Правовое регулирование доходов бюджетной системы Российской Федерации: финансово-правовой анализ актуальных проблем и механизма распределения

На современном этапе развития публичных финансов Российской Федерации вопрос правового регулирования доходов бюджетной системы приобретает особую актуальность. Динамика экономических процессов, необходимость обеспечения устойчивости бюджетов всех уровней, а также стратегическая задача повышения эффективности государственного управления требуют не только строгого соблюдения норм Бюджетного и Налогового кодексов, но и глубокого финансово-правового осмысления механизма формирования доходов.

Контекст актуальности: По итогам 2024 года, только налог на добавленную стоимость (НДС) (включая производство и импорт) составил 13,523 трлн рублей и являлся крупнейшим ненефтегазовым налоговым источником федерального бюджета, формируя около 36,8% от общего объема его доходов. Эта цифра наглядно демонстрирует критическую зависимость финансовой стабильности государства от нескольких ключевых налоговых источников, правовое регулирование которых требует детального анализа. И что из этого следует? Зависимость от НДС обуславливает жесткую фискальную вертикаль, где федеральный центр сохраняет максимальный контроль над наиболее мобильной и доходной частью налоговой базы.

Предмет и объект исследования: Предметом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе установления, сбора и распределения денежных средств, формирующих доходы бюджетной системы РФ. Объектом являются совокупность нормативно-правовых актов (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и федеральные законы о бюджете), а также доктринальные источники, регулирующие указанные отношения.

Цель работы — осуществить комплексный финансово-правовой анализ действующего механизма формирования доходов бюджетной системы РФ, выявить ключевые правовые особенности налоговых и неналоговых поступлений, а также обосновать доктринальные проблемы и предложить направления совершенствования регулирования.

Работа построена на двухкомпонентном подходе, сочетающем академическую строгость юридического анализа нормативных актов с актуальным фискальным анализом статистических данных за 2024-2025 гг., что позволяет дать исчерпывающую оценку правовой эффективности системы.

Глава 1. Конституционно-правовые основы и доктринальное содержание категории «Доходы бюджета»

Исторически, правовое регулирование публичных финансов всегда отражало уровень государственного суверенитета и степень централизации власти, поэтому в Российской Федерации эта система жестко структурирована, начиная с основополагающих норм Конституции, которые служат рамочной основой для всего финансового законодательства.

Конституционно-правовые принципы формирования доходов РФ

Конституция Российской Федерации закладывает фундамент правового регулирования публичных финансов, определяя компетенцию публично-правовых образований в сфере формирования доходной части бюджета.

Согласно статье 71, пунктам «ж» и «з» Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, а также формирование и исполнение федерального бюджета. Этот принцип прямо закрепляет прерогативу федерального центра в установлении правил «большой игры» в фискальной сфере.

Вместе с тем, Конституция обеспечивает механизм баланса: статья 72, пункт «и» относит установление общих принципов налогообложения и сборов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов. Это означает, что хотя федеральный законодатель устанавливает основные налоги, региональные власти обладают полномочиями в регулировании и введении региональных налогов и сборов, а также в установлении региональных налоговых льгот.

На основе конституционных положений, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) развивает систему принципов, регулирующих доходы:

1. Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ): Обеспечивает применение единых правовых основ, единой бюджетной классификации и унифицированных форм бюджетной документации, что крайне важно для прозрачности и сопоставимости доходов.
2. Принцип полноты отражения доходов (ст. 32 БК РФ): Требует обязательного и полного отражения всех доходов в бюджете. Это правовой механизм противодействия скрытым доходам и фондам.
3. Принцип разграничения доходов между бюджетами (ст. 30 БК РФ): Фундаментальный принцип, означающий строгое правовое закрепление определенных видов доходов, расходов и источников финансирования дефицитов за конкретными уровнями бюджетной системы (федеральным, региональным, местным). Именно этот принцип является основой для формирования региональных и местных бюджетов.

Понятие и правовая классификация доходов бюджетной системы

Для целей финансового права категория «доходы бюджета» имеет строго определенное легальное значение. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ, доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Таким образом, законодатель четко разграничивает доходы, имеющие безвозвратный и безвозмездный характер (налоги, сборы, пошлины), от заемных средств (кредиты, займы, эмиссия ценных бумаг), которые являются источниками финансирования дефицита.

