом, часто включающие традиционные финансовые показатели:

1. Расчет уровня рентабельности активов (ROA):

ROA = Чистая прибыль / Средняя стоимость активов

Где:

• Чистая прибыль — это прибыль компании после вычета всех расходов, налогов и издержек. В бухгалтерской отчетности она соответствует строке 2400 Отчета о финансовых результатах.
• Средняя стоимость активов — это среднее значение между стоимостью активов на начало и конец отчетного периода. Рассчитывается как (Строка 1600_НП баланса + Строка 1600_КП баланса) / 2.

Показатель выражается в процентах. ROA демонстрирует, насколько эффективно предприятие использует свои активы для генерации прибыли.

2. Расчет уровня рентабельности проданных товаров (продукции, работ, услуг) (ROS):

ROS = (Чистая прибыль / Выручка от реализации) × 100%

Где:

• Чистая прибыль — прибыль за определенный период после уплаты всех налогов и процентов по кредитам.
• Выручка от реализации — общая сумма, на которую компания продала товары, выполнила работы или оказала услуги.

ROS показывает, какая часть каждого рубля выручки остается в распоряжении предприятия после покрытия всех затрат и налогов.

3. Расчет доли чистой прибыли, подлежащей перечислению в бюджет:

Этот показатель определяется органами местного самоуправления для МУП. Расчет производится предприятием ежеквартально по итогам финансово-хозяйственной деятельности за I квартал, полугодие, девять месяцев, год. Он основывается на данных бухгалтерской отчетности (Отчет о финансовых результатах, форма № 2) с учетом установленного размера отчислений от прибыли.

Пример формулы:

Доля отчислений = (Чистая прибыль - Расходы на развитие - Обязательные отчисления в фонды) × K

Где K – ставка отчислений, установленная представительным органом муниципального образования (может достигать 90% в некоторых случаях).

Помимо детального количественного анализа, часто применяется балльная система оценки эффективности, где состав показателей и их вес определяются собственником имущества (например, муниципальным органом), а пороговое значение для признания деятельности эффективной может быть установлено, например, на уровне 80 баллов. Корпорация «МСП» разработала типовой документ с предлагаемыми показателями оценки эффективности использования имущества, который включает такие параметры, как использование здания/помещения и факторы коммерческого использования (актуально для объектов, сдаваемых в аренду). Уполномоченный орган местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать пороговые значения этих показателей.

Комплексная оценка деятельности ГУП (МУП) с использованием этих методик позволяет собственнику принять адекватное и обоснованное управленческое решение: продолжить текущее функционирование предприятия, провести его реорганизацию (например, преобразование в АО или казенное предприятие), ликвидировать или приватизировать. Такой подход обеспечивает прозрачность и подотчетность в управлении публичным имуществом.

Факторы, препятствующие эффективному использованию имущества ГУП и МУП: Управленческие и институциональные барьеры

Несмотря на наличие законодательной базы и методик оценки, система управления имуществом ГУП и МУП в России сталкивается с целым комплексом вызовов. Эти барьеры носят как правовой, так и экономический, управленческий и институциональный характер, и их преодоление является ключевым условием для повышения эффективности.

Проблемы правового регулирования и их последствия

Как уже было отмечено, существуют пробелы и несовершенства в законодательстве, регулирующем правовое положение унитарных предприятий. Это приводит к правовым коллизиям на практике, затрудняя адекватную оценку и управление имуществом. Например, вопросы, касающиеся низкой ликвидности ГУП/МУП, часто не получают достаточного правового регулирования, что усложняет процессы их реструктуризации или реализации избыточных активов. Кроме того, возникают сложности при оценке несостоятельности или внутренних корпоративных конфликтов, особенно в случаях, когда унитарные предприятия преобразуются в другие организационно-правовые формы.

