Правовое регулирование адресной социальной помощи: федеральный и региональный аспекты (на примере Ростовской области)

В мире, где социальные и экономические процессы постоянно меняются, забота о благосостоянии граждан становится одной из первостепенных задач любого государства. Российская Федерация, провозглашенная Конституцией социальным государством, стремится создать условия для достойной жизни и свободного развития человека, что неизбежно приводит к необходимости формирования эффективной системы социальной поддержки. Однако простое предоставление помощи без учета реальных потребностей и возможностей получателей может привести к нерациональному расходованию бюджетных средств и даже к формированию социального иждивенчества. Именно здесь на первый план выходит концепция адресной социальной помощи (АСП) — системы поддержки, ориентированной на конкретных нуждающихся граждан и направленной на стимулирование их самостоятельности.

Актуальность темы исследования обусловлена не только конституционным статусом России как социального государства, но и постоянным развитием законодательства в этой сфере, а также необходимостью адаптации федеральных норм к региональным условиям. С 1 января 2025 года величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации составляет 17 733 рубля на душу населения, что подчеркивает динамичность законодательной базы и важность ее своевременного анализа. Более того, эти изменения отражают стремление государства обеспечить адекватный уровень жизни в условиях меняющейся экономической ситуации.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, регулирующие оказание адресной социальной помощи, а также практика их применения. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе предоставления адресной социальной помощи гражданам Российской Федерации, в частности на примере Ростовской области.

Цель настоящей работы – провести комплексный анализ правового регулирования адресной социальной помощи на федеральном уровне и его имплементации на региональном уровне, используя Ростовскую область как кейс-стади.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

1. Выявить конституционные основы и основные принципы правового регулирования АСП в Российской Федерации.
2. Систематизировать федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие предоставление АСП, и определить их иерархию.
3. Описать основные виды и формы АСП, предусмотренные федеральным законодательством, с акцентом на условия и порядок их предоставления.
4. Проанализировать разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере АСП.
5. Исследовать особенности правового регулирования АСП на уровне Ростовской области и его соотношение с федеральным законодательством.
6. Выявить проблемы правоприменительной практики при реализации программ АСП и определить пути их преодоления.
7. Обозначить перспективы развития законодательства об АСП в Российской Федерации.

Структура данной работы последовательно раскрывает заявленные задачи, начиная с теоретико-правовых основ, переходя к федеральному регулированию, затем к региональным особенностям Ростовской области и завершая анализом проблем и перспектив.

Теоретико-правовые основы адресной социальной помощи в Российской Федерации

Понимание механизмов адресной социальной помощи невозможно без глубокого осмысления ее фундаментальных основ, заложенных в главном законе страны – Конституции Российской Федерации, а также без четкого определения ключевых понятий, которые формируют каркас этой сложной системы. Как же законодателю удалось интегрировать общие принципы социального государства в конкретные инструменты поддержки?

Конституционные гарантии социального государства и социальной защиты

Центральное место в системе российского права, касающегося социальной защиты, занимает статья 7 Конституции Российской Федерации, которая прямо провозглашает Российскую Федерацию социальным государством. Эта формулировка не просто декларация, а мощный конституционный принцип, обязывающий государство проводить политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достойная жизнь предполагает не только удовлетворение базовых потребностей, но и создание возможностей для самореализации, а также защиту от социальных рисков.

Конкретизация этих общих положений содержится в статье 39 Конституции РФ, которая гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Здесь важно подчеркнуть фразу «в иных случаях, установленных законом», поскольку она открывает путь для законодателя к расширению перечня оснований для социальной поддержки, включая адресную помощь. Государственные пенсии и социальные пособия, как указывает Конституция, устанавливаются законом, что обеспечивает их правовую определенность и обязательность.

Кроме того, система конституционных гарантий включает в себя:

• Право на свободное распоряжение способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии, а также право на отдых (статья 37). Эти права косвенно связаны с АСП, поскольку последняя часто направлена на активацию трудового потенциала граждан.
• Защиту материнства и детства, семьи как фундаментальных основ общества (статья 38).
• Право на жилище (статья 40), охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (статья 41), а также благоприятную окружающую среду (статья 42). Эти положения создают общую благоприятную среду для жизни граждан, снижая потребность в экстрентной социальной помощи.

Таким образом, Конституция РФ закладывает незыблемый фундамент для построения всеобъемлющей системы социальной защиты, частью которой является адресная социальная помощь, призванная реагировать на индивидуальные нужды граждан, чьи доходы по объективным причинам не достигают установленного минимума.

Понятийно-категориальный аппарат адресной социальной помощи

Для единообразного понимания и применения норм права в сфере АСП критически важно четко определить используемые термины.

Адресная социальная помощь (АСП) – это обеспечение в денежной и натуральной форме (в виде услуг или льгот) дополнительной поддержки граждан, нуждающихся в ней и не имеющих в силу объективных причин источников средств существования. Ключевым словом здесь является «адресная», что означает ее целенаправленность и избирательность. Такая помощь предоставляется только действительно нуждающимся конкретным лицам на основании достоверной информации об их материальном положении и жизненной ситуации. Цель АСП — не просто поддержка, но и создание условий для выхода из трудной жизненной ситуации, что обеспечивает переход от пассивного потребления к активной самореализации.

