Российский бюджетный федерализм и межбюджетные отношения: комплексный анализ проблем и направления совершенствования формирования доходной части местных бюджетов

В условиях динамично развивающейся экономики и постоянно меняющегося геополитического ландшафта, вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений становятся краеугольным камнем устойчивого социально-экономического развития любого федеративного государства. Российская Федерация, как крупнейшее федеративное государство мира, не исключение. От эффективности распределения финансовых ресурсов между уровнями власти – от федерального центра до муниципалитетов – напрямую зависят качество жизни населения, стабильность социальной сферы и инвестиционная привлекательность территорий.

Однако, несмотря на постоянные реформы и совершенствование законодательства, проблемы в этой сфере остаются острыми и требуют глубокого, всестороннего анализа. Так, по итогам 2024 года, в некоторых регионах, таких как Чеченская Республика и Республика Тыва, межбюджетные трансферты формировали более 80% доходной части бюджетов. Эта цифра не просто демонстрирует высокую зависимость, но и подчеркивает системные дисбалансы, препятствующие реализации основополагающих принципов бюджетного федерализма, таких как самостоятельность бюджетов и соответствие расходных обязательств доходным полномочиям. Что из этого следует? Без реальной финансовой независимости муниципалитеты не могут полноценно развиваться, адаптироваться к местным потребностям и оперативно решать возникающие проблемы, что напрямую влияет на качество жизни граждан.

Настоящая работа призвана провести комплексный анализ теоретических основ, текущего состояния и проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации, уделяя особое внимание формированию доходной части местных бюджетов. В ходе исследования будут рассмотрены ключевые концепции, прослежена эволюция отечественной системы межбюджетных отношений с акцентом на изменения периода 2020-2025 годов, выявлены основные проблемы и предложены обоснованные направления их совершенствования. Данное исследование имеет высокую научную и практическую значимость для студентов гуманитарных, экономических и юридических вузов, позволяя глубже понять механизмы функционирования государственных финансов и бюджетного права в контексте федеративного устройства страны.

Теоретические основы и принципы бюджетного федерализма

Прежде чем погрузиться в тонкости российских межбюджетных отношений, необходимо заложить прочный теоретический фундамент, определив ключевые понятия и принципы, на которых зиждется концепция бюджетного федерализма. Эта доктрина, изучающая распределение финансовых полномочий и ответственности между различными уровнями государственного управления, является основой для понимания механизмов взаимодействия в сложной многоуровневой бюджетной системе.

Понятие и сущность бюджетного федерализма

В своей основе бюджетный федерализм — это не просто набор финансовых правил, а скорее философский принцип организации государственной власти. Он определяет разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в бюджетной сфере. Это разделение проявляется на каждом этапе бюджетного процесса: от мобилизации бюджетных доходов до расходования бюджетных средств.

Представьте себе государство как сложный организм, где каждая клетка – это отдельный уровень власти. Бюджетный федерализм выступает как его кровеносная система, обеспечивающая циркуляцию финансовых потоков. Эта система многоуровнева, и на каждом уровне власти существует свой собственный бюджет. Важно, что каждый уровень действует в рамках закрепленных за ним бюджетных полномочий, но при этом сущность бюджетного федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей равноправных сторон. Эти права и обязанности регулируют взаимодействие общегосударственных, региональных и местных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса, включая методы перераспределения бюджетных ресурсов.

Одним из краеугольных камней бюджетного федерализма является требование к «нижестоящим» бюджетам соблюдать условия равенства (независимости) во взаимоотношениях с «вышестоящими». Это не означает полную финансовую автономию, но подразумевает наличие четких правил игры, исключающих диктат и обеспечивающих возможность для каждого уровня власти эффективно выполнять свои функции. Ведь без этого, какая реальная мотивация к развитию может быть у местных властей, если их решения постоянно зависят от благосклонности центра?

Основные принципы бюджетного федерализма

Для того чтобы система бюджетного федерализма функционировала эффективно, она должна опираться на ряд фундаментальных принципов, которые обеспечивают её стабильность и справедливость. Эти принципы, выработанные десятилетиями экономической и правовой мысли, призваны сбалансировать интересы всех уровней власти.

1. Законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней: Этот принцип означает, что законодательство четко определяет, какие виды расходов несет каждый уровень бюджета. Например, федеральный бюджет может отвечать за оборону и внешнюю политику, региональный — за здравоохранение и образование, а местный — за благоустройство и коммунальные услуги. Без такого разграничения возникает путаница и дублирование функций.
2. Обеспечение органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных функций: Разграничение полномочий по расходам бесполезно, если за ними не следуют адекватные источники доходов. Этот принцип требует, чтобы каждый уровень власти имел доступ к достаточным финансовым ресурсам (налоговым и неналоговым доходам, а также межбюджетным трансфертам) для покрытия своих расходных обязательств.
3. Обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы:
   • Вертикальное выравнивание направлено на сокращение дисбалансов между доходами и расходами на разных уровнях бюджетной системы (например, между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов).
   • Горизонтальное выравнивание призвано уменьшить различия в бюджетной обеспеченности между одноуровневыми бюджетами (например, между богатыми и бедными регионами или муниципалитетами). Это достигается через механизмы межбюджетных трансфертов.
4. Самостоятельность и равноправие каждого бюджета в бюджетной системе: Этот принцип подразумевает, что каждый бюджет, будь то федеральный, региональный или местный, обладает определенной степенью автономии в формировании и исполнении своих доходов и расходов, а также в принятии решений в рамках своих полномочий.

