Конституционно-правовые основы и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: анализ тенденций централизации после 2020 года

Введение

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) является центральной для любого федеративного государства, поскольку она определяет баланс между единством правового пространства и необходимостью учета региональной специфики. В Российской Федерации, обладающей обширной территорией, сложным национально-территориальным составом (89 субъектов) и значительной социально-экономической асимметрией, этот вопрос приобретает особую остроту.

ПРИОРИТЕТ №1: РЕЛЕВАНТНЫЙ ФАКТ. Бюджетная асимметрия, являющаяся критическим фактором, влияющим на самостоятельность регионов, остается крайне высокой: в 2024 году доля безвозмездных поступлений (дотационность) в консолидированных бюджетах субъектов РФ варьировалась от всего 8% в Москве до 79,0% в Республике Тыва, что демонстрирует существенную финансовую зависимость большинства регионов от федерального центра и, как следствие, фактическое сужение их полномочий.

Актуальность настоящего исследования продиктована кардинальными изменениями, внесенными в Конституцию Российской Федерации в 2020 году. Эти поправки не только закрепили новые социальные гарантии и идеологические установки, но и существенно скорректировали систему организации публичной власти и, самое главное, расширили сферу исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), тем самым формализуя продолжающийся процесс централизации и укрепления «вертикали власти».

Целью настоящей работы является комплексный анализ действующего конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также выявление ключевых проблем, возникающих в правоприменительной практике, с обязательным учетом положений Конституции РФ 2020 года и доктринальных позиций Конституционного Суда РФ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: дать точные определения ключевых терминов федерализма, проследить историческую эволюцию федеративных отношений, детально раскрыть содержание статей 71, 72 и 73 Конституции РФ, а также проанализировать роль судебных органов и влияние социально-экономических факторов на фактическую самостоятельность регионов.

Работа имеет следующую структуру: в первой главе излагаются теоретические основы и историко-правовой контекст; во второй — анализируются конституционные нормы разграничения компетенции; в третьей — рассматриваются ключевые проблемы и тенденции развития федерализма.

Глава 1. Теоретические и историко-правовые предпосылки развития российского федерализма

Понятие и конституционно-правовая природа федеративного устройства РФ

Конституционное право оперирует точным и строго иерархизированным терминологическим аппаратом, необходимым для понимания федеративных отношений.

Федеративное государство (Федерация) — это сложное по составу государство, состоящее из относительно самостоятельных государственно-территориальных или национально-территориальных образований (субъектов федерации). Основными признаками Федерации являются двухуровневая система органов государственной власти (федеральный и региональный), единый суверенитет в пределах своей территории, единое гражданство и конституционно закрепленное разграничение полномочий.

Российская Федерация, согласно части 1 статьи 1 Конституции РФ, является демократическим федеративным правовым государством. Ее федеративная природа носит смешанный тип, поскольку объединяет как территориальные (края, области, города федерального значения), так и национально-территориальные начала (республики, автономные округа), хотя принцип равноправия субъектов (ч. 1 ст. 5) юридически нивелирует эти различия.

Для анализа разграничения компетенции критически важны следующие понятия:

Термин	Академическое определение	Конституционная основа
Предмет ведения	Сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции определенного уровня публичной власти (РФ или субъекта).	Ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.
Полномочие	Права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий, реализуемые по предметам ведения.	Реализация предметов ведения.
Субъект РФ	Государственно-территориальное образование, входящее в состав Российской Федерации и обладающее конституционно закрепленным объемом компетенции.	Ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.

Разграничение предметов ведения, закрепленное в Конституции РФ, является базисом для распределения полномочий между федеральным центром и регионами. При этом важно, что перечни, установленные статьями 71 и 72, являются исчерпывающими, что позволяет применять принцип «остаточной компетенции» (Ст. 73) в пользу субъектов РФ. Но что это означает на практике? Из этого следует, что если федеральный центр не урегулировал конкретный вопрос и не отнес его к совместному ведению, регион вправе действовать полностью самостоятельно.

Эволюция российского федерализма: от договорных отношений к унификации

История современного российского федерализма — это история движения от избыточной децентрализации к жесткой централизации, что является естественной реакцией на кризис государственности начала 1990-х годов.

Становление федерализма связано с периодом так называемого «Парада суверенитетов», когда республики, входившие в состав РСФСР, провозглашали свой суверенитет. Попытка стабилизировать ситуацию привела к подписанию Федеративного договора 1992 года, который впервые закрепил разграничение предметов ведения и полномочий. Положения этого Договора легли в основу Конституции РФ 1993 года.

Конституция 1993 года, однако, оставила неразрешенным вопрос о соотношении федерального законодательства и двусторонних договоров. Это породило эпоху «договорного федерализма» (середина 1990-х — начало 2000-х годов). В этот период федеральный центр заключал индивидуальные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с отдельными регионами. Эти договоры, по сути, создавали уникальный, асимметричный правовой режим для регионов, обладавших наибольшим политическим или экономическим весом (например, Татарстан, Башкортостан, Свердловская область).

С началом 2000-х годов вектор развития федерализма резко изменился, и движение пошло в сторону укрепления «вертикали власти». Этот процесс включал создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, изменение порядка назначения (избрания) глав субъектов и, главное, приведение регионального законодательства в строгое соответствие с федеральным.

Ключевым моментом, символизирующим завершение эпохи «договорного федерализма» и торжество унификации, стало истечение срока действия последнего двустороннего Договора о разграничении полномочий, который был заключен с Республикой Татарстан (Договор от 26 июня 2007 г.). Прекративший свое действие в 2017 году, этот Договор фактически закрыл практику особого правового регулирования для отдельных субъектов, окончательно закрепив принцип юридического равноправия всех субъектов и приоритет федерального центра в правотворчестве, но это нивелирование различий не отменило финансовую асимметрию, которая продолжает оказывать решающее влияние на фактическую власть регионов.

Глава 2. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий

Базовые нормы, определяющие структуру российского федерализма, содержатся в главе 3 Конституции РФ. Они устанавливают три четко очерченные сферы компетенции, призванные обеспечить как единство государства, так и региональную самостоятельность.

Исключительное ведение Российской Федерации (Ст. 71 Конституции РФ)

Предметы исключительного ведения Российской Федерации — это сфера, где субъекты РФ не имеют права принимать собственные нормативные акты, кроме случаев, когда федеральный закон прямо наделяет их такими полномочиями. Статья 71 Конституции РФ перечисляет наиболее важные вопросы государственного строительства, обеспечивающие суверенитет, целостность и единство страны:

• Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением.
• Федеративное устройство и территория РФ, федеральная собственность.
• Внешняя политика, вопросы войны и мира, оборона и безопасность.
• Установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральный бюджет.
• Судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование.
• Гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.

Анализ расширения ведения РФ по поправкам 2020 года

Конституционная реформа 2020 года значительно расширила и конкретизировала исключительное ведение Российской Федерации, что является прямым подтверждением тенденции к централизации и унификации. Эта тенденция — не просто юридическая формальность; она ведет к жесткому федеральному диктату в социальных сферах, ранее требовавших большей региональной гибкости.

Поправки включили в статью 71 следующие ключевые области, которые ранее могли находиться в «серой зоне» совместного ведения или были менее детализированы на федеральном уровне:

1. Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области научно-технологического развития России (п. «е» ст. 71).
2. Установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования (п. «е» ст. 71). Это позволяет федеральному центру устанавливать жесткие стандарты и требования к содержанию образовательных программ и медицинских услуг по всей стране, ограничивая возможность регионов отклоняться от федеральных норм.
3. Организация публичной власти: Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также порядка их организации и деятельности (п. «г» ст. 71). Это изменение закрепило доминирование федерального центра в формировании и функционировании всей системы публичной власти, включая региональный уровень.

Таким образом, поправки 2020 года обеспечили юридическое закрепление приоритета федерального центра в стратегически важных социальных и технологических сферах, усилив федеральный диктат в установлении единых правовых стандартов.

Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (Ст. 72 Конституции РФ)

Совместное ведение (ст. 72) представляет собой сферу, где необходимо согласованное нормотворчество и исполнительная деятельность как федерального центра, так и региональных властей. Здесь возникает вопрос: как регионам реализовать свои интересы, если федеральное законодательство уже установило общие рамки?

К совместному ведению относятся:

• Обеспечение соответствия законодательства субъектов Конституции и федеральным законам.
• Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности.
• Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (природопользование).
• Общие вопросы образования, науки, культуры, координация вопросов здравоохранения и социальная защита.

Принцип нормотворческого приоритета в этой сфере заключается в следующем: сначала издается федеральный закон, устанавливающий общие основы, принципы и рамки регулирования. Затем субъекты Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, но строго в соответствии с федеральными законами. Если региональный акт противоречит федеральному, принятому по предмету совместного ведения, действует федеральный закон (ч. 2 ст. 76).

