Конституционно-правовая эволюция российского федерализма: от Федеративного договора 1992 года к концепции единой публичной власти

Российский федерализм, как уникальное явление в мировой политико-правовой практике, представляет собой сложную динамическую систему, прошедшую путь от децентрализованной «договорной» модели к современной, значительно централизованной «конституционной» форме. Понимание его эволюции имеет ключевое значение для анализа текущего состояния государственного управления и прогнозирования будущих тенденций; особенно остро эта проблематика стоит в контексте мировых тенденций, где многие федерации сталкиваются с вызовами сепаратизма, региональной автономизации или, наоборот, усиления центральной власти в ответ на глобальные и внутренние угрозы.

Целью настоящей работы является проведение глубокого конституционно-правового исследования исторической эволюции и современного состояния российского федерализма. Задачи включают: анализ роли Федеративного договора 1992 года как отправной точки; изучение этапов трансформации федеративных отношений с 1993 года по настоящее время; выявление влияния конституционных поправок 2020 года на баланс полномочий; а также рассмотрение принципа субсидиарности и механизмов разрешения споров о компетенции. Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 года, года подписания Федеративного договора, до текущего момента (2025 год), что позволяет проследить полный цикл развития федеративных отношений в постсоветской России. Методологической основой исследования являются сравнительно-правовой, историко-правовой, системный и функциональный подходы, а также анализ нормативно-правовых актов и доктринальных источников.

Конституционно-правовое значение Федеративного договора 1992 года как ключевого этапа становления

Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, занимает особое место в истории российского государственного строительства, выступая одним из фундаментальных источников конституционного права Российской Федерации в сфере регулирования федеративных отношений. Его появление было обусловлено необходимостью сохранения территориальной целостности страны в условиях «парада суверенитетов» и распада СССР. Договор стал попыткой юридически оформить новые, более равноправные отношения между федеральным центром и его субъектами, заложив основы договорной модели федерации. Однако его значимость, несмотря на историческую роль, была впоследствии скорректирована Конституцией РФ 1993 года, которая установила верховенство конституционных норм над положениями Договора, демонстрируя тем самым, что любой договорный акт подлежит проверке на соответствие основополагающему закону страны. Таким образом, историческое значение договора неоспоримо, но его юридическая сила была ограничена высшим нормативным актом.

Структура и содержание Федеративного договора

Федеративный договор 1992 года не представлял собой единый унифицированный документ, а состоял из трёх самостоятельных договоров, каждый из которых регулировал разграничение предметов ведения и полномочий с определённой категорией субъектов Российской Федерации:

1. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Этот договор был наиболее детализированным и предоставлял республикам наибольший объём полномочий, включая право на собственное гражданство, внешнеэкономическую деятельность и участие в федеральных органах власти.
2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Этот документ определял объём полномочий для большинства административно-территориальных единиц, не обладавших статусом республик.
3. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Данный договор регулировал статус автономий, имевших свою специфику в составе федерации.

Каждый из этих договоров определял перечень вопросов, отнесённых к исключительному ведению Российской Федерации, к совместному ведению, а также закреплял объём полномочий субъектов, не перечисленных в первых двух категориях. Важно отметить, что включение положений Федеративного договора в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 года было осуществлено Законом РФ от 9 декабря 1992 года № 4061-I через внесение поправок в ряд статей, включая ст. 72, ст. 81¹–81⁵, ст. 84¹–84⁶ и введение Главы 9¹ (Край, область, город федерального значения в составе Российской Федерации), при этом сам Договор был приложен к тексту Конституции. Это демонстрирует стремление того времени инкорпорировать договорные начала в действовавшую конституционную систему.

Правовой конфликт суверенитетов и верховенство Конституции РФ

Одной из наиболее острых и спорных проблем, возникших после подписания Федеративного договора, стал вопрос о суверенитете республик в составе Российской Федерации. Договор 1992 года, в частности его часть 1 статьи III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти республик, формулировал принцип, согласно которому «Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором». Это положение, по сути, закрепляло принцип «остаточной власти» за республиками, что предполагало их суверенный статус и возможность делегирования полномочий федеральному центру.

