Правовое регулирование и организация территориального общественного самоуправления в Российской Федерации: актуальные проблемы и перспективы развития

Введение

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) является одним из ключевых институтов, воплощающих принцип народовластия на местном уровне. В условиях продолжающейся реформы публичной власти в Российской Федерации и усиления вертикали государственного управления, именно ТОС остается важнейшей формой самоорганизации граждан, способной обеспечить прямое участие населения в решении вопросов местного значения. Принцип народовластия в России не является декларативным, а находит свое практическое воплощение именно через такие институты, как ТОС.

Актуальность темы определяется не только фундаментальной ролью ТОС в системе местного самоуправления (МСУ), но и радикальными изменениями в законодательной базе. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ №131-ФЗ) хоть и закрепляет основы ТОС (Статья 27), но его скорая отмена и замена Федеральным законом от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» требует глубокого переосмысления правовой природы и перспектив ТОС, поскольку новое регулирование меняет саму философию местного самоуправления.

Цель настоящей работы заключается в проведении исчерпывающего правового и организационного анализа территориального общественного самоуправления в РФ, выявлении его текущего статуса, организационно-правовых особенностей и определении ключевых проблем функционирования в свете новейшего законодательства.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить правовую сущность ТОС и проанализировать его место в системе публичной власти, включая сравнительный анализ ФЗ №131-ФЗ и ФЗ №33-ФЗ.
2. Детализировать организационно-правовые формы ТОС и процедуру его учреждения, акцентируя внимание на специфике регистрации ТОС как юридического лица.
3. Раскрыть полномочия ТОС и проанализировать его экономические основы, включая участие в Национальных проектах.
4. Систематизировать основные проблемы, препятствующие эффективному развитию ТОС, и предложить пути их совершенствования.

Структура работы соответствует поставленным задачам и включает три главы: теоретико-правовые основы, организационно-правовые формы и анализ проблем функционирования и перспектив развития.

Глава 1. Теоретико-правовые основы территориального общественного самоуправления

Понятие и правовая сущность территориального общественного самоуправления

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — это одна из важнейших форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая обеспечивает самоорганизацию граждан на ограниченной территории для решения локальных задач.

Легальное определение ТОС закреплено в части 1 статьи 27 Федерального закона №131-ФЗ:

«Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».

Ключевыми характеристиками, вытекающими из этого определения, являются:

1. Самоорганизация граждан: ТОС является формой инициативы «снизу», а не учреждается органами власти.
2. Территориальная ограниченность: ТОС осуществляется на четко обозначенной части территории муниципального образования. Согласно закону, это может быть подъезд, многоквартирный дом, группа домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, или иные территории проживания граждан.
3. Самостоятельность и ответственность:
   Деятельность ТОС направлена на реализацию собственных инициатив граждан и осуществляется под их ответственность. Это означает, что любые риски, связанные с реализацией проектов, несет само сообщество.
4. Цель: Осуществление инициатив по вопросам местного значения.

Осуществление ТОС может происходить двумя основными способами:

1. Непосредственно населением (посредством собраний или конференций граждан).
2. Через создаваемые им органы ТОС (советы, комитеты).

Эволюция законодательного регулирования и место ТОС в системе публичной власти РФ

Правовое регулирование ТОС в современной России традиционно опиралось на Конституцию РФ (ст. 130-133) и Федеральный закон №131-ФЗ. Однако место ТОС в системе публичной власти претерпевает концептуальные изменения, обусловленные законодательной реформой 2025 года.

Сравнительный анализ ФЗ №131-ФЗ и ФЗ №33-ФЗ (2025 г.)

Критерий сравнения	ФЗ №131-ФЗ (действующий до 2027 г.)	ФЗ №33-ФЗ (от 20.03.2025, вступает в силу с 2027 г.)
Определение МСУ	Местное самоуправление как форма народовластия, отдельно от системы государственной власти.	Местное самоуправление как форма самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов жизнедеятельности населения в единой системе публичной власти.
Место ТОС	Одна из форм участия населения в осуществлении МСУ.	Сохраняет ТОС в числе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Концептуальный вывод	ТОС признается институтом, дополняющим МСУ.	Концептуальное сближение понятий МСУ и ТОС. Новый закон методологически приближает МСУ к природе ТОС, делая акцент именно на самоорганизации граждан, что подтверждает значимость института ТОС в новом правовом поле.