Разграничение полномочий через федеральный закон

Ключевой доктринальный момент, подтвержденный Конституционным Судом РФ, заключается в том, что федеральный закон, принятый по предмету совместного ведения (Ст. 72), может выполнять функцию разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.

В своем Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П (по делу о Лесном кодексе) КС РФ четко указал, что регулирование вопросов совместного ведения осуществляется через федеральные законы, которые определяют права, обязанности и полномочия органов власти, тем самым осуществляя необходимое разграничение этих полномочий. Это означает, что федеральный законодатель имеет право не только задавать общие рамки, но и детально распределять исполнительные функции, что является мощным инструментом централизации.

Исключительное ведение субъектов РФ (Ст. 73 Конституции РФ) и презумпция полномочий

Статья 73 Конституции РФ закрепляет принцип презумпции полномочий субъектов Российской Федерации:

«Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.»

Это означает, что любая сфера общественных отношений, которая не упомянута ни в Ст. 71, ни в Ст. 72, автоматически относится к исключительному ведению субъекта. Эта «остаточная компетенция» является юридической гарантией самостоятельности регионов.

К вопросам, традиционно относящимся к ведению субъектов РФ, можно отнести:

• Принятие и изменение конституции республики или устава и законов края, области и т.д.
• Установление системы органов государственной власти субъекта.
• Административно-территориальное устройство субъекта.
• Принятие и исполнение регионального бюджета, управление государственной собственностью субъекта.

Важно отметить, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта, изданным по предмету его исключительного ведения (Ст. 73), действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). Однако на практике сфера применения Ст. 73 постоянно сужается, поскольку федеральный центр склонен к максимально детальному регулированию в рамках совместного ведения (Ст. 72), используя принцип нормотворческого приоритета.

Глава 3. Проблемы правового регулирования и тенденции развития современного федерализма

Фактическое состояние российского федерализма определяется не только буквой Конституции, но и механизмом разрешения конфликтов (судебной практикой) и влиянием социально-экономических факторов, которые создают существенную асимметрию в отношениях Центра и регионов.

Роль Конституционного Суда РФ в разрешении споров о компетенции

Конституционный Суд Российской Федерации (КС РФ) играет роль верховного арбитра в федеративных отношениях. Согласно части 3 статьи 125 Конституции РФ, КС РФ разрешает споры о компетенции:

1. Между федеральными органами государственной власти.
2. Между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Судебная практика КС РФ стала важнейшим инструментом унификации правового пространства. Постановления Суда не только разрешают конкретные конфликты, но и формулируют доктринальные позиции, обязательные для всех субъектов.

Доктрина о недопустимости суверенитета субъектов РФ

Одним из наиболее значимых прецедентов, направленных на укрепление суверенитета Российской Федерации и сохранение единства правового пространства, является Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П (по делу о Конституции Республики Алтай).

В этом постановлении КС РФ прямо указал, что суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей в единой системе государственной власти. Следовательно, Конституция РФ не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Эта доктринальная позиция стала краеугольным камнем в правовом обосновании укрепления «вертикали власти», а разве не на этом принципе держится неделимость государства?

Проблемы асимметрии и влияние централизации на самостоятельность субъектов

Российский федерализм, будучи юридически равноправным (все субъекты равны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти), де-факто является глубоко асимметричным. Эта асимметрия проявляется в территориальных, демографических, национальных и, что наиболее в��жно, экономических и финансовых различиях между регионами.

Бюджетная асимметрия как рычаг централизации

Экономическое неравенство является ключевым фактором, фактически сужающим сферу применения исключительного ведения субъектов (Ст. 73) и ограничивающим их «полноту государственной власти».

Бюджетная асимметрия определяется дотационностью регионов, то есть долей безвозмездных поступлений (дотаций, субсидий, субвенций) из федерального бюджета в их консолидированных бюджетах.

Субъект РФ	Доля безвозмездных поступлений (Дотационность, 2024 г., оценка)	Фактическое состояние
Москва	8%	Высочайшая финансовая самостоятельность.
Республика Татарстан	21%	Относительно высокая самостоятельность.
Республика Тыва	79,0%	Критическая зависимость от федерального центра.
Республика Дагестан	~70%	Крайняя финансовая зависимость.

Источник: По данным Росказначейства и региональных бюджетов, 2024 г. (оценка).

