Правовой статус главы муниципального образования: актуальные проблемы доктрины и новеллы законодательства 2025 года

Введение: Глава муниципального образования в единой системе публичной власти

Правовой статус главы муниципального образования (ГМО) традиционно являлся одной из наиболее динамичных и дискуссионных тем в российском муниципальном праве. С принятием Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ-33), который призван заменить действующий ФЗ-131 с 1 января 2027 года, этот институт переживает фундаментальную трансформацию. Внедрение концепции «единой системы публичной власти» неизбежно ведет к пересмотру объема полномочий, порядка избрания и оснований ответственности ГМО, делая анализ его правового статуса критически актуальным. Именно поэтому правоведы сегодня активно обсуждают, как реформа повлияет на конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.

Целью настоящей работы является формулирование исчерпывающей, актуальной и глубоко проработанной фактологической базы для курсового исследования, направленного на анализ правового статуса ГМО в свете новейшего законодательства и правовой доктрины.

Задачи исследования:

1. Определить место и роль ГМО в структуре органов местного самоуправления (МСУ) с учетом доктринальных моделей.
2. Проанализировать новеллы, внесенные Федеральным законом № 33-ФЗ, касающиеся срока полномочий и запрета на совмещение должностей.
3. Выявить и критически оценить правовые проблемы, связанные с унификацией способов замещения должности ГМО.
4. Систематизировать виды и основания юридической ответственности ГМО, включая новейшие основания досрочного прекращения полномочий.
5. Рассмотреть актуальные правовые ограничения и антикоррупционные требования, действующие для ГМО.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе формирования, реализации и прекращения полномочий главы муниципального образования. Предмет исследования — нормы федерального, регионального и местного законодательства, регулирующие правовой статус ГМО, а также доктринальные позиции и судебная практика.

Теоретико-правовые основы статуса главы муниципального образования

Понятие и место главы МО в структуре органов местного самоуправления

Глава муниципального образования, будучи высшим должностным лицом муниципалитета, обладает особым юридическим положением, которое отличает его как от государственных, так и от муниципальных служащих.

Определение и классификация статуса. Правовой статус ГМО представляет собой совокупность норм, определяющих порядок его избрания (назначения), срок полномочий, компетенцию, гарантии деятельности и виды ответственности. Если ГМО замещает должность в результате прямых выборов, он не относится к числу муниципальных служащих, поскольку занимает выборную муниципальную должность, что прямо закреплено в федеральном законодательстве.

Место ГМО в структуре органов власти является ключевым критерием для различения доктринальных моделей организации муниципальной власти:

1. Модель "Сильный мэр – совет" (Американская/Европейская модель): Глава избирается населением на прямых выборах и одновременно возглавляет местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган). В этой модели ГМО обладает сильными исполнительными полномочиями и является политическим лидером муниципалитета.
2. Модель "Сильный совет – слабый мэр" (Сити-менеджер): Глава избирается из состава депутатов и возглавляет исключительно представительный орган (муниципальный совет), выполняя преимущественно церемониальные и координирующие функции. Местную администрацию возглавляет нанимаемый по контракту сити-менеджер.

Выбор одной из этих моделей кардинально влияет на распределение властных полномочий и, следовательно, на правовой статус ГМО. Таким образом, юридическая природа статуса ГМО напрямую зависит от того, выполняет ли он исполнительные или представительские функции, или совмещает их.

Новеллы ФЗ-33 (2025): Срок полномочий и запрет на совмещение должностей

Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года вносит существенные изменения, направленные на унификацию и стандартизацию института ГМО в рамках концепции единой публичной власти.

Унификация срока полномочий. Одним из ключевых изменений стало установление единого срока полномочий для главы муниципального образования, депутатов и иных лиц, замещающих муниципальные должности, — пять лет. Эта норма направлена на синхронизацию электоральных циклов и повышение стабильности работы органов МСУ, что обеспечивает более длительную реализацию стратегических планов муниципалитета.

Ключевой запрет на совмещение должностей. Реформа 2025 года четко очерчивает границы между исполнительными и представительными функциями. Согласно части 16 статьи 19 Федерального закона № 33-ФЗ, ГМО, возглавляющий местную администрацию, лишен права совмещать эту должность с постом председателя представительного органа.

