Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в контексте реформы «единой системы публичной власти»

В условиях динамичного развития Российской Федерации, особенно после знаковых конституционных поправок 2020 года и последующего принятия Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», вопрос административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ приобретает особую актуальность. Эти законодательные нововведения не просто внесли коррективы в существующую правовую базу, но и заложили фундамент для новой парадигмы взаимодействия всех уровней публичной власти, объединив их в «единую систему». Такой масштаб трансформации требует всестороннего и глубокого осмысления, поскольку он затрагивает основы государственного строительства, механизмы управления и, в конечном счете, эффективность реализации государственной политики на местах.

Предметом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации, функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также их административно-правовой статус, формируемый под влиянием федерального законодательства и правовой доктрины. Объектом исследования являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов РФ, практика их применения, а также научные взгляды на эту проблему.

Основная цель данной работы — провести комплексное, актуализированное и структурно-логическое исследование административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уделяя особое внимание изменениям, внесенным после 2014 года, включая конституционные поправки 2020 года, и анализу текущих проблем их организации и функционирования в рамках «единой системы» исполнительной власти. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1. Раскрыть теоретические подходы к понятию «административно-правовой статус» и показать его трансформацию после 2020 года, детально проанализировав концепцию «Единой системы публичной власти» (ЕСПВ).
2. Провести сравнительный анализ эволюции правового регулирования, перейдя от Федерального закона № 184-ФЗ к Федеральному закону № 414-ФЗ, выявив ключевые изменения и их значение.
3. Детально описать систему и организационно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, включая структуру высших органов и специфику формирования Высшего Должностного Лица (ВДО) субъекта РФ.
4. Проанализировать функциональный аспект статуса, механизмы разграничения, делегирования полномочий и особенности совместного ведения, уделив особое внимание правовой регламентации соглашений о передаче полномочий.
5. Идентифицировать и исследовать актуальные проблемы функционирования и механизмы контроля в ЕСПВ, включая проблему правовых коллизий, роль Государственного Совета РФ и деятельность Министерства юстиции РФ.
6. Оценить влияние судебной практики, в частности решений Конституционного Суда РФ, на уточнение и защиту административно-правового статуса исполнительных органов субъектов РФ.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные методы познания, такие как диалектический, системный, структурно-функциональный, а также частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, метод правового моделирования. Использование этих методов позволяет не только описать существующие правовые нормы, но и проанализировать их развитие, выявить причинно-следственные связи и оценить эффективность их применения в контексте текущих реалий.

Конституционно-правовые и доктринальные основы статуса органов исполнительной власти субъекта РФ

Понимание административно-правового статуса органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации невозможно без глубокого погружения в его конституционно-правовые и доктринальные основы. Этот статус не является статичным; он динамично развивается под влиянием политических, социальных и, что особенно важно, правовых изменений. В последние годы произошли фундаментальные трансформации, которые требуют переосмысления устоявшихся теоретических подходов и практических механизмов.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти можно определить как совокупность его прав, обязанностей, полномочий, ответственности, порядка формирования и принципов деятельности, закрепленных в нормативно-правовых актах. Традиционно он рассматривался через призму соотношения федерального центра и субъектов Федерации, а также разграничения предметов ведения. Однако после 2020 года эта концепция обогатилась новым, всеобъемлющим измерением — концепцией «единой системы публичной власти» (ЕСПВ). Это не просто терминологическое новшество, а глубокая трансформация, которая меняет само представление о вертикали и горизонтали власти в России. Доктринальные подходы теперь вынуждены адаптироваться к этой новой реальности, интегрируя в свои рамки принципы согласованного функционирования и взаимодействия, которые ранее не имели столь четкого конституционного закрепления. (Как эксперт, могу сказать, что именно эта адаптация является ключевой для юристов-практиков и теоретиков, стремящихся к пониманию современного государственного устройства).

Концепция «Единой системы публичной власти» (ЕСПВ) как новая парадигма

Поправки к Конституции Российской Федерации, принятые в 2020 году, стали поворотным моментом в развитии российского государственного устройства, вводя качественно новую категорию — «единая система публичной власти». Это понятие выходит за рамки традиционного разделения на федеральную государственную власть, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, объединяя их в единый функциональный конгломерат. Суть этой новой парадигмы заключается в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. (Это нововведение позволяет значительно повысить скорость и качество принятия решений, что напрямую сказывается на жизни каждого гражданина).

Исторически, особенно после принятия Конституции 1993 года, органы местного самоуправления (ОМСУ) рассматривались как самостоятельный уровень публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти. Такая автономия, закрепленная в статье 12 Конституции РФ, была призвана обеспечить децентрализацию и приблизить власть к народу. Однако на практике это часто приводило к разобщенности, дублированию функций и, в некоторых случаях, к неэффективности управления. Поправки 2020 года, в частности часть 3 статьи 132 Конституции РФ, прямо закрепили вхождение ОМСУ и органов государственной власти в ЕСПВ. Это не означает упразднения автономии местного самоуправления, но подчеркивает необходимость его интеграции в общую систему для достижения общих целей государственного управления. Теперь ОМСУ не просто функционируют параллельно с государственной властью, но и взаимодействуют с ней, становясь ее органичной частью в рамках единой вертикали.

Организация публичной власти, ранее ограниченная установлением системы федеральных органов власти, согласно пункту «г» статьи 71 Конституции РФ, теперь отнесена к ведению Российской Федерации в более широком смысле. Это означает, что федеральный центр определяет общие принципы и подходы к формированию и функционированию всей системы публичной власти, включая региональный и муниципальный уровни. Эта централизация направлена на повышение управляемости и унификацию стандартов государственного управления по всей стране.

Ключевую роль в обеспечении функционирования ЕСПВ играет Президент Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 80 Конституции РФ (в новой редакции), Президент является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в ЕСПВ. Это положение наделяет Президента не только высшим арбитражным статусом, но и активной координирующей функцией, позволяющей ему влиять на деятельность всех уровней публичной власти для достижения общенациональных целей.