Правовая классификация доходов (ст. 41 БК РФ):

БК РФ устанавливает исчерпывающую трехуровневую классификацию доходов, которая является основой для всей системы бюджетного учета и контроля:

Категория доходов	Юридическое содержание	Регулирующий акт
1. Налоговые доходы	Доходы от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах (НК РФ), включая пени и штрафы по ним.	Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ
2. Неналоговые доходы	Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от продажи материальных и нематериальных активов, штрафы, компенсации и прочие поступления.	БК РФ, Гражданский кодекс РФ, КоАП РФ
3. Безвозмездные поступления	Межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции), а также поступления от физических и юридических лиц, международных организаций, включая добровольные пожертвования.	БК РФ, федеральные законы о бюджете

Эта классификация имеет не только методологическое, но и ключевое правовое значение, поскольку определяет порядок администрирования каждого вида поступления и нормативы их распределения по уровням бюджетной системы. Углубленное понимание категории налоговых поступлений можно найти в разделе Глава 2.

Глава 2. Правовой механизм закрепления и распределения налоговых доходов

Налоговые доходы, являясь наиболее стабильной и значительной частью государственных финансов, представляют собой главный инструмент реализации фискальной политики. Правовой механизм их закрепления и распределения – это основа фискальной вертикали Российской Федерации.

Законодательное закрепление нормативов распределения налоговых доходов

Центральным звеном в регулировании налоговых доходов является статья 39 БК РФ, которая устанавливает, что налоговые доходы зачисляются в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ по установленным БК РФ и законами о бюджетах нормативам. Эти нормативы могут быть постоянными (установлены БК РФ) или временными (установлены федеральными законами о бюджете на текущий финансовый год и плановый период).

Система нормативов отражает принцип централизации:

• Федеральный бюджет (ст. 50 БК РФ): Аккумулирует ключевые, наиболее мобильные и высокодоходные налоги.
• Бюджеты субъектов РФ (ст. 56 БК РФ): Получают региональные налоги и часть федеральных налогов, определенных как регулирующие доходы.
• Местные бюджеты: Получают местные налоги и часть федеральных/региональных налогов.

Анализ ключевых федеральных налоговых доходов и их роли

Федеральный бюджет исторически формируется за счет двух крупнейших источников: нефтегазовых доходов и основных ненефтегазовых налогов. Среди последних доминирует Налог на добавленную стоимость (НДС).

1. Налог на добавленную стоимость (НДС):
   Согласно БК РФ, НДС (за исключением НДС на товары, ввозимые на территорию РФ, который также полностью поступает в ФБ) на 100% отнесен к федеральному бюджету.
   Этот налог является важнейшим индикатором экономической активности и главным ненефтегазовым источником. Финансово-правовой анализ подтверждает его доминирующую роль: по итогам 2024 года, НДС сформировал около 36,8% от общего объема доходов федерального бюджета. Полное централизованное зачисление НДС в ФБ является ключевым правовым инструментом, обеспечивающим финансовую мощь федерального центра.
2. Налог на прибыль организаций:
   Этот налог является регулирующим, то есть распределяется между уровнями бюджета. Традиционно он делился между ФБ и региональными бюджетами. Однако с учетом последних изменений, его распределение претерпевает серьезную корректировку, что влияет на доходы субъектов РФ.
   До 2025 года налог распределялся так: 3% в ФБ, 17% — в бюджеты субъектов РФ.
   С 1 января 2025 года общая ставка налога на прибыль организаций будет увеличена до 25%. В соответствии с новым правовым регулированием, эта ставка будет распределена следующим образом:
   • 8% зачисляется в федеральный бюджет (по нормативу 100%).
   • 17% зачисляется в бюджеты субъектов РФ (по нормативу 100%).

   Увеличение ставки, закрепленной за ФБ (с 3% до 8%), усиливает централизацию части налоговой базы, одновременно обеспечивая федеральный центр дополнительными средствами для реализации приоритетных проектов. Какой важный нюанс здесь упускается? Увеличение доли ФБ, пусть и незначительное, снижает потенциал регионов по привлечению инвестиций через пониженные ставки, если федеральный центр не компенсирует это расширением региональных налоговых льгот.

Правовые особенности зачисления акцизов и их целевое назначение

Акцизы, взимаемые с подакцизных товаров, также являются значимым источником, однако их распределение отражает не только фискальную, но и целевую правовую политику.

Особый интерес представляет механизм распределения акцизов на нефтепродукты (автомобильный бензин, дизельное топливо, масла). В отличие от большинства других акцизов, которые полностью поступают в федеральный бюджет, акцизы на нефтепродукты имеют четко выраженное целевое назначение, связанное с формированием региональных дорожных фондов.

