Публичная служба во Французской Республике и Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ и потенциал адаптации французского опыта реформирования

Введение: Теоретические и методологические основы исследования

В современном мире, где эффективность государственного управления становится ключевым фактором конкурентоспособности и социального благополучия, институт публичной службы выступает в качестве центрального элемента политико-административной системы. Глубокое понимание механизмов ее функционирования, структуры и правового статуса служащих требует не только внутреннего анализа, но и обращения к успешному зарубежному опыту.

Французская Республика, исторически являясь колыбелью континентальной (карьерной) модели публичной службы, обладает богатой традицией формирования профессиональной и высококвалифицированной административной элиты. Сравнительный анализ системы публичной службы Франции с государственной гражданской службой (ГГС) Российской Федерации позволяет выявить структурные, правовые и кадровые различия, а также определить потенциал для заимствования и адаптации наиболее эффективных институтов, ведь именно это является залогом успешного и стабильного развития государства.

Обоснование актуальности темы продиктовано необходимостью постоянного реформирования российского государственного управления. Несмотря на принятие Федерального закона «О системе государственной службы РФ» и ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», отечественная система продолжает сталкиваться с проблемами, связанными с коррупционной составляющей, недостаточной объективностью кадровых решений и лоббированием интересов. В этом контексте, изучение новейшего опыта Франции, включая реформу институтов подготовки высших кадров (замена ENA на INSP), приобретает особую научную и практическую значимость, указывая на конкретные пути повышения прозрачности и меритократии.

Объект исследования — институт публичной (гражданской) службы в Российской Федерации и во Французской Республике.

Предмет исследования — сравнительно-правовое регулирование, модели организации, структура, правовой статус служащих и механизмы кадровой политики в обеих странах.

Цель работы состоит в проведении детального сравнительного анализа института публичной службы в РФ и Франции, выявлении общих принципов и ключевых различий, а также в формулировании обоснованных предложений по реформированию российской системы на основе французского опыта.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Определить концептуальные и нормативно-правовые основы публичной службы в обеих странах.
2. Сравнить модели организации службы (карьерная vs. позиционно-смешанная) и их структурные особенности.
3. Проанализировать правовой статус, категории служащих и специфические правовые гарантии (например, право на забастовку) во Франции.
4. Изучить кадровые институты Франции, включая новейшую реформу высшего звена (INSP).
5. Сформулировать конкретные предложения по адаптации французских механизмов в практику российской ГГС.

Глава 1. Концептуальные и нормативно-правовые основы публичной службы в Российской Федерации и во Франции

Ключевой тезис: Публичная служба в обеих странах основана на конституционных принципах, но регулируется актами различной структуры и иерархии, что отражает фундаментальные различия в правовых традициях.

Понятие и сущность публичной службы в доктрине и законодательстве

Определение ключевых терминов является краеугольным камнем для проведения корректного сравнительного анализа.

Во Французской Республике используется широкое понятие «публичная служба» (fonction publique). Чиновник (fonctionnaire) по французскому праву — это лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии, связанное со службой на всю профессиональную жизнь. Это определение подчеркивает карьерный характер службы и ее инкорпорирование в государственный аппарат. Публичная служба во Франции, в широком смысле, охватывает всех наемных лиц, на которых распространяются нормы публичного права, включая персонал государственного образования, здравоохранения, почт, что значительно шире российского понимания.

В Российской Федерации основным понятием является «государственная служба», которая, согласно Федеральному закону «О системе государственной службы РФ», делится на три вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба (ГГС) представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ. Государственный гражданский служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего бюджета.

Критерий сравнения	Российская Федерация (ГГС)	Французская Республика (Публичная служба)
Ключевой термин	Государственная гражданская служба (ГГС)	Публичная служба (Fonction Publique)
Статус служащего	Гражданский служащий (преимущественно контрактная основа)	Чиновник (Fonctionnaire) (пожизненный статус, ранг)
Широта охвата	Узкий: исполнительная, законодательная, судебная власть (за исключением военных и правоохранительных)	Широкий: включает центральную, местную, больничную службу, а также персонал публичного образования и здравоохранения.
Основа	Контрактная система с элементами карьерной	Карьерная система (основана на ранге, а не должности)

Сравнительный анализ нормативно-правового регулирования

Нормативно-правовая база обеих стран демонстрирует высокую степень кодификации, однако структура этих актов и их иерархия существенно различаются.

В Российской Федерации система регулируется иерархией федеральных законов:

1. Конституция РФ (закрепление принципов равного доступа).
2. Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» (устанавливает общие принципы и виды службы).
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» (регулирует ГГС, включая правовой статус, порядок прохождения службы, должности).
4. Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (детализация положений законов).