Деятельность органов, входящих в ЕСПВ, основывается на ряде фундаментальных принципов, которые детально раскрыты, в частности, в статье 2 Федерального закона № 414-ФЗ. Эти принципы включают:

1. Единство системы публичной власти: Этот принцип подчеркивает неделимость государственного суверенитета и общность целей всех уровней власти. Он означает, что, несмотря на функциональные и организационные различия, все органы действуют как части единого организма, обеспечивая слаженность и целостность управления.
2. Обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина: Этот принцип является краеугольным камнем любого демократического государства. В контексте ЕСПВ он означает, что деятельность всех органов должна быть подчинена высшей цели – служению человеку и защите его основных прав, что повышает гарантии правовой защиты для каждого гражданина.
3. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов: Этот принцип гарантирует единое правовое пространство и исключает возможность противоречия регионального или муниципального законодательства федеральным нормам, обеспечивая правовую стабильность.
4. Согласованное функционирование и взаимодействие: Этот принцип является операционным ядром ЕСПВ. Он предусматривает, что органы публичной власти должны работать не изолированно, а в постоянном контакте и координации, обмениваясь информацией, вырабатывая совместные решения и участвуя в передаче полномочий. (Это значительно сокращает бюрократические барьеры и ускоряет решение актуальных вопросов).
5. Организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействие: Это детализация принципа согласованного функционирования. Она включает в себя разработку общих правовых механизмов, совместное выполнение функций, а также механизмы финансовой поддержки и контроля, в том числе по вопросам передачи полномочий. Например, в рамках такого взаимодействия федеральный центр может передавать субъектам РФ часть полномочий с соответствующим финансовым обеспечением, что требует точного правового оформления и контроля.

Таким образом, концепция ЕСПВ представляет собой не просто формальное объединение, а глубокую перестройку системы государственного управления, направленную на повышение ее эффективности, согласованности и ответственности перед гражданами. Она требует от всех органов публичной власти нового уровня взаимодействия и координации, а от доктрины — переосмысления устоявшихся парадигм и разработки новых подходов к анализу государственно-правовых отношений.

Эволюция правового регулирования: от ФЗ № 184-ФЗ к ФЗ № 414-ФЗ

Правовое регулирование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации претерпело значительные изменения, кульминацией которых стал переход от Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к Федеральному закону от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Этот переход, вступивший в силу с 1 января 2023 года, ознаменовал собой не просто обновление законодательства, а переосмысление всей модели взаимодействия федерального центра и регионов в рамках новой конституционной концепции «единой системы публичной власти» (ЕСПВ).

Федеральный закон № 184-ФЗ, действовавший более двадцати лет, играл ключевую роль в формировании регионального законодательства и определении основ государственного устройства субъектов РФ. Он устанавливал общие принципы, которым должны были следовать регионы при создании своих систем органов государственной власти. В частности, этот закон регулировал структуру законодательных и исполнительных органов, порядок избрания глав регионов, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, а также основы их взаимодействия. Однако с течением времени и изменением социально-политических реалий, а особенно после принятия конституционных поправок 2020 года, стало очевидно, что ФЗ № 184-ФЗ перестал в полной мере отвечать новым вызовам и задачам. Его положения не были полностью синхронизированы с концепцией ЕСПВ, и это создавало правовые пробелы и потенциальные коллизии.

Принятие Федерального закона № 414-ФЗ стало прямым следствием конституционной реформы. Он был разработан с целью имплементации новых конституционных положений о ЕСПВ и создания более цельной и единообразной системы организации публичной власти на всех уровнях. Основные отличия нового закона от его предшественника заключаются в следующем:

1. Расширение сферы регулирования: Если ФЗ № 184-ФЗ в основном фокусировался на организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, то ФЗ № 414-ФЗ, как следует из его названия, охватывает «публичную власть в субъектах Российской Федерации» в целом. Это расширение включает в себя и более глубокую интеграцию органов местного самоуправления в общую систему, что является прямым отражением положений части 3 статьи 132 Конституции РФ.
2. Акцент на единстве и согласованности: Новый закон гораздо более четко закрепляет принципы согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Статья 2 ФЗ № 414-ФЗ прямо указывает на «единство системы публичной власти» как один из ключевых принципов деятельности ее органов. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) теперь осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ не просто «рядом», а «во взаимодействии» с органами власти региона и ОМСУ. (Это гарантирует, что региональные инициативы будут лучше синхронизированы с федеральной повесткой, что снижает риски рассогласования и повышает общую эффективность).
3. Новые подходы к разграничению полномочий: ФЗ № 414-ФЗ устанавливает общие принципы и порядок разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ (часть 10 статьи 1). Это разграничение теперь осуществляется в более строгом соответствии с федеральными стандартами, что направлено на минимизацию правовых коллизий и дублирования функций. Закон предусматривает более унифицированные подходы к определению сфер ответственности и компетенций, обеспечивая большую предсказуемость и стабильность в отношениях между различными уровнями власти.
4. Уточнение статуса высшего должностного лица субъекта РФ: В новом законе более детально прописаны требования к высшему должностному лицу субъекта РФ (ВДО), его полномочия, порядок формирования и механизмы контроля. Эти положения направлены на повышение ответственности ВДО и его интеграции в общую систему ЕСПВ.
5. Более детальная регламентация взаимодействия: ФЗ № 414-ФЗ уделяет повышенное внимание механизмам взаимодействия, включая соглашения о передаче полномочий, координацию деятельности и обмен информацией. Это отражает стремление к созданию более гибкой и эффективной системы управления, способной оперативно реагировать на вызовы.

В целом, переход от ФЗ № 184-ФЗ к ФЗ № 414-ФЗ является логичным и необходимым шагом в развитии российского федерализма и государственного управления. Он демонстрирует стремление к созданию более целостной, управляемой и эффективной системы публичной власти, способной обеспечить стабильное развитие страны и защиту прав и свобод граждан в соответствии с обновленной Конституцией. Этот закон формирует новую правовую основу, на которой будет строиться вся система взаимодействия между федеральным центром, регионами и муниципалитетами в обозримом будущем. (По моему мнению, именно эти изменения закладывают основу для долгосрочной стабильности и управляемости всей государственной машины).

Система и организационно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации представляет собой сложный, многоуровневый механизм, функционирующий в рамках единой вертикали публичной власти. Ее организационно-правовой статус определяется не только конституционными положениями, но и детализированным федеральным законодательством, в первую очередь, Федеральным законом № 414-ФЗ. Этот закон, пришедший на смену ФЗ № 184-ФЗ, существенно переформатировал подходы к формированию и функционированию региональных органов, интегрируя их в общую концепцию ЕСПВ.

