Повышение качества деятельности представительного органа местного самоуправления: доктринальный анализ и кейс-стади Совета депутатов городского поселения Приобье

Введение: Актуальность, цели и методология исследования

Местное самоуправление (МСУ) в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением непосредственно и/или через органы МСУ вопросов местного значения под свою ответственность (согласно статье 2 ФЗ №131-ФЗ). В этой архитектуре представительный орган выступает в качестве ключевого демократического института, связывающего волю граждан с нормотворческой реальностью.

Актуальность настоящего исследования определяется двумя взаимосвязанными факторами. Во-первых, существует необходимость постоянного повышения качества и эффективности работы представительных органов для обеспечения устойчивого социально-экономического развития территорий. Во-вторых, кардинальные изменения в федеральном законодательстве, вызванные принятием Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который, вступая в силу с 1 января 2027 года, задает новый вектор интеграции МСУ в общую вертикаль публичной власти. Этот переход требует переосмысления гарантий самостоятельности и нормотворческой функции представительных органов, а также глубокого понимания, как именно сохранить баланс между автономией и интеграцией.

Цель работы — разработка теоретически обоснованной и практически применимой системы мер по повышению качества деятельности представительного органа местного самоуправления, используя в качестве эмпирической базы Совет депутатов городского поселения Приобье (ХМАО-Югра).

Для достижения цели необходимо выполнить следующие задачи, которые также выступают в качестве Ключевых исследовательских вопросов:

1. Определить актуальный правовой статус и компетенцию представительного органа в условиях законодательной реформы.
2. Разграничить доктринальные понятия «качество деятельности» и «эффективность» применительно к МСУ.
3. Провести анализ структуры и выявить организационно-правовые и кадровые проблемы Совета депутатов г.п. Приобье.
4. Предложить конкретные меры по оптимизации, включающие организационные изменения и внедрение цифровых решений.

Методология исследования основана на доктринальном, нормативно-правовом и эмпирическом анализе. Использовались следующие методы:

• Сравнительно-правовой метод для анализа положений ФЗ № 131-ФЗ и нового ФЗ № 33-ФЗ.
• Системный и структурно-функциональный анализ для изучения места представительного органа в структуре МСУ.
• Кейс-стади (Case Study) — для глубокого изучения деятельности Совета депутатов г.п. Приобье на основе его Устава, Регламента и решений.
• Факторный анализ для выявления причинно-следственных связей между организационными барьерами и уровнем качества работы.

В качестве эмпирической базы использованы: Устав г.п. Приобье, Регламент Совета депутатов, официальные отчеты Администрации и научные публикации, соответствующие критериям авторитетных источников.

Глава 1. Доктринально-правовые основы статуса представительного органа МСУ в Российской Федерации

Место и роль представительного органа в структуре местного самоуправления согласно ФЗ № 131-ФЗ

Представительный орган муниципального образования является краеугольным камнем системы местного самоуправления, выполняя функцию непосредственного выражения воли населения. Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, структура органов местного самоуправления включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольно-счетный орган. Именно этот институт, обладая выборным и коллегиальным характером, призван обеспечивать прямую связь власти с населением.

Доктринальное обоснование его роли строится на принципе народовластия. Представительный орган — это не просто один из элементов структуры, а главный нормотворческий орган муниципального образования. Его ключевая компетенция включает:

1. Утверждение Устава муниципального образования и внесение в него изменений.
2. Принятие местного бюджета и утверждение отчета о его исполнении.
3. Установление местных налогов и сборов.
4. Осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Правовой статус, наименование и полномочия представительного органа определяются Уставом муниципального образования (статья 44, часть 1, пункт 5 ФЗ № 131-ФЗ), но всегда соответствуют федеральному и региональному законодательству. Организация деятельности обеспечивается председателем этого органа, избираемым из его состава, что является важным организационным решением, направленным на повышение его самостоятельности, особенно в случаях, когда глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Анализ трансформации правового статуса в контексте развития единой системы публичной власти

Текущий анализ деятельности представительных органов невозможен без учета предстоящей фундаментальной реформы МСУ. Федеральный закон № 131-ФЗ утрачивает силу с 1 января 2027 года в связи с принятием Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Новый закон призван интегрировать МСУ в «единую вертикаль публичной власти». Это влечет за собой критический анализ потенциального влияния реформы на гарантии самостоятельности представительных органов, ведь интеграция может привести к размыванию принципа автономии.