Особую опасность представляют риски злоупотреблений при отчуждении активов и нецелевое использование имущества. Недостаточная прозрачность процедур, сложный механизм получения согласия собственника на сделки с недвижимостью, а также возможность обхода конкурсных процедур создают благоприятную почву для коррупционных схем и вывода ценных активов в частные руки по заниженной стоимости. Случаи, когда государственное имущество, переданное в ведение местного самоуправления, используется не в полной мере или не по назначению, остаются актуальной проблемой. Это приводит к недополучению доходов бюджетами и снижению социальной отдачи от публичной собственности.

Экономические и управленческие недостатки

На уровне функционирования самих унитарных предприятий существует ряд системных проблем, связанных с их экономической и управленческой моделью:

• Отсутствие экономического риска как фактора мотивации: В отличие от частных компаний, ГУП и МУП часто не сталкиваются с прямым риском банкротства или поглощения в случае неэффективной работы, особенно если они получают регулярные дотации из бюджета. Это ослабляет мотивацию руководства и сотрудников к поиску инновационных решений, оптимизации затрат и повышению прибыльности.
• Ослабленная ответственность руководителей: Система контроля и стимулирования руководителей ГУП и МУП часто бывает неэффективной. Это может приводить к тому, что менеджмент преследует собственные интересы, а не интересы собственника (государства или муниципалитета). Отсутствие четких KPI (ключевых показателей эффективности), привязанных к реальной стоимости имущества и его отдаче, усугубляет эту проблему.
• Проблемы мониторинга и контроля: Существует общая проблема отсутствия эффективной системы мониторинга деятельности унитарных предприятий и затрудненность контроля их финансово-хозяйственной деятельности. Ненадлежащий контроль со стороны собственников, который может быть вызван недостатком ресурсов, экспертизы или политической волей, приводит к потере управляемости и нецелевому расходованию средств. В результате возникает риск невыполнения обязательств по обеспечению прибыльной работы ГУП и выполнению показателей, а также неполучение собственником достоверной информации о финансово-хозяйственной деятельности.
• Волюнтаристский подход учредителей: Решения о создании новых ГУП и МУП часто принимаются без глубокого экономического анализа и обоснования их целесообразности, что можно охарактеризовать как волюнтаристский подход. Это приводит к появлению предприятий, изначально не имеющих четкой рыночной стратегии, что снижает их потенциал для рационализации деятельности и эффективного использования имущества.
• Непродуктивная организационная структура и бюрократические барьеры: Многие унитарные предприятия сохраняют устаревшие, громоздкие организационные структуры, которые не отвечают требованиям современного рынка. Необходимость согласовывать любые изменения, даже незначительные, с учредителем, создает колоссальные бюрократические барьеры, препятствующие гибкости, оперативности и мгновенному внедрению инноваций. Это замедляет адаптацию к меняющимся рыночным условиям и снижает общую конкурентоспособность.

Информационные и институциональные проблемы

Наконец, существуют фундаментальные проблемы на институциональном и информационном уровнях, которые препятствуют эффективному управлению публичным имуществом:

• Разрозненность управления муниципальным имуществом: Управление муниципальным имуществом часто осуществляется разрозненно, исходя из приоритетов муниципального бюджета, который, как правило, дефицитен. Это приводит к отсутствию единой стратегии и неэффективному распределению ресурсов.
• Проблемы создания должного контроля и надзора: Отсутствует единая, слаженная система контроля и надзора в сфере оперативного управления и хозяйственного ведения государственного и муниципального имущества. Это позволяет скрывать неэффективность и злоупотребления.
• Погрешности в реестрах имущества: Реестры федерального имущества, а также региональные и муниципальные реестры, могут содержать значительные ошибочные погрешности. Отсутствие заинтересованности муниципальных образований в устранении этих ошибок, а также технических возможностей, создает неполную и недостоверную картину о составе и состоянии публичной собственности. Это, в свою очередь, осложняет аналитические процедуры и оперативность получения информации, что затрудняет принятие обоснованных управленческих решений.

Преодоление этих барьеров требует комплексного подхода, включающего как совершенствование законодательной базы, так и изменение управленческих подходов, а также активное внедрение современных информационных технологий.