Малоимущие граждане – это семьи или одиноко проживающие граждане, чей среднедушевой доход по независящим от них причинам не превышает величину прожиточного минимума, установленную в соответствующем регионе. При расчете среднедушевого дохода учитываются доходы как в денежной, так и в натуральной форме. Важным нюансом при определении статуса малоимущих для заключения социального контракта является то, что имущество семьи при этом не учитывается, а также не применяется так называемое «правило нулевого дохода». Это означает, что отсутствие официального дохода у трудоспособного гражданина не является автоматическим препятствием, если есть объективные причины такого отсутствия. К таким причинам могут относиться:

• Инвалидность.
• Потеря кормильца (с момента события прошло не более года).
• Безработица (при условии регистрации в Центре занятости).
• Утрата или повреждение движимого имущества, повреждение или разрушение жилого помещения (с момента события прошло не более года).
• Длительное и (или) дорогостоящее лечение.
• Уход за ребенком в возрасте от 1,5 до 3 лет, ребенком-инвалидом, инвалидом I группы.
• Семьи, имеющие трех и более детей, не достигших возраста 18 лет.

При подаче заявления на социальный контракт, например, в феврале 2025 года, будут учтены доходы за три месяца, предшествующие месяцу до месяца обращения, то есть с октября по декабрь 2024 года.

Прожиточный минимум (ПМ) – это минимальный уровень дохода, который считается необходимым для обеспечения определенного уровня жизни. Это не просто абстрактная цифра, а экономический индикатор, лежащий в основе многих социальных программ. С 1 января 2021 года методология расчета прожиточного минимума претерпела существенные изменения. Теперь величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации рассчитывается как 44,2% от медианного дохода граждан РФ за предыдущий год. Данное соотношение должно обновляться не реже одного раза в пять лет, обеспечивая актуальность показателя.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством РФ. С 1 января 2025 года, согласно Постановлению Правительства РФ от 12 июня 2024 года № 789, эти показатели составляют:

Категория населения	Величина прожиточного минимума на 2025 год (рубли)
На душу населения	17 733
Для трудоспособного населения	19 329
Для пенсионеров	15 250
Для детей	17 201

В субъектах РФ прожиточный минимум играет ключевую роль в оценке уровня жизни населения, оказании государственной социальной помощи малоимущим гражданам и формировании региональных бюджетов. Он является своего рода «порогом бедности», ниже которого государство готово оказывать поддержку.

Таким образом, четкое понимание этих понятий и их конституционно-правовых основ позволяет сформировать комплексное представление о системе адресной социальной помощи в России.

Федеральное законодательство об адресной социальной помощи: система и иерархия

Система правового регулирования адресной социальной помощи в Российской Федерации представляет собой многоуровневую структуру, основанную на Конституции РФ и детализированную в федеральных законах, подзаконных актах Правительства РФ и ведомственных нормах. Эта иерархия обеспечивает единообразие подходов по всей стране, одновременно предоставляя регионам пространство для адаптации с учетом местных особенностей.

Обзор ключевых федеральных законов

В основе федерального регулирования АСП лежит несколько ключевых нормативно-правовых актов, каждый из которых выполняет свою специфическую функцию:

1. Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Этот закон является отправной точкой для всей системы социальной поддержки, поскольку именно он устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума. Он закрепляет порядок его расчета и использования при установлении государственных гарантий, а также при назначении мер социальной защиты. Изменения в методологии, введенные с 2021 года (расчет как 44,2% от медианного дохода), подчеркивают стремление к более объективному и экономически обоснованному определению порога нуждаемости.

2. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Этот акт является основным федеральным законом, непосредственно регулирующим оказание государственной социальной помощи. Он закладывает правовые и организационные основы для предоставления поддержки малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже регионального прожиточного минимума. Закон № 178-ФЗ определяет цели оказания помощи (поддержание уровня жизни, адресное и рациональное использование бюджетных средств), а также закрепляет основные виды помощи, включая социальное пособие и натуральную помощь, а позднее — и социальный контракт.

3. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Этот закон дополняет систему АСП, закрепляя принципы, условия, порядок предоставления, состав и содержание социальных услуг. Хотя он не регулирует непосредственно денежные выплаты, но формирует общие рамки для социального обслуживания, которое часто предоставляется параллельно с АСП или является ее частью (например, помощь на дому, консультирование).

4. Другие профильные федеральные законы:

   • Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» устанавливают специфические меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, которые также могут нуждаться в адресной помощи. Эти законы определяют особые условия и льготы, которые интегрируются в общую систему АСП при наличии критериев нуждаемости.
   • Федеральный закон от 21.11.2022 № 455-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» систематизировал правовые нормы, направленные на поддержку семей с детьми, сделав систему государственной помощи более целостной и предсказуемой. Хотя он регулирует пособия, которые могут быть и не адресными в строгом смысле (например, материнский капитал), но он создает условия для снижения общей потребности семей в адресной помощи, а также определяет условия для получения некоторых видов пособий, зависящих от дохода.

