Актуализация правового статуса контрольно-счетных органов муниципальных образований: проблемы и пути совершенствования с учетом последних изменений законодательства

В современном государстве, где бюджетные процессы становятся все более сложными и многоуровневыми, роль финансового контроля приобретает первостепенное значение. Особое место в этой системе занимает муниципальный финансовый контроль, являющийся ключевым инструментом обеспечения законности, эффективности и целевого использования бюджетных средств на местном уровне. Однако, несмотря на его критическую важность, правовой статус контрольно-счетных органов (КСО) муниципальных образований постоянно подвергается изменениям и сталкивается с рядом вызовов в правоприменительной практике.

Цель данной работы — не просто осветить существующие положения, но и провести глубокий, многоаспектный анализ текущего состояния правового регулирования КСО муниципальных образований. Мы стремимся выявить и систематизировать ключевые проблемы, противоречия и практические сложности, с которыми сталкиваются эти органы, а также сформулировать конкретные, обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. В условиях динамично меняющейся нормативно-правовой базы, в частности, после вступления в силу Федерального закона № 255-ФЗ от 1 июля 2021 года, переосмысление и актуализация знаний становится не просто желательным, а жизненно необходимым для любого, кто занимается исследованиями в области финансового и муниципального права.

Представленное исследование структурировано таким образом, чтобы последовательно пройти путь от общих теоретических основ до детального анализа проблем и перспектив. Мы начнем с определения места муниципального финансового контроля в общей системе, затем перейдем к рассмотрению его принципов, после чего сосредоточимся на выявлении и анализе законодательных и практических трудностей. Завершим работу предложениями по совершенствованию, включая анализ последних законодательных инициатив и зарубежного опыта.

Муниципальный финансовый контроль в системе финансового контроля Российской Федерации: правовые основы и современное место

Муниципальный финансовый контроль — это неотъемлемая часть обширной системы финансового контроля Российской Федерации. Эта система, призванная обеспечить прозрачность и эффективность управления публичными финансами, традиционно подразделяется на государственный и негосударственный контроль. В рамках государственного сегмента, который нас интересует в первую очередь, выделяется контроль федерального, регионального и муниципального уровней, каждый из которых имеет свои специфические задачи и механизмы реализации. Сущность муниципального финансового контроля заключается в комплексной деятельности по обеспечению соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий государственных (муниципальных) контрактов и договоров о предоставлении бюджетных средств, что позволяет не только формально проверять документы, но и глубоко анализировать экономическую обоснованность, целесообразность и результативность использования бюджетных ресурсов. Таким образом, речь идет о системной работе по предотвращению нарушений и повышению эффективности расходования средств налогоплательщиков.

Понятие и цели муниципального финансового контроля

Для того чтобы глубже понять предмет нашего исследования, необходимо четко определить ключевые термины. Финансовый контроль — это система мероприятий по проверке законности и целесообразности действий с государственными и муниципальными денежными средствами, направленная на обеспечение финансовой дисциплины и эффективности использования публичных ресурсов. Муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения, в которых осуществляется местное самоуправление. Контрольно-счетный орган (КСО) — это постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования и подотчетный ему. Наконец, правовой статус КСО представляет собой совокупность прав, обязанностей, полномочий и ответственности, закрепленных за ним нормативно-правовыми актами.

Основная цель финансового контроля — обеспечение соблюдения бюджетного законодательства, а также выявление и предотвращение нарушений в процессе формирования, распределения и использования бюджетных средств. Объектом финансового контроля являются денежные процессы, связанные с публичными финансами — от налоговых поступлений до расходов на социальные программы. Непосредственным предметом контроля выступают бухгалтерские отчеты, балансы, сметы, договоры и иные документы, отражающие финансово-хозяйственную деятельность.

В зависимости от времени проведения, государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на:

• Предварительный контроль: Осуществляется до совершения финансовых операций. Его задача — предупредить бюджетные нарушения, проверить законность планируемых расходов и обоснованность принимаемых решений.
• Последующий контроль: Проводится по результатам исполнения бюджетов. Его цель — установить законность исполнения бюджета, достоверность учета и отчетности, а также выявить допущенные нарушения.

По субъекту осуществления контроль делится на:

• Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль: Осуществляется независимыми органами, такими как Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов РФ и КСО муниципальных образований. Их задача — независимая оценка исполнения бюджета и деятельности подконтрольных объектов.
• Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль: Проводится Федеральным казначейством и органами государственного (муниципального) финансового контроля, входящими в структуру исполнительных органов субъектов РФ или местных администраций. Этот вид контроля направлен на обеспечение соблюдения внутренних процедур и правил.

Нормативно-правовая база деятельности КСО муниципальных образований

Фундамент правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований заложен в Конституции Российской Федерации, которая определяет общие принципы местного самоуправления и бюджетного устройства страны. Детализация этих принципов осуществляется в ряде федеральных законов:

• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Этот закон устанавливает основные положения функционирования системы местного самоуправления, определяя место КСО как одного из ее элементов.
• Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ): Является ключевым документом, регулирующим бюджетные правоотношения. Он содержит нормы, касающиеся бюджетного процесса, исполнения бюджета, а также организации и осуществления финансового контроля.
• Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований»: Этот закон является основным, детализирующим правовой статус, полномочия, порядок формирования и принципы деятельности КСО. Его цель — унифицировать подходы к организации внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях.
• Другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти дополняют общую правовую картину.
• На местном уровне правовой статус КСО определяется уставами муниципальных образований и муниципальными нормативными правовыми актами, которые не должны противоречить федеральному и региональному законодательству.