Направления реформирования, зарубежный опыт и потенциал цифровизации для повышения эффективности

В поиске путей повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества Россия активно исследует как собственные, так и зарубежные модели реформирования. Современный этап развития также невозможно представить без активного внедрения цифровых технологий, которые выступают мощным драйвером трансформации.

Российские направления реформирования

История реформирования унитарных предприятий в России насчитывает не одно десятилетие. Еще в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (1999 г.) рассматривались механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом, однако их реализация часто сталкивалась с трудностями.

В настоящее время выделяются несколько ключевых направлений реформирования:

1. Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества (АО) со 100% акций в государственной или муниципальной собственности. Этот механизм предусмотрен статьей 20 Федерального закона № 161-ФЗ. Цель такого преобразования — сохранить государственный или муниципальный контроль, но при этом внедрить принципы корпоративного управления, повысить прозрачность деятельности и создать более гибкие условия для привлечения инвестиций. Управление переходит к совету директоров, что теоретически должно сделать процесс принятия решений более динамичным.
   • Сроки и этапы: Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ установил жесткие сроки: унитарные предприятия, осуществляющие деятельность на конкурентных рынках и не подпадающие под предусмотренные законом условия, должны быть ликвидированы или реорганизованы до 1 января 2025 года. В противном случае они подлежат ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа. Процесс преобразования включает инвентаризацию имущества, аудиторскую проверку, подготовку плана приватизации, создание комиссии по приватизации, утверждение устава АО и формирование его органов управления. Срок подготовки плана приватизации не может превышать шесть месяцев и может быть продлен не более чем на один год.
   • Пример: В Санкт-Петербурге был утвержден план по ликвидации ГУП или их преобразованию в АО с полным завершением к 2025 году. Статистика предыдущих лет (2000-2003) показывает, что процесс шел медленно: в 2000 году было создано 36 АО, в 2001 — 11, в 2002 — 10, в 2003 — 159 (из 161 приватизированного имущественного комплекса), что говорит о сложности и инертности этого процесса.
2. Преобразование особо значимых унитарных предприятий в казенные предприятия. Некоторые ФГУП на праве хозяйственного ведения могут быть преобразованы в казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Это позволяет собственнику (государству) усилить контроль за их деятельностью и имуществом, поскольку казенное предприятие распоряжается своим имуществом, включая произведенную продукцию, только с согласия собственника.
   • Преимущества: Одним из ключевых преимуществ является возможность получения дотаций из бюджета на покрытие убытков, что критически важно для выполнения социально значимых функций. Например, ФГУП «Охрана» Росгвардии, несмотря на статус предприятия, функционирует в подобном режиме, хотя его сотрудники не имеют военных званий.
3. Оптимизация состава и ведомственной принадлежности ГУП/МУП и изменение порядка их управления. Правительством РФ предусмотрены мероприятия по уточнению ведомственной принадлежности и оптимизации состава унитарных предприятий. ФЗ № 485-ФЗ от 27.12.2019, запретивший деятельность ГУП и МУП на конкурентных рынках (за исключением строго определенных случаев), является частью этой стратегии.
   • Пример: ГУП РК «Крымэнерго» в ходе оптимизации деятельности и совместной работы с органами власти сэкономило почти 400 млн рублей, которые будут направлены на обновление материально-технической базы. Это демонстрирует потенциал внутренних резервов при грамотном управлении.
4. Применение концессионных соглашений. Концессии становятся эффективным механизмом модернизации инфраструктуры, которая ранее находилась в ведении МУП.
   • Пример: Имущество алатырского МУП «Водоканал» будет передано в концессию чебоксарскому АО «Водоканал» до конца 2025 года. Соглашение рассчитано на 25 лет и предусматривает 22 комплексных мероприятия на сумму 6,4 млрд рублей, из которых 6 млрд будут привлечены через федеральные и региональные программы. Это позволит обновить изношенные на 80% сети, реконструировать очистные сооружения и водозаборные комплексы.