Ключевой тезис данного раздела — детальный анализ структуры и порядка формирования основных органов исполнительной власти субъекта РФ, который демонстрирует как общие, унифицированные федеральным законодательством подходы, так и определенную автономию регионов в вопросах внутренней организации. Эта двойственность позволяет, с одной стороны, обеспечить единство государственного управления, а с другой — учесть региональную специфику и потребности населения. Особое внимание будет уделено статусу и порядку формирования Высшего Должностного Лица (ВДО) субъекта РФ, поскольку именно от него зависит эффективность и согласованность работы всей региональной исполнительной вертикали.

Структура исполнительных органов: высшее должностное лицо и высший исполнительный орган

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, как это четко определено Федеральным законом № 414-ФЗ, представляет собой комплекс взаимосвязанных институтов, призванных обеспечить государственное управление на региональном уровне. Согласно положениям данного закона, эта система включает в себя несколько ключевых элементов:

1. Законодательный орган субъекта Российской Федерации: Это представительный орган, осуществляющий законотворческую деятельность на региональном уровне (например, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Дума).
2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (ВДО): Это глава региона, являющийся ключевой фигурой в системе исполнительной власти.
3. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации: Это правительство региона, которое осуществляет непосредственное управление исполнительной деятельностью.
4. Иные органы государственной власти: Сюда относятся различные министерства, департаменты, комитеты и управления, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ для реализации конкретных функций и полномочий.

Среди этих элементов особое место занимает Финансовый орган субъекта Российской Федерации, который Федеральный закон № 414-ФЗ (Глава 4, статья 34) прямо выделяет как обязательный элемент структуры исполнительных органов. Его главная задача — составление и исполнение бюджета региона, что подчеркивает его стратегическую важность для обеспечения финансовой стабильности и реализации социально-экономических программ. Наличие такого обязательного органа унифицирует бюджетный процесс по всей стране и гарантирует определенный уровень финансовой дисциплины. (Для граждан это означает более прозрачное и подотчетное расходование бюджетных средств).

Центральной фигурой в системе исполнительной власти региона является Высшее должностное лицо субъекта РФ. Его статус уникален, поскольку он не только возглавляет всю региональную исполнительную вертикаль, но и выступает связующим звеном между федеральным центром и субъектом Федерации. Именно ВДО обладает широкими полномочиями по формированию и управлению исполнительными органами.

Высший исполнительный орган субъекта РФ, как правило, именуемый правительством, формируется непосредственно высшим должностным лицом субъекта РФ. Это означает, что ВДО назначает членов правительства, определяет его состав и структуру. Более того, ВДО обладает правом принимать решение о его отставке, что является мощным инструментом контроля и обеспечения лояльности исполнительной команды. Эта прерогатива ВДО гарантирует, что исполнительная власть региона будет действовать в соответствии с его стратегическим видением и политическим курсом.

Одной из важных особенностей, закрепленных в ФЗ № 414-ФЗ, является право высшего должностного лица субъекта РФ самостоятельно возглавить высший исполнительный орган региона либо ввести отдельную должность председателя этого органа. Эта норма предоставляет ВДО гибкость в организации исполнительной власти:

• Прямое возглавление: В этом случае ВДО (например, Губернатор или Глава республики) одновременно является председателем правительства, что обеспечивает максимально тесную связь между главой региона и исполнительным аппаратом. Такая модель часто используется для повышения оперативности принятия решений и усиления персональной ответственности.
• Введение отдельной должности председателя: ВДО может назначить отдельного председателя правительства, который будет заниматься текущим управлением, в то время как сам ВДО сосредоточится на стратегических вопросах, представительстве региона на федеральном уровне и координации деятельности всех ветвей власти. Эта модель позволяет разделить управленческие функции и снизить нагрузку на главу региона, но требует более тщательного взаимодействия и четкого разграничения полномочий между ВДО и председателем правительства.

Важно отметить, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется ВДО самостоятельно. Эта норма, закрепленная в федеральном законодательстве, предоставляет регионам значительную автономию в вопросах внутреннего устройства исполнительной власти. ВДО, исходя из специфики региона, его социально-экономических задач и приоритетов, может создавать, реорганизовывать или упразднять министерства, департаменты и другие ведомства. Например, в аграрных регионах могут быть усилены министерства сельского хозяйства, в промышленных — министерства промышленности и торговли, а в приграничных — органы, отвечающие за внешнеэкономические связи. Такая гибкость позволяет региональной власти адаптироваться к меняющимся условиям и эффективно решать местные проблемы.

Таким образом, ФЗ № 414-ФЗ устанавливает четкую, но при этом достаточно гибкую структуру исполнительных органов субъектов РФ. Она основана на центральной роли высшего должностного лица, обладающего широкими полномочиями по формированию и управлению исполнительной вертикалью. При этом наличие обязательного финансового органа и возможность выбора модели руководства высшим исполнительным органом демонстрируют стремление к балансу между федеральной унификацией и региональной спецификой, что является краеугольным камнем концепции ЕСПВ.

Статус и порядок формирования Высшего Должностного Лица (ВДО) субъекта РФ

Высшее должностное лицо (ВДО) субъекта Российской Федерации занимает уникальное и ключевое положение в системе публичной власти, выступая одновременно связующим звеном между федеральным центром и регионом, а также главой исполнительной вертикали субъекта. Его административно-правовой статус определяется целым комплексом норм, отражающих принцип единства Единой системы публичной власти (ЕСПВ) и стремление к повышению эффективности государственного управления.

Одной из наиболее характерных черт статуса ВДО, закрепленной в Федеральном законе № 414-ФЗ, является его двойственный характер: ВДО одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации. Это не просто формальная юридическая конструкция, а отражение концепции ЕСПВ, где глава региона выступает не только как представитель региональных интересов, но и как проводник федеральной политики на территории субъекта. Такой подход призван обеспечить вертикальную координацию и согласованность действий, исключая возможность возникновения «суверенитета» регионов в отношении федеральных решений. (На практике это означает, что ВДО несет ответственность как перед жителями региона, так и перед федеральным центром, что повышает его подотчетность и эффективность).