Современный этап развития нормативно-правовой базы характеризуется постоянным совершенствованием и адаптацией к меняющимся экономическим и социальным условиям. Это особенно заметно в контексте подзаконных актов, которые играют важную роль в детализации процедур и методик контроля.

Федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля

С 1 января 2021 года внутренний муниципальный финансовый контроль перешел на новый уровень регулирования, осуществляясь в строгом соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Эти стандарты стали методологической основой для органов внутреннего финансового контроля, обеспечивая единообразие подходов, повышение качества и эффективности контрольной деятельности.

Среди наиболее значимых федеральных стандартов следует выделить:

1. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2020 г. № 95 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля»». Этот стандарт устанавливает основополагающие принципы, на которых должна строиться вся контрольная деятельность, такие как законность, объективность, независимость, ответственность и профессионализм. Он обеспечивает методологическую базу для формирования этических норм и правил поведения должностных лиц органов контроля.
2. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2020 г. № 100 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля»». Данный стандарт четко разграничивает полномочия и ответственность всех участников контрольного процесса, что способствует предотвращению злоупотреблений и конфликтов интересов. Он устанавливает гарантии для объектов контроля и определяет рамки деятельности проверяющих.
3. Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 г. № 1235 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов»». Этот стандарт является ключевым для практической деятельности. Он детализирует порядок планирования, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий, таких как проверки, ревизии и обследования. Важно отметить, что отдельные положения этого стандарта, например, пункт 56, вступили в силу с 1 января 2021 года, что подчеркивает постепенность и продуманность внедрения новых правил.
4. Постановление Правительства РФ от 23 июля 2020 г. № 1095 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований»». Этот стандарт регулирует дальнейшую судьбу выявленных нарушений и рекомендаций. Он определяет порядок принятия мер по устранению нарушений, привлечению виновных к ответственности и контролю за выполнением предписаний органов внутреннего финансового контроля.

Внедрение этих стандартов стало важным шагом к повышению унификации, прозрачности и предсказуемости внутреннего муниципального финансового контроля. Они формируют единое правовое поле, позволяющее оценивать качество контрольной деятельности и совершенствовать ее, что в конечном итоге способствует укреплению финансовой дисциплины и рациональному использованию бюджетных средств на муниципальном уровне.

Принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований

Организация и деятельность любого государственного или муниципального органа зиждутся на определенных принципах, которые формируют его правовую основу и методологию работы. Для контрольно-счетных органов муниципальных образований эти принципы являются не просто декларативными нормами, а краеугольными камнями, обеспечивающими легитимность, беспристрастность и эффективность их функционирования. Понимание этих принципов критически важно для анализа проблем и перспектив совершенствования правового статуса КСО.

Содержание и значение принципов деятельности КСО

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на шести ключевых принципах, закрепленных в законодательстве, в частности, в Федеральном законе № 6-ФЗ:

1. Законность. Этот принцип является фундаментом всей правовой системы и означает, что деятельность КСО должна строго соответствовать Конституции Российской Федерации, Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону № 6-ФЗ, а также другим федеральным, региональным и муниципальным нормативно-правовым актам. Любое действие КСО должно иметь четкое правовое основание, а принимаемые решения — быть соразмерными и обоснованными нормами права.
2. Объективность. Принцип объективности требует от КСО и их должностных лиц беспристрастного подхода к проведению контрольных мероприятий. Это означает исключение любой предвзятости, предубеждений или влияния личных интересов на процесс и результаты проверки. Выводы КСО должны основываться исключительно на фактах, подтвержденных документально и аналитически, без искажений и интерпретаций, не имеющих под собой доказательной базы.
3. Эффективность. Этот принцип ориентирует КСО на достижение максимального результата при минимальных затратах ресурсов. Эффективность деятельности КСО проявляется не только в выявлении нарушений, но и в их предотвращении, а также в формулировании предложений по оптимизации бюджетного процесса и повышению результативности использования муниципальных средств. Оценка эффективности деятельности КСО становится все более актуальной задачей.
4. Независимость. Принцип независимости является одним из наиболее значимых и одновременно проблемных в практике функционирования КСО. Он подразумевает организационную и функциональную самостоятельность КСО от органов исполнительной власти и местного самоуправления, что критически важно для беспристрастного осуществления внешнего финансового контроля. КСО образуется представительным органом муниципального образования и подотчетен именно ему, а не администрации или главе муниципалитета. Это означает, что никто, кроме представительного органа, не вправе вмешиваться в деятельность КСО или оказывать на него давление при выполнении его полномочий.
5. Открытость. Введенный сравнительно недавно, этот принцип подчеркивает стремление к прозрачности и доступности информации о деятельности КСО для общественности.
6. Гласность. Принцип гласности тесно связан с открытостью и предусматривает обязательную публикацию результатов деятельности КСО. Ежегодные отчеты о работе КСО должны направляться на рассмотрение в законодательные (представительные) органы, а затем публиковаться в средствах массовой информации или на официальных сайтах в сети «Интернет». Это позволяет гражданам и общественным объединениям контролировать деятельность КСО и получать информацию о расходовании муниципальных средств.