Идеальная модель бюджетного федерализма представляет собой систему, где объем доходных полномочий субъектов федерации полностью соответствует объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти. В реальности достичь такого идеального баланса крайне сложно, и именно в этом разрыве между идеалом и реальностью кроются основные проблемы межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения: понятие, субъекты и принципы

Если бюджетный федерализм – это архитектурный план здания, то межбюджетные отношения – это система коммуникаций, обеспечивающая его жизнедеятельность. Межбюджетные отношения – это сложный комплекс взаимоотношений между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями) по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Участниками (субъектами) этих отношений являются:

• Органы государственной власти Российской Федерации (федеральный центр).
• Органы государственной власти регионов РФ (субъекты федерации).
• Органы местного самоуправления (муниципалитеты).

Эти отношения строятся на следующих ключевых принципах:

1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ: Этот принцип коррелирует с принципом законодательного разграничения расходных полномочий, но акцентирует внимание на практическом закреплении этих расходов за конкретными бюджетами.
2. Закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ: Здесь речь идет о том, какие доходы (например, налоговые поступления) закрепляются за каждым уровнем бюджета на постоянной основе, а какие могут перераспределяться по временным нормативам для балансировки бюджетов.
3. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований: Этот принцип является прямым выражением идеи горизонтального выравнивания и направлен на обеспечение всем гражданам, независимо от места проживания, доступа к минимально необходимому набору публичных услуг.

Цели организации системы межбюджетных отношений многообразны и включают:

• Выравнивание бюджетной обеспеченности: Обеспечение примерно равных возможностей для всех территорий по финансированию основных публичных услуг.
• Межбюджетные трансферты: Создание механизмов для перераспределения средств между бюджетами.
• Стимулирование роста налогового потенциала: Побуждение регионов и муниципалитетов к развитию собственной экономической базы.
• Финансовое управление территориальным развитием: Использование бюджетных механизмов для достижения стратегических целей развития территорий.
• Снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне: Защита базовых социальных обязательств перед населением.

Таким образом, бюджетный федерализм и межбюджетные отношения представляют собой сложную, но жизненно важную систему, призванную обеспечить финансовую стабильность и справедливость в многоуровневом государстве. Какой важный нюанс здесь упускается? Эффективность этой системы критически зависит от качества и своевременности принятия решений на всех уровнях власти, а также от прозрачности и подотчетности всех участников процесса.

Базовые термины и категории межбюджетных отношений

Для полноценного анализа проблем и перспектив бюджетного федерализма в России необходимо четко понимать терминологический аппарат. Взаимодействие бюджетов различных уровней оперирует специфическими понятиями, которые часто пересекаются, но имеют принципиальные различия. Давайте разберем их, чтобы избежать путаницы и обеспечить единообразие понимания.

Виды межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты – это ключевой механизм, посредством которого осуществляется финансовое выравнивание и поддержка бюджетов различных уровней. Бюджетный кодекс РФ выделяет несколько основных видов таких трансфертов, каждый из которых имеет свои цели, условия предоставления и правовой статус.

Дотация

Дотация – это, по сути, «безусловная» финансовая помощь. Это денежные средства, выделяемые из государственного и местных бюджетов для оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам для покрытия разрыва между их доходами и расходами. Главные характеристики дотации:

• Безвозмездная основа: Средства не подлежат возврату.
• Безвозвратная основа: После получения средства остаются в распоряжении получателя.
• Общее назначение: Дотации не имеют строго целевого характера. Они предоставляются для общего финансирования текущих расходных обязательств бюджета, что позволяет получателю самому определить наиболее приоритетные направления использования средств.

Дотации являются основным инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, позволяя регионам и муниципалитетам с низким налоговым потенциалом поддерживать минимально необходимый уровень государственных и муниципальных услуг.

Субвенция

В отличие от дотации, субвенция – это межбюджетный трансферт, который предоставляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств по переданным полномочиям. Это означает, что федеральный центр или субъект РФ передает определенные полномочия на нижестоящий уровень (например, полномочия по социальной защите), а вместе с ними и средства для их реализации. Ключевые особенности субвенции:

• Конкретные цели: Средства должны быть использованы строго по назначению, в соответствии с переданными полномочиями.
• Условность: Субвенции подлежат возврату в случае отклонения от цели или неиспользования по целевому назначению в установленный срок. Это обеспечивает строгий контроль за их расходованием.

Субвенции играют важную роль в реализации единой государственной политики на всей территории страны, обеспечивая финансирование федеральных или региональных мандатов на местном уровне.

Субсидия

Субсидия – это межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях софинансирования расходных обязательств. Это финансовая помощь, часто предоставляемая на условиях долевого финансирования, когда часть расходов берет на себя вышестоящий бюджет, а часть – нижестоящий. Например, федеральный центр может выделить субсидию на строительство школы, если региональный бюджет готов софинансировать проект.

• Софинансирование: Предполагает долевое участие разных бюджетов в финансировании определенных проектов или программ.
• Конкретные цели: Как и субвенции, субсидии имеют целевой характер, но, как правило, направлены на реализацию инвестиционных проектов или поддержку определенных отраслей.
• Безвозвратность: В отличие от субвенций, субсидии, как правило, не нужно возвращать, если они использованы по назначению, даже если часть софинансирования не была реализована.

Субсидии стимулируют нижестоящие уровни власти к реализации приоритетных программ и проектов, соответствующих стратегическим целям вышестоящего бюджета.

Местный и консолидированный бюджеты

Помимо межбюджетных трансфертов, важно понимать структуру бюджетной системы и место в ней различных видов бюджетов.

Местный бюджет

Местный бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения решения задач органами местного самоуправления. Он является фундаментом финансовой системы муниципалитета и обеспечивает функционирование всех местных служб и программ. Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ (после федерального и региональных бюджетов). Их самостоятельность является краеугольным камнем местного самоуправления, закрепленного в Конституции РФ.

Консолидированный бюджет

Консолидированный бюджет – это, по сути, «объединенная картина» финансового состояния территории. Это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Например, консолидированный бюджет субъекта РФ включает в себя бюджет самого региона (бюджет субъекта федерации) плюс все бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории. Исключение межбюджетных трансфертов позволяет избежать двойного счета и получить истинную картину общего объема финансовых ресурсов, мобилизуемых и расходуемых на территории.

Понимание этих базовых терминов является отправной точкой для глубокого анализа сложностей и вызовов, с которыми сталкивается российская бюджетная система.

Эволюция и современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации

Система межбюджетных отношений в России – это живой организм, который постоянно адаптируется к меняющимся экономическим и политическим условиям. Её развитие пронизано стремлением к балансу между централизацией и децентрализацией, между необходимостью выравнивания и стимулированием самостоятельности. Этот путь начался в начале 1990-х годов и продолжается до наших дней, характеризуясь значительными изменениями в нормативно-правовой базе и механизмах распределения финансовой помощи.

Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений

Основополагающую роль в регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации играют ключевые нормативно-правовые акты:

• Конституция Российской Федерации: Она закладывает фундаментальные принципы федеративного устройства и местного самоуправления. В частности, Конституция РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Это положение является отправной точкой для обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов, хотя на практике её достижение остаётся сложной задачей.
• Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ): Этот документ является основным правовым актом, детально регламентирующим бюджетный процесс, состав бюджетов, межбюджетные трансферты, права и обязанности участников бюджетных отношений. БК РФ устанавливает формы межбюджетных трансфертов и механизмы их предоставления.
• Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ): Определяет налоговую систему страны, виды налогов и сборов, а также порядок их распределения между бюджетами разных уровней, что напрямую влияет на формирование доходной части каждого бюджета.

Бюджетный федерализм в России, по мнению многих экспертов, начался в 1992 году с момента создания Российской Федерации как суверенного государства и формирования новой бюджетной системы. С тех пор система постоянно эволюционировала, проходя через этапы децентрализации, затем усиления контроля со стороны федерального центра, а в последние годы — к более сбалансированным подходам.

Основные этапы реформирования и изменения в период 2020-2025 годов

Последние годы (2020-2025) ознаменовались рядом существенных изменений в системе межбюджетных отношений РФ, направленных на повышение её эффективности, прозрачности и предсказуемости.

• Общая тенденция совершенствования: В системе межбюджетных отношений РФ происходят значительные изменения, совершенствуется нормативно-правовая база, механизмы распределения финансовой помощи и система контроля над расходованием выделенных средств. Это непрерывный процесс, призванный адаптировать бюджетную систему к текущим экономическим вызовам и стратегическим целям развития страны.
• Изменения в подходах к выравниванию бюджетной обеспеченности (с 2022 года): С 2022 года были усовершенствованы подходы к выравниванию субъектов РФ по уровню бюджетной обеспеченности. Это включало изменение критериев распределения дотаций, призванных более точно учитывать реальные потребности и налоговый потенциал регионов. Цель таких изменений – сделать систему выравнивания более справедливой и стимулирующей, а не просто компенсирующей.
• Реструктуризация кредитов регионам (2022-2024 годы): В период 2022-2024 годов актуальной стала задача реструктуризации кредитов, предоставляемых регионам из федерального бюджета. Этот инструмент межбюджетного регулирования позволил снизить долговую нагрузку на субъекты РФ, освободив часть их финансовых ресурсов для решения приоритетных задач развития. Это было особенно важно в условиях внешних экономических шоков.
• Повышение прозрачности и предсказуемости (2025 год): 2025 год стал знаковым для повышения прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Впервые было обеспечено распределение максимального количества межбюджетных трансфертов (МБТ) к первому чтению закона о федеральном бюджете на 2026-2028 годы:
  • 99% от общего объема МБТ на 2026 год.
  • 93% на 2027 год.
  • 86% на 2028 год.

  Это позволяет регионам и муниципалитетам заблаговременно планировать свои бюджеты, значительно снижая неопределенность. Кроме того, в 2025 году регионы впервые участвовали в сверке исходных данных для распределения субсидий, а в августе и сентябре до субъектов были доведены методики и проекты распределений большинства субсидий. Это важный шаг к коллегиальности и партнерству между уровнями власти.

• Программа бюджетных кредитов на инфраструктурное развитие (до 2030 года): Продолжается реализация программы предоставления регионам бюджетных кредитов на инфраструктурное развитие до 2030 года. Это стратегически важный инструмент, направленный на стимулирование инвестиций в региональную экономику и создание благоприятных условий для роста. Развитие системы контроля за достижением целевых показателей инфраструктурных проектов с использованием ГИИС «Электронный бюджет» обеспечивает эффективное расходование этих средств.

Сохраняющиеся проблемы реализации принципов бюджетного федерализма

Несмотря на все усилия по реформированию, до сих пор не решена проблема, препятствующая реализации основополагающих принципов бюджетного федерализма. Эта проблема касается самостоятельности бюджетов, соответствия объема возложенных расходных обязательств доходным полномочиям и равномерности бюджетной обеспеченности различных территорий.

• Высокая зависимость от вышестоящих бюджетов: Сохраняется тенденция, при которой расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований в значительной степени исполняются не за счет собственных доходов, а за счет долей налогов и межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов. Это указывает на критически высокую зависимость, которая подрывает принцип самостоятельности. В 2021 году доля межбюджетных трансфертов (без учета других безвозмездных поступлений) в общем объеме доходов местных бюджетов составляла 66,2%.
• Значительная неравномерность социально-экономического развития: Отмечается значительная неравномерность социально-экономического развития регионов РФ, при которой не менее половины налоговых доходов бюджетной системы формируется на территории пяти субъектов. Это колоссальный дисбаланс, который подчеркивает необходимость дальнейшего выравнивания бюджетной обеспеченности. Такая концентрация доходов в нескольких регионах создаёт огромные вызовы для менее развитых территорий, усиливая их зависимость от финансовой помощи центра. И что из этого следует? Без сбалансированного распределения налогового потенциала и эффективных механизмов выравнивания, разрыв между «богатыми» и «бедными» регионами будет только увеличиваться, замедляя общенациональное развитие и усиливая социальное напряжение.

Таким образом, хотя российская система межбюджетных отношений прошла долгий путь развития, она по-прежнему сталкивается с серьезными вызовами, особенно в части обеспечения подлинной финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов.

Формы и механизмы межбюджетных трансфертов в РФ и их эффективность

В рамках бюджетного федерализма межбюджетные трансферты выступают в роли кровеносной системы, перераспределяющей финансовые потоки для обеспечения сбалансированности и выравнивания бюджетной обеспеченности. Эти трансферты являются ключевым инструментом влияния федерального центра на региональное и местное развитие, а также механизмом обеспечения единых стандартов публичных услуг по всей стране.

Виды межбюджетных трансфертов по Бюджетному кодексу РФ

Бюджетный кодекс РФ четко определяет основные формы межбюджетных трансфертов, которые предоставляются из одного бюджета бюджетной системы РФ другому. К ним относятся:

• Бюджетный кредит: Предоставляется на возвратной и возмездной (или безвозмездной) основе на определенный срок. Используется для временного покрытия кассовых разрывов или финансирования инвестиционных проектов.
• Дотация: Как уже было сказано, это безвозмездные и безвозвратные средства для выравнивания бюджетной обеспеченности.
• Субсидия: Средства на софинансирование расходных обязательств целевого характера.
• Субвенция: Средства на финансовое обеспечение переданных полномочий, также целевого характера.

Эти четыре формы составляют основной арсенал инструментов, с помощью которых федеральный центр и субъекты РФ осуществляют финансовую поддержку нижестоящих бюджетов.

Инструменты осуществления межбюджетных трансфертов

Для организации процесса распределения и предоставления межбюджетных трансфертов в России создана целая система фондов и механизмов. Среди наиболее значимых:

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР): Это, пожалуй, важнейший механизм выравнивания. Он создается в составе федерального бюджета с единственной и главной целью — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Средства ФФПР распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации. Цель этой методики — довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного уровня. Иными словами, ФФПР призван обеспечить, чтобы каждый регион мог предоставить своим гражданам базовый набор публичных услуг, независимо от его экономического потенциала.
   • Эволюция ФФПР: С 2005 года средства ФФПР предоставляются только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, без выделения средств на обеспечение завоза продукции в районы Крайнего Севера и компенсацию тарифов на электроэнергию. Это изменение было направлено на упрощение и фокусировку фонда на своей основной задаче. В 2006 году объем ФФПР был увеличен на 20%, что позволило выровнять бюджетную обеспеченность низкообеспеченных регионов до 64% от среднероссийского уровня.
2. Фонд регионального развития: Направлен на поддержку инвестиционных проектов и программ развития в регионах.
3. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов: Используется для стимулирования реформ в системе управления региональными и муниципальными финансами, повышения их эффективности.
4. Фонд компенсаций: Предназначен для компенсации расходов, возникших у субъектов РФ или муниципалитетов в результате решений федерального уровня, не предусмотренных в их бюджетах.

Динамика объемов межбюджетных трансфертов:
Финансовая поддержка регионов оставалась одним из важнейших приоритетов федерального бюджета, что подтверждается стабильно растущими объемами межбюджетных трансфертов.

Показатель, млрд рублей	2018 год	2019 год	2020 год
Общий объем МБТ	1 719,6	2 095,3	2 153,9
Дотации	832,0	887,7	875,1
Субсидии	397,0	569,2	626,5
Субвенции	309,3	376,6	388,7

Таблица 1. Динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (2018-2020 гг.)

Как видно из таблицы, общий объем межбюджетных трансфертов демонстрировал устойчивый рост, достигнув 2 153,9 млрд рублей в 2020 году. При этом, наблюдается рост всех основных видов трансфертов, за исключением небольшого снижения дотаций в 2020 году по сравнению с 2019 годом. Наиболее динамично росли субсидии, что указывает на возрастающую роль целевого софинансирования федеральных приоритетов на региональном уровне.

