Программно-целевой подход в госуправлении — от теории и законов до реальных программ

В современных условиях задачи, стоящие перед государственным управлением, непрерывно усложняются. Комплексные социально-экономические проблемы, охватывающие множество отраслей и требующие значительных ресурсов, не могут быть эффективно решены традиционными, разрозненными методами. Это обуславливает острую необходимость в инструментах, способных обеспечить концентрацию усилий и четкую направленность на результат. Программно-целевой подход (ПЦП) является одним из наиболее эффективных инструментов реализации стратегических приоритетов современного государства. Его применение позволяет перейти от простого финансирования отраслей к управлению результатами. Цель данной работы — исследовать программно-целевой подход, проанализировав его теоретические основы, актуальную нормативно-правовую базу и практику применения на примере государственных программ Российской Федерации.

Раздел 1. Теоретические основы и сущность программно-целевого подхода

Под программно-целевым подходом в государственном управлении понимают метод, ориентированный на достижение конкретных, измеримых конечных результатов в установленные сроки для решения определенной проблемы. Сущность этого подхода, как отмечают исследователи (включая таких авторов, как Б.А. Райзберг и Б.З. Мильнер), можно представить в виде логической последовательности: «цели — пути — средства — организация исполнения». Это означает, что в основе любой программы лежит четко сформулированная цель, для достижения которой определяются пути (мероприятия), выделяются необходимые ресурсы (средства) и выстраивается система управления реализацией.

ПЦП не является абсолютно новым изобретением; его исторические корни в России можно проследить до плана ГОЭЛРО. Однако системное и широкое применение он получил именно в последние десятилетия. Ключевыми признаками, отличающими этот подход, являются:

• Системность: Проблема рассматривается как комплекс взаимосвязанных элементов, а ее решение — как воздействие на всю систему.
• Ориентация на конечный результат: Главным критерием успеха является не объем выполненных работ или освоенных средств, а реальное достижение поставленных целей.
• Комплексность: Для решения проблемы привлекаются ресурсы и координируются усилия различных ведомств и уровней власти.
• Адресность и увязка целей с ресурсами: Каждое мероприятие и каждый выделенный рубль направлены на достижение конкретного показателя.

Таким образом, ПЦП представляет собой конкретизацию системного подхода к управлению, позволяющую концентрировать административные, финансовые и организационные ресурсы на решении наиболее важных государственных задач.

Раздел 2. Как законы регулируют программно-целевое управление в России

Теоретические концепции программно-целевого управления получили прочное закрепление в российском законодательстве. Центральным документом в этой сфере является Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон стал основой для формирования единой системы государственного планирования, в которой государственные программы заняли ключевое место.

Именно ФЗ-172 определил государственную программу как основной документ стратегического планирования, содержащий комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам. Важнейшая новелла закона — он жестко увязал стратегические цели развития страны с бюджетным процессом. С 2014 года федеральный бюджет формируется на основе утвержденных государственных программ, что обеспечивает прямое финансирование заявленных приоритетов.

Этому предшествовал важный этап, формализованный Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Данный документ запустил переход к программному бюджету и объединил ранее существовавшие форматы — федеральные целевые программы (ФЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП) — в единый инструмент государственной программы. Это позволило унифицировать подходы к разработке, реализации и оценке эффективности, создав целостную и иерархичную систему программного управления в масштабах всей страны.

Раздел 3. Основные этапы и механизм реализации целевых программ

Реализация программно-целевого подхода представляет собой не разовое действие, а непрерывный управленческий цикл. Этот процесс можно разделить на несколько последовательных и взаимосвязанных этапов, составляющих жизненный цикл программы.

1. Инициирование и разработка. На этом этапе происходит идентификация и анализ проблемы, которую необходимо решить. Формулируются главная цель программы, ее конкретные задачи и система целевых показателей (индикаторов), по которым будет оцениваться успех. Разрабатывается комплекс мероприятий, определяются необходимые ресурсы и ответственные исполнители.
2. Утверждение. Разработанный проект программы проходит многоступенчатую процедуру согласования с заинтересованными органами власти и общественной экспертизы. После всех согласований программа утверждается соответствующим нормативным актом (например, постановлением Правительства РФ).
3. Реализация и мониторинг. Это основной этап, в ходе которого ответственные исполнители выполняют запланированные мероприятия. Ключевая особенность ПЦП здесь — активное управление. Осуществляется постоянный мониторинг расходования средств и достижения промежуточных показателей. При необходимости в программу могут вноситься корректировки для адаптации к изменяющимся условиям.
4. Оценка эффективности и завершение. По итогам реализации программы проводится глубокий анализ достигнутых результатов. Фактические значения показателей сопоставляются с плановыми, оценивается социально-экономический эффект от реализации программы. На основе этой оценки формулируются выводы и принимается решение о завершении программы или о целесообразности ее продления.