Однако принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации кардинально изменила эту доктрину. Пункт 1 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 года прямо установил верховенство положений Конституции над Федеративным договором в случае их несоответствия. Это означало, что любые положения Договора, противоречащие Конституции, теряли юридическую силу. Более того, Конституция РФ (часть 3 статьи 11) хоть и подтвердила действие Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, но окончательно закрепила приоритет именно конституционных норм.

Ключевую роль в разрешении этого правового конфликта сыграл Конституционный Суд РФ. В своём Определении от 6 декабря 2001 года № 249-О Конституционный Суд РФ чётко и недвусмысленно постановил, что положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, не могут действовать и не подлежат применению, как противоречащие Конституции РФ. Конституционный Суд РФ закрепил правовую позицию, согласно которой суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, обладающих верховенством и независимостью. Это означает, что в рамках единого федеративного государства не может быть нескольких суверенных образований, поскольку это подорвало бы принцип единства и неделимости государственного суверенитета, то есть без единого суверенитета невозможно эффективное функционирование государства.

Таким образом, республики, как и другие субъекты РФ, обладают не суверенитетом, а полнотой государственной власти, определённой Конституцией РФ и федеральными законами, в пределах, установленных статьями 71-73 Конституции РФ.

Эта правовая позиция Конституционного Суда стала краеугольным камнем в формировании современной доктрины российского федерализма, окончательно утвердив конституционный принцип верховенства федеральной власти и исключив любые притязания субъектов на суверенитет.

Эволюция федеративных отношений в России: этапы и тенденции централизации

Российский федерализм — это не статичная конструкция, а живой организм, который прошёл через несколько значительных этапов трансформации. От начального периода децентрализации и «договорной федерации» до современного этапа, характеризующегося выраженным централизационным вектором, каждый период оставлял свой отпечаток на структуре и динамике федеративных отношений. Понимание этой эволюции позволяет оценить текущее состояние и прогнозировать дальнейшее развитие, ведь история федеративных отношений — это, по сути, история постоянного поиска оптимального баланса между центральной властью и региональной автономией.

Периодизация постсоветского федерализма

Эволюцию российского федерализма в постсоветский период можно условно разделить на несколько ключевых этапов:

1. Период «парада суверенитетов» (конец 1980-х – начало 1990-х гг.): Этот этап предшествовал подписанию Федеративного договора и характеризовался массовым принятием деклараций о государственном суверенитете республик и даже регионов в составе РСФСР. В условиях ослабления центральной власти СССР, а затем и РСФСР, субъекты активно стремились к расширению своей автономии, что создавало угрозу территориальной целостности страны.
2. Этап «договорной федерации» (1992 – начало 2000-х гг.): После принятия Федеративного договора 1992 года и Конституции РФ 1993 года начался период активного заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Всего было заключено более 45 таких договоров, которые регулировали специфические отношения с конкретными регионами, предоставляя им дополнительные полномочия в обмен на лояльность и сохранение в составе Федерации. Эта модель представляла собой попытку гибкого реагирования на региональные особенности, но порождала асимметрию и правовую неопределённость.
3. Этап усиления централизации и унификации (начало 2000-х гг. – настоящее время): С начала 2000-х годов основным трендом стало усиление централизации государственной власти. Одним из первых шагов в этом направлении стало создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ. Юридически это было закреплено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», которым было создано семь (позднее восемь, а затем девять) федеральных округов. Полномочные представители получили широкие функции по контролю за деятельностью региональных властей, координации федеральных органов на местах и обеспечению соблюдения федерального законодательства. Это стало важным шагом к формированию единой вертикали исполнительной власти.

Денонсация двусторонних договоров как институциональное закрепление централизации

Важным этапом в процессе централизации стало постепенное прекращение действия двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Начиная с 2003 года, федеральный центр целенаправленно денонсировал большинство таких договоров по истечении срока их действия. Этот процесс фактически означал отказ от «договорной модели» федерализма в пользу строго «конституционной модели», где все федеративные отношения регулируются исключительно Конституцией РФ и федеральными законами.

