Конституционно-правовой статус и приоритеты деятельности Прокуратуры РФ (2020–2024 гг.): доктринальный анализ и актуальные проблемы

ПРИОРИТЕТ №1: РЕЛЕВАНТНЫЙ ФАКТ. С 2020 года Прокуратура Российской Федерации, согласно статье 129 Конституции РФ, окончательно получила статус, который доктринально закрепляет ее как единую федеральную централизованную систему органов, не входящую ни в одну из классических ветвей власти — законодательную, исполнительную или судебную. Этот конституционный факт подчеркивает уникальность российского прокурорского института, который выступает ключевым элементом в механизме обеспечения верховенства закона и поддержания баланса сдержек и противовесов в публичной власти.

Прокуратура РФ в механизме сдержек и противовесов

Актуальность исследования конституционно-правового статуса и деятельности Прокуратуры Российской Федерации определяется рядом факторов, важнейшим из которых, безусловно, является конституционная реформа 2020 года. Данные поправки не только изменили процедуру назначения высших должностных лиц прокуратуры, но и укрепили ее положение как независимого контрольно-надзорного органа, что критически важно в условиях современных вызовов, связанных с необходимостью укрепления законности, защиты суверенитета и обеспечения прав граждан в динамично меняющейся правовой и социально-экономической среде.

Объектом настоящей работы является Прокуратура Российской Федерации как особый государственный орган, наделенный конституционно-закрепленными функциями. Предметом исследования выступают нормы конституционного и федерального законодательства (в частности, ФЗ «О прокуратуре РФ»), регулирующие ее статус, систему, принципы организации и деятельности, а также актуальные проблемные аспекты правоприменения и доктринальные споры.

Целью работы является проведение комплексного, критически проанализированного исследования современного положения Прокуратуры РФ. Для достижения этой цели ставятся следующие задачи:

1. Раскрыть содержание особого конституционно-правового статуса Прокуратуры РФ с учетом поправок 2020 года.
2. Проанализировать организационно-правовые основы, принципы и структуру системы органов прокуратуры.
3. Определить предмет и пределы прокурорского надзора, а также иные функции Прокуратуры в современных условиях.
4. Выявить наиболее острые доктринальные и правоприменительные проблемы, а также проанализировать приоритетные направления деятельности Прокуратуры в 2023–2024 годах.

Конституционно-правовые основы статуса Прокуратуры Российской Федерации

Ключевой доктринальный спор о месте Прокуратуры в системе разделения властей был фактически разрешен Конституцией РФ 1993 года, а затем подтвержден и усилен поправками 2020 года. Прокуратура, несмотря на историческую связь с судами (ее статья 129 находится в главе 7 «Судебная власть и прокуратура»), окончательно утвердилась как самостоятельный орган. Это позволяет ей реализовывать конституционный механизм сдержек и противовесов, обеспечивая надзор за исполнением законов всеми другими ветвями власти и органами публичного управления.

Специальный статус Прокуратуры РФ по Конституции (ст. 129, ред. 2020 г.)

Специальный статус Прокуратуры обусловлен тем, что она не осуществляет законодательную, исполнительную или судебную деятельность в классическом понимании. Ее основная задача — надзор, то есть проверка законности и принятие мер реагирования, а не создание или прямое исполнение законов, или разрешение споров по существу.

Конституционные поправки 2020 года внесли существенные изменения в порядок формирования высшего звена прокурорской системы, что стало дополнительной гарантией ее политической независимости и подотчетности.

Должностное лицо	Порядок назначения (после 2020 г.)	Конституционная основа
Генеральный прокурор РФ и его заместители	Назначаются на должность Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации.	Ч. 2 ст. 129 Конституции РФ
Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур	Назначаются Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации.	Ч. 4 ст. 129 Конституции РФ

Участие Совета Федерации в процедуре назначения Генерального прокурора и прокуроров субъектов — это яркий пример включения Прокуратуры в механизм сдержек, где исполнительная власть (Президент) согласовывает назначение с представительным органом (СФ), тем самым повышая легитимность и независимость надзорной вертикали. И что из этого следует? Такой порядок назначения служит эффективным барьером против чрезмерного влияния одной ветви власти на надзорный орган, обеспечивая более сбалансированное и ответственное принятие решений.

Требования к прокурорским кадрам как гарантия независимости

Укрепление суверенитета и независимости Прокуратуры как государственного института было достигнуто через ужесточение конституционных требований, предъявляемых к прокурорским работникам. Статья 129 Конституции РФ прямо устанавливает:

1. Требование исключительного гражданства РФ: Прокурорами могут быть только граждане Российской Федерации.
2. Запрет на иностранные активы: Прокурорам запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

Данные требования, введенные в контексте общего усиления суверенитета, направлены на минимизацию внешнего влияния и конфликта интересов, обеспечивая тем самым максимальную лояльность прокуроров исключительно интересам Российской Федерации. В условиях геополитической напряженности это требование является не просто формальностью, а необходимой гарантией того, что решения надзорного органа принимаются, исходя из национального законодательства и безопасности. Если прокурор не имеет финансовой зависимости от зарубежных институтов, его решения будут свободны от потенциального внешнего давления.