Модель ГМО (после 2027 г.)	Пост главы администрации	Пост председателя представительного органа	Право совмещения
ГМО, возглавляющий администрацию	Да	Нет	Запрещено (ч. 16 ст. 19 ФЗ-33)
ГМО, возглавляющий представительный орган	Нет	Да	Допускается по модели «Сильный совет»

Данный запрет является логическим продолжением доктрины о необходимости четкого разделения властей на местном уровне, чтобы избежать конфликта интересов и обеспечить эффективный контроль представительного органа за деятельностью местной администрации. Разделение функций минимизирует риски монополизации власти в руках одного должностного лица.

Правовые проблемы формирования института главы муниципального образования

Анализ существующих и новых способов избрания главы МО

Действующее (и новое) законодательство предусматривает несколько способов замещения должности ГМО, однако их разнообразие постепенно сужается в пользу методов, усиливающих влияние региональной власти.

Традиционные модели избрания (ФЗ-131):

1. Прямые выборы населением (наиболее демократичный способ).
2. Избрание представительным органом из своего состава (характерно для модели "Сильный совет").
3. Избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией (модель сити-менеджмента).

Новый способ избрания (ФЗ-33, 2025):

ФЗ-33 закрепляет четвертый, наиболее дискуссионный способ избрания, который радикально меняет баланс сил: избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (губернатором).

В законе субъекта РФ может быть установлено, что глава субъекта РФ представляет в представительный орган муниципального образования не менее двух кандидатов. Этот механизм, особенно актуальный для глав городских округов, являющихся административными центрами регионов, фактически инкорпорирует процедуру избрания ГМО в региональную вертикаль власти, снижая автономию местного самоуправления. В таком случае, местное сообщество теряет прямое влияние на политический выбор, а региональная власть получает сильный рычаг контроля.

Модель избрания	Субъект выдвижения кандидатов	Орган, принимающий решение	Доктринальная оценка
Прямые выборы	Самовыдвижение/партии	Население	Высокая легитимность
Через конкурс	Конкурсная комиссия	Представительный орган	Низкая легитимность, зависимость от комиссии
Из состава депутатов	Депутатский корпус	Представительный орган	Сосредоточение власти в совете
Через главу субъекта (ФЗ-33)	Высшее должностное лицо субъекта РФ	Представительный орган	Усиление вертикали власти, снижение автономии

Доктринальная коллизия: Унификация способов избрания vs. Конституция РФ

Тенденция к унификации способов избрания ГМО, когда региональные законодатели устанавливают единый, часто безальтернативный, способ избрания (например, только через конкурсную комиссию или, по ФЗ-33, только через губернатора), вызывает острую критику в юридической доктрине.

Конституционно-правовой конфликт. Основой для этой критики служит часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Почему же законодатель, стремясь к унификации, постоянно балансирует на грани нарушения конституционного принципа?

Ученые-правоведы, включая судей Конституционного Суда (например, особое мнение судьи А. Н. Кокотова), указывают, что ограничение права населения на выбор способа замещения должности ГМО (прямые выборы или выборы из состава депутатов) в пользу навязанного регионом способа (конкурс или губернаторское представление) нарушает конституционный принцип самостоятельности МСУ.

Если региональный закон устанавливает, что структура органов МСУ в определенном типе муниципалитетов должна быть единственно такой, при которой ГМО избирается только через конкурсную процедуру, это де-факто лишает население права на самостоятельный выбор, даже если формально решение принимает представительный орган. Фактически, право выбора структуры переходит от населения к региональному законодателю.

Пример такой унификации наблюдается в ряде субъектов РФ (например, Свердловская область), где активно продвигается система, при которой кандидатов на пост главы города предлагает губернатор, что недвусмысленно демонстрирует усиление вертикали власти и снижает политическое влияние местного населения на формирование высшего должностного лица муниципалитета.

Юридическая ответственность и правовые ограничения главы муниципального образования

Основания и процедура досрочного прекращения полномочий

Правовой статус ГМО неразрывно связан с механизмом его ответственности, который реализуется через несколько каналов: перед населением (отзыв), перед представительным органом (удаление в отставку) и перед государством (отрешение от должности).