Процесс прекращения действия двусторонних договоров завершился в июне 2017 года с истечением срока действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (подписан 26 июня 2007 года на 10 лет). Этот договор был последним действующим двусторонним соглашением, и его денонсация символизировала окончательный переход к унифицированной модели федеративных отношений. Современный этап характеризуется тенденцией к конституционализации федеративных отношений и созданием федеральных институтов, призванных усилить централизованные начала построения Федерации и контроля за деятельностью субъектов. Это проявляется в последовательном унифицировании законодательства, усилении финансового контроля над регионами и, как будет показано далее, в конституционных поправках 2020 года, которые закрепили концепцию «единой системы публичной власти». Все эти меры направлены на укрепление вертикали власти и обеспечение единообразия правового пространства на всей территории Российской Федерации.

Современный баланс полномочий: Статьи 71-73 Конституции РФ и их актуальная интерпретация

Современный российский федерализм основывается на положениях глав 3 и 4 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Этот баланс является основой для функционирования государственной машины и обеспечения единства правового и экономического пространства страны. Разграничение предметов ведения осуществляется по трём основным категориям: исключительное ведение Российской Федерации (ст. 71), совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) и так называемая «остаточная компетенция» субъектов (ст. 73).

Влияние поправок 2020 года на ограничение остаточной компетенции (ст. 73)

Изначально статья 73 Конституции РФ закрепляла принцип: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Этот принцип, известный как «остаточный принцип» или «остаточная компетенция», давал субъектам РФ значительную самостоятельность в регулировании вопросов, не отнесённых к ведению Федерации или совместному ведению. Однако конституционные поправки 2020 года и последующее законодательство существенно изменили его трактовку и практическое применение, создав новые рамки для региональной автономии.

Ключевым изменением стало введение в Конституцию понятия «единой системы публичной власти» (часть 1 ст. 77, часть 3 ст. 132). Согласно Федеральному закону № 414-ФЗ от 21.12.2021 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», органы, входящие в единую систему публичной власти, осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Это юридически закрепляет вертикальную интеграцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с федеральной властью.

Что это означает для статьи 73? Если ранее «полнота государственной власти» субъектов понималась как их самостоятельность в неперечисленных вопросах, то теперь эта самостоятельность должна реализовываться в рамках «единой системы публичной власти». Фактически это означает, что даже в вопросах, формально отнесённых к «остаточной компетенции», региональные власти обязаны координировать свои действия с федеральным центром и следовать общим принципам, устанавливаемым федеральным законодательством. Например, введение принципа единства системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ, новая редакция) усиливает требование к единообразию в подходах к управлению на всех уровнях. Это привело к значительному сужению поля для регионального нормотворчества и правоприменения, смещая акцент с автономной реализации полномочий на их скоординированное осуществление в интересах общегосударственных задач. Таким образом, несмотря на формальное сохранение статьи 73, её практическое наполнение претерпело значительные изменения в сторону усиления федерального контроля и унификации. Не является ли такое изменение тонкой гранью между федерализмом и унитаризмом?

Усиление роли федерального центра в системе исполнительной власти

Поправки к Конституции 2020 года также существенно расширили полномочия Президента РФ, особенно в части формирования федеральных органов исполнительной власти и судебной власти, что стало ещё одним шагом к укреплению централизованных начал в системе государственного управления.

• Формирование Правительства РФ: Если ранее Президент назначал Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, а затем Председатель Правительства предлагал кандидатуры федеральных министров, то теперь Президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (п. «б. 1» ст. 83) и назначает Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых согласованы Государственной Думой (за исключением руководителей «силового блока»).
• «Силовой блок»: Расширение полномочий Президента РФ по назначению руководителей органов «силового блока» (министров обороны, внутренних дел, юстиции, чрезвычайных ситуаций и других, а также Генерального прокурора) после консультаций с Советом Федерации является значительным шагом в укреплении федерального центра. Это позволяет Президенту напрямую формировать ключевые структуры, отвечающие за безопасность и правопорядок, что усиливает его контроль над исполнительной властью.
• Судебная власть: Изменения коснулись также порядка формирования судейского корпуса, что опосредованно влияет на федеративные отношения через унификацию судебной практики и обеспечение верховенства федерального законодательства.

Эти изменения закрепляют концепцию сильной президентской власти, способной эффективно координировать деятельность всех ветвей и уровней публичной власти, что соответствует общему централизационному тренду, характерному для современного российского федерализма.