Во Французской Республике основой регулирования является Общий устав служащих государства и местных сообществ (Statut Général des Fonctionnaires). Этот Устав имеет квазиконституционное значение для административного права и представляет собой консолидированный свод норм, что обеспечивает его стабильность.

Общий устав состоит из четырех ключевых законов, принятых в 1983–1986 гг., которые определяют права и обязанности служащих:

• Закон от 13 июля 1983 г. «О правах и обязанностях служащих».
• Закон от 11 января 1984 г. о центральной государственной службе.
• Закон от 26 января 1984 г. о местной публичной службе.
• Закон от 9 января 1986 г. о больничной публичной службе.

Это четырехзвенное регулирование во Франции отражает деление публичной службы на три основных вида, в то время как в РФ регулирование ГГС является более унифицированным. Конституция Франции 1958 г. и, что особенно важно, Декларация прав человека и гражданина 1789 г. закрепляют принцип равного доступа всех граждан к общественным должностям, постам и службам, что придает французской системе сильный конституционно-правовой фундамент.

Принципы и основные модели организации публичной службы

Сравнительный анализ моделей показывает, что французская система является классическим представителем карьерного подхода, тогда как российская стремится к гибридности.

Французская модель: Карьерная система и централизация.
Французская модель государственной гражданской службы относится к закрытой, карьерной (континентальной) системе. Ее ключевые черты:

1. Пожизненный статус: Привязка служащего к рангу (grade) или корпусу (corps), а не к конкретной должности (emploi).
2. Централизация: Высокий уровень контроля центральной власти над всеми уровнями администрации.
3. Элитарность: Кадровая политика основана на «образовательной монополии» специализированных учебных заведений (ENA/INSP).

Инструментом, обеспечивающим высокий уровень централизации государственной власти в унитарной Франции и контроль за местными службами, является институт префектов (Préfet). Префект, назначаемый центральной властью, представляет интересы государства в департаментах и регионах, осуществляя административный контроль (tutelle) за деятельностью местных органов. Эта модель, унаследованная еще со времен Наполеона, гарантирует единообразие исполнения решений центра в масштабах всей республики.

Российская модель: Позиционно-смешанная система.
Российская ГГС использует элементы как карьерной, так и позиционной (открытой) системы, что позволяет определить ее как позиционно-смешанную.
* Контрактная основа: Прием на службу осуществляется по служебному контракту, что сближает ее с позиционной моделью.
* Ранги и классные чины: Наличие классных чинов и принцип стабильности, заимствованный из континентальной системы, являются элементами карьерного подхода.
* Открытость: В большинстве сфер ГГС использует «открытую» систему подбора кадров, теоретически позволяющую привлекать специалистов из частного сектора, в отличие от «закрытой» французской.

Некоторые исследователи считают, что российская модель часто демонстрирует черты «дерегулированной» модели, так как конкурсный отбор не всегда проводится строго, а ротация кадров не всегда соответствует принципам административной карьеры, что ведет к недостаточной предсказуемости и прозрачности. Если система не гарантирует прозрачность, то как можно говорить об истинной меритократии?

Глава 2. Сравнительный анализ структуры, правового статуса и кадровой политики

Ключевой тезис: Различия в широте охвата публичной службы, статусе служащих и механизмах отбора (особенно в части конкурсных процедур) определяют фундаментальные различия в эффективности и профессионализме моделей.

Структура публичной службы: широта охвата

Принципиальное различие между двумя системами заключается в том, что французская публичная служба охватывает значительно более широкий спектр деятельности, чем российская ГГС.

Во Франции публичная служба четко разделена на три функциональных звена, регулируемых соответствующими законами Общего устава:

1. Государственная публичная служба (Fonction Publique d’État): Служащие центральной власти, министерств и подведомственных государственных органов.
2. Местная публичная служба (Fonction Publique Territoriale): Служащие региональных и местных органов самоуправления (регионы, департаменты, коммуны).
3. Больничная публичная служба (Fonction Publique Hospitalière): Персонал публичных учреждений здравоохранения.

Кроме того, в широкое понятие публичной службы во Франции входят служащие системы публичного образования и здравоохранения, составляющие около половины всех служащих государства и местных сообществ. Это отражает глубокое проникновение государства в социальную сферу и унификацию правового статуса служащих в этих областях.