Правовое регулирование устанавливает следующий норматив зачисления (действующий с 1 февраля 2025 года по 1 января 2031 года):

Направление	Доля зачисления	Правовое обоснование
Федеральный бюджет	31,5%	Финансирование федеральных дорог и программ.
Бюджеты субъектов РФ	68,5%	Формирование региональных дорожных фондов.

Такое распределение является правовым механизмом, обеспечивающим финансовую основу для реализации дорожной деятельности на местах, что частично компенсирует регионам ограниченность их собственных налоговых полномочий. Подобный подход демонстрирует, что даже в условиях централизованного фискального регулирования, законодатель может использовать целевые сборы для повышения инвестиционной активности субъектов Федерации в ключевых отраслях.

Глава 3. Правовое регулирование неналоговых доходов и их возрастающее фискальное значение

В то время как налоговые доходы регулируются относительно унифицированными нормами НК РФ, неналоговые доходы представляют собой правовой конгломерат, регулирование которого осуществляется нормами разных отраслей права. Роль этих доходов, особенно в федеральном бюджете, в последние годы значительно возрастает. Можем ли мы считать, что именно рост неналоговых поступлений является ключевым трендом последних лет?

Виды неналоговых доходов и комплексный характер их правовой регламентации

Неналоговые доходы, перечисленные в статье 41 БК РФ, включают:

1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности: Включают арендную плату, доходы от продажи имущества, дивиденды по акциям, находящимся в государственной собственности. Регулируются преимущественно нормами Гражданского права (договоры аренды, купли-продажи, дивидендная политика).
2. Доходы от оказания платных услуг: Поступления от государственных учреждений (за исключением налогов и сборов).
3. Средства, полученные в результате применения мер юридической ответственности: Штрафы, санкции, возмещение ущерба, конфискации. Регулируются нормами Административного права (КоАП РФ), Уголовного права (УК РФ) и Гражданского права.
4. Таможенные пошлины и сборы: Регулируются нормами Таможенного права (ТК ЕАЭС) и БК РФ.

Комплексный характер правовой регламентации означает, что для корректного администрирования этих доходов необходимо применять не только бюджетные нормативы (определяющие, в какой бюджет зачисляются поступления — ст. 51 БК РФ), но и материальные нормы, определяющие само основание возникновения обязательства (например, состав административного правонарушения, за которое взимается штраф).

Финансово-правовой анализ роста неналоговых поступлений федерального бюджета (на примере 2024 года)

Неналоговые доходы, долгое время считавшиеся второстепенными по сравнению с налоговыми, демонстрируют значительный рост и увеличение своей фискальной роли, особенно на федеральном уровне.

По результатам предварительной оценки исполнения бюджета, фактические неналоговые доходы федерального бюджета в 2024 году достигли 6,8 трлн рублей, что составило 18,6% от общего объема доходов. Такой рост обусловлен не только экономическим фактором, но и рядом правовых и административных решений:

Фактор роста	Правовая основа и механизм	Фискальный эффект (2024 г.)
Управление ликвидностью ЕКС	Право Минфина РФ и Федерального казначейства размещать временно свободные средства на депозитах и в иных финансовых инструментах.	Доходы от управления ликвидностью единого казначейского счета составили 872,3 млрд рублей.
Дивидендная политика госкомпаний	Нормативное закрепление единого подхода к определению дивидендной политики, предусматривающего направление на дивиденды не менее 50% чистой прибыли по МСФО.	Значительный рост поступлений дивидендов от компаний с государственным участием (например, Сбербанк, Газпром), превысивший плановые значения.
Таможенные доходы	Регулирование таможенных пошлин и сборов, связанное с внешнеэкономической деятельностью.	Высокие поступления таможенных пошлин, зачисляемых в ФБ (ст. 51 БК РФ).

Правовое закрепление жестких требований к дивидендной политике (50% чистой прибыли) и расширение полномочий Казначейства по управлению ликвидностью являются примерами того, как административно-правовые решения напрямую влияют на структуру доходов, превращая временно свободные или корпоративные средства в стабильный источник пополнения федерального бюджета.

Глава 4. Доктринальные проблемы и направления совершенствования правового регулирования доходов РФ

Действующий механизм правового регулирования доходов, несмотря на свою детальную проработку в БК РФ и НК РФ, сталкивается с рядом фундаментальных проблем, требующих критического осмысления в рамках финансово-правовой доктрины.

Проблема фискальной централизации доходов: статистическое и доктринальное обоснование

Ключевой и наиболее обсуждаемой доктринальной проблемой является фискальная централизация, то есть преобладание идеи аккумулирования большинства финансовых поступлений в федеральном центре.