В своей совокупности эти принципы формируют основу для доверия к институту муниципального финансового контроля и обеспечивают его способность выполнять свою ключевую функцию — защиту публичных интересов и эффективное управление муниципальными финансами.

Принцип открытости в деятельности КСО: анализ изменений 2021 года

Принцип открытости (или как его иногда называют, прозрачности) в деятельности контрольно-счетных органов получил новое, более чёткое закрепление благодаря значительным изменениям в законодательстве. Это не просто дополнение к принципу гласности, но и его углубление, направленное на обеспечение максимальной доступности информации о работе КСО для широкой общественности.

Ключевым моментом стало введение принципа открытости в Федеральный закон № 6-ФЗ Федеральным законом № 255-ФЗ от 1 июля 2021 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основные положения этого закона вступили в силу примерно 29 сентября 2021 года.

Что это означает на практике? Принцип открытости требует от КСО не только публикации отчетов (что покрывает гласность), но и проактивного информирования общества о своей деятельности, планах, методиках, результатах проверок, а также о принятых мерах по их реализации. Это включает в себя:

• Публикация планов работы: Общественность получает возможность ознакомиться с тем, какие объекты и направления буду�� приоритетными для проверки в предстоящем периоде.
• Доступ к неконфиденциальным материалам проверок: В разумных пределах, без ущерба для охраняемой законом тайны, информация о ходе и результатах контрольных мероприятий может быть доступна.
• Использование современных информационных технологий: Размещение информации на официальных сайтах, в социальных сетях, а также оперативное реагирование на запросы граждан и общественных объединений.
• Взаимодействие с институтами гражданского общества: Привлечение экспертов, общественных советов, проведение публичных слушаний по наиболее значимым вопросам.

Внедрение принципа открытости отражает общемировую тенденцию к повышению прозрачности публичного управления и усилению общественного контроля. Для КСО это не только дополнительная обязанность, но и возможность повысить свой авторитет, получить поддержку общественности и укрепить свою независимость, ведь информированное общество является мощным фактором сдерживания любого неправомерного давления на контролеров. Это изменение является стратегически важным, поскольку оно способствует формированию более ответственной и подотчетной системы местного самоуправления. Какие ещё преимущества может принести такая открытость?

Проблемы и противоречия в законодательстве, определяющем правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований

Несмотря на наличие достаточно обширной нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований, на практике возникает множество проблем и противоречий. Эти сложности обусловлены как несовершенством самого законодательства, так и особенностями его применения на местном уровне. Выявление и глубокий анализ этих проблем является ключевым шагом к формулированию эффективных предложений по совершенствованию.

Противоречия в реализации принципов независимости и самостоятельности

Принцип независимости, как уже отмечалось, является краеугольным камнем деятельности КСО. Однако его полная реализация на практике сталкивается с серьезными препятствиями, приводящими к существенным противоречиям. Главная проблема заключается в недостаточном кадровом и материальном обеспечении КСО, что фактически делает их организационную, функциональную и финансовую независимость во многом условной.

• Кадровое обеспечение: Во многих муниципалитетах, особенно небольших, штатная численность КСО минимальна (иногда всего 1-2 сотрудника). Такие ограничения не позволяют проводить всесторонний и глубокий контроль, вынуждая КСО сосредоточиться лишь на наиболее очевидных или обязательных проверках. Это создает риск поверхностного анализа и невозможности выявления скрытых нарушений.
• Материально-техническое обеспечение: Отсутствие современного оборудования, специализированного программного обеспечения, доступа к информационным базам данных, а также адекватного финансирования для проведения обучения и повышения квалификации сотрудников, существенно ограничивает возможности КСО. Зависимость от местного бюджета, который формируется теми же органами, чья деятельность подлежит контролю, порождает конфликт интересов.
• Финансовая зависимость: Когда бюджет КСО формируется решением местной администрации или представительного органа, возникает риск давления. Если КСО слишком «активно» выявляет нарушения, его финансирование может быть урезано, что напрямую влияет на возможность осуществления полномочий.

Для устранения этих противоречий необходима унификация подходов, включая закрепление на федеральном уровне четких критериев численности работников КСО и гарантий их финансовой поддержки, чтобы обеспечить реальную, а не декларативную независимость. Ведь без этого, подлинная автономия контрольного органа останется лишь на бумаге.

Нечеткость правового статуса КСО в структуре местного самоуправления

Федеральный закон № 6-ФЗ, несмотря на свою значимость, до сих пор не дает однозначного ответа на вопрос о точном месте КСО в сложной структуре органов местного самоуправления. Эта нечеткость порождает практические вопросы в муниципалитетах и приводит к разночтениям в толковании их полномочий и взаимоотношений с другими органами власти.