Порядок формирования ВДО также имеет свои особенности. Согласно части 2 статьи 20 ФЗ № 414-ФЗ, ВДО избирается либо непосредственно гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта, либо депутатами законодательного органа субъекта РФ. Срок полномочий устанавливается в пять лет. Выбор способа избрания (прямые выборы или избрание региональным парламентом) определяется законом субъекта РФ, что предоставляет регионам некоторую гибкость, но при этом оба варианта должны соответствовать федеральным стандартам.

Важным аспектом является наименование должности ВДО. Федеральный закон № 414-ФЗ допускает использование терминов «Глава» или «Губернатор» (с обязательным указанием наименования субъекта РФ), однако категорически запрещается использование слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации. Это требование подчеркивает иерархию публичной власти и исключает любые ассоциации, которые могли бы поставить под сомнение единство федерального государства.

Наиболее дискуссионным, но при этом важнейшим механизмом формирования ВДО является так называемый «муниципальный фильтр». Этот механизм направлен на обеспечение поддержки кандидата со стороны местного самоуправления и является инструментом повышения легитимности будущего главы региона. Согласно закону, кандидат на должность ВДО должен быть поддержан от 5 до 10 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных глав муниципальных образований субъекта РФ.

Детализированный анализ механизма «муниципального фильтра» раскрывает его истинное значение и сложность реализации. Закон субъекта РФ устанавливает точное число подписей в пределах указанного федеральным законом диапазона (5-10%). Однако ключевым требованием, часто упускаемым в общих описаниях, является то, что эти депутаты и/или главы муниципальных образований должны представлять не менее 75% от общего количества муниципальных образований субъекта РФ. Это условие не просто увеличивает количество необходимых подписей, но и обязывает кандидата заручиться широкой поддержкой по всей территории региона, а не только в крупных городах или отдельных районах.

Пример реализации «муниципального фильтра»:
Представим субъект РФ, в котором 100 муниципальных образований (МО). Общее число депутатов представительных органов МО и глав МО составляет 1000 человек.
Законом субъекта РФ установлен минимальный порог в 7% поддержки.
Для регистрации кандидата потребуется:

1. Получить подписи не менее 7% от 1000 = 70 человек.
2. Эти 70 человек должны представлять не менее 75% от 100 МО, то есть подписи должны быть собраны как минимум в 75 различных муниципальных образованиях.

Если кандидат собрал 70 подписей, но все они получены только в 50 МО, его регистрация будет отклонена, так как не выполнено требование о представительстве в 75% МО.

Такое требование к «муниципальному фильтру» имеет несколько важных целей:

• Обеспечение широкой легитимности: Поддержка со стороны значительной части местных органов власти свидетельствует о том, что кандидат обладает определенным консенсусом на региональном уровне.
• Стимулирование взаимодействия: Кандидаты вынуждены активно взаимодействовать с местным самоуправлением, узнавать о проблемах на местах и выстраивать отношения, что способствует укреплению вертикали публичной власти. (Это повышает качество управления, так как будущий глава региона глубже погружается в проблемы территорий).
• Предотвращение появления маргинальных кандидатов: «Муниципальный фильтр» является барьером для случайных или несерьезных кандидатов, не имеющих реальной поддержки в регионе.
• Защита интересов муниципалитетов: Он служит инструментом, который обязывает будущего главу региона учитывать интересы местного самоуправления еще на этапе предвыборной кампании.

Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал конституционность процедуры «муниципального фильтра», признавая ее инструментом повышения легитимности и взаимодействия уровней публичной власти (например, Постановление КС РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П, а также более поздние решения, подтверждающие этот подход).

Таким образом, статус ВДО субъекта РФ характеризуется двойственной природой, призванной обеспечить единство ЕСПВ, а его порядок формирования, особенно через механизм «муниципального фильтра» с жестким требованием по представительству муниципальных образований, направлен на укрепление вертикали власти, повышение легитимности и обеспечение согласованного функционирования всех уровней публичной власти.

Функциональный аспект статуса: механизмы разграничения, делегирования и взаимодействия полномочий

Функциональный аспект административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является краеугольным камнем в понимании их роли в системе публичного управления. Он охватывает вопросы реализации ими своих полномочий, взаимодействия с федеральным центром и муниципалитетами, а также участия в решении задач совместного ведения. В условиях формирования «единой системы публичной власти» (ЕСПВ) эти механизмы приобретают особую значимость, поскольку от их эффективности зависит общая результативность государственной политики.

Ключевой тезис этого раздела заключается в раскрытии специфики полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, особенно в сферах совместного ведения, и анализе инструментов, позволяющих гибко управлять этими полномочиями — прежде всего, через соглашения о передаче полномочий. Речь идет не только о формальном распределении компетенций, но и о практических аспектах их реализации, финансирования и контроля, что требует глубокого понимания как федерального законодательства, так и подзаконных актов, детализирующих эти процессы.

Разграничение полномочий и специфика совместного ведения

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является фундаментальным принципом российского федерализма, закрепленным в Конституции РФ (статьи 71, 72, 73). Этот принцип определяет, какие сферы управления находятся в исключительном ведении Федерации, какие — в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а какие — в исключительном ведении самих субъектов. Однако на практике такое разграничение не всегда является абсолютно четким и требует постоянного уточнения, особенно в контексте динамичных социально-экономических процессов и реформ.

Общие принципы разграничения полномочий можно свести к следующему:

1. Исключительное ведение Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ): Это сферы, где Федерация обладает полной и неограниченной компетенцией, а субъекты РФ не вправе издавать по ним свои законы и иные нормативные правовые акты. Примеры включают оборону и безопасность, внешнюю политику, федеральный бюджет, денежное обращение, федеральную государственную собственность.
2. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ): Это наиболее сложная и обширная категория, включающая в себя такие важные области, как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, образование, здравоохранение, социальная защита, охрана окружающей среды. В этих сферах издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
3. Исключительное ведение субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ): Субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному ведению. Эти полномочия реализуются через принятие региональных законов и подзаконных актов, которые не должны противоречить федеральному законодательству.