Таблица 1. Сравнительный анализ доктринальных принципов МСУ до и после ФЗ № 33-ФЗ

Критерий	ФЗ № 131-ФЗ (до 2027 г.)	ФЗ № 33-ФЗ (с 2027 г.)	Влияние на статус представительного органа
Основа власти	Самостоятельное решение населением вопросов местного значения (принцип автономии).	Интеграция в единую систему публичной власти (принцип вертикали).	Потенциальное снижение доктринального уровня самостоятельности в принятии решений.
Полномочия	Четкое разграничение вопросов местного и государственного значения.	Возможность более широкого перераспределения полномочий между уровнями публичной власти.	Усиление зависимости нормотворческой деятельности представительного органа от региональных решений.
Нормотворчество	Представительный орган — главный нормотворец.	Роль сохраняется, но региональные органы власти могут получить больше инструментов для контроля и коррекции муниципальных НПА.	Требование более жесткого следования региональной и федеральной повестке, повышение требований к юридической технике.

Принятие ФЗ № 33-ФЗ может стать серьезным вызовом для представительных органов, требуя от них не только повышения эффективности (достижение показателей), но и усиления качества (обоснованность, юридическая чистота, прозрачность) своих решений, чтобы доказать свою функциональную значимость и избежать излишнего давления со стороны региональной власти. Успешная деятельность представительного органа в новых условиях будет зависеть от его способности продемонстрировать высокую степень легитимности и компетентности. Как же муниципальным депутатам обеспечить эту компетентность?

Глава 2. Анализ структуры, компетенции и оценка качества деятельности Совета депутатов г.п. Приобье

Организационно-правовая характеристика Совета депутатов г.п. Приобье

Представительным органом городского поселения Приобье Октябрьского муниципального района ХМАО-Югры является Совет депутатов поселения. Его деятельность служит наглядным примером реализации конституционно-правовых принципов МСУ на уровне поселения.

Структурные и правовые особенности:

1. Численный состав и формирование. Совет депутатов г.п. Приобье (пятого созыва) формируется на основе муниципальных выборов. Для сопоставимых по статусу муниципальных образований в ХМАО-Югре характерно избрание 20 депутатов по многомандатным избирательным округам. Данный численный состав обеспечивает коллегиальность, но требует высокой дисциплины и эффективности организации работы. Депутаты обязаны вести прием граждан по своим избирательным округам (например, упоминается избирательный округ № 3), что является прямой формой обратной связи.
2. Регламентация деятельности. Деятельность Совета депутатов детально регламентируется собственным Регламентом, утвержденным Решением Совета депутатов (например, Решение № 70 от 18.02.2016 г.), который является основным внутренним документом, определяющим порядок созыва, проведения заседаний, образования комиссий и принятия решений.
3. Компетенция. В компетенцию Совета депутатов г.п. Приобье входит утверждение жизненно важных местных нормативных правовых актов (НПА), таких как Правила благоустройства территории, а также ключевые финансовые функции — утверждение бюджета и контроль за его исполнением (на примере публичных слушаний по отчету об исполнении бюджета за 2023 год).
4. Контрольная функция. Совет депутатов осуществляет контрольные функции, включая заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования и главы местной администрации. Кроме того, Совет активно участвует в приведении нормативно-правовой базы городского поселения в соответствие с действующим законодательством (например, отмена устаревших положений о списании муниципального имущества, Решение от 03.08.2017 № 28).

Критерии оценки эффективности деятельности и выявление типовых проблем

Оценка деятельности представительных органов должна строиться на двух уровнях: эффективность (количественные, измеряемые метрики) и качество (доктринальные и организационные характеристики).

Эффективность (Метрический анализ). Оценка эффективности деятельности органов МСУ регулируется, в частности, Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607, который утвердил перечень показателей (около 30) для оценки работы в сферах ЖКХ, образования, здравоохранения и других. Для представительного органа ключевыми метриками являются:

• Количество принятых НПА (нормотворческая активность).
• Процент исполнения бюджета (финансовая дисциплина).
• Количество заседаний и процент участия депутатов.