Принятие Федерального закона №33-ФЗ, который определяет местное самоуправление как *форму самоорганизации граждан*, является стратегически важным моментом для ТОС. Если ранее ТОС рассматривалось как способ *участия* в уже существующей системе МСУ, то новая концепция подтверждает, что в основе всей системы лежит именно самоорганизация, что легитимизирует инициативы ТОС как первичные и основополагающие для муниципального уровня. Это фактически повышает юридический статус ТОС.

Научная дискуссия о правовой природе ТОС

В юридической доктрине долгое время сохраняется полемика относительно правовой природы ТОС. Основной водораздел проходит между двумя концепциями:

1. ТОС как институт местного самоуправления (публичная власть): Сторонники этой позиции указывают на то, что ТОС прямо закреплено в главе 5 ФЗ №131-ФЗ как одна из форм осуществления МСУ. Это позволяет органам ТОС заключать договоры с администрацией, вносить правотворческие инициативы, а их деятельность регулируется нормативно-правовыми актами муниципального уровня.
2. ТОС как общественное объединение (гражданское общество): Эта концепция подчеркивает добровольный характер создания ТОС, его самоорганизационную природу и тот факт, что ТОС может регистрироваться в форме некоммерческой организации (НКО).

Концепция «Гибридности» ТОС

Наиболее адекватным современным реалиям является подход, рассматривающий ТОС как гибридный институт, сочетающий в себе черты публичной власти, общественной самодеятельности и частно-корпоративных начал. А возможно ли, не имея собственных властных полномочий, эффективно влиять на муниципальную политику?

Компонент	Сущность	Проявление
Публичная власть	Интеграция в систему МСУ.	Правотворческая инициатива, регулирование уставом МО, получение средств из местного бюджета по договору.
Общественная власть	Самоорганизация граждан, добровольность.	Высший орган — собрание/конференция, принятие собственных решений (сметы, устава).
Частно-корпоративная власть	Получение статуса юридического лица (НКО).	Имущественная обособленность, возможность экономической деятельности, распоряжение собственными средствами (взносы, пожертвования).

Важно отметить, что органы ТОС не включаются в систему муниципальной власти и, несмотря на их публично-правовую функцию, они не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать обязательные правовые акты. Их решения носят преимущественно рекомендательный характер и не подкреплены инструментами государственного принуждения.

Глава 2. Организационно-правовые формы и процедура учреждения территориального общественного самоуправления

Порядок учреждения и требования к уставу ТОС

Процедура учреждения ТОС является регламентированной и требует строгого соблюдения федерального и муниципального законодательства.

Этапы учреждения ТОС:

1. Инициация: Инициативная группа граждан, проживающих на соответствующей территории (подъезд, дом, микрорайон), принимает решение о создании ТОС.
2. Определение границ: Установление границ территории, на которой будет осуществляться ТОС, происходит по предложению граждан и подлежит обязательному утверждению представительным органом муниципального образования.
3. Проведение учредительного собрания (конференции): Это высший орган ТОС. Собрание (для небольших территорий) или конференция (для крупных) принимает устав ТОС и избирает его органы.
4. Регистрация устава: Устав ТОС подлежит регистрации в уполномоченном органе местного самоуправления (как правило, в администрации). ТОС считается учрежденным с момента такой регистрации.

Требования к уставу ТОС

ФЗ №131-ФЗ устанавливает обязательные требования к уставу, в то время как детализация порядка организации ТОС и дополнительные требования определяются **уставом муниципального образования** и/или **нормативными правовыми актами представительного органа МО**. Именно на муниципальном уровне задаются правила игры, которые критически важны для дальнейшей деятельности ТОС.

Устав должен содержать, как минимум, следующие сведения:

• Территория осуществления ТОС.
• Цели, задачи, формы и основные направления деятельности.
• Порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности органов ТОС.
• Порядок принятия решений.
• Порядок приобретения имущества и использования финансовых средств.
• Порядок отчетности и прекращения деятельности.

Специфика статуса ТОС как юридического лица

ТОС обладает уникальным двойственным правовым статусом: он может функционировать без государственной регистрации (регистрация только устава в МСУ) или приобрести права юридического лица.