Специфика совместного ведения заключается в том, что в этих сферах деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ оказывается наиболее тесно переплетена с деятельностью федеральных органов. Это порождает ряд особенностей:

• Компетентностный «двойной» стандарт: Региональные органы исполнительной власти не просто выполняют собственные функции, но и обеспечивают реализацию федерального законодательства на своей территории. Например, в сфере образования или здравоохранения субъекты РФ разрабатывают и реализуют региональные программы, но при этом обязаны следовать федеральным образовательным стандартам и принципам организации медицинского обслуживания.
• Необходимость согласования: В сферах совместного ведения требуется постоянное согласование действий федеральных и региональных органов. Это не всегда означает жесткую субординацию, но предполагает координацию усилий, обмен информацией и выработку единых подходов к решению проблем. Отсутствие такого согласования может привести к правовым коллизиям и снижению эффективности управления.
• Финансовая нагрузка и субвенции: Реализация полномочий по предметам совместного ведения часто требует значительных финансовых ресурсов. Часть этих расходов может покрываться за счет федеральных субвенций и субсидий, что делает субъекты РФ зависимыми от федерального финансирования и федеральной политики распределения бюджетных средств. Это, в свою очередь, является мощным рычагом влияния федерального центра на региональную политику.
• Делегирование и передача полномочий: В условиях совместного ведения возникает необходимость в механизмах, позволяющих гибко распределять задачи. Федеральные органы исполнительной власти могут передавать региональным органам осуществление части своих полномочий, и наоборот, что регулируется специальными соглашениями. Это позволяет оптимизировать управленческие процессы и адаптироваться к местным условиям.

Федеральный закон № 414-ФЗ, пришедший на смену ФЗ № 184-ФЗ, значительно унифицировал подходы к разграничению полномочий. Он четко определяет, что общие принципы и порядок разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ устанавливаются именно этим законом (часть 10 статьи 1). Это означает, что федеральный законодатель стремится к большей предсказуемости и прозрачности в распределении компетенций, минимизируя возможность произвольного толкования региональными актами.

Тем не менее, несмотря на унификацию, проблема четкого разграничения предметов ведения, особенно в сферах совместного ведения, остается актуальной. Постоянно меняющиеся социально-экономические условия и появление новых вызовов (например, в сфере цифровизации или экологии) требуют регулярного обновления и уточнения законодательства, а также гибкого взаимодействия между федеральным центром и регионами. (Как показывает практика, именно в этих «серых зонах» чаще всего возникают правовые споры и необходимость в судебных разъяснениях).

Правовая регламентация соглашений о передаче полномочий

Механизм соглашений о передаче полномочий является одним из наиболее важных инструментов гибкого управления в условиях федеративного государства, особенно применительно к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Он позволяет оптимизировать управленческие процессы, адаптируя их к специфике конкретных территорий и потребностям населения. Федеральный закон № 414-ФЗ (статья 51) четко регламентирует этот институт, закрепляя возможность заключения таких соглашений между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) и органами исполнительной власти субъектов РФ (и наоборот).

Суть данного механизма заключается в том, что ФОИВ могут передавать органам исполнительной власти субъекта РФ осуществление части своих полномочий по соглашению. Аналогично, органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать часть своих полномочий федеральным органам. Главное условие — это не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Такая двусторонняя возможность передачи полномочий подчеркивает стремление к повышению эффективности государственного управления, позволяя передавать задачи тому уровню власти, который способен реализовать их наиболее качественно и оперативно. Например, федеральное ведомство может передать региональному органу полномочия по администрированию определенных социальных выплат, требующих индивидуальной работы с гражданами на местах. (Эта гибкость позволяет государству быстрее реагировать на нужды населения и повышать качество оказания услуг).

Обязательные условия соглашений о передаче полномочий:

Для того чтобы соглашение было юридически состоятельным и эффективным, ФЗ № 414-ФЗ устанавливает ряд обязательных условий, которые должны быть в нем определены:

1. Условия и порядок финансирования: Это, пожалуй, самый критический аспект. Передача полномочий без адекватного финансового обеспечения является фикцией. Поэтому в соглашении должно быть четко прописано, как будут передаваться необходимые финансовые и материальные средства. Это могут быть целевые субвенции, субсидии или иные формы финансовой поддержки из федерального бюджета в случае передачи федеральных полномочий, или из регионального бюджета, если речь идет о передаче региональных полномочий.
2. Срок действия соглашения: Соглашение не может быть бессрочным. Установление конкретного срока действия позволяет сторонам оценивать эффективность его реализации и при необходимости корректировать условия или прекращать его действие.
3. Основания досрочного расторжения: Должны быть четко прописаны условия, при которых любая из сторон вправе расторгнуть соглашение досрочно. Это может быть неисполнение обязательств, изменение законодательства, утрата актуальности переданных полномочий и т.д.
4. Ответственность сторон: В соглашении должна быть установлена ответственность сторон за ненадлежащее исполнение или неисполнение условий соглашения. Это может быть финансовая ответственность, обязанность возмещения ущерба или иные меры, призванные стимулировать добросовестное выполнение принятых обязательств.

Роль Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 N 986:

Несмотря на четкость федерального закона, детальная процедура заключения и вступления в силу таких соглашений регулируется на подзаконном уровне. Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 N 986 «Об утверждении Правил заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» (с последующими изменениями) является ключевым нормативным правовым актом в этой сфере.

Это Постановление обеспечивает единую процедуру на федеральном уровне, устанавливая:

• Этапы подготовки соглашения: От инициативы одной из сторон до согласования проекта соглашения с заинтересованными ФОИВ, Министерством финансов РФ и Министерством юстиции РФ.
• Требования к содержанию проекта соглашения: Более детально, чем в ФЗ № 414-ФЗ, прописываются элементы, которые должны быть включены в текст документа (например, перечень передаваемых полномочий с указанием федеральных законов, объем и источники финансирования, перечень отчетных документов).
• Порядок согласования и подписания: Устанавливается процедура визирования проекта соглашения руководителями заинтересованных ФОИВ и высшим должностным лицом субъекта РФ, а также порядок его утверждения.
• Механизмы контроля: Постановление определяет, что ФОИВ, передавшие часть полномочий, осуществляют контроль за соблюдением условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее их исполнение. Это может включать регулярные отчеты, проверки, запросы информации и другие формы надзора.