Таким образом, федеральное законодательство формирует комплексную иерархическую систему, где каждый закон занимает свое место, обеспечивая полное и всестороннее регулирование вопросов адресной социальной помощи.

Принципы оказания адресной социальной помощи на федеральном уровне

В основе функционирования системы АСП лежат несколько ключевых принципов, обеспечивающих ее эффективность и справедливость:

1. Принцип адресности (критерий нуждаемости): Это краеугольный камень всей системы АСП. Его сущность заключается в том, что помощь предоставляется только тем гражданам, которые действительно в ней нуждаются. Критерий нуждаемости, установленный и закрепленный в статье 3 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», базируется на сопоставлении среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина с величиной прожиточного минимума, установленной в соответствующем регионе. Если доход ниже ПМ по независящим от человека причинам, то он признается нуждающимся. Цель принципа адресности — предотвратить превращение социального обеспечения в социальное иждивение, когда граждане предпочитают получать пособия, не стремясь к активным действиям по улучшению своего положения. Этот принцип обеспечивает рациональное расходование бюджетных средств, направляя их к наиболее уязвимым слоям населения.

2. Принцип заявительного характера: Государственная социальная помощь, как правило, оказывается на основании заявления гражданина или его законного представителя. Это означает, что для получения помощи необходимо проявить инициативу и обратиться в соответствующие органы. Данный принцип позволяет избежать излишнего вмешательства государства в частную жизнь граждан и гарантирует их право на выбор – обращаться за помощью или нет.

3. Принцип дифференцированного подхода: При определении форм и видов социальной помощи учитываются индивидуальные особенности граждан: их материальное положение, возраст, состояние трудоспособности и иные обстоятельства. Например, величина прожиточного минимума для пенсионеров используется для установления социальной доплаты к пенсии, а семьи с детьми-инвалидами могут иметь дополнительные основания для получения помощи. Такой подход позволяет максимально адаптировать помощь к конкретным нуждам и особенностям каждого получателя, повышая ее эффективность. Это важно, поскольку каждая жизненная ситуация уникальна, и шаблонный подход не всегда способен решить проблему.

Государство при реализации этих принципов обязано соблюдать оптимальный баланс между необходимостью обеспечения гражданам соответствующего уровня жизни и финансовыми ресурсами и экономическими возможностями страны. Это означает, что объемы и виды помощи могут корректироваться в зависимости от макроэкономической ситуации, но при этом базовые конституционные гарантии должны оставаться неизменными.

Виды и формы адресной социальной помощи, предусмотренные федеральным законодательством

Федеральное законодательство Российской Федерации предусматривает различные виды и формы адресной социальной помощи, направленные на поддержание уровня жизни малоимущих граждан и содействие им в преодолении трудных жизненных ситуаций. Главная цель такой помощи – не только временно поддержать, но и активизировать потенциал граждан, помочь им выйти на путь самостоятельного обеспечения.

Денежная и натуральная помощь

Традиционно адресная социальная помощь подразделяется на две основные формы: денежную и натуральную.

Социальное пособие представляет собой денежную сумму, безвозмездно предоставляемую гражданам за счет бюджетных средств. Это может быть единовременная выплата или ежемесячное пособие, размер которого определяется региональным законодательством и зависит от степени нуждаемости семьи или одиноко проживающего гражданина. Социальные пособия призваны компенсировать недостаток средств для приобретения товаров первой необходимости, оплаты жилищно-коммунальных услуг или решения других острых финансовых проблем.

Натуральная помощь – это предоставление необходимых товаров или услуг непосредственно нуждающимся гражданам. Она может включать:

• Продукты питания: Выдача продуктовых наборов, талонов на питание или организация горячих обедов.
• Одежда и обувь: Предоставление новой или бывшей в употреблении, но пригодной для носки одежды и обуви, особенно актуально для многодетных семей или в осенне-зимний период.
• Медикаменты: Обеспечение бесплатными лекарственными средствами по рецепту врача или оплата части стоимости необходимых медикаментов.
• Топливо: Помощь в приобретении или доставке топлива для отопления жилья, что особенно важно для жителей сельской местности.
• Другие виды помощи: В зависимости от региональных программ и конкретных нужд, это может быть предоставление предметов первой необходимости, бытовой техники, строительных материалов для ремонта жилья и так далее.

Натуральная помощь часто оказывается в тех случаях, когда денежные средства могут быть использованы не по назначению или когда существует острая потребность в конкретных товарах или услугах.

Социальный контракт как инструмент активной социальной политики

Одним из наиболее прогрессивных и эффективных инструментов адресной социальной помощи, предусмотренных федеральным законодательством, является социальный контракт. Это не просто выплата пособия, а соглашение между гражданином (или семьей) и органом социальной защиты населения, по которому орган обязуется оказать гражданину адресную социальную помощь, а гражданин, в свою очередь, обязуется реализовать мероприятия, предусмотренные индивидуальной программой социальной адаптации.

Сущность социального контракта заключается в его активирующем характере. Он направлен на повышение качества жизни малоимущих граждан за счет их собственных активных действий по получению постоянных самостоятельных источников дохода, что позволяет преодолеть трудную жизненную ситуацию и улучшить материальное положение. Это переход от пассивного иждивенчества к активному самообеспечению, что существенно меняет парадигму социальной поддержки.

Федеральное законодательство предусматривает пять основных направлений социального контракта:

1. Поиск работы:

   • Цель: Помощь безработным гражданам в трудоустройстве.
   • Условия: Безработный должен состоять на учете в Центре занятости населения.
   • Поддержка: Финансовая помощь может включать ежемесячные выплаты в период поиска работы и в течение трех месяцев после успешного трудоустройства.

2. Осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности:

   • Цель: Стимулирование граждан к открытию собственного дела.
   • Условия: Необходимо пройти тест на уровень предпринимательских компетенций, а при неудовлетворительном результате — соответствующее обучение. Гражданин может рассчитывать на помощь в составлении бизнес-плана.
   • Поддержка: Выплаты по такому контракту можно потратить на материально-производственные запасы, покрытие расходов на разрешительную документацию, приобретение программного обеспечения, электронных подписей, а также принятие имущественных обязательств, необходимых для начала или развития бизнеса.

3. Ведение личного подсобного хозяйства:

   • Цель: Развитие собственного подсобного хозяйства для обеспечения семьи продуктами и получения дополнительного дохода.
   • Поддержка: Средства могут быть направлены на приобретение скота, птицы, семян, саженцев, инвентаря.

4. Преодоление трудной жизненной ситуации:

   • Цель: Оказание помощи гражданам, оказавшимся в сложной ситуации, которая временно лишила их возможности самостоятельно обеспечивать себя.
   • Поддержка: Выплачивается как единоразовое или ежемесячное пособие сроком до 6 месяцев. Средства могут быть использованы на покупку необходимых предметов (например, одежды, обуви, школьных принадлежностей) или ремонт жилья.

5. Прохождение профессионального обучения или получение дополнительного профессионального образования:

   • Цель: Повышение квалификации или переобучение для получения востребованной на рынке труда профессии.
   • Поддержка: Максимальная выплата может составлять до 30 000 рублей, которая может быть потрачена только на обучение. В период учебы также может выплачиваться стипендия.

Общие условия социального контракта:

• Срок действия: От 3 до 12 месяцев в зависимости от вида помощи и сложности программы социальной адаптации.
• Отчетность: Получатель государственной поддержки по социальному контракту обязан ежемесячно отчитываться о его исполнении, а также о целевом использовании средств, предоставляя подтверждающие документы (чеки, договоры, расписки).
• Проверка нуждаемости: Критерии нуждаемости в адресной помощи проверяются органами социальной защиты населения. Как уже упоминалось, при подаче заявления на социальный контракт не применяется «правило нулевого дохода», и имущество семьи при этом не учитывается, что делает этот инструмент более доступным для активных граждан.

Социальный контракт демонстрирует переход от пассивной социальной поддержки к активной социальной политике, ориентированной на долгосрочное улучшение материального положения граждан и их интеграцию в экономическую жизнь общества.

Разграничение полномочий и региональное правовое регулирование (на примере Ростовской области)

Эффективность системы адресной социальной помощи во многом зависит от четкого разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта система позволяет сочетать общие государственные стандарты с учетом региональной специфики и нужд населения.

Соотношение федерального и регионального законодательства

В Российской Федерации действует принцип совместного ведения по вопросам социальной защиты, что предполагает взаимодействие федерального центра и субъектов РФ.

1. Разграничение полномочий:

   • Федеральный уровень: Определяет общие принципы, основы правового регулирования, устанавливает федеральные стандарты и гарантии в сфере социальной защиты. Например, Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» устанавливает порядок расчета и использования ПМ на федеральном уровне, а также его величину в целом по стране. Правительство РФ ежегодно устанавливает величину прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по РФ.
   • Региональный уровень: Законодательство субъектов РФ об адресной социальной помощи основывается на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Субъекты РФ вправе устанавливать свои механизмы и формы АСП, исходя из региональных особенностей и финансовых возможностей, при условии, что они не ухудшают положение граждан по сравнению с федеральными стандартами. Оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ является расходным обязательством самих субъектов РФ, что дает им финансовую автономию в этой сфере.

2. Порядок установления прожиточного минимума в субъектах РФ:

   • Хотя величина прожиточного минимума в целом по РФ устанавливается Правительством РФ, в каждом субъекте РФ она устанавливается в порядке, определенном законами субъектов РФ. Это позволяет учитывать региональные особенности стоимости жизни, уровень цен на товары и услуги, что делает показатель более релевантным для оценки нуждаемости на местах. Например, для пенсионеров величина регионального прожиточного минимума имеет особое значение, поскольку она используется для установления социальной доплаты к пенсии, если общая сумма их материального обеспечения не достигает этого уровня.

Такое разграничение полномочий обеспечивает гибкость системы, позволяя регионам более точно адаптировать меры социальной поддержки к местным условиям, не нарушая при этом общих федеральных принципов. Это позволяет эффективно использовать бюджетные средства и предоставлять помощь там, где она наиболее востребована.

Особенности правового регулирования АСП в Ростовской области

Ростовская область, как и другие субъекты Российской Федерации, активно развивает собственное законодательство в сфере адресной социальной помощи, основываясь на федеральных нормах и учитывая специфику региона.

1. Ключевой региональный акт:

   • Актуальное правовое регулирование государственной социальной помощи в Ростовской области осуществляется Областным законом от 6 марта 2024 г. N 91-ЗС «О государственной социальной помощи в Ростовской области». Этот закон является основополагающим для региона и пришел на смену ранее действовавшим областным законам об адресной социальной помощи, что свидетельствует о постоянном обновлении и совершенствовании правовой базы.

2. Региональный прожиточный минимум:

   • Законодательство Ростовской области об адресной социальной помощи также включает Областной закон от 7 декабря 1998 года N 17-ЗС «О прожиточном минимуме в Ростовской области». На основании этого закона и в соответствии с федеральными нормами, Постановлением Правительства Ростовской области от 19 августа 2024 года № 547 установлена величина прожиточного минимума в Ростовской области на 2025 год:

   Категория населения	Величина прожиточного минимума на 2025 год (рубли)
   На душу населения	16 669
   Для трудоспособного населения	18 169
   Для пенсионеров	14 335
   Для детей	16 169

   • Сравнение федерального и регионального ПМ показывает, что в Ростовской области эти показатели несколько ниже федеральных значений, что обусловлено региональными экономическими особенностями и уровнем цен.

3. Категории получателей и «экстремальная ситуация»:

   • Государственная социальная помощь в Ростовской области оказывается малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, чей среднедушевой доход ниже регионального прожиточного минимума. Однако в областном законе предусмотрена особая категория получателей – граждане, оказавшиеся в экстремальной ситуации.
   • Под экстремальной ситуацией понимается крайняя, необычная по трудности ситуация, в которой оказались малоимущая семья или одиноко проживающий гражданин по независящим от них обстоятельствам, и с которой они не могут справиться самостоятельно. Это может быть, например, стихийное бедствие, пожар, тяжелая болезнь, требующая дорогостоящего лечения, и другие обстоятельства, приводящие к потере средств к существованию или значительному ухудшению материального положения. Для таких случаев социальное пособие может быть назначено в размере, кратном величине прожиточного минимума, но не более чем в шестикратном размере величины прожиточного минимума, установленной в Ростовской области на день обращения.
   • Кроме того, Областной закон предусматривает особые условия для малоимущих семей с детьми-инвалидами (среднедушевой доход не превышает полуторную величину прожиточного минимума для детей) и малоимущих семей, состоящих только из неработающих пенсионеров и (или) неработающих инвалидов I и (или) II групп (среднедушевой доход не превышает полуторную величину прожиточного минимума на душу населения).

4. Виды адресной социальной помощи в Ростовской области:

   • Помимо стандартных видов (социальное пособие, натуральная помощь, социальный контракт), в Ростовской области предусмотрены адресные социальные выплаты. Например, такие выплаты могут предоставляться отдельным категориям граждан в связи с ростом тарифов для населения в сфере холодного водоснабжения и водоотведения, что является дополнительной мерой поддержки социально незащищенных слоев населения в условиях изменяющейся экономической конъюнктуры.

5. Делегирование полномочий и финансирование:

   • Важной особенностью региональной системы является делегирование полномочий по оказанию государственной социальной помощи муниципалитетам. Это означает, что непосредственная работа с населением, прием заявлений, оценка нуждаемости и назначение помощи осуществляется на местном уровне, что позволяет быть ближе к людям и оперативнее реагировать на их потребности.
   • Финансовое обеспечение расходов на предоставление адресной социальной помощи осуществляется за счет средств областного бюджета, что подчеркивает ответственность региона за реализацию социальных гарантий.

Таким образом, Ростовская область демонстрирует комплексный подход к правовому регулированию адресной социальной помощи, сочетая федеральные требования с региональной спецификой, что позволяет более гибко и эффективно реагировать на нужды граждан.

Проблемы правоприменительной практики и перспективы развития законодательства об АСП

Несмотря на постоянно совершенствующуюся нормативно-правовую базу, реализация адресной социальной помощи в России, в том числе и в Ростовской области, сталкивается с рядом вызовов. Эти проблемы связаны как с особенностями правоприменительной практики, так и с необходимостью адаптации системы к меняющимся социально-экономическим условиям и технологическим возможностям.

Вызовы в реализации принципов адресности и нуждаемости

На сегодняшний день можно выделить несколько ключевых проблем, препятствующих полной реализации принципов адресности и нуждаемости:

1. Проблема объективной оценки численности потенциальных участников программ: Современная российская практика оказания адресной социальной помощи, особенно в рамках социального контракта, не всегда является совершенной из-за сложностей с точным определением круга лиц, действительно нуждающихся в поддержке. Недостаточная прозрачность и сложность сбора информации о доходах и имущественном положении граждан могут приводить к тому, что помощь либо не доходит до тех, кто в ней остро нуждается, либо, наоборот, предоставляется тем, кто в ней не столь критичен.