В Российской Федерации государственная гражданская служба (ГГС) является лишь частью государственной службы в целом и четко отделена от персонала государственных учреждений (школ, больниц), которые регулируются трудовым законодательством. Это приводит к фрагментации правового регулирования публичного сектора и отсутствию единой правовой базы для значительной части работников, выполняющих функции публичного интереса, что существенно усложняет управление персоналом и стандартизацию требований к нему.

Правовой статус служащего и система категорий

Французская система основана на корпусах (corps) и категориях (catégories), которые определяют уровень ответственности, требования к образованию и потенциальную карьерную траекторию.

Французские гражданские служащие разделены на четыре иерархические категории, соответствующие уровню квалификации:

• Категория А: Высшие административные кадры (обязательно имеющие высшее образование). Они отвечают за выработку управленческих установок, принятие стратегических решений и руководство.
• Категория В: Исполнительные функции, требующие специального образования (не ниже бакалавриата).
• Категории С и D: Обслуживающий и вспомогательный персонал (среднее образование).

Ключевым элементом статуса французского чиновника является его ранг, а не должность. Переход с одной должности на другую в пределах одного корпуса не требует нового контракта или экзамена, так как чиновник уже имеет пожизненный статус. Это обеспечивает высокую мобильность внутри системы и устойчивость карьеры.

В Российской Федерации классификация должностей ГГС ведется по категориям (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты) и группам (высшая, главная, ведущая, старшая, младшая). Служащим присваиваются классные чины, которые коррелируют с занимаемой должностью, но не являются абсолютным гарантом карьерного роста или пожизненного статуса.

Специфика правовых гарантий

Важнейшим аспектом правового статуса французского чиновника является принцип свободы мнения (запрет дискриминации по политическим, религиозным, этническим взглядам) и право на вознаграждение, включающее жалованье, жилищную выплату и семейную надбавку.

Наиболее радикальное отличие французского статуса — право на забастовку. Введенное Конституцией 1946 года, это право признано одним из основополагающих для служащих.

Однако это право не является абсолютным. Для обеспечения непрерывности выполнения критически важных государственных функций, в 2007 году был принят Закон о социальном диалоге и непрерывности публичной службы в регулярном наземном пассажирском транспорте. Этот закон обязывает сотрудников ряда служб (например, железнодорожников, работников общественного транспорта, а также персонала, занимающего ключевые должности в полиции и авиадиспетчерской службе) обеспечивать минимальный объем услуг (service minimum) в период забастовки. Это — тонкий правовой баланс между социальными правами чиновников и интересами общества, гарантирующий, что реализация прав не парализует государственные функции.

В Российской Федерации право на забастовку государственных гражданских служащих, равно как и военнослужащих или сотрудников правоохранительных органов, прямо не предусмотрено законодательством. Это является отражением принципа приоритета государственного интереса и стабильности административного аппарата.

Процедуры поступления и продвижения по службе

Французская система кадровой политики полностью подчинена принципу меритократии, что достигается за счет жесткой, многоступенчатой конкурсной системы отбора.

Франция: Конкурс и Жюри.
Процедура поступления на публичную службу, особенно на высшие должности, основана на открытых и закрытых конкурсных экзаменах (concours). Это сложная процедура, включающая письменные и устные испытания, оценивающие не только знания, но и личностные качества. Для повышения объективности кадровых решений в практике проведения конкурсов используется независимый коллегиальный орган (жюри). Члены жюри — высокопоставленные чиновники, ученые и эксперты, которые обеспечивают беспристрастность оценки.

Продвижение по службе осуществляется на основе ежегодной аттестации, проводимой непосредственным начальником, который дает оценку в баллах и развернутую характеристику.

Россия: Смешанная система и риски необъективности.
В российской ГГС конкурс является основным способом замещения вакантных должностей. Однако, согласно части 3 статьи 22 ФЗ № 79-ФЗ, его проведение законом не обязательно в ряде случаев:

1. При назначении на должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» на определенный срок.
2. При назначении на должности, назначаемые Президентом РФ или Правительством РФ.
3. При назначении на должности младшей группы гражданской службы.

Эта необязательность конкурса для ключевых руководящих должностей, а также для младшего звена, является фактором, снижающим объективность и прозрачность системы, открывая возможности для назначения «своих» людей, а не наиболее квалифицированных специалистов, что прямо противоречит принципам меритократии. Какой смысл в системе, которая допускает такой широкий спектр субъективизма на ключевых постах?

Глава 3. Французский опыт как инструмент реформирования государственной гражданской службы РФ

Ключевой тезис: Адаптация отдельных институтов французской системы, особенно в области подготовки и объективности отбора кадров, необходима для повышения профессионализма и антикоррупционной устойчивости ГГС РФ.