Таким образом, Постановление Правительства РФ № 986 является критически важным документом, детализирующим практическую реализацию положений ФЗ № 414-ФЗ. Оно гарантирует, что процесс передачи полномочий будет осуществляться в унифицированном, прозрачном и контролируемом порядке, что особенно важно в условиях концепции Единой системы публичной власти. Без этого подзаконного акта положения федерального закона о соглашениях оставались бы декларативными, а их практическое применение было бы затруднено.

Наконец, важно отметить, что полномочия, осуществляемые органами власти субъекта РФ по предметам ведения самого субъекта, финансируются самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Это подчеркивает финансовую автономию регионов в рамках их собственной компетенции, хотя и в пределах, установленных федеральным бюджетным законодательством. Этот принцип является важным элементом разграничения финансовой ответственности и стимулирует регионы к эффективному управлению собственными ресурсами.

Актуальные проблемы функционирования и механизмы контроля в ЕСПВ

Введение концепции «Единой системы публичной власти» (ЕСПВ) и принятие Федерального закона № 414-ФЗ стали значительными шагами в модернизации государственного управления в России. Однако, как и любая масштабная реформа, они породили новые вызовы и не решили всех существующих проблем, особенно в вопросах взаимодействия и контроля. Эффективность функционирования ЕСПВ напрямую зависит от того, насколько успешно удастся преодолеть эти сложности.

Ключевой тезис этого раздела — идентификация и анализ ключевых правовых и организационных проблем во взаимодействии между федеральным и региональным уровнями исполнительной власти, а также рассмотрение механизмов контроля, призванных обеспечить согласованность и законность их деятельности. Отсутствие четкого разграничения компетенций, сложности координации и необходимость эффективного надзора являются постоянными спутниками федеративного устройства, и в контексте ЕСПВ они приобретают новую актуальность.

Проблема коллизий и роль Государственного Совета РФ

Несмотря на конституционное закрепление концепции «Единой системы публичной власти» (ЕСПВ) и принятие Федерального закона № 414-ФЗ, проблема четкого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также механизма регулирования согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней, остается одной из наиболее острых. Правовые коллизии, то есть противоречия между нормативными актами разных уровней, могут возникать из-за неточностей формулировок, дублирования полномочий или отсутствия единого подхода к регулированию определенных вопросов. Такие коллизии подрывают принцип верховенства права, создают правовую неопределенность и затрудняют эффективное государственное управление.

Истоки этих проблем лежат в самой природе федеративного государства, где неизбежно сталкиваются интересы центра и регионов, а также в динамичном развитии законодательства. Часто федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, не всегда учитывают специфику всех субъектов РФ, что приводит к сложностям в их имплементации на местах и необходимости принятия региональных актов, которые иногда могут противоречить духу или букве федеральных норм.

В условиях ЕСПВ, где подчеркивается необходимость «согласованного функционирования и взаимодействия», наличие таких коллизий становится особенно неприемлемым. Это требует наличия эффективного координационного и арбитражного механизма, способного выявлять и разрешать возникающие противоречия на высшем уровне.

Именно для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в ЕСПВ, был создан Государственный Совет Российской Федерации. Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» (статья 3) определяет его как конституционный государственный орган, формируемый Президентом РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.

Роль Государственного Совета РФ в разрешении проблемы коллизий и обеспечении согласованного взаимодействия является многогранной:

1. Консультативно-совещательный орган: Госсовет является площадкой для обсуждения наиболее острых проблем государственного управления с участием глав регионов, руководителей федеральных органов власти и экспертов. Это позволяет выявлять потенциальные коллизии на стадии разработки нормативных актов или их применения.
2. Координация и выработка единых подходов: В рамках своих заседаний Госсовет вырабатывает рекомендации и предложения по устранению расхождений в правовом регулировании и унификации подходов к реализации полномочий. Его решения, хотя и не имеют прямого императивного характера, обладают высоким политическим и моральным авторитетом, оказывая существенное влияние на правотворческую и правоприменительную практику. (Участие Госсовета существенно снижает вероятность возникновения правовых противоречий, экономя время и ресурсы всех уровней власти).
3. Стратегическое планирование: Участие Госсовета в определении основных направлений внутренней и внешней политики позволяет заранее предусмотреть возможные точки напряжения между федеральным центром и регионами и разработать механизмы их предотвращения.
4. Мониторинг правоприменения: Госсовет может анализировать практику применения федерального и регионального законодательства, выявляя факты коллизий и предлагая меры по их устранению, в том числе путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.

Однако, несмотря на значительную роль Государственного Совета РФ, необходимо признать, что он является не судебным, а политико-административным органом. Его функции носят преимущественно консультативный и координирующий характер. Окончательное разрешение правовых коллизий, особенно тех, которые касаются конституционности нормативных актов или споров о компетенции, остается прерогативой судебной власти, в частности Конституционного Суда РФ. Тем не менее, деятельность Госсовета способствует снижению числа таких коллизий и созданию более гармоничной и согласованной системы публичной власти.

Контроль и надзор: правовая экспертиза и президентское приостановление актов

Эффективность функционирования единой системы публичной власти (ЕСПВ) невозможна без системы контроля и надзора за деятельностью ее органов, особенно на региональном уровне. Контрольная деятельность федеральных органов над органами власти субъектов РФ необходима, поскольку субъекты РФ, несмотря на свою автономию в определенных вопросах, являются объектом надзора в части исполнения федеральных решений, в том числе в сферах совместного ведения. Это позволяет обеспечить единообразие правоприменения, защиту прав и свобод граждан и предотвратить отклонения от федеральной политики.

Одним из наиболее важных и системных механизмов контроля является проведение Министерством юстиции Российской Федерации (Минюст России) правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ. Эта функция закреплена за Минюстом в Указе Президента РФ от 13.01.2023 N 10 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» и других подзаконных актах.

Роль Минюста России в правовой экспертизе:

• Предупредительный контроль: Правовая экспертиза проводится с целью выявления несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и нормативным правовым актам, изданным федеральными органами государственной власти.
• Обеспечение правового единства: Благодаря этой экспертизе обеспечивается единство правового пространства страны. Если в актах субъекта РФ обнаруживаются противоречия федеральному законодательству или коррупциогенные факторы, Минюст России выносит мотивированное заключение и направляет его в соответствующий орган субъекта РФ с требованием об устранении нарушений. (Это значительно снижает риски для граждан и бизнеса, так как гарантирует соответствие региональных норм федеральным стандартам).
• Методическая поддержка: Помимо контроля, Минюст России также осуществляет методическую поддержку регионов в вопросах правотворчества, что способствует повышению качества регионального законодательства.