Зарубежный опыт повышения эффективности управления государственным имуществом

Международный опыт предлагает разнообразные подходы к управлению публичной собственностью, которые могут быть адаптированы к российским условиям:

• США: Рыночные механизмы и контрактирование. В США широко практикуется передача государственных предприятий в оперативное управление и эксплуатацию частным корпорациям. Государство при этом сохраняет функцию собственника, заботясь о сбыте продукции и обеспечивая заказами. Ключевым механизмом является федеральная контрактная система, активно использующая государственные контракты для реализации военных, научно-технических, социально-экономических и экологических программ. Ежегодно около 100 федеральных ведомств США размещают многомиллиардные заказы через госзакупки, регулируемые Сводом Правил Государственных Закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR), разработанным в 1984 году. Это стимулирует конкуренцию, поддерживает местное предпринимательство и инновации.
• Республика Беларусь: Вовлечение неиспользуемого имущества. В Беларуси акцент делается на максимально эффективное управление государственным имуществом, включая активное вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых или неэффективно используемых объектов недвижимости. Это осуществляется путем формирования и утверждения календарных графиков, а также принятием мер по их исполнению. Способы вовлечения включают продажу, сдачу в аренду, безвозмездное пользование или передачу из государственной собственности в частную. Статистика показывает положительную динамику: в 2017 году было вовлечено 2124 объекта, в 2018 году количество неиспользуемых объектов сократилось на 1788 (62% от плана). На 1 октября 2022 года в Гомельской области коэффициент использования коммунальной собственности достиг 98,4%.
• Германия: Самостоятельные коммерческие предприятия. Опыт Германии демонстрирует создание самостоятельных коммерческих предприятий для управления государственной недвижимостью. Эти структуры не получают бюджетного финансирования и сдают площади органам власти по договорам аренды, что стимулирует их к коммерческой эффективности. Примером также может служить практика доверительного управления правительством ФРГ немецкими дочерними компаниями «Роснефти», что позволило отделить их от российской материнской компании и обеспечить стабильность поставок.
• Великобритания и США: Модельные законы и автономия муниципалитетов. В англосаксонской модели (Великобритания, США) местное самоуправление обладает высокой степенью автономии и контролируется населением. Государственное регулирование часто осуществляется косвенно, например, через принятие модельных законов, которые муниципалитеты могут адаптировать к своим условиям. Полномочия по регулированию предоставляются штатами.
• Китай: Конкурсный отбор и ротация кадров. Китайский опыт управления государственными предприятиями включает строгий конкурсный отбор претендентов на вакантные должности, периодические профессиональные экзамены для служащих и применение срочных контрактов с ротацией. Это способствует повышению квалификации персонала и борьбе с коррупцией.

Цифровая трансформация как драйвер эффективности

В условиях 25.10.2025 года цифровизация становится не просто трендом, а необходимостью для повышения эффективности и качества управления государственной (муниципальной) собственностью.