Организационно-правовая система Прокуратуры РФ: принципы и структура

Система Прокуратуры РФ представляет собой жестко структурированную, иерархическую вертикаль, что отражает ее назначение как единого федерального органа. Организационно-правовые основы ее деятельности регулируются Федеральным законом «О прокуратуре РФ», который в статье 4 закрепляет ключевые принципы.

Принципы организации: Единство и Централизация

Система органов прокуратуры функционирует на основе четырех столпов: единства, централизации, единоначалия и независимости.

Принцип	Содержание	Следствие
Единство	Все органы прокуратуры составляют единую систему, действующую на основе общих законодательных норм.	Обеспечение единого правового поля и верховенства закона на всей территории РФ.
Централизация	Нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.	Генеральный прокурор имеет право давать обязательные для исполнения указания, что исключает разнобой в правоприменении.
Единоначалие	Ответственность за принятые решения и организацию работы несет лично соответствующий прокурор.	Повышение личной ответственности руководителей и оперативности принятия решений.
Независимость	Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность независимо от федеральных, региональных и местных органов власти.	Недопущение вмешательства в прокурорский надзор.

Принцип централизации является критически важным. Он означает, что любые решения, принимаемые на уровне Генеральной прокуратуры, обязательны для исполнения прокурорами субъектов, районов и городов. Эта вертикаль позволяет Прокуратуре выступать как единая сила в борьбе за законность, не разрываемая региональными или местными интересами.

Система органов и роль районного звена

Структура Прокуратуры РФ выстроена по строго иерархическому принципу:

1. Высшее звено: Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ.
2. Среднее звено: Прокуратуры субъектов РФ, а также приравненные к ним специализированные прокуратуры (военные, транспортные, природоохранные и др.).
3. Нижнее звено: Прокуратуры городов и районов, а также приравненные к ним прокуратуры.

Особое значение в этой системе имеет нижнее звено — прокуратуры городов и районов. Доктринально и практически они рассматриваются как «ключевой элемент» и «передний край борьбы за утверждение законности». Именно прокуратуры городов и районов:

• Непосредственно принимают основную массу заявлений и жалоб граждан.
• Осуществляют основную часть надзорных проверок.
• Реализуют надзор за деятельностью органов местного самоуправления, что наиболее близко к населению.

Объем полномочий прокурора района или города зачастую максимально приближен к компетенции вышестоящего прокурора, что обеспечивает эффективность и оперативность реагирования на нарушения закона на местах.

Регулирование деятельности: Значение внутренних нормативных актов

Помимо федерального законодательства, функционирование Прокуратуры РФ детально регулируется внутренними организационно-распорядительными актами Генерального прокурора РФ (приказами, указаниями, распоряжениями). Эти акты обязательны для исполнения всеми работниками системы и являются, по сути, методологической основой ее работы.

Наиболее значимым документом в сфере общего надзора является Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 № 195 (в последней редакции от 10.09.2024 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Этот приказ детально регламентирует:

• Порядок проведения прокурорских проверок.
• Требования к оформлению актов прокурорского реагирования.
• Приоритетные направления надзора в текущем году.

Таким образом, если ФЗ «О прокуратуре РФ» задает рамки полномочий, то внутренние приказы Генпрокуратуры обеспечивают единообразие и методологическую корректность их реализации по всей вертикали. Ведь что может быть важнее, чем единый подход к применению закона на всей территории страны?

Предмет, пределы и функции прокурорского надзора в современных условиях

Прокурорский надзор является исторически основной и наиболее важной функцией Прокуратуры, направленной на обеспечение верховенства закона и укрепление законности.

Предмет и объекты общего прокурорского надзора (ст. 21 ФЗ)

Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, целью которого является обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ.

Согласно статье 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», предметом надзора является:

1. Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами.
2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами.
3. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Объекты общего прокурорского надзора включают:

• Федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения.
• Органы исполнительной власти субъектов РФ.
• Органы местного самоуправления.
• Органы военного управления.
• Органы контроля.
• Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Критические пределы надзора: принцип не подмены

Фундаментальным ограничением деятельности прокуроров является принцип недопустимости подмены иных государственных органов. Часть 2 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что проверка исполнения законов проводится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Это означает, что Прокуратура:

• Не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
• Не подменяет функции ведомственного или государственного контроля (например, налоговой, трудовой инспекции).