Такая поэтапная структура обеспечивает логичность и управляемость процесса, превращая стратегические декларации в конкретные и измеримые результаты.

Раздел 4. Анализ применения подхода на примере государственных программ РФ

Теория и законодательная база программно-целевого подхода находят свое практическое воплощение в десятках государственных программ, охватывающих все ключевые сферы жизни общества. Рассмотрим несколько примеров, чтобы проиллюстрировать адаптацию общих принципов ПЦП к специфике разных отраслей.

Государственная программа «Развитие здравоохранения»

Основная цель: Обеспечение доступности качественной медицинской помощи, снижение смертности и увеличение продолжительности жизни населения.

Ключевые мероприятия: Строительство и модернизация медицинских учреждений, внедрение современных стандартов лечения, развитие первичной медико-санитарной помощи, цифровизация отрасли, обеспечение лекарственной безопасности.

Ожидаемые результаты: Снижение показателей смертности от ключевых заболеваний, повышение уровня удовлетворенности граждан качеством медицинских услуг, увеличение ожидаемой продолжительности жизни.

Государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»

Основная цель: Повышение доступности жилья для населения и качества жилищно-коммунальных услуг.

Ключевые мероприятия: Стимулирование жилищного строительства, реализация программ льготной ипотеки, расселение аварийного жилого фонда, модернизация коммунальной инфраструктуры.

Ожидаемые результаты: Увеличение объемов ввода жилья, улучшение жилищных условий для миллионов семей, снижение уровня износа коммунальных сетей.

Эти примеры показывают, как общая методология ПЦП применяется для решения совершенно разных по своей природе задач. В обоих случаях мы видим четко поставленную социально-значимую цель, декомпозированную на конкретные мероприятия с измеримыми результатами. Именно такой подход позволяет системно решать масштабные проблемы, которые невозможно преодолеть в рамках одного ведомства или краткосрочного периода.

Раздел 5. Преимущества, недостатки и перспективы развития программного управления

Несмотря на свою эффективность, программно-целевой подход, как и любой сложный управленческий инструмент, имеет свои сильные и слабые стороны. Их объективный анализ необходим для понимания перспектив его дальнейшего развития.

Преимущества ПЦП:

• Концентрация ресурсов: Позволяет направлять финансовые, материальные и административные ресурсы на решение приоритетных, стратегически важных задач.
• Прозрачность и подотчетность: Четкая система целей и индикаторов делает процесс государственного управления более понятным для общества и облегчает контроль за достижением результатов.
• Решение межведомственных проблем: ПЦП является практически единственным инструментом, способным эффективно координировать действия разных министерств и ведомств для достижения общей цели.
• Ориентация на результат: Смещает акцент с процесса освоения бюджета на достижение конкретных социально-экономических эффектов.

Недостатки и проблемы реализации:

• Риски формализма: Существует опасность подмены реальной работы «погоней за показателями», когда достижение формальных индикаторов становится самоцелью, а не средством решения проблемы.
• Сложности межведомственной координации: Несмотря на заложенный в методе потенциал, на практике согласование интересов и действий разных ведомств остается серьезным вызовом.
• Недостаточная проработка методик оценки: Часто оценка эффективности сводится к проверке достижения плановых показателей, в то время как оценка реального, долгосрочного социально-экономического эффекта от программы остается сложной задачей.

Несмотря на существующие проблемы, ПЦП остается практически безальтернативным подходом для решения сложных и масштабных государственных задач. Перспективы его совершенствования лежат в области повышения качества стратегического планирования, разработки более совершенных методик оценки реального воздействия программ и усиления механизмов общественного контроля.