Качество (Доктринальный анализ). Качество деятельности, в отличие от эффективности, отражает не просто достижение цифр, а глубину проработки решений, юридическую технику, прозрачность и степень вовлеченности граждан.

Выявленные проблемы (Кейс-стади г.п. Приобье и ХМАО-Югра):

1. Формальный характер контроля. Практика показывает, что контроль за деятельностью исполнительных органов со стороны представительного органа часто носит формальный характер. Депутаты могут утверждать отчеты об исполнении бюджета или реализации стратегий без глубокого анализа причин недостижения отдельных показателей. Пример из практики ХМАО-Югры это подтверждает: при реализации инициативных проектов в одном из муниципальных образований, из 14 проектов **примерно 7,1% (1 проект)** не удалось реализовать из-за отсутствия заявок от подрядчиков. Это указывает, что барьеры носят внешний, рыночный характер, но представительный орган должен проводить более глубокий анализ причинно-следственных связей, а не просто констатировать факт, что снижает реальную подотчетность исполнительной власти.
2. Слабая обратная связь и информирование. Ключевая проблема, характерная для МСУ в ХМАО-Югре, — высокая разобщенность власти и гражданского общества. Это проявляется в низком уровне освещения деятельности представительных органов в местных СМИ и, как следствие, в крайне низкой активности участия населения в законодательно определенных формах взаимодействия (публичные слушания, общественная оценка).
3. Отсутствие системного вовлечения в региональные решения. Взаимодействие органов МСУ в ХМАО-Югре требует совершенствования механизма обратной связи с представительными органами для их более активного вовлечения в процесс подготовки региональных решений, что повысило бы качество принимаемых на местах нормативных актов.

Таблица 2. Проблемы качества деятельности Совета депутатов г.п. Приобье (Типовые)

Тип проблемы	Проявление	Последствия для качества
Нормотворческая	Необходимость отмены устаревших НПА (пример: списание муниципального имущества).	Юридическая неактуальность правового поля, замедление управленческих процессов.
Контрольная	Формальное заслушивание отчетов; акцент на внешних, а не управленческих барьерах.	Низкая степень подотчетности исполнительной власти, отсутствие системного улучшения.
Коммуникационная	Низкая информированность граждан; слабая активность участия населения.	Снижение легитимности принимаемых решений, высокая разобщенность власти и гражданского общества.

Глава 3. Основные направления повышения качества деятельности: оптимизация и цифровые решения

Повышение качества работы представительного органа требует комплексного подхода, охватывающего организационно-правовую базу, кадровое обеспечение и внедрение современных цифровых технологий.

Организационная оптимизация и совершенствование регламентной базы

Основой для повышения качества нормотворческой, контрольной и коммуникационной деятельности является совершенствование внутренних правил работы.

1. Усиление контрольной функции:
Необходимо преобразовать процедуру заслушивания отчетов главы администрации из формальной констатации фактов в глубокий аналитический процесс. Предлагается ввести практику подготовки предварительных аналитических заключений постоянными комиссиями Совета депутатов по каждому пункту отчета, используя метод цепных подстановок для анализа отклонений бюджетных показателей или невыполненных задач.

Пример применения (Гипотетический): Если фактическое исполнение бюджета по статье «Благоустройство» ($\text{И}_\text{ф}$) отклоняется от планового ($\text{И}_\text{п}$), необходимо последовательно оценить влияние факторов: изменения в финансировании ($\text{Ф}$), изменения в стоимости работ ($\text{Ц}$) и изменения в объеме работ ($\text{О}$).

Формула в общем виде: ΔИ = Иф - Ип

Факторный анализ: ΔИ = (Иф при Фф, Цп, Оп) - Ип + (Иф при Фф, Цф, Оп) - (Иф при Фф, Цп, Оп) + ...

Такой подход позволяет представительному органу точно определить, является ли недостижение цели следствием неэффективного управления, внешних рыночных условий или изменения финансирования, тем самым повышая качество контроля.

2. Совершенствование Регламента и повышение квалификации:
Для Совета депутатов г.п. Приобье критически важными являются меры по систематическому повышению квалификации депутатского корпуса, особенно в области юридической техники и муниципального финансового контроля. Регламент (Решение № 70 от 18.02.2016 г.) должен быть актуализирован для включения обязательных требований к аналитическим запискам, сопровождающим проекты НПА, что напрямую повысит качество нормотворчества.