Однако из этого правила существует важное исключение, установленное не только законом, но и внутренними организационными актами (Приказ № 195). Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ и ОМСУ, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности. Прокурор может провести проверку законности нормативного акта по собственной инициативе, поскольку такие акты затрагивают неопределенный круг лиц и могут иметь существенные негативные последствия.

Иные функции Прокуратуры РФ

Помимо ключевой надзорной функции, Прокуратура РФ выполняет ряд других конституционно и законодательно закрепленных функций:

Функция	Сущность и правовое регулирование
Уголовное преследование (Гособвинение)	Прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя, поддерживая обвинение от имени государства. Он также осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (УПК РФ).
Координация борьбы с преступностью	Прокуратура координирует деятельность правоохранительных органов (МВД, ФСБ, СКР и др.) по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры проводят координационные совещания.
Участие в правотворческой деятельности	Прокуратура активно участвует в обсуждении проектов нормативных правовых актов и направляет инициативные предложения для устранения пробелов и коллизий в законодательстве. Это направление было усилено Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 31 августа 2023 г. № 584.
Участие в рассмотрении дел судами	Прокурор участвует в рассмотрении гражданских, административных и арбитражных дел, если это предусмотрено федеральным законом или если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Актуальные проблемные аспекты и приоритетные направления деятельности (2023–2024 гг.)

Современная деятельность Прокуратуры РФ неразрывно связана с новыми вызовами, требующими оперативного пересмотра приоритетов и устранения доктринальных пробелов в законодательстве.

Доктринальные споры о субъектах надзора

Одной из наиболее обсуждаемых доктринальных проблем остается вопрос о правовом регулировании прокурорского надзора за исполнением законов коммерческими субъектами.

Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» в качестве объектов надзора указывает «органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций». Однако в юридической доктрине возникает спор о том, могут ли под этот пункт попадать индивидуальные предприниматели (ИП), которые являются физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

• Проблема: Если рассматривать ИП как физическое лицо, то общий надзор за ним должен осуществляться только в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (а не как за субъектом, исполняющим законы). Если же рассматривать ИП как полноценный субъект предпринимательской деятельности, он должен подпадать под общий надзор.
• Значение: Четкое правовое регулирование этого вопроса необходимо, поскольку надзор за физическими лицами ограничен законом (прокурор не может требовать документы, не связанные с нарушением прав других лиц). Неопределенность статуса ИП создает пробел в правоприменительной практике и может привести к превышению прокурорских полномочий или, наоборот, к ослаблению контроля в сфере малого бизнеса.

Надзор за соблюдением прав военнослужащих и граждан на новых территориях

В 2023–2024 годах приоритетное направление деятельности Прокуратуры РФ было тесно связано с необходимостью защиты прав граждан в условиях проведения специальной военной операции и интеграции новых субъектов Российской Федерации. Разве не является это прямым подтверждением гибкости и адаптивности надзорного органа?

1. Защита прав военнослужащих и их семей: Согласно докладу Генерального прокурора РФ И. Краснова о работе за 2023 год, надзор за соблюдением прав и соц��альных гарантий военнослужащих и участников СВО стал ключевым. Это включает контроль за своевременностью выплат, предоставлением льгот и присвоением соответствующего статуса.
   • Статистический пример: Благодаря усилиям органов прокуратуры в 2023 году был присвоен соответствующий статус более 300 тысяч военнослужащих, которым ранее в этом было отказано или чьи права были нарушены.
2. Работа на новых территориях: Прокуратуре РФ было рекомендовано добиваться обеспечения доступности и качества медицинской помощи, социальной защиты и пенсионного обеспечения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей. Это потребовало от прокуроров адаптации российского законодательства и надзорной практики к специфическим условиям данных регионов.

Новые направления деятельности в 2024 году

Прокуратура РФ демонстрирует высокую реактивность на текущие социальные и экономические вызовы, оперативно выпуская внутренние нормативные акты, которые определяют новые приоритеты надзора:

Направление надзора	Регулирующий документ	Дата и Сущность
Защита от Чрезвычайных Ситуаций (ЧС)	Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.04.2024 № 321	Усиление надзора за исполнением законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (актуально после паводков 2024 года).
Сфера Миграции	Приказ Генпрокуратуры РФ от 12.04.2024 № 273	Организация прокурорского надзора за исполнением законов в сфере миграции, направленная на противодействие незаконной миграции и обеспечение соблюдения прав мигрантов и законных интересов граждан РФ.
Правотворческая деятельность	Приказ Генпрокуратуры РФ от 31.08.2023 № 584	Актуализация правотворческой деятельности, предписывающая прокурорам активнее участвовать в обсуждении проектов НПА для устранения пробелов и коллизий на ранних стадиях.

Эти приказы свидетельствуют о том, что Прокуратура не только реагирует на нарушения, но и проактивно участвует в формировании государственной политики и обеспечении безопасности в критически важных сферах. Принцип единства и централизации позволяет ей мгновенно перенастраивать вертикаль, фокусируя усилия на наиболее уязвимых точках.