Принцип субсидиарности и механизмы разрешения споров о компетенции в российской практике

Эффективность любого федеративного государства определяется не только чёткостью распределения полномочий, но и наличием действенных механизмов для разрешения возникающих конфликтов и рационального распределения задач между уровнями власти. В этом контексте принцип субсидиарности и институты разрешения споров о компетенции играют ключевую роль в поддержании баланса и стабильности российской федеративной системы.

Принцип субсидиарности в научной доктрине и правоприменении

Принцип субсидиарности, получивший широкое распространение в европейском праве, в конституционном праве России рассматривается как инструмент поиска оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. Его суть заключается в том, что вопросы управления должны решаться на том уровне публичной власти, на котором они могут быть осуществлены наиболее эффективно. Это означает, что федеральный центр должен вмешиваться в решение проблем, только если региональный или муниципальный уровень не способен справиться с ними самостоятельно, или если требуется общефедеральный подход. Почему же тогда, несмотря на очевидную логику, его полноценная реализация остаётся столь сложной?

В российской научной доктрине реализация принципа субсидиарности тесно связывается с проблемами финансовой самостоятельности субъектов РФ и эффективным разграничением полномочий. Без достаточных финансовых ресурсов, делегирование полномочий на региональный или местный уровень становится фиктивным, а субъекты остаются зависимыми от федеральных дотаций. Это подрывает идею субсидиарности, поскольку решения, принимаемые на нижнем уровне, не могут быть полноценно реализованы без одобрения и финансирования сверху. Таким образом, истинная реализация принципа субсидиарности требует не только юридического разграничения компетенций, но и обеспечения финансовой автономии региональных и муниципальных образований.

Сравнительный анализ судебного и политико-координационного механизмов разрешения споров

В российской федеративной системе для разрешения споров о компетенции между различными уровнями публичной власти предусмотрены два основных механизма: судебный и политико-координационный.

1. Судебный механизм: Конституционный Суд Российской Федерации.
   Основным юридическим механизмом разрешения споров о компетенции, обладающим высшей юридической силой, является Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции в трёх основных категориях:
   • Между федеральными органами государственной власти (например, между Президентом РФ и Правительством РФ).
   • Между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (например, по вопросу соответствия региональных законов федеральному законодательству или Конституции РФ).
   • Между высшими государственными органами субъектов РФ (например, между законодательным и исполнительным органами одного субъекта).

   Решения Конституционного Суда РФ по спорам о компетенции являются окончательными и обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации, что обеспечивает единство правового пространства и разрешает самые сложные юридические коллизии.

2. Политико-координационный механизм: Государственный Совет Российской Федерации.
   Помимо судебного, в российской практике активно используется политико-координационный механизм разрешения разногласий. Согласно статье 85 Конституции РФ, Президент Российской Федерации уполномочен использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В соответствии с федеральным законом, для обеспечения согласительных процедур и разрешения разногласий может быть задействован Государственный Совет Российской Федерации.
   Полномочия Государственного Совета РФ, в части обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, а также координации их деятельности (что включает разрешение разногласий), определены Федеральным законом от 8 декабря 2020 года № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Созданный как конституционный орган, Государственный Совет призван стать площадкой для выработки консолидированных решений, обсуждения стратегических вопросов государственного строительства и разрешения разногласий путём диалога и поиска компромиссов, а не через принудительное судебное решение. Его роль особенно важна в условиях концепции «единой системы публичной власти», где требуется постоянная координация действий всех уровней управления.

Таким образом, взаимодействие этих двух механизмов – юридически обязывающего судебного и политически ориентированного координационного – позволяет российской федеративной системе решать возникающие проблемы как в плоскости строгого соблюдения законодательства, так и через гибкий диалог и поиск согласованных решений, что является важным элементом устойчивости и адаптивности федерализма.

Заключение

Исследование конституционно-правовой эволюции российского федерализма позволяет сделать ряд ключевых выводов. Российская Федерация прошла сложный путь от изначально децентрализованной, «договорной» модели, сформированной под влиянием Федеративного договора 1992 года, к современной, значительно централизованной «конституционной» системе.

Федеративный договор, хотя и сыграл историческую роль в сохранении территориальной целостности страны и заложил договорные основы федерализма, был быстро подчинен верховенству Конституции РФ 1993 года. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, в частности Определение от 6 декабря 2001 года № 249-О, окончательно исключила доктрину суверенитета субъектов, подтвердив неделимость государственного суверенитета Российской Федерации. Этап «договорной федерации» с его асимметричными двусторонними соглашениями был завершён денонсацией последнего такого договора в 2017 году, что институционально закрепило переход к унифицированной конституционной модели.