Ста��истическое обоснование: Проблема подтверждается структурой налоговых поступлений, администрируемых ФНС России. По итогам 2024 года, распределение налоговых доходов имело следующий дисбаланс:

• Федеральный бюджет: 57,0% налоговых доходов (24,8 трлн рублей).
• Консолидированные бюджеты субъектов РФ: 43,0% налоговых доходов (18,7 трлн рублей).

Такое соотношение, где более половины налоговой базы остается в распоряжении федерального центра, приводит к юридически обоснованному, но финансово невыгодному для регионов результату: снижению их финансовой самостоятельности.

Доктринальное обоснование: Ведущие российские юристы-финансисты указывают, что чрезмерная централизация доходов нарушает принцип сбалансированности бюджетной системы на нижних уровнях. Субъекты РФ и муниципалитеты вынуждены зависеть от межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий), что превращает их из полноценных публично-правовых образований с самостоятельными доходами в реципиентов, управляемых из центра. Это противоречит декларируемому принципу финансовой самостоятельности. Что из этого следует? Зависимость от трансфертов снижает ответственность региональных властей за развитие собственной налоговой базы и стимулирует иждивенчество, подрывая основы бюджетного федерализма.

Недостатки и пробелы в правовом регулировании отдельных видов доходов

Вторая проблема касается недостаточной разработанности правовых основ для регулирования неналоговых доходов.

Пробел: Принципы БК РФ (единство, сбалансированность, полнота) носят общий характер и относятся ко всей бюджетной системе. Однако в доктрине отмечается отсутствие специальных принципов, регулирующих именно формирование неналоговых поступлений. Например, нет четкого правового принципа, который бы регулировал справедливость и экономическую обоснованность ставок арендной платы за федеральное имущество или размер штрафных санкций.

Следствие: Многоотраслевая природа неналоговых доходов приводит к правовым коллизиям и низкой предсказуемости этих поступлений. Правовая база для взимания штрафов и иных санкций часто фрагментарна (разбросана по КоАП, УК, ФЗ), что затрудняет эффективное администрирование и прогнозирование.

Перспективы повышения эффективности бюджетного регулирования

Совершенствование правового регулирования должно быть направлено на устранение выявленных дисбалансов и повышение прозрачности доходной базы.

1. Децентрализация и закрепление стабильных источников: Ключевым направлением является обеспечение сбалансированности и самостоятельности бюджетов субъектов РФ. Это может быть достигнуто путем закрепления за региональными бюджетами дополнительных стабильных доходных источников, например, повышение нормативов отчислений по федеральным налогам (например, Налог на доходы физических лиц, НДФЛ) или передача регионам полномочий по администрированию определенных федеральных сборов.
2. Развитие концепции бюджетного регулирования: В современных условиях правовое регулирование должно фокусироваться не только на распределении доходов, но и на оптимизации расходных обязательств публично-правовых образований. Как отмечается в доктрине, повышение эффективности доходов невозможно без реструктуризации и оптимизации расходов. Это требует внедрения правовых механизмов, стимулирующих регионы к самостоятельной генерации доходов и эффективному использованию межбюджетных трансфертов (например, через гранты за достижение показателей эффективности).
3. Систематизация неналогового законодательства: Необходимо разработать единые правовые подходы или федеральный закон, который бы систематизировал принципы формирования и администрирования ключевых неналоговых доходов (доходы от госимущества, штрафы), обеспечивая их большую предсказуемость и экономическую обоснованность.

Заключение

Правовое регулирование доходов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой сложный, многоуровневый механизм, основанный на конституционных принципах и детально регламентированный нормами Бюджетного и Налогового кодексов.

В ходе проведенного финансово-правового анализа были достигнуты следующие ключевые выводы:

1. Конституционная основа: Рамочное регулирование, закрепленное в Конституции РФ, определяет приоритет федерального центра в фискальной политике, в то время как БК РФ реализует ключевые принципы, такие как единство и разграничение доходов.
2. Структура и механизм: Доходы строго классифицируются на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Правовой механизм распределения налоговых доходов, основанный на нормативах (ст. 39 БК РФ), четко демонстрирует приоритет федерального бюджета, полностью аккумулирующего НДС (крупнейший ненефтегазовый источник, составляющий около 36,8% доходов ФБ в 2024 г.) и получающего повышенную долю от налога на прибыль (8% с 2025 г.). Исключения, такие как целевое распределение акцизов на нефтепродукты (68,5% регионам), служат примером реализации целевой финансово-правовой политики.
3. Неналоговые доходы: Неналоговые доходы имеют комплексную правовую природу, регулируемую несколькими отраслями права. Их фискальное значение растет (18,6% доходов ФБ в 2024 г.), что обусловлено принятием административно-правовых решений, таких как нормативное закрепление высоких дивидендных отчислений госкомпаний и эффективное управление ликвидностью Казначейства.
4. Проблемы и перспективы: Главная доктринальная проблема — это фискальная централизация, подтверждаемая статистическим дисбалансом (57,0% налоговых доходов поступает в ФБ), что снижает финансовую самостоятельность регионов. Совершенствование правового регулирования требует децентрализации путем закрепления стабильных доходных источников за субъектами РФ и систематизации норм, регулирующих неналоговые поступления, для повышения их прозрачности и предсказуемости.

Таким образом, правовое регулирование доходов РФ находится в состоянии постоянной корректировки, стремясь к компромиссу между необходимостью централизованного управления финансовыми потоками и потребностью в обеспечении финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов. Дальнейшая работа в данной сфере должна быть сфокусирована на повышении эффективности и справедливости распределения фискального бремени и доходов.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (БК РФ) (ред. от 13.07.2024) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Постатейный комментарий / Под общ. ред. В.И. Слома. — М.: Статут, 2007.
4. Гражданский Кодекс российской Федерации. Часть 1, 2 и 3. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 448 с.
5. Абрамова, М. А. Финансы и кредит / М. А. Абрамова, Л. С. Александрова. — М.: Юриспруденция, 2003.
6. Алексеев, В. Б. Финансовое право РФ. — М., 2009.
7. Бабич, А. М. Государственные и муниципальные финансы / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
8. Балабанов, А. И. Финансы / А. И. Балабанов, И. Т. Балабанов. — СПб: Питер, 2000.
9. Брайчева, Т. В. Государственные финансы России. — СПб: Питер, 2002.
10. Быстряков, А. Я. Государственные и муниципальные финансы / А. Я. Быстряков [и др.]. – М.: РАГС, 2003.
11. Бюджетная система и учет в России: учебно-метод. пособие / под общ. ред. В.М. Герасимова [и др.]. — М., 2002.
12. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. — М., 2002.
13. Государственные финансы России: ХI — первая четверть ХХ в. / под ред. И.В. Караваевой. — М., 2003. — С. 81-82.
14. Долгов, С. И. Финансы, деньги, кредит / С. И. Долгов [и др.]. — М.: Юристъ, 2002.
15. Карасева, М. В. Финансовое право России. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2009.
16. Ковалева, А. М. Финансы и кредит / А. М. Ковалева [и др.]. – М.: Финансы и статистика, 2003.
17. Лебедев, В. А. Финансовое право: учебник. Т.2 / В.А. Лебедев // Золотые страницы российского финансового права. — М., 2000.
18. Романовский, М. В. Финансы, денежное обращение и кредит. — М.: Юрайт-Издат, 2002.
19. Соколова, Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. — М., 2009.
20. Фатькина, Л. П. Налоговое право. — М., 2009.
21. Финансовое право. Учебник / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. — М.: БЕК, 2001. С. 221; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 2007.
22. Шелопаев, Ф. М. Финансы, денежное обращение и кредит. — М.: Юрайт-М, 2002.
23. Ялбулганов, А. А. Финансовое право России / А. А. Ялбулганов [и др.]. — М.: Статут, 2001.
24. Сергеев, А. А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 1.
25. Тупицын, А. Л. Развитие финансовой системы РФ. — Новосибирск, 2003. – 70 с.
26. Янжул, И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах / И.И. Янжул // Золотые страницы российского финансового права. — М., 2002.
27. Федеральный бюджет. Пояснительная записка к проекту Федерального закона о федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
28. Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета. Бюджетный кодекс РФ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
29. Статья 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
30. С 01.01.2025 будут увеличены ставки налога на прибыль организаций [Электронный ресурс]. URL: nalog.gov.ru.
31. Правовое регулирование доходов бюджетов бюджетной системы РФ: автореф. дис. … [Электронный ресурс]. URL: lawtheses.com.
32. К вопросу о правовом регулировании доходов бюджета: научная статья [Электронный ресурс]. URL: naukaru.ru.
33. Правовое регулирование доходов федерального бюджета в Российской Федерации: дис. … [Электронный ресурс]. URL: dissercat.com.
34. РОЛЬ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ: научная статья (ВАК) [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru.