Институт референдума в Российской Федерации: проблемы правового закрепления, реализации и пути совершенствования

Народ, как известно, является единственным источником власти в демократическом государстве. И одним из самых прямых и мощных инструментов его волеизъявления, наряду со свободными выборами, выступает референдум. Это всенародное голосование, позволяющее гражданам напрямую влиять на принятие важнейших государственных решений. Однако, несмотря на свое фундаментальное значение для демократии, институт референдума в Российской Федерации сталкивается с целым рядом системных проблем: от сложности правового закрепления до практических трудностей в его реализации.

Настоящая работа ставит своей целью глубокое исследование этих проблем. Мы проанализируем конституционно-правовую природу референдума, изучим действующее законодательство и практику его применения, а также выявим пробелы и противоречия, которые препятствуют полноценному функционированию этого важнейшего института прямой демократии. Задачи исследования включают рассмотрение теоретических основ, анализ нормативно-правовой базы, выявление проблем правового закрепления и реализации, а также формулирование конкретных предложений по совершенствованию законодательства. Методологическая база исследования опирается на диалектический, системный, сравнительно-правовой и формально-юридический методы, позволяющие всесторонне рассмотреть предмет исследования и предложить обоснованные решения.

Теоретико-правовые основы института референдума в РФ

Прежде чем углубляться в сложности правоприменения, необходимо ясно определить, что же такое референдум и каково его место в структуре российской государственности.

Понятие и сущность референдума как формы непосредственной демократии

В самом сердце демократического общества лежит идея о том, что власть принадлежит народу. Референдум является одним из наиболее ярких и недвусмысленных проявлений этой народной власти. Согласно статье 1 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ О референдуме Российской Федерации, референдум Российской Федерации определяется как всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Это определение подчеркивает его ключевые характеристики: всенародность, прямое участие граждан и сосредоточенность на вопросах, имеющих принципиальное значение для всего общества.

Исторически референдум возник как инструмент разрешения наиболее острых политических и социальных дилемм, когда представительные органы власти оказывались неспособны или не уполномочены принимать решения. В современной России, согласно Конституции РФ, референдум, наряду со свободными выборами, является высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3, часть 3). Это не просто консультативный опрос, а полноценное, окончательное властное решение, принятое самим народом. Его результаты обладают высшей юридической силой, не нуждаются в утверждении какими-либо государственными органами и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Более того, решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, что подчеркивает его стабильность и значимость для демократического процесса.

Конституционно-правовые принципы референдума

Проведение референдума — это строго регламентированная процедура, основанная на ряде фундаментальных принципов, которые гарантируют его легитимность и соответствие демократическим идеалам. Эти принципы четко закреплены в статье 2 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации и являются краеугольными камнями всей системы.

Во-первых, это принцип всеобщности. Он означает, что каждый гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет и не признанный судом недееспособным или не находящийся в местах лишения свободы по приговору суда, имеет право на участие в референдуме. Этот принцип обеспечивает максимально широкий охват населения, делая референдум действительно всенародным.

Во-вторых, принцип равенства. Каждый участник референдума обладает равными правами и имеет один голос. Это исключает любое неравенство в выражении воли граждан, гарантируя, что голос каждого человека имеет одинаковый вес.

В-третьих, принципы добровольности и свободы. Участие в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Это обеспечивает подлинность и искренность выражения народной воли.

В-четвертых, принцип прямого волеизъявления. Голосование на референдуме осуществляется непосредственно гражданами, а не через представителей. Это сущность прямой демократии, где народ сам принимает решение без посредников.

И, наконец, принцип тайного голосования. Голосование является тайным, исключающим какой-либо контроль за волеизъявлением гражданина. Это фундаментальная гарантия свободы выбора и защиты от давления.

Эти принципы не просто формальные требования, но и гарантии подлинно демократического характера референдума, призванные обеспечить его объективность, честность и общественную легитимность.

Конституционное право граждан на участие в референдуме

Право на участие в референдуме — это не абстрактное понятие, а конкретная, закрепленная нормами права система юридических возможностей, позволяющая гражданам активно влиять на управление делами государства и осуществление местного самоуправления. Оно является неотъемлемой частью конституционного права человека на участие в политической жизни страны, зафиксированного в статье 32 (часть 2) Конституции РФ.

Это право включает в себя несколько ключевых аспектов:

1. Право инициировать референдум: Граждане имеют возможность выступить с инициативой проведения референдума, хотя, как мы увидим далее, это право существенно ограничено сложными процедурами.
2. Право агитировать: Участники референдума могут свободно выражать свои мнения за или против выносимого вопроса, распространять информацию и проводить агитацию.
3. Право участвовать в голосовании: Это, безусловно, центральный элемент права на референдум, позволяющий каждому гражданину непосредственно выразить свою волю по вопросам государственного значения.
4. Право контролировать: Граждане, через своих представителей, могут участвовать в наблюдении за процессом подготовки и проведения референдума, подсчетом голосов, обеспечивая прозрачность и законность процедуры.