2. Недостаточная эффективность расходования бюджетных средств: В некоторых случаях текущая практика адресной социальной поддержки в слабой мере отражает принцип истинной адресности. Это проявляется в том, что помощь иногда предоставляется слишком широкому кругу получателей по формальным признакам, что не всегда способствует максимально эффективному расходованию материальных ресурсов и решению главной задачи – борьбы с бедностью. Вместо глубокой диагностики причин бедности и разработки индивидуальных программ, система иногда скатывается к массовому распределению пособий.

3. Недостаточная информированность граждан: Одной из наиболее острых проблем является низкий уровень осведомленности населения о возможностях получения адресной социальной помощи, особенно о таком эффективном инструменте, как социальный контракт. Многие потенциальные получатели просто не знают о своих правах, условиях получения помощи и о том, куда обращаться. Это приводит к тому, что часть населения, которая могла бы улучшить свое положение при поддержке государства, остается за пределами системы. Разве не стоит государству приложить больше усилий для донесения этой информации до каждого нуждающегося?

Определение уровня бедности, являющееся официальным основанием для получения социальной поддержки (путем сопоставления с прожиточным минимумом), хоть и является важным, но само по себе недостаточным элементом адресной социальной помощи. Необходим более глубокий, комплексный анализ причин бедности и разработка индивидуальных стратегий выхода из нее.

Роль Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО)

Ответом на многие из этих вызовов стало создание и активное развитие Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО). Эта система, введенная в постоянную эксплуатацию с 1 января 2018 года, является ключевым инструментом для повышения эффективности государственного управления в области государственной социальной помощи и обеспечения принципов адресности и критериев нуждаемости.

Подробное описание ЕГИССО:

• Консолидация сведений: ЕГИССО представляет собой федеральную государственную информационную систему, которая консолидирует сведения из федеральных, региональных и муниципальных реестров, а также информационных систем организаций, оказывающих меры социальной защиты. Это позволяет созд��ть единую, полную и актуальную базу данных обо всех видах социальной поддержки, предоставляемых в стране.
• Персонифицированная информация: Система позволяет гражданам получать актуальную персонифицированную информацию о мерах социальной поддержки, на которые они имеют право, через Личный кабинет или Социальный калькулятор на портале Госуслуг. Это значительно упрощает процесс получения информации и снижает барьеры для обращения за помощью.
• Цели и задачи ЕГИССО:
  • Повышение качества планирования затрат на социальное обеспечение.
  • Разгрузка органов исполнительной власти от непрофильной деятельности по сбору и обработке данных.
  • Исключение дублирования данных и исключение возможности получения одной и той же помощи по разным каналам.
  • Повышение эффективности расходования бюджетных средств за счет их более целевого распределения.
  • Переход к оказанию социальных мер по принципам адресности и нуждаемости, основанным на объективной и полной информации.
• Оператор и разработчик: Оператором и разработчиком ЕГИССО является Пенсионный фонд России, который в настоящее время реорганизован в Социальный фонд России. Это обеспечивает единый центр ответственности и компетенций для развития и поддержки системы.

Введение ЕГИССО направлено на обеспечение единого учета и анализа государственных социальных расходов, а также на информирование граждан о мерах социальной защиты (поддержки), что способствует более целевому и эффективному распределению помощи.

Пути совершенствования законодательства и правоприменительной практики

Для дальнейшего повышения эффективности АСП необходимо предпринять комплексные меры:

1. Усиление роли ЕГИССО: Продолжить развитие функционала ЕГИССО, обеспечивая максимальную полноту и достоверность данных. Необходимо интегрировать в систему все возможные источники информации о доходах, имуществе и социальных статусах граждан, соблюдая при этом принципы защиты персональных данных. Это позволит более точно определять круг нуждающихся и контролировать целевое использование средств.

2. Повышение информированности граждан: Разработать и реализовать комплексные информационные кампании, направленные на повышение осведомленности населения о существующих мерах АСП, особенно о социальном контракте. Использовать все доступные каналы: СМИ, социальные сети, государственные порталы, личные консультации в органах социальной защиты. Проводить обучающие семинары и мастер-классы для потенциальных участников социального контракта.

3. Персонализация и индивидуализация помощи: Отход от чисто формального подхода к назначению помощи в сторону более глубокой диагностики причин нуждаемости. Развитие института социальных кураторов, которые могли бы сопровождать семьи и граждан, заключающих социальный контракт, помогая им в реализации программы социальной адаптации и преодолении возникающих трудностей.

4. Мониторинг и оценка эффективности: Внедрение систем регулярного мониторинга и оценки эффективности реализованных программ АСП, особенно социальных контрактов. Это позволит выявлять наиболее успешные практики и корректировать неэффективные подходы, а также оценивать долгосрочные социально-экономические результаты помощи.

5. Дальнейшее совершенствование законодательства: Продолжить работу по уточнению критериев нуждаемости, расширению видов и форм адресной помощи, а также по упрощению процедур ее получения. Важно предусмотреть меры стимулирования граждан к активному участию в программах, направленных на выход из трудной жизненной ситуации.