Актуальные проблемы российской ГГС и запрос на реформы

Несмотря на существенные усилия по реформированию, российская государственная гражданская служба сталкивается с системными вызовами, которые могут быть частично решены путем изучения и адаптации зарубежного опыта.

Основные проблемы российской ГГС:

Проблема	Проявление и последствия
Коррупционная составляющая и лоббирование интересов	Необходимость постоянного совершенствования законодательства, направленного на повышение антикоррупционной устойчивости служащих (декларирование доходов, контроль за расходами). Лоббирование интересов может проявляться в назначении на руководящие посты по принципу личной преданности, а не профессиональных качеств.
Недостаточная объективность кадровых решений	Необязательность конкурса для ряда руководящих должностей и должностей младшей группы приводит к снижению конкуренции и профессионализма. Субъективизм при оценке кандидатов.
Слабость системы элитарной подготовки	Отсутствие единого, институционально сильного центра подготовки высших административных кадров, сопоставимого с французскими аналогами, что влияет на единство стандартов и профессиональной морали управленцев.

Реформирование элитарной подготовки кадров: от ENA к INSP

Французский опыт в области подготовки управленческой элиты всегда являлся эталонным. Долгое время таким эталоном была **Национальная школа администрации (ENA)**, созданная в 1945 году. Она обеспечивала жесткий отбор и стандартизированную подготовку руководящих кадров верхнего эшелона, формируя так называемую «административную аристократию».

Однако в последние годы ENA подвергалась критике за чрезмерную замкнутость, воспроизводство элитарности и оторванность от реальных проблем регионов. В ответ на этот запрос, Ордонансом № 2021-702 от 2 июня 2021 г. ENA была упразднена и заменена с 1 января 2022 года Национальным институтом публичной службы (INSP) (Institut National du Service Public).

Цели реформы (переход к INSP):

1. Деэлитаризация: Расширение доступа к высшему административному образованию для более широкого круга лиц (не только выпускников престижных вузов).
2. Непрерывное развитие: Усиление внимания к текущим потребностям публичной службы, включая цифровизацию и экологические вызовы.
3. Единство Корпуса: Создание единой системы управления карьерой высших административных чиновников, включая их ротацию между различными министерствами.

Адаптированный институт элитарной подготовки по типу INSP с акцентом на профессиональную мораль и служение общественным интересам может решить кадровые проблемы РФ. Внедрение подобного института в России — не просто создание учебного центра, а формирование единой системы ценностей и профессиональных стандартов для высших чиновников, что является прямым ответом на проблему коррупции и лоббирования.

Предложения по внедрению институциональных механизмов

На основе сравнительного анализа можно сформулировать три ключевых предложения по совершенствованию российской ГГС, опирающихся на французский опыт, но адаптированных к российским правовым реалиям:

1. Внедрение независимого коллегиального органа (Жюри) для конкурсов

Для повышения объективности кадровых решений необходимо закрепить практику проведения конкурсов на замещение всех должностей, включая высшие руководящие, независимым коллегиальным органом (жюри).

• Механизм адаптации: В состав конкурсных комиссий, особенно на высшие и главные группы должностей, должны быть включены независимые эксперты, представители научного сообщества и общественные деятели, не имеющие прямой служебной или финансовой зависимости от органа, проводящего конкурс.
• Результат: Уменьшение влияния субъективного фактора и лоббирования интересов при отборе кандидатов.

2. Ужесточение требований к проведению конкурсных экзаменов

Необходимо законодательно установить обязательность проведения письменных и устных конкурсных экзаменов для всех групп должностей, включая младшую. Сегодня необязательность конкурса на младшую группу (обеспечивающие специалисты) препятствует притоку квалифицированных кадров и часто приводит к неформальным назначениям.

• Механизм адаптации: Включение в ФЗ № 79-ФЗ положения об обязательной сдаче профессионального экзамена, проверяющего не только знание законодательства, но и навыки работы с информацией, аналитическое мышление и профессиональную этику, по аналогии с французской системой.

3. Усиление системы ежегодной аттестации по французскому образцу

Российская система аттестации ГГС часто носит формальный характер. Для обеспечения более эффективного продвижения по карьерной лестнице, основанного на заслугах, следует усилить систему ежегодной аттестации по французскому образцу.

• Механизм адаптации: Ежегодная аттестация должна включать не просто «удовлетворительно/неудовлетворительно», а детальную оценку в баллах по ключевым компетенциям, а также развернутую характеристику и план индивидуального развития. Результаты этой оценки должны быть напрямую связаны с решениями о присвоении классного чина, повышении квалификации и ротации служащего. Это позволит обеспечить более прозрачный и заслуженный карьерный рост.