Этот механизм является важным элементом «сдержек и противовесов» и позволяет выявлять и устранять правовые коллизии на ранней стадии, до того как они приведут к серьезным последствиям.

Помимо превентивного контроля, существует и механизм оперативного реагирования на уже принятые нормативные правовые акты. Одним из наиболее мощных инструментов такого контроля является полномочие Президента РФ по приостановлению актов исполнительных органов власти субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ (часть 2 статьи 85), Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам или международным обязательствам Российской Федерации, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такое приостановление действует до решения соответствующего суда по существу вопроса.

Значение президентского приостановления актов:

• Оперативное реагирование: Этот механизм позволяет оперативно пресекать действия региональных властей, которые могут нанести ущерб конституционным основам, федеральному законодательству или правам граждан, не дожидаясь длительных судебных разбирательств.
• Гарантия Конституции: Президент, как гарант Конституции РФ, использует это полномочие для защиты конституционного строя и обеспечения единства правового пространства.
• Инструмент принуждения к законности: Приостановление акта стимулирует региональные власти к скорейшему устранению выявленных нарушений или обращению в суд для защиты своей позиции.
• Временный характер: Важно подчеркнуть, что приостановление носит временный характер. Окончательное решение о законности или незаконности акта принимается судом. Это демонстрирует соблюдение принципа разделения властей и право на судебную защиту.

Эти механизмы контроля и надзора — правовая экспертиза Минюста России и полномочия Президента РФ по приостановлению актов — являются неотъемлемыми компонентами функционирования ЕСПВ. Они обеспечивают вертикальную координацию, законность и конституционность деятельности региональных органов исполнительной власти, способствуя укреплению государственности и защите интересов граждан. Их совместное применение позволяет не только выявлять, но и эффективно устранять правовые отклонения, поддерживая высокий уровень правовой дисциплины на всех уровнях публичной власти.

Роль судебной практики в уточнении административно-правового статуса

Судебная власть, являясь самостоятельной ветвью государственной власти, играет фундаментальную роль в обеспечении законности, справедливости и стабильности в системе публичной власти. В контексте административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судебная практика выступает не просто как механизм разрешения споров, но и как мощный инструмент «сдержек и противовесов», оказывающий влияние на решения и действия исполнительной власти, а также уточняющий и корректирующий ее компетенцию.

Конституционный Суд РФ (КС РФ) занимает центральное место в этом процессе. Его постановления, такие как, например, Постановление от 06.04.2020 № 14-П, имеют общеобязательный характер и исключают иное истолкование в правоприменительной практике. Это означает, что любое решение КС РФ по вопросам конституционности федеральных законов или нормативных актов субъектов РФ, затрагивающих административно-правовой статус, становится прецедентом, который должен быть учтен всеми органами публичной власти.

Ключевые функции КС РФ в отношении статуса ОИВ субъектов РФ:

1. Разрешение споров о компетенции: Одной из важнейших функций КС РФ является разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Эти споры часто касаются разграничения предметов ведения и полномочий, что напрямую влияет на административно-правовой статус региональных исполнительных органов. Решения КС РФ в таких случаях устанавливают четкие границы ответственности и предотвращают дублирование или самоуправство.
2. Проверка конституционности законов: КС РФ проверяет конституционность положений федеральных законов, в том числе ранее ФЗ № 184-ФЗ, а теперь и ФЗ № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Если какое-либо положение закона признается неконституционным, оно утрачивает силу, что существенно меняет правовую основу деятельности исполнительных органов. Это обеспечивает соответствие всего законодательства высшей юридической силе Конституции РФ.
3. Уточнение конституционно-правового смысла: КС РФ часто не отменяет закон целиком, а уточняет его конституционно-правовой смысл, указывая, как именно та или иная норма должна применяться. Это особенно важно для предотвращения произвольного толкования и обеспечения единообразия правоприменительной практики. Например, КС РФ может разъяснить, как именно должны быть разграничены полномочия в определенной сфере совместного ведения.
4. Подтверждение конституционности механизмов: КС РФ также подтвердил конституционность таких важных процедур, как «муниципальный фильтр» для избрания высших должностных лиц субъектов РФ. В своих решениях (например, Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П) он признал, что эта процедура, несмотря на критику, является инструментом повышения легитимности и взаимодействия уровней публичной власти, укрепляя тем самым статус ВДО и его связь с местным самоуправлением.

Роль Верховного Суда РФ (ВС РФ) и судов общей юрисдикции/арбитражных судов:

Помимо КС РФ, существенное влияние оказывают решения Верховного Суда РФ, а также нижестоящих судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Они рассматривают административные дела, связанные с оспариванием нормативных правовых актов исполнительных органов субъектов РФ, а также решений и действий (бездействия) должностных лиц этих органов. Каждый имеет гарантированное право на судебную защиту и обжалование решений и действий (или бездействия) органов государственной власти.

• Контроль законности: Суды проверяют соответствие актов и действий региональных исполнительных органов федеральному и региональному законодательству. Если акт или действие признается незаконным, оно отменяется или признается недействительным, что напрямую корректирует компетенцию и поведение исполнительной власти.
• Защита прав граждан: Судебная защита является последним рубежом для граждан, чьи права и свободы были нарушены действиями или бездействием органов исполнительной власти. Решения судов в пользу граждан не только восстанавливают справедливость, но и создают прецеденты, обязывающие исполнительные органы изменить свою практику. (Это напрямую повышает уровень защиты ваших конституционных прав и свобод).

Судебная власть как механизм «сдержек и противовесов»:

Независимость судей является ключевым фактором, обеспечивающим функционирование системы «сдержек и противовесов». Эта независимость прямо закреплена в части 1 статьи 120 Конституции РФ:

Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Именно эта независимость позволяет судам объективно оценивать действия исполнительной власти, не поддаваясь давлению других ветвей власти.

Таким образом, судебная практика, особенно решения Конституционного Суда РФ, имеет решающее значение для уточнения, формирования и защиты административно-правового статуса исполнительных органов субъектов РФ. Она обеспечивает конституционность и законность их деятельности, разрешает споры о компетенции и служит эффективным механизмом контроля, гарантируя, что исполнительная власть действует в строгом соответствии с принципами правового государства и интересами общества.