КСО является органом внешнего муниципального финансового контроля, но его правовая природа — это самостоятельный орган местного самоуправления или орган, образуемый представительным органом? На практике это приводит к ситуациям, когда:

• Организационная интеграция: В некоторых муниципалитетах КСО рассматривается как структурное подразделение представительного органа, что ставит под вопрос его операционную независимость.
• Иерархические коллизии: Возникают споры о подчиненности КСО, особенно в части административно-хозяйственных вопросов, что отвлекает от выполнения основных функций.
• Кадровые вопросы: Нечеткость статуса влияет на порядок назначения и освобождения от должности сотрудников КСО, а также на их социальные гарантии.

Устранение этой неопределенности требует внесения уточнений в ФЗ № 6-ФЗ и, возможно, в Бюджетный кодекс РФ, четко определяя КСО как самостоятельный, независимый орган местного самоуправления со всеми вытекающими из этого последствиями.

Проблемы привлечения к административной ответственности

Одна из наиболее острых практических проблем, с которой сталкиваются КСО, связана с привлечением к административной ответственности за выявленные нарушения. Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), должностные лица муниципальных КСО, в отличие от ряда других контролирующих органов, не наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях. Это означает, что после выявления фактов нарушения КСО вынуждены обращаться в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер.

Такая процедура создает ряд трудностей:

• Увеличение бюрократической нагрузки: Процесс передачи материалов, их рассмотрения прокуратурой и последующего реагирования занимает значительное время и требует дополнительных усилий от обеих сторон.
• Затягивание сроков: Время от выявления нарушения до наложения административного взыскания может быть очень долгим, что снижает оперативность и профилактический эффект контроля.
• Снижение эффективности: Не всегда органы прокуратуры имеют достаточные ресурсы или специализацию для оперативного реагирования на все обращения КСО, что приводит к ситуации, когда значительная часть выявленных нарушений остается без должного административного реагирования.

Более того, привлечение к административной ответственности государственных и муниципальных учреждений зачастую признается неэффективным, поскольку наложение штрафов на учреждения, финансируемые из бюджета, фактически означает перекладывание средств из одного «кармана» бюджета в другой, не достигая при этом истинных целей административной ответственности — превенции и наказания. Это указывает на необходимость пересмотра механизмов административной ответственности в сфере бюджетных правоотношений для повышения их реальной действенности.

Проблемы реорганизации и формирования КСО

Процесс становления контрольно-счетных органов на муниципальном уровне не всегда проходит гладко и равномерно. В некоторых регионах процесс реорганизации КСО муниципальных образований до сих пор не завершен, что создает правовую неопределенность и препятствует полноценному функционированию системы внешнего финансового контроля.

• Незавершенность реорганизации: Например, в Московской области, по данным за 2016 год, завершение процесса реорганизации КСО муниципальных образований было одной из ключевых задач на следующий год. Подобные задержки могут быть связаны с отсутствием четких методических указаний, нехваткой кадровых ресурсов или политическими факторами на местном уровне.
• Трудности с заключением соглашений о передаче полномочий: Согласно части 11 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ, представительные органы поселений имеют право заключать соглашения о передаче полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю муниципальным районам. Однако на практике этот процесс сопряжен со значительными трудностями. Они обусловлены сложностью процедурных моментов, требующих как регионального, так и местного правотворчества, что замедляет или полностью блокирует передачу полномочий. Тем не менее, есть и положительные примеры: в некоторых регионах, таких как Чувашская Республика, активно ведется работа по заключению подобных соглашений, основываясь на региональных законах (например, статья 9.1 Закона о контрольно-счетной палате Чувашской Республики). Это позволяет централизовать контроль и повысить его качество.
• Различные модели формирования КСО: Законодательство допускает различные модели формирования КСО, например, когда КСО является юридическим лицом или когда порядок его образования определяется отсылочным способом. Такое разнообразие может приводить к несогласованности в статусе, полномочиях и организационной структуре, что затрудняет унификацию методик и обмен опытом. Единый подход к статусу КСО (например, обязательное присвоение статуса юридического лица для определенных типов муниципалитетов) мог бы значительно упростить и повысить эффективность их деятельности.

Все эти проблемы подчеркивают необходимость комплексного подхода к совершенствованию законодательства, который должен учитывать как общие федеральные нормы, так и специфику муниципальных образований.

Практические сложности в деятельности КСО муниципальных образований и их последствия

Помимо законодательных противоречий, контрольно-счетные органы муниципальных образований сталкиваются с рядом серьезных практических сложностей, которые существенно ограничивают их способность эффективно выполнять свои функции. Эти сложности имеют многогранный характер и в совокупности приводят к снижению качества и результативности муниципального финансового контроля.

Кадровое и материально-техническое обеспечение КСО

Одной из самых острых проблем является недостаточная штатная численность и финансовое обеспечение многих КСО муниципальных образований. Особенно остро эта проблема стоит в муниципальных районах, где штатная численность часто составляет всего 1-2 сотрудника. Представьте себе объем работы: проверка бюджета, муниципальных программ, отчетности различных учреждений, анализ эффективности расходования средств – и все это ложится на плечи одного-двух специалистов. Такая ситуация не позволяет проводить глубокие, всесторонние проверки, вынуждая КСО ограничиваться формальным контролем, что неизбежно снижает качество и полноту охвата.