3. Усиление обратной связи:
Для преодоления высокой разобщенности власти и гражданского общества необходимо внедрение принципов клиентоцентричности. Это включает:

• Обязательный ежеквартальный публичный отчет председателя Совета о работе, транслируемый в местных СМИ и социальных сетях.
• Внедрение цифровых платформ для сбора предложений граждан по проектам НПА (интерактивное голосование, онлайн-форумы).

Преодоление кадровых и финансовых барьеров цифровой трансформации

Повышение качества деятельности представительного органа МСУ неразрывно связано с цифровизацией, которая способствует снижению временных затрат и повышению оперативности работы. Однако цифровая трансформация сталкивается с серьезными барьерами.

1. Кадровый дефицит как критический барьер:
Цифровая трансформация требует квалифицированных IT-специалистов. Однако, по экспертным оценкам, дефицит квалифицированных кадров в сфере цифровых технологий (IT-специалистов) в целом по России составляет 500–700 тысяч человек. На муниципальном уровне этот дефицит ощущается особенно остро.

* Меры преодоления: Вместо попыток найма дорогих IT-специалистов, г.п. Приобье должно сосредоточиться на аутсорсинге специфических IT-задач (например, обслуживание СЭД) и на обучении существующих сотрудников. Важно разработать программу повышения цифровой грамотности для всех депутатов и сотрудников аппарата, чтобы они могли эффективно использовать внедряемые системы.

2. Дисбаланс финансирования цифровых проектов:
Проблемой является дисбаланс в финансировании: значительная часть расходов идет на функционирование географических информационных систем (ГИС), часто в ущерб цифровизации собственно задач муниципального управления. Этот дисбаланс проявляется в приоритетном инвестировании в инфраструктурные и геопространственные информационные системы, в то время как цифровизация внутренних операционных процессов, таких как СЭД (Система электронного документооборота) и управленческий учет, остается недофинансированной.

* Стратегическое решение: Совету депутатов необходимо активно лоббировать в бюджете г.п. Приобье приоритетное финансирование проектов, направленных на повышение оперативности и качества нормотворческого процесса, а именно:

• Внедрение эффективной СЭД для ускорения процесса подготовки и подписания документов, а также для обеспечения доступа депутатов к архивным НПА и текущим проектам в режиме реального времени.
• Создание единого информационного, методического и консультационного обеспечения деятельности представительного органа, что также способствует распространению лучших практик нормотворческой деятельности.

Заключение и практические рекомендации

Настоящая работа достигла поставленной цели, представив доктринально обоснованный анализ правового статуса представительного органа МСУ и разработав практически применимые рекомендации по повышению качества его деятельности на примере Совета депутатов городского поселения Приобье.

Установлено, что в условиях надвигающейся реформы МСУ, связанной с принятием ФЗ № 33-ФЗ, представительный орган должен не только стремиться к достижению измеряемых показателей эффективности (согласно Указу № 607), но и кардинально повышать качество своей работы, обеспечивая юридическую чистоту, открытость и подлинный контроль над исполнительной властью. Выявленные проблемы — формализм контроля и высокая разобщенность с гражданским обществом — требуют немедленного организационного реагирования.

Практические рекомендации для Совета депутатов г.п. Приобье:

Практические рекомендации по повышению качества работы

Направление	Рекомендация	Целевой результат (Повышение качества)
Нормотворчество	Актуализация Регламента для введения обязательного этапа аналитического прогнозирования последствий принятия НПА.	Снижение рисков принятия неэффективных или противоречивых норм.
Контрольная функция	Внедрение процедур факторного анализа (например, методом цепных подстановок) при заслушивании отчетов об исполнении бюджета и программ.	Переход от формального контроля к глубокому анализу причинно-следственных связей отклонений.
Коммуникация	Разработка и запуск цифровой платформы для «открытых проектов НПА», обеспечивающей интерактивный сбор предложений граждан.	Преодоление высокой разобщенности власти и гражданского общества и повышение легитимности решений.
Цифровизация	Приоритетное перераспределение бюджетных средств в пользу внедрения Системы электронного документооборота (СЭД) для внутренних операций.	Устранение дисбаланса финансирования (ГИС vs. СЭД), повышение оперативности работы аппарата и депутатов.
Кадры	Разработка программы обучения для депутатов, направленной на повышение цифровой грамотности и освоение основ муниципального финансового контроля.	Снижение остроты дефицита IT-кадров через повышение квалификации существующих сотрудников.