1. Повышение качества управленческих решений: Цифровые технологии позволяют принимать более обоснованные решения за счет оперативного доступа к актуальным данным, их анализу и прогнозированию.
2. Увеличение скорости, качества и охвата услуг: Перевод процессов учета и распоряжения имуществом в цифровой формат, включая выдачу выписок из реестра в электронном виде и оформление актов по передаче/списанию имущества, значительно ускоряет бюрократические процедуры.
3. Межведомственное взаимодействие и цифровые государственные услуги: Формирование единой системы межведомственного взаимодействия и цифровая трансформация государственных (муниципальных) услуг являются ключевыми направлениями. Примеры включают:
   • Приложение «Госуслуги Дом», доступное для владельцев нежилых помещений в многоквартирных домах, позволяет участвовать в общих собраниях, оплачивать счета, передавать показания. Более 12 млн россиян уже установили это приложение, а функция звонка в аварийно-диспетчерскую службу доступна 78,6% пользователей.
   • На портале ГИС ЖКХ (dom.gosuslugi.ru) собственники квартир могут участвовать в собраниях онлайн, что упрощает взаимодействие с управляющими компаниями, повышает прозрачность решений и снижает риск срыва мероприятий из-за низкой явки.
   • Минстрой РФ планирует с 1 марта 2026 года размещать электронные платежки за услуги ЖКХ на «Госуслугах».
4. Автоматизация финансового взаимодействия и администрирования доходов: Переход на цифровое взаимодействие с финансовыми органами и Федеральным казначейством обеспечивает оперативный обмен сведениями о начислениях и поступлениях. Создание системы администрирования доходов позволяет обеспечить онлайн-взаимодействие с иными информационными системами и автоматизировать процесс ведения претензионно-исковой работы (ПИР).
   • Автоматизация ПИР направлена на сокращение расходов, повышение оперативности сбора данных и повышение эффективности работы юридического подразделения. Такие системы интегрируются с «Почтой России», КАД, ФССП и позволяют вести все этапы дела в едином окне, фиксировать действия и их результаты.
5. Проблемы и пути решения: Несмотря на прогресс, существуют серьезные проблемы. Множество существующих автоматизированных информационных систем по учету государственного имущества имеют недостаток во взаимодействии органов публичной власти. Отсутствие единой базы учета федерального, регионального и муниципального имущества осложняет аналитические процедуры и оперативность получения информации. Отсутствие общего платформенного решения и единого плана цифровой трансформации в сфере государственного управления имуществом не способствует повышению качества оказания услуг.
   • Решение: Создание единой цифровой системы учета и реализации имущества на основе унифицированных правил классификации может обеспечить прозрачность процессов учета и распоряжения. Для Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, например, предлагаются мероприятия по оптимизации показателей экономической оценки эффективности с применением ГИС «Региональный электронный бюджет».
   • Разработка методических рекомендаций: Внедрение цифровых платформ управления муниципальным имуществом актуально для каждого муниципального образования, но возможности по их созданию различаются из-за бюджетных ограничений. Поэтому рекомендуется разработка методических рекомендаций на федеральном и (или) региональном уровнях по созданию таких платформ. Это значительно снизит их стоимость, сделает более понятными для разработчиков и пользователей, а также обеспечит единообразие подходов.

Заключение

Исследование правовых, экономических и управленческих аспектов повышения эффективности использования имущества государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации выявило сложную, многогранную картину. Мы подтвердили гипотезу о том, что неэффективное использование публичного имущества является следствием системных проблем, коренящихся в пробелах законодательства, несовершенстве экономических стимулов, управленческих недостатках и дефиците комплексных цифровых решений.

Ключевые выводы исследования заключаются в следующем:

1. Правовая основа, регулирующая деятельность ГУП и МУП (Гражданский кодекс РФ, ФЗ № 161-ФЗ и ФЗ № 135-ФЗ), хоть и достаточно объемна, содержит существенные коллизии и ограничения, особенно в части распоряжения имуществом и деятельности на конкурентных рынках. Требование проведения торгов и ограничения на создание новых унитарных предприятий, направленные на защиту конкуренции, требуют четкого правоприменения и унификации подходов на всех уровнях власти.
2. Экономические и управленческие аспекты демонстрируют, что, помимо чисто финансовых показателей, необходимо учитывать социальную и целевую эффективность. Имущество ГУП и МУП формируется из разнообразных источников, а их производственные программы являются ключевым инструментом планирования и контроля. Повышение доли отчислений прибыли в бюджеты, как это произошло для ФГУП (с 25% до 50% и более), является шагом к повышению доходности публичной собственности.
3. Методики оценки эффективности, такие как утвержденная Распоряжением Правительства РФ № 2645-р, предоставляют системный подход к анализу, однако их практическое применение и адаптация на региональном/муниципальном уровнях требуют дальнейшей проработки. Расчеты ROA и ROS, а также балльные системы оценки, должны стать обязательным элементом управленческого цикла.
4. Барьеры эффективности носят комплексный характер: от низкой ликвидности и рисков злоупотреблений до отсутствия экономического риска как мотиватора, ослабленной ответственности руководителей, бюрократических препятствий и разрозненности управления. Эти факторы требуют не только законодательных изменений, но и пересмотра управленческой культуры и институциональных механизмов.
5. Направления реформирования включают преобразование унитарных предприятий в акционерные общества или казенные предприятия, а также активное использование концессионных соглашений для модернизации инфраструктуры, что подтверждается успешными кейсами. Зарубежный опыт США, Беларуси, Германии и Китая предлагает ценные модели, которые могут быть адаптированы для России.
6. Цифровая трансформация является ключевым драйвером для повышения эффективности. Внедрение электронных выписок, автоматизация учета и претензионно-исковой работы, а также развитие цифровых платформ («Госуслуги Дом», ГИС ЖКХ) уже демонстрируют значительный потенциал. Однако отсутствие единой базы учета и унифицированных методических рекомендаций для муниципалитетов остаются серьезными вызовами, требующими незамедлительного решения.