Статус ТОС	Регистрация	Орган регистрации	Правовой статус
Без статуса ЮЛ	Только регистрация устава.	Администрация муниципального образования.	Не может заключать договоры от своего имени, не имеет расчетного счета, действует через собрания/органы.
Со статусом ЮЛ	Государственная регистрация.	Территориальные органы Министерства юстиции РФ.	Приобретает имущественную обособленность, имеет право заключать договоры, открывать счета, участвовать в грантовых конкурсах.

Организационно-правовая форма (ОПФ) ТОС

Согласно пункту 3.2 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также разъяснениям Министерства юстиции России (например, Письмо от 27.07.2018 № 11-99821/18), ТОС со статусом юридического лица регистрируется исключительно в организационно-правовой форме общественной организации.

Это требование исключает возможность регистрации ТОС в форме фонда, автономной некоммерческой организации или иной НКО, поскольку законодатель четко определил, что ТОС является формой общественной самоорганизации граждан. Процедура государственной регистрации ТОС в Минюсте подчиняется общим нормам Закона об общественных объединениях и Закона о некоммерческих организациях.

Исключительная компетенция собраний (конференций) граждан и полномочия органов ТОС

Полномочия ТОС строго разграничены между высшим органом (собранием/конференцией) и постоянно действующими органами (советами/комитетами).

Исключительные полномочия собраний (конференций) граждан:

Собрание или конференция, как высший орган самоуправления, обладает следующей исключительной компетенцией (ст. 27 ФЗ №131-ФЗ):

1. Установление структуры органов ТОС.
2. Принятие устава ТОС, а также внесение в него изменений и дополнений.
3. Избрание органов ТОС (председателя, совета/комитета).
4. Утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении.
5. Рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Полномочия органов ТОС:

Органы ТОС (советы, комитеты) являются исполнительными структурами, реализующими решения собраний и осуществляющими текущую деятельность:

• Представительство интересов: Представление интересов населения территории ТОС перед органами местного самоуправления (МСУ) и иными организациями.
• Реализация решений: Осуществление решений, принятых собраниями или конференциями.
• Правотворческая инициатива: Внесение в органы МСУ проектов муниципальных правовых актов, касающихся интересов населения территории. Такие проекты, согласно закону, подлежат обязательному рассмотрению.
• Договорная деятельность: Осуществление хозяйственной деятельности и деятельности по благоустройству, в том числе на основании договора с органами МСУ. Благоустройство территории (создание и восстановление объектов инфраструктуры) является наиболее частым и практически значимым направлением.

Глава 3. Экономические основы деятельности, проблемы функционирования и пути совершенствования ТОС

Финансово-экономические ресурсы ТОС

Функционирование ТОС невозможно без надлежащего финансового обеспечения. Конституция РФ и законодательство не предполагают наличия у ТОС собственной налоговой базы или бюджетных прав в классическом смысле, поэтому их финансовая основа формируется из трех ключевых источников. Именно способность привлекать внешнее финансирование определяет, насколько эффективной будет деятельность ТОС со статусом юридического лица.

Классификация источников финансирования ТОС:

Источник финансирования	Форма поступления	Описание
1. Собственные средства	Добровольные взносы, пожертвования, доходы от экономической деятельности.	Формируются населением территории, являются основой частно-корпоративного компонента ТОС.
2. Привлеченные средства	Гранты (федеральные, региональные), заемные средства, субсидии НКО.	Средства, получаемые в результате участия ТОС (как ЮЛ) в конкурсах и программах поддержки НКО.
3. Средства местного бюджета	Договоры, субсидии на решение вопросов МСУ.	Средства, переданные органам ТОС для осуществления отдельных муниципальных полномочий или для участия в решении вопросов местного значения на основании договора с органами МСУ.

Важный юридический нюанс: Следует избегать термина «делегирование полномочий» МСУ органам ТОС. ТОС не являются органами местного самоуправления. С юридической точки зрения, корректно говорить о заключении договоров на участие в решении вопросов местного значения или исполнение работ (услуг) по договору (например, проведение субботников, содержание детских площадок), финансируемых из местного бюджета.

В собственности ТОС может находиться имущество, созданное на собственные или привлеченные средства, например, детские или спортивные площадки, что подтверждает их имущественную обособленность при получении статуса ЮЛ.

Практическое значение ТОС в реализации Национальных проектов

В последнее десятилетие роль ТОС значительно возросла благодаря их интеграции в механизмы реализации национальных проектов, что является мощным стимулом для их развития.