Эффективность этих механизмов оценивается не только по объему перераспределяемых средств, но и по их способности решать заявленные проблемы: выравнивать бюджетную обеспеченность, стимулировать развитие и обеспечивать выполнение полномочий. Несмотря на значительные объемы поддержки, как будет показано далее, проблемы формирования доходной части местных бюджетов сохраняются, что ставит вопрос о дальнейшей оптимизации всей системы.

Проблемы формирования доходной части местных бюджетов в Российской Федерации

Местные бюджеты являются фундаментом финансовой системы страны, поскольку именно на этом уровне решаются наиболее близкие к населению задачи: благоустройство, местное образование, здравоохранение, ЖКХ. Однако именно здесь концентрируются наиболее острые проблемы бюджетного федерализма, связанные с хроническим дефицитом собственных доходов и чрезмерной зависимостью от вышестоящих бюджетов.

Дисбаланс расходных полномочий и финансовой базы

Одной из фундаментальных проблем, с которой сталкиваются местные бюджеты в России, является передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности без соответствующей финансово-бюджетной и экономической базы. Это классический «нефинансируемый мандат», когда федеральный или региональный центр делегирует местным властям обязанности, но не обеспечивает их адекватными источниками дохода. В результате муниципалитеты оказываются в крайне затруднительном положении, вынужденные изыскивать средства для выполнения возложенных на них функций.

Как следствие, недостающие суммы, которые должны перечисляться из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, зачастую не поступают в необходимом объеме. Это приводит к постоянному дефициту, хроническому недофинансированию социальных программ и инфраструктурных проектов, а также к стагнации развития территорий. Например, в 2024 году совокупный объем расходов местных бюджетов на реализацию региональных проектов в рамках национальных проектов составил внушительные 682 млрд рублей, что требует значительных финансовых ресурсов и ставит вопрос об их достаточности.

Опережающий рост расходов над доходами

Еще одной системной проблемой является опережающий рост бюджетных расходов местных бюджетов по сравнению с темпами роста их доходов. Это создает так называемые «ножницы» между потребностями и возможностями.

Исторически, в 2023 году расходы региональных бюджетов (включающих местные) увеличились на 11,5%, опережая рост доходов на 11,3%. Это небольшой, но значимый дисбаланс, который, если он сохраняется, ведет к накоплению дефицита и увеличению долговой нагрузки. Однако, по итогам января-сентября 2024 года, для консолидированных региональных бюджетов наблюдался более сбалансированный сценарий: рост доходов составил 8% и такой же умеренный рост расходов. Это указывает на определенное выравнивание динамики, возможно, благодаря предпринятым мерам по повышению прозрачности и увеличению налоговых доходов.

Высокая зависимость от межбюджетных трансфертов

Пожалуй, наиболее острая и обсуждаемая проблема – это высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из вышестоящих уровней. Эта зависимость проявляется в том, что более половины доходов, поступающих в местные бюджеты, формируется за счет межбюджетных переводов в виде дотаций, субсидий и субвенций.

• Снижение собственных доходов: Уровень собственных доходов местных бюджетов исторически снижался, что вело к уменьшению бюджетной обеспеченности социальной сферы и населения.
• Статистика зависимости: В 2021 году доля межбюджетных трансфертов (без учета других безвозмездных поступлений) в общем объеме доходов местных бюджетов составляла 66,2% (в 2020 году — 67,3%). Эти цифры наглядно демонстрируют, что две трети бюджета муниципалитетов формируются не за счет собственных усилий, а за счет помощи извне.
• Региональные примеры 2024 года: Ситуация особенно критична в некоторых регионах. По итогам 2024 года, в таких субъектах, как Чеченская Республика и Республика Тыва, межбюджетные трансферты формировали более 80% доходной части бюджетов. В Республике Ингушетия эта доля составила 79,9%, в Херсонской области — 75,5%, а в Республике Дагестан — 72,9%. Такая зависимость лишает местные власти реальной самостоятельности и инициативы, превращая их в «исполнителей» воли вышестоящих бюджетов.

Регион	Доля МБТ в доходах местных бюджетов (2024 год), %
Чеченская Республика	>80
Республика Тыва	>80
Республика Ингушетия	79,9
Херсонская область	75,5
Республика Дагестан	72,9

Таблица 2. Примеры регионов с высокой долей межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов (2024 год)

• Позитивные изменения в 2024 году: Важно отметить, что, несмотря на общую тенденцию, в 2024 году наблюдалось определенное укрепление доходной базы муниципалитетов. Налоговые доходы местных бюджетов выросли на 26% по отношению к 2023 году. Общие доходы местных бюджетов в 2024 году превысили 8 трлн рублей, из которых примерно 6 трлн рублей приходилось на доходы без учета субвенций. Это указывает на потенциал для увеличения собственных поступлений. Более того, муниципальный долг за 2024 год уменьшился на 4,5% и составил почти 380 млрд рублей, что свидетельствует о некоторой стабилизации финансового положения. Однако эти позитивные сдвиги пока не меняют общей картины высокой зависимости.

Проблемы формирования доходной базы муниципальных бюджетов оказывают существенное влияние на уровень экономического развития отдельных муниципальных образований и Российской Федерации в целом, замедляя рост и социальное благополучие.