Такая колоссальная разница в финансовой независимости превращает экономически слабые регионы в прямых исполнителей федеральной воли, поскольку их финансовое выживание полностью зависит от федеральных трансфертов. В условиях финансовой зависимости, даже если вопрос формально отнесен к ведению субъекта (Ст. 73), региональные власти вынуждены принимать решения, полностью синхронизированные с федеральной повесткой. Практическая выгода для Центра здесь очевидна: финансовый контроль обеспечивает политическую лояльность.

Укрепление «вертикали власти» и ограничение полноты государственной власти субъектов

Усиление централизации, начатое в 2000-х годах и законодательно закрепленное в 2020 году (включение вопросов организации публичной власти в Ст. 71), привело к фактическому ограничению самостоятельности регионов.

Инструменты централизации включают:

1. Институт полномочных представителей Президента РФ (Полпреды): Они осуществляют постоянный контроль за деятельностью региональных органов власти и обеспечивают приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.
2. Унификация законодательства: Федеральный центр активно использует свое право нормотворческого приоритета по Ст. 72, принимая максимально детализированные федеральные законы. Это сужает пространство для регионального правотворчества, переводя многие вопросы, которые могли бы быть отнесены к Ст. 73, в сферу совместного ведения с доминированием федерального центра.
3. Единая система публичной власти: Поправки 2020 года закрепили концепцию единой системы публичной власти, фактически интегрировав региональный уровень в федеральную вертикаль, что ставит под вопрос юридическую гарантию «полноты государственной власти» субъектов по Ст. 73.

Таким образом, несмотря на сохранение конституционных гарантий федерализма, фактическое разграничение полномочий в России смещается в сторону центра, что обусловлено не только законодательными изменениями, но и критической бюджетной асимметрией.

Заключение (Выводы)

Проведенный анализ подтверждает, что конституционно-правовая основа российского федерализма является динамичной и претерпела значительные изменения, особенно после конституционной реформы 2020 года.

Резюмируя основные выводы:

1. Смена парадигмы: Российский федерализм прошел путь от децентрализованных, асимметричных договорных отношений («договорной федерализм», завершившийся в 2017 году) к унифицированной и централизованной модели, основанной на безусловном приоритете федерального центра.
2. Усиление Центра по Ст. 71: Поправки 2020 года юридически закрепили эту тенденцию, расширив исключительное ведение Российской Федерации (Ст. 71) в стратегически важных социальных и научно-технологических сферах (образование, здравоохранение, организация публичной власти), что ограничивает возможность регионов принимать самостоятельные решения в этих областях.
3. Роль КС РФ как унификатора: Конституционный Суд РФ выступает ключевым арбитром, чьи доктринальные позиции (например, Постановление от 07.06.2000 N 10-П о недопустимости суверенитета субъектов) служат правовой основой для сохранения единого суверенного государства и предотвращения сепаратизма.
4. Фактическое сужение Ст. 73: Юридическая гарантия «полноты государственной власти» субъектов (Ст. 73) фактически сужается под двойным давлением: активного нормотворчества федерального центра по предметам совместного ведения (Ст. 72) и, что критически важно, сохраняющейся и углубляющейся бюджетной асимметрии. Высокая дотационность большинства регионов (в некоторых случаях до 79,0%) делает их финансово зависимыми, что превращает юридическую самостоятельность в политическую и экономическую условность.

В итоге, поставленная цель комплексного анализа конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения в свете последних изменений достигнута. Современный российский федерализм характеризуется устойчивой тенденцией к централизации, при которой сохраняется острая необходимость поиска баланса между унификацией правового пространства, необходимой для целостности государства, и предоставлением необходимой региональной самостоятельности для эффективного социально-экономического развития.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] : офиц. текст: по состоянию на 30 декабря 2008 года // Российская газета. 1993. №237.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая : [принят Гос. Думой 21 октября 1994 г., № 51 – ФЗ]: офиц. текст: по состоянию на 8 июня 2010 года г. // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
4. Постановление Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. N 4-П [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
5. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
6. Безрукову А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России Государственная власть и местное самоуправление [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
7. Домашняя правовая энциклопедия. Государство [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Гарант.
8. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
9. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
10. Матинян М.А. Место и роль закона в системе источников права Англии // Общество: политика, экономика, право. 2008. № 2. С. 162.
11. Несмеянова С.Э. К вопросу о «совместном ведении» // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Москва, 10-13 марта 2010 года / ответственный редактор – С.А. Авакьян. М.: Издательский дом РоЛиКС, 2010. С. 220.
12. Окуньков Л.А. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
13. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2010.
14. Саликов М.С. Дефекты в конституционном праве и федеративном строительстве [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.
15. Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.