Ключевой механизм — Федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» (ФКГС).

ФКГС, входящий в структуру Национального проекта «Жилье и городская среда», напрямую предусматривает активное вовлечение гражданского общества в процессы принятия решений о благоустройстве. ТОС выступают здесь в качестве:

1. Интегратора общественного мнения: Они собирают предложения жителей, формулируют заявки на благоустройство конкретных объектов (парки, дворы, скверы).
2. Прямого участника: ТОСы активно участвуют в открытом голосовании по выбору общественных территорий, подлежащих благоустройству. Это позволяет им напрямую влиять на распределение бюджетных средств, при этом средства выделяются из федерального и регионального бюджетов, а не только из местного.
3. Контролера: ТОС может выступать в качестве общественной структуры, контролирующей качество и сроки выполнения работ по благоустройству, что повышает прозрачность использования бюджетных средств.

Таким образом, участие в федеральных программах, подобных ФКГС, переводит ТОС из категории «просителей» местного бюджета в категорию стратегических партнеров публичной власти, способных привлекать значительные ресурсы. Следовательно, проектный подход становится главным инструментом финансовой независимости ТОС.

Основные проблемы функционирования и пути совершенствования ТОС в современной России

Несмотря на законодательное закрепление и федеральную поддержку, функционирование ТОС сопряжено с рядом системных проблем.

Систематизация проблем функционирования ТОС:

Категория проблемы	Проблема	Описание и последствия
Правовое регулирование	Недостаточная детализация на федеральном уровне.	ТОС посвящена всего одна статья в ФЗ №131-ФЗ, что вынуждает региональные и муниципальные власти принимать множество подзаконных актов, ведущих к различиям в толковании и правоприменении.
Организационная неравномерность	Крайне неравномерное распределение и низкий потенциал развития.	Общее количество ТОС оценивается в десятки тысяч, однако число тех, что зарегистрированы как юридические лица, критически мало (по разным данным, от 867 до 2419 на 2018 г.). ТОС без статуса ЮЛ имеют ограниченные возможности.
Финансовые ограничения	Недостаточное финансирование и низкий уровень финансовой самостоятельности.	Зависимость от местного бюджета. Низкая заинтересованность органов МСУ в поддержке ТОС со статусом юридического лица, поскольку это создает конкурента за ограниченные муниципальные ресурсы.
Взаимодействие с МСУ	Взаимное недоверие и низкий уровень заинтересованности.	Органы местной власти часто воспринимают ТОС как источник критики или дополнительную бюрократическую нагрузку, что ограничивает возможности ТОС в реализации социально-экономической политики.
Социальная активность	Низкая информированность и активность населения.	Эффективность ТОС напрямую зависит от готовности граждан к самоорганизации, которая в ряде регионов остается низкой.

Пути совершенствования ТОС:

1. Усиление федеральной нормативной базы: Необходимо более детальное федеральное регулирование, которое бы унифицировало требования к деятельности и финансированию ТОС (возможно, путем принятия отдельного федерального закона или существенной детализации в рамках ФЗ №33-ФЗ).
2. Финансовое стимулирование: Создание дополнительных региональных и муниципальных грантовых программ, ориентированных исключительно на поддержку ТОС со статусом ЮЛ, а также упрощение процедуры заключения договоров на выполнение работ по вопросам местного значения.
3. Информационная поддержка: Повышение информированности населения о возможностях ТОС и стимулирование органов МСУ к активному сотрудничеству, в том числе через внедрение KPI (ключевых показателей эффективности) по взаимодействию с ТОС.
4. Развитие проектного управления: Дальнейшая интеграция ТОС в реализацию Национальных проектов, расширение их роли не только в выборе объектов, но и в непосредственном управлении малыми проектами благоустройства.

Заключение

Территориальное общественное самоуправление является фундаментальным институтом, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства на местном уровне. Проведенный анализ подтверждает, что, несмотря на свою «гибридную» правовую природу, сочетающую черты публичной власти и общественного объединения, ТОС прочно утвердилось в системе местного самоуправления РФ. ТОС обладает огромным, но пока не полностью реализованным потенциалом для укрепления гражданского общества и повышения качества жизни населения в Российской Федерации.