1. Ответственность перед государством (Отрешение от должности).

Процедура отрешения от должности реализуется главой субъекта РФ (губернатором) в соответствии со статьей 74 ФЗ-131 и является крайней мерой государственного воздействия на МСУ. Основания строго регламентированы и требуют официального подтверждения:

• Неисполнение судебного решения: Если муниципальный правовой акт признан судом противоречащим законодательству, а ГМО не принял мер по исполнению решения.
• Нарушение прав граждан: Установленное судом нарушение действиями ГМО прав и свобод граждан, влекущее угрозу единству или национальной безопасности РФ.
• Нецелевое расходование трансфертов: Основанием для отрешения является нецелевое использование целевых межбюджетных трансфертов или бюджетных кредитов, если это установлено соответствующим судом, а глава муниципального образования не принял мер по исполнению решения суда (п. 2 ч. 1 ст. 74 ФЗ-131). Важно подчеркнуть, что факт нецелевого использования должен быть не просто установлен контрольным органом, но подтвержден судебным решением, а бездействие ГМО должно быть связано с неисполнением решения суда.

2. Удаление в отставку (Ответственность перед представительным органом).

Согласно статье 74.1 ФЗ-131, представительный орган муниципального образования имеет право принять решение об удалении ГМО в отставку.

3. Новые основания прекращения полномочий (ФЗ-33, 2025).

Федеральный закон № 33-ФЗ вводит два новых, критически важных основания досрочного прекращения полномочий (пункты 3 и 4 части 1 статьи 21 ФЗ-33):

• Двукратная неудовлетворительная оценка: Досрочное прекращение полномочий наступает в случае двукратной подряд неудовлетворительной оценки его деятельности по результатам ежегодного отчета перед представительным органом. Это усиливает подотчетность ГМО перед местным парламентом, поскольку теперь даже при отсутствии судебных решений, местный совет может инициировать отстранение.
• Стойкая неспособность по здоровью: Полномочия прекращаются досрочно в случае установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия.

Антикоррупционные требования и правовые ограничения (на 2025 г.)

Как лицо, замещающее муниципальную должность, ГМО подпадает под строгие антикоррупционные требования, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» (ст. 12.1).

Ключевые ограничения включают:

1. Запрет на предпринимательскую деятельность: ГМО запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.
2. Ограничение на другую оплачиваемую деятельность: Запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом даже разрешенная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств или организаций.
3. Запрет на совмещение должностей в публичной власти: Лица, замещающие муниципальные должности, не вправе замещать государственные должности РФ, должности государственной или муниципальной службы, если иное не установлено федеральными законами.

Обязанность предоставления сведений о доходах. Ежегодно ГМО обязан представлять сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (а также супруги/супруга и несовершеннолетних детей). Срок представления этих сведений строго установлен — не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

Анализ законодательной инициативы (Проект ФЗ № 422037-8). На 2025 год актуальной является законодательная инициатива, направленная на ужесточение требований к совмещению должностей для глав, работающих на непостоянной основе. Проект федерального закона № 422037-8, прошедший первое чтение, предполагает запрет совмещения должности главы муниципального образования, который реализует свои полномочия на непостоянной основе, с должностями руководителя муниципального учреждения или муниципального предприятия. Это нововведение направлено на устранение потенциальных конфликтов интересов, когда ГМО, исполняющий свои обязанности лишь частично, может использовать свою руководящую позицию в органе МСУ для получения выгоды через муниципальные организации, работая там на постоянной основе. Это шаг к повышению прозрачности и исключению злоупотреблений, ведь в противном случае, служебное положение неизбежно приведет к возникновению личной заинтересованности.

Заключение: Основные выводы и перспективы развития института ГМО

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации находится на стадии глубокой реформации, ключевым вектором которой является интеграция местного самоуправления в «единую систему публичной власти», что юридически закреплено Федеральным законом № 33-ФЗ от 2025 года.