Последствия недостаточного кадрового обеспечения:

• Поверхностный контроль: Невозможность проведения полноценных ревизий и обследований.
• Выборочность проверок: Многие объекты контроля остаются без внимания.
• Высокая нагрузка на сотрудников: Что ведет к профессиональному выгоранию и снижению мотивации.
• Отсутствие специализации: Один-два сотрудника не могут быть экспертами во всех областях, от строительства до социальной политики.

Кроме того, отсутствие единообразных подходов к определению численности, структуры, материально-технического обеспечения и информатизации КСО усугубляет проблему. В одних муниципалитетах КСО оснащены современными системами, в других – работают «по старинке», что создает значительный разрыв в возможностях и качестве контроля.

Отсутствие КСО в муниципальных образованиях и их неготовность к статусу юридического лица

Как это ни парадоксально, но в некоторых муниципальных образованиях контрольно-счетные органы до сих пор не созданы. Это является вопиющим свидетельством непонимания их важности и оставляет такие территории без внешнего муниципального финансового контроля. В таких случаях функции контроля могут формально возлагаться на другие органы, но без специализированной структуры, независимой от исполнительной власти, эффективный контроль практически невозможен.

С другой стороны, те муниципальные КСО, которые получили статус юридического лица, не всегда готовы к повышенным требованиям, которые накладывает этот статус. Статус юридического лица предполагает:

• Ответственность: Необходимость ведения собственного бухгалтерского учета, юридического сопровождения.
• Самостоятельность: Потребность в квалифицированных кадрах для административной работы.
• Ресурсы: Дополнительные финансовые затраты на содержание юридического лица.

Если эти условия не соблюдаются, КСО, вместо повышения эффективности, могут столкнуться с дополнительными административными и финансовыми трудностями, что приводит к несоблюдению принципа эффективности, закрепленного в Федеральном законе № 6-ФЗ.

Проблемы взаимодействия и стандартизации деятельности

Эффективная система финансового контроля немыслима без налаженного взаимодействия. Однако на муниципальном уровне наблюдается слабое взаимодействие между муниципальными КСО. Это препятствует обмену опытом, знаниями и внедрению лучших практик аудита. КСО часто работают изолированно, «изобретая велосипед» в каждом отдельном муниципалитете, вместо того чтобы использовать уже апробированные решения и наработки.

Еще одной серьезной проблемой является отсутствие специальных стандартов муниципального финансового контроля, аналогичных международным стандартам INTOSAI (Международной организации высших органов финансового контроля) или федеральным стандартам. Это приводит к неоднородности в методологии проведения проверок, различному толкованию процедур и, как следствие, снижению сравнимости и надежности результатов контроля.

Наконец, несоответствия в понятийном аппарате Бюджетного кодекса РФ и нормативных актов о КСО затрудняют формирование единой правовой базы и негативно влияют на практическую деятельность. Различия в терминологии создают юридические коллизии, усложняют интерпретацию норм и могут быть использованы для оспаривания результатов контроля.

Ограничения доступа к информационным системам и сжатые сроки проверок

В эпоху цифровизации ограниченный доступ или полное отсутствие доступа к государственным и муниципальным информационным системам является серьезным препятствием для контрольно-аналитической деятельности КСО. Современный финансовый контроль требует работы с большими объемами данных, проведения анализа в реальном времени, а без доступа к соответствующим базам данных (бухгалтерская отчетность, реестры контрактов, имущественные реестры и т.д.) КСО вынуждены полагаться на бумажные документы, что замедляет процесс и увеличивает вероятность ошибок.

Кроме того, сжатые сроки для проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств создают колоссальные практические трудности. Главные администраторы бюджетных средств представляют сводную бюджетную отчетность в финансовые органы в установленные сроки. Например, ежемесячная сводная отчетность для большинства ГАБС сдается до 11 числа месяца, следующего за отчетным, а Справки по консолидируемым расчетам (ф. 0503125) — не позднее десятого рабочего дня месяца, следующего за отчетным. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета должна быть завершена до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе. Это означает, что у КСО остается крайне мало времени для полноценной и глубокой проверки, что часто приводит к формальному подходу и невозможности выявить серьезные нарушения.

Влияние диспозитивных норм ФЗ № 6-ФЗ

Значительное влияние на функционирование КСО оказывает использование диспозитивных норм в Федеральном законе № 6-ФЗ. Диспозитивные нормы, в отличие от императивных, предоставляют субъектам право выбора, как поступить в той или иной ситуации. В контексте КСО это означает, что ФЗ № 6-ФЗ не обязывает представительные органы местного самоуправления решать ключевые вопросы при создании КСО, такие как:

• Предоставление статуса юридического лица: До недавних изменений, это было правом, а не обязанностью.
• Определение штатной численности: Часто отдается на откуп местным властям без четких критериев.