Эти меры позволят не только повысить эффективность расходования бюджетных средств, но и, что самое главное, обеспечат более полную и качественную реализацию конституционных гарантий социального государства, помогая гражданам преодолевать трудности и достигать достойного уровня жизни.

Заключение

Проведенный комплексный анализ правового регулирования адресной социальной помощи в Российской Федерации, а также его имплементации на региональном уровне на примере Ростовской области, позволяет сделать ряд ключевых выводов и подтвердить достижение поставленных целей и задач исследования.

Российская Федерация, являясь социальным государством, закрепила в своей Конституции фундаментальные гарантии социальной защиты граждан, что создает прочную основу для развития системы адресной социальной помощи. Мы детально рассмотрели статью 7 и статью 39 Конституции РФ, определив их как краеугольные камни, обеспечивающие право каждого на социальное обеспечение и достойную жизнь. Понятийно-категориальный аппарат, включающий термины «адресная социальная помощь», «малоимущие граждане» и «прожиточный минимум», был раскрыт с учетом актуальных методологий расчета и значений на 2025 год, в том числе федеральные показатели, установленные Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2024 года № 789. Особое внимание уделено критериям отнесения граждан к малоимущим для социального контракта, где не учитывается имущество и не применяется «правило нулевого дохода» при наличии объективных причин.

Система федерального законодательства, представленная Федеральным законом № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме», Федеральным законом № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и другими профильными актами, формирует логичную иерархическую структуру, регулирующую оказание АСП. Подчеркнута значимость принципов адресности, заявительного характера и дифференцированного подхода, которые призваны обеспечить целенаправленность и справедливость распределения помощи.

В рамках исследования подробно описаны основные виды и формы адресной социальной помощи: денежная (социальные пособия) и натуральная. Отдельно и углубленно проанализирован механизм социального контракта — ключевой инструмент активной социальной политики. Были рассмотрены пять его основных направлений, условия и порядок предоставления помощи, а также требования к отчетности, что подчеркивает его роль в стимулировании самостоятельности граждан.

Разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ обеспечивает гибкость системы, позволяя регионам адаптировать меры поддержки к местным условиям. На примере Ростовской области мы проанализировали особенности регионального правового регулирования, в частности, Областной закон от 6 марта 2024 г. N 91-ЗС и актуальные значения прожиточного минимума на 2025 год, установленные Постановлением Правительства Ростовской области от 19 августа 2024 года № 547. Выделено специфическое для региона понятие «экстремальной ситуации» и связанные с ним меры поддержки, а также роль муниципалитетов в оказании помощи.

Наконец, выявлены и проанализированы актуальные проблемы правоприменительной практики, такие как сложность объективной оценки нуждаемости, недостаточная эффективность расходования бюджетных средств и низкая информированность граждан. Особое внимание уделено роли Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) как инструменту, призванному решить многие из этих проблем через консолидацию данных, персонификацию информации и повышение эффективности управления.

Таким образом, поставленные цели и задачи исследования полностью достигнуты.

В качестве рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и правоприменительной практики адресной социальной помощи на федеральном и региональном уровнях предлагается следующее:

1. Дальнейшее развитие и интеграция ЕГИССО: Необходимо продолжать совершенствовать функционал ЕГИССО, обеспечивая ее полную интеграцию со всеми государственными и муниципальными информационными системами для получения максимально полных и достоверных данных о нуждаемости граждан.

2. Повышение информационной осведомленности граждан: Разработка и реализация комплексных и широкомасштабных информационных кампаний о возможностях получения АСП, особенно о социальном контракте, с использованием всех доступных каналов коммуникации.

3. Усиление персонификации помощи: Переход к более индивидуализированному подходу в разработке программ социальной адаптации в рамках социального контракта, с учетом специфических потребностей и потенциала каждого получателя, возможно, через развитие института социальных кураторов.

4. Регулярный мониторинг и оценка эффективности: Внедрение строгих механизмов контроля за целевым использованием средств и оценка долгосрочных результатов программ АСП для оперативной корректировки законодательства и правоприменительной практики.

5. Расширение перечня объективных причин нуждаемости: Рассмотрение возможности гибкого расширения перечня объективных причин, по которым граждане могут быть признаны малоимущими, с учетом новых социальных и экономических вызовов.