Для дальнейшего совершенствования правовых, экономических и управленческих механизмов повышения эффективности использования имущества государственных и муниципальных предприятий в РФ, с учетом перспектив цифровизации, можно сформулировать следующие рекомендации:

• Унификация правоприменительной практики: Разработка подробных методических указаний и типовых документов для всех уровней власти по вопросам распоряжения имуществом ГУП и МУП, особенно в контексте требований антимонопольного законодательства и проведения торгов.
• Усиление экономического стимулирования: Внедрение гибких систем мотивации руководителей ГУП и МУП, привязанных к достижению конкретных экономических, социальных и целевых показателей, а также к минимизации неиспользуемого имущества.
• Развитие методик оценки: Актуализация и детализация методик оценки эффективности, включение в них механизмов учета социальной и целевой отдачи, а также индикаторов цифровой зрелости предприятий.
• Централизация информационных ресурсов: Создание единой федеральной (с интеграцией региональных и муниципальных) цифровой платформы учета государственного и муниципального имущества, обеспечивающей прозрачность, оперативность и достоверность данных.
• Расширение цифровых сервисов: Дальнейшее развитие и внедрение цифровых государственных услуг в сфере управления имуществом, включая автоматизацию всех этапов взаимодействия с ГУП и МУП, а также интероперабельность с внешними системами.
• Активное использование лучших практик: Изучение и адаптация успешного российского и зарубежного опыта по реформированию унитарных предприятий и привлечению частных инвестиций в публичную инфраструктуру.

Реализация этих рекомендаций позволит не только повысить финансовую отдачу от государственного и муниципального имущества, но и значительно улучшить качество предоставляемых социально значимых услуг, сделать управление публичной собственностью более прозрачным, эффективным и соответствующим вызовам современной экономики.

Список использованной литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право. СПб., 2002.
3. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (последняя редакция).
4. О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума ВС РФ и ВАСРФ от 01.07.1996 № 6/8.
5. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ.
6. Земельный кодекс Российской Федерации.
7. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности: Федеральный закон от 24.07.2007 № 212-ФЗ.
8. Письмо Федеральной антимонопольной службы от 12.08.2008 № ИА/20132. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Письмо Федеральной антимонопольной службы от 06.02.2009 № АЦ/3109. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ для предпринимателей / под ред. М.И. Брагинского, В.В. Витрянского. М.: Фонд «Правовая культура», 2009.
11. Безбах В.В., Пучнихин В.К. Основы Российского гражданского права. М.: ТЕИС, 2005.
12. Гражданское право. 3-е изд. / под ред. Л.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ПРОСПЕКТ, 2008.
13. Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М.: Юрист, 2000.
14. Научно-практический комментарий к федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». М., 2004.
15. Распоряжение Минмособлимущества от 22.10.2025 № 15ВР-2575 «О принятии в собственность Московской области газового имущества, передаваемого из собственности Садоводческого некоммерческого товарищества «Машиностроитель» и передаче его в аренду Акционерному обществу «Мособлгаз».
16. Минфин РФ: Письмо № 28-03-05/60534 от 20.06.2025.
17. Новое в российском законодательстве (ежедневно). Выпуск за 13 октября 2025 года.