Такая диспозитивность приводит к неравномерности в развитии и функционировании КСО по всей стране. В одних муниципалитетах, где местные власти осознают важность независимого контроля, КСО получают адекватное ресурсное обеспечение и самостоятельный статус. В других – они остаются слабыми, зависимыми и неэффективными. Это усугубляет проблему неравномерной нагрузки на сотрудников КСО, так как при ограниченных ресурсах и отсутствии четких нормативов объем работы распределяется хаотично, что негативно сказывается на качестве контроля.

Все эти практические сложности формируют своего рода «барьеры» на пути к эффективному муниципальному финансовому контролю, требуя системных решений как на законодательном, так и на организационно-методическом уровнях.

Направления и перспективы совершенствования правового статуса КСО муниципальных образований

Совершенствование правового статуса контрольно-счетных органов муниципальных образований является непрерывным процессом, диктуемым изменениями в законодательстве, экономике и общественном запросе на прозрачность управления. К счастью, уже сделаны значительные шаги в этом направлении, и существуют чётко очерченные перспективы для дальнейшего развития.

Последние законодательные инициативы и их влияние

Недавние изменения в Федеральном законе № 6-ФЗ, инициированные Федеральным законом № 255-ФЗ от 1 июля 2021 года, стали важной вехой в истории становления и развития КСО. Основные положения этого закона вступили в силу примерно 29 сентября 2021 года и оказали глубокое влияние на целый ряд аспектов деятельности контрольно-счётных органов:

1. Введение принципа открытости: Как уже отмечалось, принцип открытости был официально включен в Федеральный закон № 6-ФЗ. Это не просто формальное дополнение, а стратегическое направление, призванное повысить прозрачность деятельности КСО, обеспечить доступность информации для граждан и укрепить доверие общества к институтам финансового контроля.
2. Обязательный статус юридического лица: Одним из наиболее значимых нововведений стало закрепление обязательного статуса юридического лица для КСО муниципальных образований со статусом муниципального района, муниципального округа, городского округа или городского округа с внутригородским делением. Ранее это было диспозитивной нормой, что приводило к неравномерности. Теперь КСО такого уровня наделяются большей организационной и финансовой самостоятельностью, что должно способствовать повышению их независимости и эффективности.
3. Уточнение порядка установления штатной численности КСО: Федеральный закон № 255-ФЗ уточнил, что штатная численность КСО муниципального образования теперь определяется правовым актом представительного органа муниципального образования, но по представлению председателя КСО. Это важно, поскольку председатель лучше других понимает реальные потребности в кадрах. При этом необходимо учитывать необходимость выполнения возложенных полномочий и обеспечения организационной и функциональной независимости. Для унификации подходов к расчету штатной численности сотрудников КСО муниципальных образований Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР) была разработана специальная методика, учитывающая тип муниципального образования и необходимый объем полномочий.
4. Расширение перечня полномочий КСО: Закон значительно расширил спектр полномочий КСО, что позволяет им глубже и всестороннее оценивать эффективность использования бюджетных средств и управленческих решений. В частности, КСО получили право осуществлять:
   • Оценку реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития. Это означает переход от чисто финансового контроля к контролю за стратегическим планированием и его исполнением.
   • Контроль состояния внутреннего и внешнего долга. КСО теперь могут анализировать долговую политику муниципалитета, оценивать ее устойчивость и риски.
   • Проведение экспертизы проектов государственных и муниципальных программ. Это позволяет выявлять потенциальные недостатки и риски на стадии планирования.
5. Предоставление постоянного доступа к информационным системам: Для эффективного выполнения расширенных полномочий КСО был предоставлен постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам. Более того, был обеспечен бесплатный доступ к сведениям Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), что крайне важно для контроля за использованием муниципального имущества и земельных ресурсов.

Эти изменения демонстрируют стремление федерального законодателя укрепить позиции КСО, сделать их деятельность более эффективной, прозрачной и ориентированной на результат.

Унификация подходов к определению численности КСО и кадровое обеспечение

Одной из фундаментальных проблем, требующих решения, является унификация подходов к определению численности КСО и их кадровое обеспечение. Как уже упоминалось, Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР) разработала и предлагает применять специальную методику расчета штатной численности сотрудников контрольно-счетного органа муниципального образования. Эта методика учитывает такие факторы, как:

• Тип муниципального образования (сельское поселение, городской округ, муниципальный район).
• Объем бюджета муниципального образования.
• Количество главных администраторов бюджетных средств.
• Сложность и объем возложенных полномочий.

Внедрение и обязательное применение такой методики на федеральном уровне позволит устранить хаотичность в формировании штатных расписаний, обеспечить адекватное кадровое наполнение и, как следствие, повысить качество контрольной деятельности. Помимо численности, необходимо сосредоточиться на увеличении кадрового, информационного, технического и материального обеспечения КСО. Это включает:

• Повышение квалификации специалистов: Регулярное обучение, стажировки, внедрение программ профессионального развития.
• Модернизация информационных систем: Обеспечение КСО современным программным обеспечением для анализа больших данных, аудита и отчетности.
• Укрепление материально-технической базы: Предоставление необходимого оборудования и комфортных условий труда.

Также важно предложить определение муниципального КСО на федеральном уровне как постоянно действующего органа внешнего финансового контроля с организационной и функциональной независимостью. Это потребует внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, что окончательно закрепит его статус и исключит любые двусмысленности.