Заключение

Сравнительный анализ института публичной службы в Российской Федерации и Французской Республике показал, что, несмотря на общие конституционные принципы равенства доступа к службе, системы функционируют на основе принципиально разных моделей и правовых традиций.

Французская публичная служба является классическим примером закрытой, карьерной модели, отличающейся широтой охвата (включая местную и больничную службу), высоким уровнем централизации (институт префектов) и жесткой меритократией, основанной на сложной системе конкурсных экзаменов и элитарной подготовке кадров. Правовой статус французского чиновника также уникален, включая право на забастовку при соблюдении принципа service minimum.

Российская ГГС, напротив, представляет собой позиционно-смешанную модель, которая, несмотря на кодифицированное законодательство, страдает от структурных проблем: фрагментация публичного сектора, недостаточная объективность кадровых решений, связанная с необязательностью конкурса для ряда ключевых должностей, и риск лоббирования интересов.

Для повышения эффективности, профессионализма и антикоррупционной устойчивости российской ГГС, целесообразна адаптация следующих институтов французского опыта:

1. Реформа элитарной подготовки: Изучение и адаптация новейшей французской реформы (переход от ENA к INSP) для создания в России сильного, единого и деэлитизированного центра подготовки высших управленческих кадров, где акцент делается на профессиональной этике и служении общественным интересам.
2. Объективизация отбора: Внедрение практики использования независимого коллегиального органа (жюри) для проведения конкурсов на все группы должностей, а также законодательное закрепление обязательности проведения строгих конкурсных экзаменов.
3. Повышение прозрачности карьеры: Усиление системы ежегодной аттестации, сделав ее более детализированной, балльной и напрямую влияющей на карьерное продвижение.

Реформирование российской гражданской службы должно быть комплексным, учитывающим социокультурные и правовые особенности РФ, но опирающимся на лучшие практики, в том числе, новейшие французские реформы, направленные на повышение открытости и профессионализма административной элиты.

Список использованной литературы

1. Баффет У. Эссе об инвестициях, корпоративных финансах и управлении компаниями / Уоррен Баффет; сост., авт. предисл. Лоренс Каннигем; пер. с англ. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – 268 с.
2. Бланк И.А. Финансовая стратегия предприятия. – К.: Эльга, Ника-центр, 2004. – 720 с.
3. Зенков М. Ю. Зарубежный опыт управления: государственная служба. – Новосибирск, 2012. – С. 38.
4. Книга А. С., Симакова Т.А. Современные экономические концепции взаимоотношения собственников и менеджеров // Ползуновский альманах. 2001. № 1/2. С. 141-147.
5. Козаченко Г.В., Воронкова А.Е. Корпоративное управление: учебник для вузов. – Киев: Либра, 2004. – 386 с.
6. Комментарии к ФЗ «О гражданской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М., 2013. – С. 545.
7. Ли Ч., Финнерти Д. Финансы корпораций: теория, методы и практика. – М.: Инфра-М, 2000. – 685 с.
8. Мертенс А. Стоимость компании в теории и на практике // Финансовый директор. 2010. № 5(9). С. 15–32.
9. Модильяни Ф., Миллер М. Сколько стоит фирма? Теорема ММ: пер. с англ. – М.: Дело, 1999. – 272 с.
10. Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. – М., 2012. – С. 18–26.
11. Практика государственного управления во Франции: статус государственного служащего, ответственность администратора, аудит и контроль госсектора // Сборник документов франко-российского сотрудничества. М., 2009. Вып. 3. С. 15.
12. Пустынникова Ю. Собственники и менеджеры: Возможности управленческого решения конфликтов // Журнал для акционеров. 2003. № 4. С. 11-17.
13. Рудык Н. Б., Семенкова Е. В. Рынок корпоративного контроля: слияния, жесткие поглощения и выкупы долговым финансированием. – М.: Финансы и статистика, 2000. – 342 с.
14. Старилов Ю. Н. Публичная (государственная) служба Швейцарии // Правоведение. 2012. № 3. С. 154.
15. Талапина Э.В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права. 2004. № 7.
16. Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
17. Фурнье Ж. Публичные службы государства. – М., 2011. – С. 54.
18. Институт государственной (публичной) службы во Франции [Электронный ресурс] // eLibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).
19. Сравнительный анализ государственной гражданской службы в Российской Федерации и зарубежных странах [Электронный ресурс] // eLibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).
20. Развитие моделей управления карьерой государственных гражданских служащих в странах Европейского союза: тенденции, проблемы, полезный опыт [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 28.10.2025).