Проблемы управления налоговым потенциалом и земельными ресурсами

Одной из специфических, но крайне важных проблем является отсутствие эффективного взаимодействия между заинтересованными органами государственной власти и органами местного самоуправления в вопросах управления земельными участками как источниками доходов. Земля является одним из ключевых имущественных активов, способных приносить значительные поступления в местные бюджеты (земельный налог, арендная плата). Однако нечеткое разграничение полномочий, несовершенство кадастровой оценки и отсутствие механизмов эффективного администрирования часто приводят к нед��получению этих доходов.

Кроме того, существуют общие проблемы мобилизации доходов от поимущественных налогов, таких как земельный и транспортный налоги. Это связано как с недостатками в учетно-регистрационной системе, так и с проблемами администрирования налогов. Разве не удивительно, что в век цифровых технологий мы все еще сталкиваемся с подобными системными пробелами?

Таким образом, проблемы формирования доходной части местных бюджетов многогранны и требуют комплексного подхода к их решению, включающего как совершенствование межбюджетных отношений, так и внутренние резервы самих муниципалитетов.

Направления совершенствования межбюджетных отношений и укрепления доходной базы местных бюджетов

Очевидно, что сохраняющиеся проблемы в системе российского бюджетного федерализма и межбюджетных отношений требуют системных и продуманных решений. Эти решения должны быть направлены как на ребалансировку полномочий и доходов между уровнями власти, так и на развитие собственного потенциала муниципальных образований.

Законодательное разграничение полномочий и доходных источников

Первостепенная задача, признаваемая многими экспертами, заключается в необходимости четкого, установленного законодательно, разграничения предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками. Это краеугольный камень эффективного бюджетного федерализма. Без этого принципа, любое делегирование полномочий на нижестоящий уровень будет восприниматься как «нефинансируемый мандат», что является причиной многих проблем.

Например, если местным властям делегируются полномочия по содержанию определенной категории дорог, то одновременно должны быть закреплены или переданы налоговые отчисления (например, часть транспортного налога) или нормативы отчислений, которые гарантированно покроют эти расходы. Это позволит муниципалитетам планировать свою деятельность, исходя из реальных возможностей, а не из ожиданий трансфертов.

Развитие налогового потенциала муниципальных образований

Помимо внешних механизмов поддержки, критически важно сосредоточиться на расширении и максимальном использовании налогового потенциала муниципальных образований. Это означает стимулирование собственной экономической активности и более эффективное администрирование существующих налогов.

• Упорядочение учета и оценки земельных ресурсов: Значительным ресурсом для решения проблем формирования доходов местных бюджетов могло бы стать упорядочение учета и оценки земельных ресурсов. Земля является уникальным активом, который при грамотном управлении может приносить стабильные доходы через земельный налог и арендную плату. Это включает:
  • Актуализацию кадастровой стоимости земельных участков, приведение её в соответствие с рыночной.
  • Полный учет всех земельных участков и их правообладателей.
  • Создание прозрачных механизмов предоставления земельных участков в аренду или собственность.
• Совершенствование механизма взимания транспортного и земельного налогов: Кроме учета, важно оптимизировать сам процесс взимания этих имущественных налогов. Это может включать:
  • Улучшение межведомственного взаимодействия между налоговыми органами, ГИБДД, Росреестром и органами местного самоуправления для повышения собираемости налогов.
  • Разработку более гибких систем налогообложения, учитывающих экономические особенности территорий.
  • Внедрение цифровых инструментов для упрощения уплаты налогов и повышения их прозрачности.

Потенциал роста собственных доходов, как показали данные 2024 года, когда налоговые доходы местных бюджетов выросли на 26%, огромен и требует дальнейшего развития.

Применение передовых отечественных и зарубежных практик

Для поиска эффективных решений целесообразно обратиться к опыту других стран и успешным кейсам внутри России.

• Обзор успешных практик в российских регионах: Необходимо проводить регулярный мониторинг и анализ успешных практик регулирования межбюджетных отношений в российских регионах и муниципалитетах. Это могут быть примеры:
  • Эффективного использования механизмов муниципально-частного партнерства.
  • Успешной работы с местными налогами и сборами, например, введение туристического сбора или других неналоговых доходов.
  • Инновационных подходов к управлению муниципальной собственностью.
  • Регионов, которые смогли значительно снизить свою дотационность за счет развития собственной экономики.
• Анализ зарубежных подходов: Изучение зарубежного опыта, например, таких авторов, как В. Е. Оутс и А. Шах, которые являются признанными теоретиками бюджетного федерализма, может дать ценные инсайты. Зарубежные практики часто демонстрируют:
  • Принципы «фискального равновесия» (fiscal equalization), где используются сложные формулы для распределения выравнивающих трансфертов, учитывающие не только доходы, но и потребности в расходах.
  • «Налоговый федерализм» (tax federalism), где местные власти имеют широкие полномочия по установлению ставок местных налогов и сборов.
  • «Децентрализация услуг» (decentralization of services), при которой местные сообщества получают больше контроля над предоставлением публичных услуг и соответствующими финансовыми ресурсами.
  • Внедрение «контрактных» или «программных» подходов к межбюджетным отношениям, где федеральный центр и регионы заключают соглашения о совместном финансировании определенных программ, с четко определенными целевыми показателями и ответственностью.