Совершенствование взаимодействия и единая правовая база

Для достижения максимальной эффективности необходимо налаживание системного взаимодействия между Счетной палатой РФ, АКСОР, КСО субъектов РФ и муниципальными КСО. Это позволит:

• Обмениваться опытом и лучшими практиками: Создавать единые методологические подходы, типовые формы документов, алгоритмы проведения проверок.
• Организовывать совместные проверки: Для объектов, имеющих федеральное, региональное и муниципальное финансирование.
• Проводить совместные обучающие мероприятия: Для повышения квалификации сотрудников всех уровней.

В долгосрочной перспективе требуется унификация законодательства для создания единого нормативного правового акта, регулирующего внешний государственный и муниципальный финансовый контроль. Это позволит устранить существующие противоречия и несогласованности между различными законами и подзаконными актами, формируя целостную и логичную правовую базу.

Адаптация и внедрение стандартов аудита

Повышение качества муниципального финансового контроля невозможно без оценки, адаптации и внедрения международных и федеральных аудиторских стандартов в практику муниципального финансового контроля. Международные стандарты INTOSAI являются признанной во всем мире основой для деятельности высших органов аудита. Их адаптация позволит:

• Повысить профессионализм: Внедрить лучшие мировые практики в методологию работы КСО.
• Унифицировать подходы: Обеспечить сопоставимость результатов контроля на разных уровнях и в разных муниципалитетах.
• Укрепить доверие: Сделать результаты контроля более понятными и легитимными для международного сообщества и потенциальных инвесторов.

Внедрение федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, уже утвержденных Правительством РФ, должно быть дополнено разработкой аналогичных стандартов для внешнего муниципального контроля.

Зарубежный опыт организации муниципального финансового контроля

Сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта организации муниципального финансового контроля может стать ценным источником идей для совершенствования российской системы. Во многих развитых странах существуют эффективные модели, которые могут быть адаптированы к нашим условиям.

Например:

• Великобритания: Муниципальный аудит осуществляется независимыми аудиторами, нанимаемыми местными властями, но под надзором Национального аудиторского управления. Акцент делается на оценке «ценности за деньги» (value for money) – не только законности, но и эффективности расходования средств.
• Германия: В каждом муниципалитете действует независимый ревизионный (аудиторский) орган, часто с правом проведения не только финансовых, но и административных проверок. Его статус жестко закреплен законом и гарантирует независимость.
• США: Муниципальный аудит осуществляется как внутренними аудиторскими службами, так и внешними независимыми аудиторскими фирмами. Важную роль играет общественный контроль и открытость информации.

Что можно извлечь из зарубежного опыта для России?

1. Усиление независимости: Путем закрепления финансирования КСО не как части текущего бюджета, а как отдельной защищенной статьи, или через систему грантов от федерального/регионального уровня.
2. Расширение полномочий по привлечению к ответственности: Предоставление КСО права составлять протоколы об административных правонарушениях, по крайней мере, по определенным категориям бюджетных нарушений.
3. Ориентация на эффективность: Акцент не только на законность, но и на результативность и экономичность использования бюджетных средств.
4. Вовлечение гражданского общества: Более активное взаимодействие с общественными организациями, создание общественных советов при КСО.

Адаптация передовых зарубежных практик, с учетом российской специфики, позволит значительно повысить качество и авторитет муниципального финансового контроля. Союз муниципальных КСО, активно содействующий совершенствованию законодательства и повышению эффективности управления муниципальными ресурсами, играет ключевую роль в этом процессе, выступая площадкой для обмена опытом и выработки консолидированных предложений. Оптимизация деятельности КСО возможна за счет структурной оптимизации, стандартизации и оптимизации процессов, что требует комплексного и системного подхода.

Заключение

Исследование правового статуса контрольно-счетных органов муниципальных образований, проведенное с учетом последних законодательных изменений и актуальных проблем правоприменительной практики, убедительно подтверждает исключительную значимость и, одновременно, высокую степень уязвимости этого института в системе публичного финансового контроля России. Мы увидели, что муниципальный финансовый контроль, являясь ключевым элементом обеспечения законности и эффективности использования бюджетных средств на местном уровне, сталкивается с множеством вызовов, от законодательной нечеткости до хронической нехватки ресурсов.

Выявленные проблемы — недостаточная реальная независимость из-за слабого кадрового и материально-технического обеспечения, неясность места КСО в структуре местного самоуправления, ограниченность полномочий по привлечению к административной ответственности, а также практические сложности, связанные с доступом к информации и сжатыми сроками проверок — требуют незамедлительного и системного решения. Особое внимание было уделено последним изменениям законодательства, в частности, положениям Федерального закона № 255-ФЗ от 1 июля 2021 года, которые внесли существенные коррективы в принципы деятельности, статус и полномочия КСО. Эти изменения, такие как введение принципа открытости, обязательный статус юридического лица для ряда КСО, уточнение порядка определения штатной численности и расширение полномочий, являются важными шагами на пути к укреплению института.