Заключение и выводы

Проведенное комплексное исследование административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволило выявить ключевые тенденции и трансформации, обусловленные конституционными поправками 2020 года и принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Основной тезис работы о высокой степени детализации правового регулирования и интеграции всех уровней власти в «единую систему публичной власти» (ЕСПВ) нашел свое всестороннее подтверждение.

Ключевые выводы по трансформации административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ:

1. Концепция ЕСПВ как новая доминанта: Поправки к Конституции РФ 2020 года фундаментально изменили парадигму государственного управления, объединив федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в единую систему. Это привело к переосмыслению роли каждого уровня власти и акцентированию внимания на принципах согласованного функционирования, организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия. Президент РФ теперь является гарантом не просто Конституции, а согласованного функционирования всей ЕСПВ.
2. ФЗ № 414-ФЗ как новая правовая основа: С 1 января 2023 года ФЗ № 414-ФЗ полностью заменил ФЗ № 184-ФЗ, став базовым актом, регулирующим организацию публичной власти в регионах. Новый закон не только имплементировал конституционные положения о ЕСПВ, но и значительно детализировал механизмы взаимодействия, разграничения полномочий и принципы функционирования региональных органов, подчеркнув их роль в рамках единой вертикали.
3. Четкая, но гибкая структура региональной исполнительной власти: Система органов государственной власти субъекта РФ теперь четко определена, включая законодательный орган, высшее должностное лицо, высший исполнительный орган и иные органы, среди которых обязательно выделяется финансовый орган. Высшее должностное лицо (ВДО) обладает широкими полномочиями по формированию регионального правительства и может самостоятельно возглавить высший исполнительный орган или ввести должность его председателя, что демонстрирует баланс между федеральной унификацией и региональной спецификой.
4. Двойственный статус и «муниципальный фильтр» ВДО: Статус ВДО субъекта РФ характеризуется двойственным характером (государственная должность РФ и субъекта РФ), что подчеркивает его интеграцию в ЕСПВ. Механизм «муниципального фильтра» для избрания ВДО, особенно с детализированным требованием о поддержке не менее 75% муниципальных образований, является ключевым инструментом повышения легитимности и обеспечения широкой поддержки кандидата на местном уровне.
5. Детализированная регламентация передачи полномочий: Механизм соглашений о передаче полномочий между ФОИВ и органами власти субъектов РФ получил еще более четкую правовую регламентацию. Выявлена и проанализирована ключевая роль Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 N 986, которое обеспечивает унифицированный порядок заключения, финансирования, контроля и ответственности сторон по таким соглашениям, что является примером высокой степени детализации правового регулирования.
6. Система контроля и надзора в ЕСПВ: Несмотря на стремление к согласованности, сохраняются проблемы коллизий в разграничении предметов ведения. Роль Государственного Совета РФ как конституционного органа по обеспечению согласованного функционирования ЕСПВ является важным элементом координации. При этом действуют и жесткие механизмы контроля: Министерство юстиции РФ проводит правовую экспертизу актов субъектов РФ, а Президент РФ вправе приостанавливать их действие, что подчеркивает значимость вертикального контроля и надзора.
7. Укрепление роли судебной практики: Судебная власть, особенно Конституционный Суд РФ, продолжает играть критически важную роль в уточнении административно-правового статуса региональных исполнительных органов, разрешая споры о компетенции, проверяя конституционность законов (включая ФЗ № 414-ФЗ) и формируя правоприменительную практику. Это подчеркивает значение судебного контроля как механизма «сдержек и противовесов», гарантирующего законность и защиту прав граждан.

В целом, административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ претерпел значительные изменения, направленные на укрепление вертикали публичной власти, повышение ее управляемости и согласованности в рамках единой системы. При этом федеральное законодательство, особенно ФЗ № 414-ФЗ и связанные с ним подзаконные акты, обеспечивает высокую степень детализации правового регулирования, что является характерной чертой современного российского государственного строительства. (Именно благодаря этой детализации достигается предсказуемость правоприменения и снижаются риски для всех участников правоотношений).

Перспективы дальнейших научных исследований:

Несмотря на глубокую регламентацию, практическая реализация положений ФЗ № 414-ФЗ и функционирование ЕСПВ только начинается. В связи с этим представляют интерес дальнейшие научные исследования, которые могут быть посвящены:

• Анализу эффективности ФЗ № 414-ФЗ на практике, в том числе через призму социально-экономического развития регионов.
• Изучению влияния «муниципального фильтра» на качество кандидатов и результаты выборов ВДО в динамике.
• Анализу практики заключения и исполнения соглашений о передаче полномочий, выявлению типовых проблем и лучших практик.
• Исследованию роли и влияния Государственного Совета РФ на процесс принятия стратегических решений и разрешение коллизий.
• Оценке эффективности деятельности Минюста России по правовой экспертизе региональных актов и ее влиянию на правотворчество субъектов РФ.

Эти направления позволят углубить понимание административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и внести вклад в развитие теории и практики государственного управления в условиях современной России.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 14.03.2020 N 1-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», Статья 2. Понятие единой системы публичной власти.
5. Постановление правительства Москвы от 3 февраля 2009 года N 64-ПП «Об утверждении Положения о контрольном управлении мэра и правительства Москвы».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.2020 N 14-П.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2024 N 14-П.
11. «Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) (Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Подсумкова А.А.) (под ред. Н.И. Воробьева).
12. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19.
13. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1999. 320 с.
14. Конин Н.М. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 445 с.
15. Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 7.
16. Никифоров М.В. Субъекты административного нормотворчества: Монография. Нижний Новгород: Нижегородская правовая академия, 2012.
17. Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.
18. Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. АНО Центр публично-правовых исследований, 2008. Том 3.
19. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. 928 с.
20. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.
21. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 2020 ГОДА // cyberleninka.ru.
22. Единая система публичной власти в Российской Федерации // lawinfo.ru.
23. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СВЕТЕ ПОПРАВКИ 2020 ГОДА К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // cyberleninka.ru.
24. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ // elibrary.ru.
25. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ // cyberleninka.ru.
26. Соглашение о передаче полномочий между РФ и субъектами РФ // lecu.ru.