Ключевые поправки к Конституции 2020 года стали вехой в усилении централизации, закрепив концепцию «единой системы публичной власти». Введение этой концепции, подкреплённое Федеральным законом № 414-ФЗ от 2021 года, на практике существенно ограничило полноту государственной власти субъектов (ст. 73 Конституции РФ), переводя многие вопросы в сферу координируемой вертикали. Расширение полномочий Президента РФ в формировании федеральных органов исполнительной и судебной власти также укрепило федеральный центр.

Принцип субсидиарности, несмотря на его теоретическую значимость как инструмента поиска оптимального баланса, сталкивается с проблемами реализации в российской практике, особенно в контексте финансовой зависимости регионов, что означает, что без финансовой автономии принцип субсидиарности остаётся лишь декларацией. Разрешение споров о компетенции осуществляется через два основных механизма: судебный, представленный Конституционным Судом РФ, обеспечивающим юридически обязывающие решения, и политико-координационный, усиленный ролью Государственного Совета РФ (ФЗ-394 от 2020 г.), который призван обеспечивать согласованное функционирование органов публичной власти через диалог и компромиссы.

В целом, подтверждается тезис о переходе к жёсткой конституционной (унитаристской) модели федерализма, где центральная власть играет доминирующую роль в формировании и реализации государственной политики на всех уровнях. Перспективы дальнейших исследований в этой области видятся в более глубоком анализе финансового федерализма, его влияния на самостоятельность регионов, а также в изучении трансформации местного самоуправления в рамках концепции «единой системы публичной власти», что позволит оценить устойчивость и адаптивность такой модели в долгосрочной перспективе.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (с изменениями 2020 г.) // Гарант. URL: https://www.garant.ru/doc/10058000/ (дата обращения: 07.10.2025).
2. Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_798/ (дата обращения: 07.10.2025).
3. Эволюция российского федерализма в постсоветский период: этапы, тенденции, перспективы // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-rossiyskogo-federalizma-v-postsovetskiy-period-etapy-tendentsii-perspektivy (дата обращения: 07.10.2025).
4. Статья 62. Разрешение споров и урегулирование разногласий между органами публичной власти субъекта Российской Федерации // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_435133/3d0b302c382f1710b74070a7905d4f3b584a7e72/ (дата обращения: 07.10.2025).
5. Федеративный договор: конституционной истории России // Русская Конституция. URL: https://rusconstitution.ru/federalnyy-dogovor (дата обращения: 07.10.2025).
6. Конституционные поправки 2020: влияние на федеральную исполнительную власть // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-popravki-2020-vliyanie-na-federalnuyu-ispolnitelnuyu-vlast (дата обращения: 07.10.2025).
7. Полный текст поправок к Конституции: что меняется? // Государственная Дума. URL: http://duma.gov.ru/news/48043/ (дата обращения: 07.10.2025).
8. Современный российский федерализм: этапы, проблемы, перспективы // АПНИ. URL: https://apni.ru/article/1179-sovremennyy-rossiyskiy-federalizm-etapy-problem (дата обращения: 07.10.2025).
9. Российский федерализм и эволюция самоопределений // Global Affairs. URL: https://globalaffairs.ru/articles/rossijskij-federalizm-i-evolyucziya-samoopredelenij/ (дата обращения: 07.10.2025).
10. Поправки в Конституцию Российской Федерации в 2020 г.: конституционная // Вестник права УрФУ. 2022. № 2. URL: https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/119932/1/vestnik_pravo_2022_2_006.pdf (дата обращения: 07.10.2025).
11. Принцип субсидиарности: в поисках баланса между централизацией и децентрализацией // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 11. С. 160-171. URL: https://msal.ru/upload/iblock/d76/Aktualnye-problemy-rossiyskogo-prava-2020-11-160-171.pdf (дата обращения: 07.10.2025).
12. Российский федерализм на современном этапе: развитие или имитация? // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rossiyskiy-federalizm-na-sovremennom-etape-razvitie-ili-imitatsiya (дата обращения: 07.10.2025).