Заключение и предложения по совершенствованию

Проведенный анализ подтверждает, что Прокуратура Российской Федерации обладает уникальным конституционно-правовым статусом, который, благодаря поправкам 2020 года, закрепил ее особое место в системе публичной власти. Она представляет собой единую федеральную централизованную систему, основанную на принципах единства, централизации и независимости, что позволяет ей эффективно выполнять свою ключевую миссию — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов.

Приоритеты деятельности Прокуратуры в 2023–2024 годах (защита прав военнослужащих, работа на новых территориях, надзор за миграцией и ЧС) отражают ее способность быстро адаптироваться к изменяющимся условиям и решать наиболее острые социальные и государственные задачи. Это свидетельствует о ее роли как гаранта стабильности правопорядка в период высокой геополитической и социальной турбулентности.

Предложения по совершенствованию правового регулирования

1. Уточнение субъектов надзора: Необходимо внести изменения в статью 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» или принять соответствующее постановление Пленума Верховного Суда РФ/разъяснение Генпрокуратуры, которое четко определит правовой статус индивидуальных предпринимателей в рамках общего надзора, устраняя доктринальные и практические пробелы.
2. Расширение правотворческих полномочий: Несмотря на усиление правотворческой функции (Приказ № 584), Прокуратура РФ до сих пор не обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе, что присуще аналогичным органам в ряде зарубежных стран. Предоставление Генеральному прокурору РФ ограниченного права законодательной инициативы (например, в сфере прокурорского надзора и защиты конституционных прав) могло бы значительно повысить оперативность устранения пробелов и коллизий в федеральном законодательстве, выявленных в ходе надзорной деятельности.
3. Повышение прозрачности статистики: Для усиления общественного контроля и академического анализа целесообразно расширить публикацию детализированных статистических данных о результатах надзорной деятельности, особенно в новых, приоритетных направлениях (например, по защите прав участников СВО), что повысит доверие к институту Прокуратуры.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. N 256.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Российская газета. 2001. N 249.
4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Российская газета. 2002. N 137.
5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Российская газета. 2002. N 220.
6. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ // Российская газета. 1994. N 138–139.
7. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17.01.1992 N 2202-1 // Российская газета. 1995. N 229.
8. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ»: Федер. закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ // Российская газета. 2007. N 122.
9. О Следственном комитете Российской Федерации: Федер. закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ // Российская газета. 2010. N 296.
10. О государственной тайне: Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 // Российская газета. 1993. N 182.
11. Приказ Генпрокуратуры России от 31.08.2023 N 584 (ред. от 20.02.2024) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами…» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Боруленков Ю.П. Место прокуратуры в системе органов уголовного преследования // Уголовное судопроизводство. 2013. N 2.
13. Быкова Е.В., Парфенова М.В. Современные задачи российской прокуратуры // Российская юстиция. 2013. N 11.
14. Быков В.М. Процессуальная самостоятельность следователя // Уголовный процесс. 2008. N 5.
15. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12.
16. Винокуров Ю.Е. Характер прокурорско-надзорной деятельности и предпосылки повышения ее эффективности // Административное и муниципальное право. 2013. N 6.
17. Гурулев Д.В. Обеспечение участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве // Законность. 2013. N 12.
18. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / Под ред. С.И. Герасимова. М.: 2001.
19. Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сб. ст. / Науч. ред., сост. С.М. Казанцев. СПб., 2001.
20. Корниенко В.Т. Предварительное следствие и состязательный судебный процесс в России: конфликт интересов // Уголовный процесс. 2009. N 4.
21. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор. М.: Норма, 2009.
22. Манакова С.Г., Петрова Л.И. Реализация конституционных установлений органами прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2013. N 12.
23. Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.
24. Сефиев Д.Р.-оглы. Уголовное законодательство об охране процессуальной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2013. N 7.
25. Шобухин В.Ю. Полномочия прокурора: актуальные проблемы правового регулирования // Современное право. 2013. N 11.
26. Шобухин В.Ю. Прокуратура — основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. N 11.
27. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городец, 2010.
28. Юркевич Н.А. К вопросу о повышении эффективности обвинительной деятельности прокурора // Юридический мир. 2013. N 7.
29. О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2023 год [Электронный ресурс] // Совет Федерации. URL: http://council.gov.ru (дата обращения: 31.10.2025).
30. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс] // nsaldago.ru. URL: http://nsaldago.ru (дата обращения: 31.10.2025).
31. Проблемы правового регулирования надзорной деятельности прокуратуры [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: http://cyberleninka.ru (дата обращения: 31.10.2025).
32. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: http://cyberleninka.ru (дата обращения: 31.10.2025).