Основные выводы по работе:

1. Правовая природа и актуальность: ТОС — это самоорганизация граждан, осуществляемая на части территории муниципального образования. Реформы публичной власти, закрепленные в ФЗ №33-ФЗ от 20.03.2025, усиливают значение ТОС, концептуально сближая МСУ с природой самоорганизации граждан. Доминирующая научная позиция рассматривает ТОС как институт МСУ, но с выраженным частно-корпоративным компонентом, особенно при получении статуса юридического лица.
2. Организационно-правовой статус: ТОС может функционировать без статуса юридического лица (с регистрацией устава в МСУ) или со статусом ЮЛ. Критически важным является то, что ТОС со статусом ЮЛ регистрируется исключительно в организационно-правовой форме общественной организации (согласно п. 3.2 ст. 50 ГК РФ), что подтверждается практикой Минюста России.
3. Полномочия и ресурсы: Полномочия ТОС носят инициативный, а не властный характер. Экономическая основа формируется из собственных средств, грантов и средств местного бюджета, передаваемых на основании договоров для участия в решении вопросов местного значения.
4. Перспективы развития: Ключевым драйвером развития ТОС в последние годы стала их интеграция в федеральные программы, в частности, в Национальный проект «Жилье и городская среда» (ФКГС). Это позволяет ТОС привлекать значительные финансовые ресурсы и напрямую влиять на благоустройство территорий.

Несмотря на успехи, дальнейшее совершенствование ТОС требует устранения системных проблем: прежде всего, унификации регионального регулирования, увеличения финансовой поддержки и преодоления взаимного недоверия между органами МСУ и активистами ТОС.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 01.07.2020). Москва, 2011.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Москва, 2011.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Анализ финансовой отчетности: учебник / Л.В. Донцова, Н.А. Никифорова. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Дело и сервис, 2007. 368 с.
6. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 551 с.
7. Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. Москва, 2004. 293 с.
8. Государственное и муниципальное управление: Справочник / Под ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. Москва, 2003. 320 с.
9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Юристъ, 2000. 552 с.
10. Пикулькин. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 399 с.
11. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. Санкт-Петербург, 2004. 301 с.
12. Чиркин В.Е. Государственное управление. Москва: Юристъ, 2001. 320 с.
13. Ильин А.В. Компетенция органов местного самоуправления // Российский следователь. 2004. №1. С. 34–36.
14. Мельников Н.Н. Реализация закона «Об общих принципах местного самоуправления» // Законность. 2004. №7. С. 27–30.
15. Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2004. №2. С. 27–30.
16. Соболева Л.Б. К вопросу об особенностях статуса исполнительного органа местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. №6. С. 15–18.
17. Соловьев С.Г. Проблемы функционирования глав муниципальных образований // Право и образование. 2003. №2. С. 172–177.
18. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. №5. С. 27.
19. Шугрина Е. Политико-правовая природа территориального общественного самоуправления населения [Электронный ресурс]. URL: vertexaisearch.cloud.google.com/vertexaisearch.cloud.google.com (Доступ ограничен).
20. В какой организационно-правовой форме регистрируется ТОС? (ответ Комитета Государственной Думы) [Электронный ресурс]. URL: garant.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
21. В Совете Федерации обсудили состояние, проблемы и направления развития территориального общественного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: council.gov.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
22. Как создать территориальное общественное самоуправление (ТОС)? [Электронный ресурс]. URL: donland.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
23. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ТОС В УСЛОВИЯХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
24. Правовая и социальная природа территориального общественного самоуправления и развитие муниципальной демократии [Электронный ресурс]. URL: lawinfo.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
25. Проблематика развития территориального общественного самоуправления в России [Электронный ресурс]. URL: apni.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
26. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ [Электронный ресурс]. URL: gramota.net (Дата обращения: 24.10.2025).
27. Разъяснения по созданию и организации деятельности ТОС в муниципальном образовании [Электронный ресурс]. URL: sp-kurumoch.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
28. Территориальное общественное самоуправление в России как национальный институт публичного права [Электронный ресурс]. URL: utmn.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
29. ТОС как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: cmokhv.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
30. Что такое ТОС? Администрация Балаковского муниципального района [Электронный ресурс]. URL: admbal.ru (Дата обращения: 24.10.2025).
31. Что такое ТОС. Администрация города Иванова [Электронный ресурс]. URL: ivgoradm.ru (Дата обращения: 24.10.2025).