Ключевые выводы исследования:

1. Унификация статуса и сроков: Законодательство вводит единый пятилетний срок полномочий и четкий запрет на совмещение ГМО, возглавляющим администрацию, поста председателя представительного органа, что призвано обеспечить функциональное разделение властей на местном уровне.
2. Усиление регионального контроля: Введение нового способа избрания ГМО через представление кандидатов высшим должностным лицом субъекта РФ (губернатором) радикально меняет баланс сил, усиливая вертикаль власти. Это порождает острую доктринальную коллизию с частью 1 статьи 131 Конституции РФ, закрепляющей право населения на самостоятельное определение структуры органов МСУ.
3. Расширение оснований ответственности: ФЗ-33 расширяет основания для досрочного прекращения полномочий, включая двукратную неудовлетворительную оценку деятельности и стойкую неспособность по состоянию здоровья. При этом основания отрешения от должности за финансовые нарушения (нецелевое расходование трансфертов) остаются строго привязанными к обязательному судебному установлению факта.
4. Ужесточение антикоррупционных требований: Наряду со стандартными ограничениями (представление сведений о доходах до 30 апреля), актуальная законодательная инициатива (Проект ФЗ № 422037-8) свидетельствует о намерении запретить главам, работающим на непостоянной основе, совмещать должность с руководством муниципальными предприятиями и учреждениями.

Перспективы развития института ГМО. Дальнейшее развитие института главы муниципального образования, скорее всего, будет идти по пути закрепления его роли как ключевого элемента публичной власти, подотчетного как местному населению и представительному органу, так и, в возрастающей степени, региональной власти. Тенденция к унификации, хоть и критикуется доктриной за нарушение конституционных принципов, демонстрирует курс на построение более жесткой и контролируемой вертикали управления на всей территории Российской Федерации. Для академического анализа этот конфликт между унификацией и конституционной самостоятельностью МСУ остается главной исследовательской задачей, о которой мы уже упоминали, говоря о доктринальной коллизии.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 (ред. от 10.07.2023) «О противодействии коррупции». Статья 12.1. Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности… [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Проект федерального закона № 422037-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования антикоррупционного законодательства» [Электронный ресурс]. URL: http://duma.gov.ru/news/58362/ (дата обращения: 22.10.2025).
5. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова (Постановление КС РФ от 01.12.2015 N 30-П) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Заключение по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/136034/ (дата обращения: 22.10.2025).
7. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Экзамен, 2006. – 448 с.
8. Местное самоуправление и муниципальное управление. – М.: Юнити-Дана, 2009. – 400 с.
9. Соловьев С.Г. Сагинликова А.Н. Спорные аспекты о правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. – 2003. – № 1. – С. 35-36.
10. Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. – 2003. – № 2. – С. 29-30.
11. Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики // Журнал российского права. – 2004. – № 8. – С. 34-38.
12. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. – 2004. – № 3. – С. 32-35.
13. Соловьев С.Г. Правовой статус Главы муниципального образования. – М.: Юридический центр Пресс, 2006. – 122 с.
14. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2008. – 320 с.
15. К вопросу о способах замещения должности главы муниципального образования [Электронный ресурс] // Siberian Law Review. – 2012. – № 3. URL: https://siberianlawreview.ru/files/docs/2012/3/6.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
16. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования (ст. 74, 74.1 ФЗ-131) [Электронный ресурс] // Гарант.ру. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70087114/ (дата обращения: 22.10.2025).
17. Статус главы муниципального образования: актуальные вопросы правового регулирования [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/status-glavy-munitsipalnogo-obrazovaniya-aktualnye-voprosy-pravovogo-regulirovaniya (дата обращения: 22.10.2025).
18. Поиск оптимальной модели замещения должности главы муниципального образования: к постановке проблемы [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/poisk-optimalnoy-modeli-zamescheniya-dolzhnosti-glavy-munitsipalnogo-obrazovaniya-k-postanovke-problemy (дата обращения: 22.10.2025).
19. Новый закон о местном самоуправлении: основные изменения [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultantkhv.ru/presscenter/news/article/novyy-zakon-o-mestnom-samoupravlenii-osnovnye-izmeneniya (дата обращения: 22.10.2025).
20. Муниципальная реформа 2025: новая архитектура местного самоуправления в России [Электронный ресурс] // Вестник Финансового университета. – 2025. – № 11. URL: https://fa.ru/science/journals/vestnik/archive/2025/11/49195/ (дата обращения: 22.10.2025).