Таким образом, конституционное право граждан РФ на участие в референдуме представляет собой комплекс юридических возможностей, направленных на коллективное волеизъявление. Это право является краеугольным камнем демократического участия, хотя его практическая реализация в российской действительности сопряжена с определенными трудностями, которые будут рассмотрены далее в разделе Трудности реализации права граждан на участие в референдуме.

Законодательное регулирование института референдума в Российской Федерации

Система правового регулирования референдума в России представляет собой многоуровневую структуру, основанную на Конституции РФ и детализированную в федеральных законах, а также актах субъектов федерации и местного самоуправления.

Обзор федерального законодательства о референдуме

Ключевыми нормативно-правовыми актами, формирующими правовое поле для проведения референдумов в Российской Федерации, являются:

• Конституция Российской Федерации — основной закон страны, закладывающий фундаментальные начала института референдума. Статья 3 определяет референдум как высшее непосредственное выражение власти народа. Статья 32 (часть 2) закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Статья 84 (пункт в) устанавливает, что Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статья 130 (часть 2) предусматривает возможность проведения местных референдумов.
• Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ О референдуме Российской Федерации (ФКЗ № 5-ФКЗ). Этот закон является основным актом, регулирующим порядок подготовки и проведения всенародного голосования граждан по вопросам государственного значения. Он детально регламентирует:
  • Процедуру инициации референдума: определяет, кто может быть инициатором (не менее двух миллионов граждан РФ, Конституционное Собрание), порядок создания инициативной группы и требования к ней.
  • Сбор и проверку подписей: устанавливает минимальное количество подписей (2 миллиона) и ограничения по их распределению по субъектам РФ (не более 50 000 подписей на один субъект), а также порядок их проверки Центральной избирательной комиссией (ЦИК РФ).
  • Принятие решения ЦИК РФ: определяет порядок рассмотрения документов инициативной группы и принятия решения о соответствии инициативы требованиям закона.
  • Назначение референдума Президентом РФ: Президент РФ, получив документы от инициативной группы и заключение ЦИК, направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия инициативы проведения референдума по предложенному вопросу Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в течение месяца выносит соответствующее решение. Только после получения положительного заключения Конституционного Суда Президент РФ может издать указ о назначении референдума.
  • Вопросы финансирования, гласности, использования Государственной автоматизированной системы Выборы (ГАС Выборы), а также деятельность комиссий референдума.
  • Период кампании референдума, включая сроки агитации и информационного обеспечения.
• Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ФЗ № 67-ФЗ). Этот закон является системообразующим для всего законодательства о выборах и референдумах в РФ и ее субъектах. Он определяет основные гарантии прав граждан на участие в референдуме, регулирует общие принципы избирательного процесса и проведения референдумов. В частности, он касается:
  • Регистрации избирателей и составления списков участников референдума.
  • Образования округов и участков референдума.
  • Деятельности инициативных групп и комиссий референдума.
  • Гласности и информационного обеспечения референдумов.
  • Защиты демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

Стоит отметить, что ФЗ № 67-ФЗ неоднократно подвергался изменениям, что существенно влияло на реализацию права на референдум. Например, в 2005–2006 годах были отменены такие институты, как избирательные блоки, возможность голосования против всех и порог обязательной явки избирателей на выборах всех уровней. Отмена порога явки, в частности, значительно снизила барьер для признания референдума состоявшимся, что с одной стороны, упрощает его проведение, а с другой – может способствовать принятию решений при низкой активности избирателей. Эти изменения, хотя и касались в основном выборов, затронули и общие гарантии, влияющие на референдумы, в частности, на вопросы явки и активности избирателей.

Регулирование региональных и местных референдумов

Помимо федерального уровня, российское законодательство предусматривает возможность проведения референдумов субъектов федерации и местных референдумов. Это соответствует принципам федерализма и местного самоуправления, позволяя гражданам решать вопросы, касающиеся их непосредственного проживания и интересов.

Региональные референдумы проводятся по вопросам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации или в совместном ведении РФ и ее субъектов. Их порядок регулируется законами субъектов федерации, разработанными на основе федерального законодательства, в частности ФЗ № 67-ФЗ.

Местные референдумы, согласно статье 130 (часть 2) Конституции РФ, проводятся для решения непосредственно населением вопросов местного значения. Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, порядок подготовки и проведения устанавливаются федеральным законом (прежде всего ФЗ № 67-ФЗ) и законами субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения могут относиться, например, территориальные преобразования (изменение границ муниципальных образований), вопросы местного бюджета (например, введение самообложения граждан для решения конкретных местных проблем), использование муниципальной собственности, а также проекты по развитию территории.

Важно отметить, что компетенция региональных и местных референдумов строго ограничена. Они не должны предусматривать превышение компетенции, предоставленной конституционными нормами, и не могут выносить на голосование вопросы, отнесенные к ведению федеральных органов власти. Например, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о персональном составе этих органов.

Эта многоуровневая система призвана обеспечить гибкость и адаптивность института референдума к различным уровням публично-правовых образований, но, как мы увидим далее, она также порождает свои собственные проблемы и сложности.