Однако одного лишь законодательного закрепления недостаточно. Предложенные направления совершенствования, включающие унификацию подходов к определению численности КСО (с использованием методики АКСОР), увеличение кадрового и информационного обеспечения, налаживание системного взаимодействия между всеми уровнями контрольно-счетных органов, а также адаптацию международных аудиторских стандартов, должны стать приоритетом для федеральных и региональных властей. Ценный зарубежный опыт показывает, что эффективный муниципальный финансовый контроль невозможен без реальной независимости, адекватного ресурсного обеспечения и высокого профессионализма.

В конечном итоге, повышение эффективности муниципального финансового контроля — это не просто вопрос соблюдения бюджетной дисциплины, а залог устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, повышения доверия граждан к местной власти и формирования ответственной системы управления публичными финансами. Дальнейшие исследования и практические шаги в этом направлении должны быть направлены на создание полноценной, сильной и независимой системы муниципального финансового контроля, способной эффективно выполнять свои задачи в интересах общества.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 10.10.2025). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/search/?q=%EE+%EC%E5%F1%F2%ED%EE%EC+%F1%E0%EC%EE%F3%EF%F0%E0%E2%EB%E5%ED%E8%E8&x=0&y=0 (дата обращения: 11.05.2013).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/search/?q=%EE+%EC%E5%F1%F2%ED%EE%EC+%F1%E0%EC%EE%F3%EF%F0%E0%E2%EB%E5%ED%E8%E8&x=0&y=0 (дата обращения: 11.05.2013).
4. Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Ахметшин Р.А., Зырянова А.Ф., Самылов Е.М. Проблематика финансового контроля на муниципальном уровне // cyberleninka.ru.
6. Баранова Н.Б. Проблемы и недостатки муниципального финансового контроля в России // naukaru.ru.
7. Брехов А.В. Актуальные проблемы реализации полномочий органами внешнего муниципального финансового контроля // finkontrol.info.
8. Волков В.В. Правовой статус органов внешнего муниципального финансового контроля // Бюджет. – 2011. – 15 декабря. – URL: http://bujet.ru/article/161133.php.
9. Государственный (муниципальный) финансовый контроль в 2025 году // www.garant.ru.
10. Доманевская Е.П., Лаптев С.А., Михайлов И.П., Никифоров О.Н., Ошурков А.Т., Перекрест В.Т., Перекрест И.В. Органы финансового контроля в субъектах Российской Федерации: статус, финансирование, технологии контрольной деятельности. – СПб: Центр стратегического анализа общественных процессов, 2006. – 111 с.
11. Журнал «Финансовая безопасность». Непрерывное совершенствование госфинконтроля: на благо граждан и государства // finbez.ru.
12. КиберЛенинка. О принципах деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // cyberleninka.ru.
13. КиберЛенинка. Проблемы оценки эффективности деятельности органов муниципального финансового контроля (на примере контрольной палаты муниципального образования г. Шадринск) // cyberleninka.ru.
14. КиберЛенинка. Основные направления совершенствования деятельности органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля // cyberleninka.ru.
15. Контрольно-счетная палата города Сургута. Основные направления развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации // ksp-surgut.ru.
16. Кузякин Ю.П. Проблемы правого регулирования муниципального финансового контроля // Финансовое право. – 2012. – № 7. – С. 31-35.
17. Курмаева Л.В. Совершенствование системы финансового контроля // «МИР» (Модернизация. Инновации. Развитие). Научно-практический журнал. – 2011/2012. – № 1 (9). – С. 69-72.
18. Лагутин И.Б. Финансовый контроль как комплексный (смешанный) институт российского финансового права // Актуальные проблемы российского права. – 2009. – № 3. – С. 203-209.
19. Лагутин И.Б. Нормативное регулирование муниципального финансового контроля в России на современном этапе // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск: Изд-во КГУ, 2010. № 3 (15). Часть 2. – URL: http:// scientific-notes.ru № гос. регистрации 0421000068/009 (дата обращения: 11.05.2013).
20. Наука.ру. Системность и новации государственного (муниципального) финансового контроля Российской Федерации // naukaru.ru.
21. Перов В.И. Неурегулированные проблемы в организации и деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и предложения по их решению // cyberleninka.ru.
22. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М.: Госюриздат, 1960. – 193 с.
23. Союз муниципальных контрольно-счетных органов. О союзе МКСО // souz-mkso.ru.
24. Столяров Н.С. Тончайшее звено бюджетной системы // Вестник АКСОР. 2010. – № 2. – С. 5.
25. Столяров Н.С. Контроль и право на достойную жизнь // Вестник АКСОР. – 2011. – № 14. – С. 6.
26. Studref.com. Место государственного и муниципального финансового контроля в системе финансового права // studref.com.
27. Финансовое право Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. Изд. 2-е пераб. и доп. – М., 2006. – 592 с.
28. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – М.: Бек, 1997. – 525 с.
29. Чегринец Е.А. Вопросы гармонизации правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2011. – № 3. – С. 74-90.
30. Чуркова А.А. Правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования // cyberleninka.ru.
31. Юдина С.С. Деятельность муниципальных контрольно-счетных органов // mosreg.ru.
32. Ялбулганов А.А., Картошкина Е.А. Организационно-правовые основы деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб. науч. ст. / Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. – Курск, 2006. – С. 144.