Реализация этих рекомендаций позволит создать более справедливую, эффективную и адаптивную систему адресной социальной помощи, способную обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждому гражданину Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г.; http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г., 18 октября 2007 г., 24 апреля, 13 мая, 23 июля 2008 г.) // «Российская газета» от 12 января 2005 г.
3. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изменениями от 24 ноября 1995 г., 18 июня, 24 ноября, 30 декабря 1996 г., 21, 29 июля 1998 г., 17 июля 1999 г., 10 июля, 7 августа 2000 г., 30 мая, 28 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 22 декабря 2005 г., 5 декабря 2006 г., 25 октября 2007 г., 1 марта, 14, 23 июля, 25 декабря 2008 г.) // «Российская газета» от 24 мая 1995 г.
4. Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (последняя редакция); http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23681/.
5. Федеральный закон от 24.10.1997 N 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (последняя редакция); http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_16362/.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля, 25 ноября, 25 декабря 2008 г.) // «Российская газета» от 8 октября 2003 г.
7. Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах» (с изменениями от 18 ноября 1998 г., 2 января, 4 мая, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 27 ноября, 24 декабря 2002 г., 6 мая, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 19, 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 8 мая, 19 декабря 2005 г., 18 октября, 1 ноября 2007 г., 1 марта, 14, 22 июля, 2 октября, 22 декабря 2008 г.) // «Российская газета» от 25 января 1995 г.
8. Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»; http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156557/.
9. Областной закон Ростовской области от 6 марта 2024 г. N 91-ЗС «О государственной социальной помощи в Ростовской области»; https://docs.cntd.ru/document/406097560.
10. Областной закон Ростовской области от 7 декабря 1998 г. № 17-ЗС «О прожиточном минимуме в Ростовской области» // «Наше время», N 226, 17.12.1998.
11. Постановление Администрации Ростовской области от 24 января 2005 г. N 16 «О порядке оказания адресной социальной помощи в Ростовской области» (в ред. постановлений Администрации РО от 30.12.2005 N 335, от 21.12.2007 N 511) // «Наше время», N 24, 02.02.2005.
12. Постановление Администрации Ростовской области от 21 июня 2003 г. N 281 «Об утверждении Порядка оказания адресной социальной помощи по газификации домовладений одиноких и малоимущих пенсионеров и инвалидов, участников Великой Отечественной войны, вдов погибших (умерших) участников Великой Отечественной войны за счет средств Пенсионного фонда РФ» (в ред. постановления Администрации РО от 05.10.2007 N 387) // «Наше время», N 212, 02.10.2003.
13. Постановление Мэра г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2006 г. N 111 «Об утверждении Положения о порядке оказания адресной социальной помощи малоимущим жителям г. Ростова-на-Дону» // «Ростов Официальный», N 8, 01.03.2006.
14. Галаганов В.П. Государственная социальная помощь в системе права социального обеспечения // Право и политика. — М.: Nota Bene, 2003, № 6. — С. 81-87.
15. Конституционно-правовые аспекты реализации в Российской Федерации Европейской Социальной Хартии / Глотов С.А., Кочеткова Л.Н., Мазаев В.Д., Фомиченко М.П.; Под общ. ред.: Глотов С.А. — М., 2005. — 396 c.
16. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Учебник для вузов / Под ред.: Тиунов О.И.; Редкол.: Архипова Н.И., Косякова Н.И., Минаев В.В., Эбзеев Б.С. — М.: Норма, 2005. — 608 c.
17. Социальная защита инвалидов в Российской Федерации. Правовое регулирование: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений / Антипьева Н.В. — М.: ВЛАДОС-ПРЕСС, 2002. — 224 c.
18. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты / Иваненко В.А., Иваненко В.С. — С.-Пб.: Юрид. центр Пресс, 2003. — 404 c.
19. Карпенко О. И., Павловская О. Ю. Адресная социальная помощь: история, современность, перспективы // Law Journal of the Higher School of Economics. 2014. № 4. С. 78–91; https://cyberleninka.ru/article/n/adresnaya-sotsialnaya-pomosch-istoriya-sovremennost-perspektivy.
20. Велиханов М. Т., Фрумина С. В. Совершенствование нормативного регулирования государственной политики в сфере труда и социальной защиты // Наука и творчество: вклад молодежи. — Махачкала: Типография ФОРМАТ, 2022. — С. 284–287; https://cyberleninka.ru/article/n/normativnye-osnovy-sotsialnoy-zaschity-naseleniya.
21. Гаджиева А. Р. Особенности нормативно-правового регулирования социальной защиты населения в Российской Федерации // Закон и право. — 2023. — № 11. — С. 71–73; https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-normativno-pravovogo-regulirovaniya-sotsialnoy-zaschity-naseleniya-v-rossiyskoy-federatsii.
22. Ларькин С. И. Конституционно-правовые основы социально-правовой защиты народа РФ // КиберЛенинка; https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovye-osnovy-sotsialno-pravovoy-zaschity-naroda-rf.
23. Нестерова Т. А., Щербинина А. В. Принцип адресности права социального обеспечения // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2024. № 1. С. 132–136; https://cyberleninka.ru/article/n/printsip-adresnosti-prava-sotsialnogo-obespecheniya.
24. Комплексный центр социального обслуживания населения Баганского района. Статус малоимущих: как получить и что это дает; https://soccentrbagan.ru/novosti/status-maloimushhikh-kak-poluchit-i-chto-eto-daet.html.
25. Управление социальной защиты населения г. Таганрога. Нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность отдела по делам ветеранов и адресной социальной помощи; http://www.uszn.taganrog.ru/index.php/2012-07-27-08-30-22/165-normativno-pravovye-dokumenty.html.
26. Государственная Дума. Что такое прожиточный минимум?; http://duma.gov.ru/news/28405/.