Проведенный анализ подтверждает исходный тезис: программно-целевой подход является системообразующим инструментом современного государственного управления в России. Мы рассмотрели его сущность как метода, ориентированного на результат, и его законодательное оформление в рамках ФЗ-172, который увязал стратегию и бюджет. Были описаны ключевые этапы реализации программ, а практическое применение было продемонстрировано на примерах действующих госпрограмм в сферах здравоохранения и жилищной политики. ПЦП позволяет трансформировать стратегические цели государства в конкретные, измеримые и обеспеченные ресурсами действия. Дальнейшее повышение качества его применения является ключевым фактором роста эффективности всей системы государственного управления и достижения национальных целей развития.

Список литературы

1. 22. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015)
2. 23. Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О науке и государственной научно-технической политике».
3. 24. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 17.07.2015) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
4. 25. Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 N 239 (ред. от 03.04.2015) «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;
5. 26. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 (ред. от 07.09.2015) «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд»).
6. 27. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М: Норма, 2005.
7. 28. Ашхотов В.Ю., Неудахина Ю.Г. Инструменты осуществления управления устойчивым развитием региона // Новые технологии. 2011. № 2. С. 71-74.
8. 29. Барабашев А.Г., Стружак Е.П. Формирование резерва управленческих кадров в субъектах российской федерации // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2009. № 4. С. 92-107.
9. 30. Баришполец В.А. Основные принципы программно-целевого планирования и управления созданием сложных технических и человеко-машинных систем // Моделирование, декомпозиция и оптимизация сложных динамических процессов. 2013. Т. 28. № 1 (28). С. 28-41.
10. 31. Башина О.Э., Писецкая О.С. Программный бюджет правительства Российской Федерации — 2020 и его нормативное обеспечение в федеральных органах исполнительной власти // Экономика, статистика и информатика. Вестник УМО. 2014. № 3. С. 35-37.
11. 32. Вестов Ф.А., Глухова Е.О. Особенности применения программно-целевого метода в государственном управлении инновационной деятельностью в сфере национальной безопасности // Информационная безопасность регионов. 2013. № 2 (13). С. 81-87.
12. 33. Волк Д.О. Практика применения программно-целевого метода в государственном финансовом управлении регионом (на примере республики Карелия) // В сборнике: Научно-исследовательская работа обучающихся и молодых ученых Доклады 66-й Всероссийской научной конференции. Научный редактор: В.С. Сюнёв. 2014. С. 416-422.
13. 34. Иванова С.В., Мамева А.И. Реализация программно-целевых методов планирования в здравоохранении Псковской области // Вестник ПсковГУ. 2014. 4.
14. 35. Калинина Л.Е. Программно-целевой метод как метод государственного управления // Российская юстиция. 2012. № 12. С. 36.
15. 36. Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления (на примере Воронежской области)// Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Воронеж, 2003, Серебрякова Л.А. Проблемы программно-целевого планирования регионов// Вестник СевКавГТУ, Серия «Экономика», 2004. №2 (13), Столяров О.И. Повышение инвестиционной привлекательности регионов при использовании программно-целевого метода управления развитием региона// МЦРР.
16. 37. Лукьяненко З.Б. Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой // ARS ADMINISTRANDI. 2014. — № 2. – С. 72.
17. 38. Мальцев Н.В. Программно-целевое управление аграрным сектором экономики: теория, методология.
18. 39. Митерев М.А. Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления развитием социально-экономических систем // Труды МЭЛИ: электронный журнал.
19. 40. Программно-целевое управление региональным развитием / Перфильев С.В., Логинов И.Н., Горбова О.Ю., Дудукина О.И. Рязань. 2012.
20. 41. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2010. 384 с.
21. 42. Сазонов В.Г. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учеб. пособие. Владивосток: Дальневост. гос. ун-т., 2001. — 149 с.
22. 43. Столяров О.И. Повышение инвестиционной привлекательности регионов при использовании программно-целевого метода управления развитием региона// МЦРР.
23. 44. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации: монография / отв. редакторы: д.э.н. Любовный В.Я., к.г.н. Зайцев И.Ф., к.э.н. Ушаков А.К., к.э.н. Пчелинцев О.С.. 2000. – 83 с.
24. 45. Druker P. The Practice of Management. New York, 1954