Реализация данных мер позволит Совету депутатов г.п. Приобье укрепить свой статус как главного нормотворческого органа, повысить доверие населения и эффективно подготовиться к работе в условиях новой федеральной парадигмы «единой системы публичной власти».

Список использованной литературы

1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 2008. Т. 2. С. 292-293.
2. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 102-103.
3. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М., 1982. 62 с.
4. Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965.
5. Дементьев А.Н. О «системе Советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8. С. 115.
6. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 534-552.
7. Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт. 1985 г. Ч. 2. Ст. 3 // СЗ РФ. 1998 г. № 36. Ст. 4466; О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Российская газета. 1998. 15 апр.
8. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 82 с.
9. Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2010 г. Доклад Министерства регионального развития РФ // Муниципальная власть. Март-апр. 2011. С. 48.
10. Исаев А.В. Государственная власть и местное самоуправление в Пензенской губернии во второй половине XIX века: дис. … канд. ист. наук. Пенза, 2006. 142 с.
11. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2010. 6 с.
12. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1.
13. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 2008. С. 59, 269.
14. Любарев А.Е. Конституционно-правовые основы многообразия избирательных систем в РФ: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 46 с.
15. Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.
16. Спиркин А.Г. Основы философии. М., 1988. 179 с.
17. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. 400 с.
18. Юсупов А. А. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. 54 с.
19. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.); КонсультантПлюс.
20. Взаимодействие органов местного самоуправления Октябрьского района: Доклад. Дума Югры. URL: dumahmao.ru (дата обращения: 24.10.2025).
21. Доклад о состоянии местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в 2019 году. URL: msu-ugra.ru (дата обращения: 24.10.2025).
22. Информация по результатам проведения публичных слушаний по проекту решения Совета депутатов «Об утверждении отчета об исполнении бюджета городского поселения Приобье за 2023 год». Администрация городского поселения Приобье. URL: priobie.ru (дата обращения: 24.10.2025).
23. Муниципальное образование городское поселение Приобье. Официальный сайт Октябрьского района. URL: oktregion.ru (дата обращения: 24.10.2025).
24. О признании утратившим силу решения Совета депутатов городского поселения Приобье 03.08.2017 № 28. Официальный сайт Октябрьского района. URL: oktregion.ru (дата обращения: 24.10.2025).
25. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Институт Егора Гайдара. URL: iep.ru (дата обращения: 24.10.2025).
26. Организация деятельности представительного органа муниципального образования. URL: akzs.ru (дата обращения: 24.10.2025).
27. Представительный орган, как субъект органов местного самоуправления // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
28. Представительные органы местного самоуправления как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
29. ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ ЦИФРОВИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ СОБРАНИЯ ДЕПУТАТОВ ЕЛИЗОВСКОГО ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
30. Регламент Совета депутатов. Администрация Липецкого муниципального района. URL: xn--c1adibfecc6afr0b6a.xn--p1ai (дата обращения: 24.10.2025).
31. РСД № 70 от 18.02.2016 Регламент 33-ФЗ. Администрация городского поселения Приобье. URL: priobie.ru (дата обращения: 24.10.2025).
32. СЕЛЕЦКАЯ К.С. Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. …». URL: mrsu.ru (дата обращения: 24.10.2025).
33. сущность и теоретическая природа представительного органа муниципального образования. URL: rcoit.ru (дата обращения: 24.10.2025).
34. Устав — Администрация городского поселения Приобье. URL: priobie.ru (дата обращения: 24.10.2025).
35. ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: СПОСОБЫ ОПТИМИЗАЦИИ И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ // Информационное общество. URL: iis.ru (дата обращения: 24.10.2025).
36. Цифровая трансформация местного самоуправления: проблемы и пути развития. URL: russmp.ru (дата обращения: 24.10.2025).