Применение этих подходов, адаптированных к российской специфике, позволит сформировать более устойчивую и справедливую систему межбюджетных отношений, способствующую укреплению доходной базы местных бюджетов и, как следствие, повышению качества жизни граждан. И что из этого следует? Переход к моделям, где местные бюджеты становятся не просто получателями помощи, а полноценными финансовыми акторами, способными генерировать собственные доходы, является стратегически важным для долгосрочного процветания страны.

Заключение

Исследование российского бюджетного федерализма и межбюджетных отношений выявило сложную, многоаспектную картину, где за значительными достижениями в совершенствовании нормативно-правовой базы и механизмов распределения финансовой помощи скрываются глубоко укоренившиеся проблемы. С одной стороны, Россия за десятилетия прошла путь от централизованной системы к формированию многоуровневого бюджетного устройства, а последние годы (2020-2025) ознаменовались важными шагами по повышению прозрачности, предсказуемости и эффективности межбюджетных трансфертов, включая реструктуризацию региональных кредитов и запуск инфраструктурных программ. Позитивная динамика в 2024 году, выразившаяся в росте налоговых доходов муниципалитетов и снижении муниципального долга, свидетельствует о потенциале к укреплению собственной финансовой базы.

С другой стороны, ключевые принципы бюджетного федерализма – самостоятельность бюджетов, соответствие расходных обязательств доходным полномочиям и равномерность бюджетной обеспеченности – до сих пор не реализованы в полной мере. Высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов, достигающая в отдельных регионах более 80% доходной части, и сохраняющаяся значительная неравномерность социально-экономического развития территорий указывают на необходимость дальнейших реформ. Дисбаланс между передаваемыми расходными полномочиями и недостаточной финансовой базой местных бюджетов, а также проблемы в эффективном управлении собственным налоговым потенциалом, особенно в части земельных ресурсов, остаются острыми вызовами.

Предложенные направления совершенствования, включающие законодательное разграничение полномочий и доходных источников, активное развитие налогового потенциала муниципальных образований через упорядочение учета и оценки земельных ресурсов, а также совершенствование механизмов взимания имущественных налогов, являются актуальными и перспективными для Российской Федерации. Применение передовых отечественных и зарубежных практик, направленных на повышение фискальной автономии и эффективности распределения ресурсов, может стать катализатором для достижения финансовой самостоятельности местных бюджетов.

Обеспечение подлинной финансовой самостоятельности муниципалитетов – это не только вопрос бюджетной эффективности, но и фундамент для устойчивого социально-экономического развития страны в целом, способствующий повышению качества жизни граждан и укреплению федеративных отношений. Дальнейшее углубленное исследование и практическая реализация предложенных мер являются критически важными задачами для российской бюджетной политики.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Москва: ТК Велби, 2005. 192 с.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Москва: Проспект, 2005. 224 с.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня 2004 г.).
5. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 134-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. Бельский К.С. Финансовое право. Москва: Юрист, 2004. 400 с.
8. Бюджетная система России / под ред. Г.Б. Поляка. Москва: Юнити-ДАНА, 2005. 540 с.
9. Бюджетная система Российской Федерации / под ред. М.В. Романовского. Москва: Юрайт, 2006. 838 с.
10. Бюджетный процесс РФ / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. Москва: Юрайт, 2005. 615 с.
11. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России — теоретико-правовые основы взаимодействия. Уфа: Ихтик, 2002. 272 с.
12. Колчин С.П. Налогообложение. Москва: Информационное агентство ИПБ-БИНФА, 2005. 576 с.
13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва: Юристъ, 2004. 559 с.
14. Налоги и налогообложение / под ред. М.В. Романовского и О.В. Врубелевской. Санкт-Петербург: Питер, 2004. 576 с.
15. Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. Москва: Юристъ, 2004. 616 с.
16. Финансы, денежное обращение и кредит / под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. Москва: Проспект, 2003. 496 с.
17. Чиркин В.Е. Муниципальное право. Москва: Проспект, 2005. 512 с.
18. Бирюков А.Г. О роли бюджетных ограничений в бюджетном процессе // Финансы. 2005. № 3. С. 3-6.
19. Игонина Л.Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8. С. 15-19.
20. Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. 2005. № 10. С. 15-19.
21. Кириллов Л., Челак И. Внимание к управлению муниципальной собственностью // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 4. С. 70-76.
22. Кирпичников В.А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления // Финансы. 2003. № 9. С. 11-15.
23. Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы её развития // Финансы. 2003. № 7. С. 7-10.
24. Мишустин М.В. Совершенствование налогового администрирования – фактор повышения эффективности работы налоговых органов // Финансы. 2003. № 6. С. 27-32.
25. Мокрый В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 5. С. 74-79.
26. Панов О.А. Технологии кассового обслуживания местного бюджета // Финансы. 2006. № 9. С. 11-13.
27. Пантелеев А.Ю. Формирование финансовой основы местного самоуправления // Финансы. 2005. № 11. С. 8-11.
28. Пронина Л.И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения // Финансы. 2003. № 8. С. 10-14.
29. Пронина Л.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы. 2005. № 6. С. 15-18.
30. Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления // Финансы. 2005. № 10. С. 8-12.
31. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 25-30.
32. Таксир К.И. Бюджетные технологии // Финансы. 2003. № 1. С. 26-28.
33. Тишкина Л.Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2006. № 9. С. 7-10.
34. Тишкина Л.Е., Фрыгин А.В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях // Финансы. 2007. № 1. С. 20-23.
35. Чичелёв М.Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы. 2006. № 2. С. 16-21.
36. Швецов Ю.Г., Бутакова О.В. Финансовая помощь как основа системы бюджетного регулирования // Финансы. 2005. № 12. С. 11-14.
37. Шмелёв Ю.Д., Юрасова Н.И. Повышение роли государства в формировании системы налогового планирования // Финансы. 2006. № 11. С. 34-37.
38. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Таможня.Ру. URL: https://www.tks.ru/news/encyclopedia/b/179294 (дата обращения: 17.10.2025).
39. Колодий С.Ю. Межбюджетные отношения сквозь призму концепции бюджетного федерализма. URL: https://core.ac.uk/download/pdf/197177699.pdf (дата обращения: 17.10.2025).
40. Межбюджетные отношения. Открытый бюджет Краснодарского края. URL: https://openbudget.krasnodar.ru/mezhbyudzhetnye-otnosheniya (дата обращения: 17.10.2025).
41. Межбюджетные отношения и принципы их организации в Российской Федерации // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mezhbyudzhetnye-otnosheniya-i-printsipy-ih-organizatsii-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 17.10.2025).
42. Местный бюджет. Региональный кадровый центр государственного и муниципального управления. URL: https://gmu-rc.ru/publikatsii/posobiya/mestnyy-byudzhet (дата обращения: 17.10.2025).
43. О федеральном бюджете на 2006 год от 26 декабря 2005. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. URL: https://docs.cntd.ru/document/901962383 (дата обращения: 17.10.2025).
44. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-suschnost-byudzhetnogo-federalizma-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 17.10.2025).
45. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-mestnogo-byudzheta (дата обращения: 17.10.2025).
46. Приложение 13. Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2004 году. Документы системы ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/18659556/5b8ae1286c4f8ef0e9a7e0d37e584fdf/ (дата обращения: 17.10.2025).
47. Проблемы формирования доходов местного бюджета // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-formirovaniya-dohodov-mestnogo-byudzheta (дата обращения: 17.10.2025).
48. Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10672/f0e633d71ff02a0a203f5ce402a5c517741d40c5/ (дата обращения: 17.10.2025).
49. Современные проблемы формирования доходов местных бюджетов и пути их решения // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-formirovaniya-dohodov-mestnyh-byudzhetov-i-puti-ih-resheniya (дата обращения: 17.10.2025).
50. Статья 20. Определение субсидии. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_16060/b272828b14e9185a5392d770c868779944a991f8/ (дата обращения: 17.10.2025).
51. Субвенция: что это такое, чем отличается от дотации и субсидии. Т—Ж. URL: https://journal.tinkoff.ru/subvention/ (дата обращения: 17.10.2025).
52. Теоретические основы бюджетного федерализма // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-osnovy-byudzhetnogo-federalizma (дата обращения: 17.10.2025).
53. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СО СТОРОНЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА: ВЕРТИКАЛЬНО И ГОРИЗОНТАЛЬНО СБАЛАНСИРОВАННЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ СИСТЕМЫ. Elibrary. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=48489873 (дата обращения: 17.10.2025).
54. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. URL: http://old.budget.gov.ru/Finances/FFFPR/FFFPR.htm (дата обращения: 17.10.2025).
55. Финансовая поддержка регионов остается одним из важнейших приоритетов Федерального бюджета в 2018–2020 годах. Фонд Росконгресс. URL: https://roscongress.org/materials/finansovaya-podderzhka-regionov-ostaetsya-odnim-iz-vazhneyshikh-prioritetov-federalnogo-byudzheta-v-/ (дата обращения: 17.10.2025).
56. Финансы и кредит: Что такое бюджетный федерализм? Бизнес-портал AUP.Ru. URL: https://aup.ru/books/m206/3_1.htm (дата обращения: 17.10.2025).
57. Характеристика межбюджетных отношений Межбюджетные отношения. URL: https://www.audit.gov.ru/upload/iblock/c38/c38676d338f074d32a9c1e765509797d.pdf (дата обращения: 17.10.2025).
58. Что такое Дотация: понятие и определение термина. Точка Банк. URL: https://tochka.com/glossary/dotatsiya/ (дата обращения: 17.10.2025).
59. Что такое консолидированный бюджет? Объясняем простыми словами. Сбербанк. URL: https://www.sberbank.ru/ru/s_m_business/wiki/konsolidirovannyy-byudzhet (дата обращения: 17.10.2025).
60. Что такое субвенция: понятие и определение термина. Точка Банк. URL: https://tochka.com/glossary/subvention/ (дата обращения: 17.10.2025).
61. Что такое субвенция в бюджете: главные признаки и отличие от других трансфертов. Банки.ру. URL: https://www.banki.ru/news/daytheme/?id=10996841 (дата обращения: 17.10.2025).
62. Что такое субвенция: основные понятия и термины. Финам. URL: https://www.finam.ru/dictionary/term00870/ (дата обращения: 17.10.2025).
63. Что такое субсидии простыми словами? Финам. URL: https://www.finam.ru/publications/item/chto-takoe-subsidii-prostymi-slovami-20230922/ (дата обращения: 17.10.2025).
64. Что такое субсидия простыми словами: виды, кому положена и как получить в 2025 году. ПСБ. URL: https://www.psbank.ru/Retail/Promoblog/What-is-subsidy (дата обращения: 17.10.2025).