Проблемы правового закрепления института референдума в российском законодательстве

Несмотря на наличие разветвленной законодательной базы, институт референдума в России сталкивается с серьезными проблемами правового закрепления. Эти проблемы, уходящие корнями в сложность процедур и правовую неопределенность, существенно ограничивают его эффективность как инструмента прямой демократии.

Сложность процедуры инициирования и ограничения предмета референдума

Одной из наиболее значимых и часто критикуемых проблем является крайне сложный и многоуровневый процесс инициирования общероссийского референдума. Требование о сборе не менее двух миллионов подписей граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, при этом на каждый субъект РФ должно приходиться не более 50 000 подписей, делает этот процесс чрезвычайно трудоемким и затратным.

Для сравнения, в некоторых европейских странах порог для инициирования общенационального референдума может составлять от нескольких десятков до сотен тысяч подписей, что значительно ниже российского показателя. Такая высокая квота не только требует огромных финансовых, организационных и кадровых ресурсов, но и фактически ставит барьер для общественных инициатив, делая их реализацию доступной лишь для крупных политических или общественных организаций, обладающих серьезной инфраструктурой. В результате, несмотря на конституционное право граждан инициировать референдум, практическая возможность его осуществления для большинства инициативных групп оказывается минимальной. И что из этого следует? Следует то, что формальное право на инициацию фактически нивелируется чрезвычайно высокими и труднодостижимыми барьерами, ограничивая прямое волеизъявление народа до уровня исключительной прерогативы крупных игроков.

Помимо процедурных сложностей, законодательство Российской Федерации существенно сужает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общенациональное голосование. Статья 6 ФКЗ О референдуме Российской Федерации и пункт 7 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ содержат исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. К ним относятся:

• Вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также о проведении досрочных выборов этих органов.
• Вопросы о персональном составе органов государственной власти, их формировании или упразднении.
• Вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
• Вопросы федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, а также порядка их взимания.
• Вопросы амнистии или помилования.

Эти ограничения, безусловно, сужают предмет референдума и ограничивают политическую активность граждан. Логика законодателя, возможно, заключалась в необходимости защиты стабильности государственной власти и бюджетной политики от популистских решений. Однако в итоге народ лишается возможности напрямую влиять на ключевые аспекты жизни страны, такие как налоговая система или распределение бюджетных средств.

Наконец, принципиальным ограничением является тот факт, что народ не может принять или внести изменения в какой-либо федеральный закон на референдуме. Принятие федеральных законов относится к исклю��ительной компетенции Федерального Собрания РФ. Референдум может лишь принять решение, обладающее высшей юридической силой, которое не требует утверждения, но оно не является законом в прямом смысле и не может напрямую изменять или дополнять действующие федеральные законы. Это создает определенный парадокс: народ может принять решение, но не может напрямую законодательствовать, что снижает реальное влияние референдума на законотворческий процесс.

Проблема правовой неопределенности и противоречивости нормативных актов

Правовое регулирование института референдума в Российской Федерации страдает от проблемы правовой неопределенности и противоречивости нормативных документов. Это проявляется в обилии подзаконных актов и инструкций, которые не всегда согласуются друг с другом или с федеральными законами, что приводит к различным толкованиям и юридическим казусам. Такая ситуация создает благодатную почву для административного произвола и затрудняет реализацию прав граждан.

Одним из ярких примеров правовой неопределенности является требование к формулировке вопроса референдума. Статья 6 ФКЗ О референдуме Российской Федерации и пункт 7 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливают, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключать множественное толкование и неопределенность правовых последствий принятого решения. Казалось бы, это разумное требование, направленное на обеспечение ясности и однозначности народного волеизъявления. Однако на практике оно часто становится инструментом для отклонения инициатив. Размытые критерии множественного толкования позволяют избирательным комиссиям или Конституционному Суду РФ (при проверке инициативы) находить основания для признания вопросов не соответствующими требованиям, даже если инициативная группа приложила максимум усилий для их четкой формулировки. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал в своих постановлениях, что неопределенность содержания правовой нормы ведет к произволу и нарушению принципов равенства. Не пора ли задуматься, не является ли это требование, при всей его видимой справедливости, фактически лазейкой для бюрократии, чтобы блокировать неугодные инициативы, прикрываясь формальностью?

Другой аспект проблемы касается терминологии. Часто утверждается об отсутствии четкого легального понятия референдум и разработанного понятия право на референдум в российском законодательстве. Это утверждение не в полной мере соответствует действительности, поскольку статья 1 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ О референдуме Российской Федерации дает вполне четкое определение: Референдум Российской Федерации — всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Принципы проведения референдума (всеобщность, равенство, добровольность и свобода, прямое волеизъявление, тайное голосование) также четко закреплены в статье 2 указанного закона.

Однако, если говорить о концепции права на референдум, то здесь действительно можно согласиться, что она может трактоваться как недостаточно разработанная в аспекте полноты реализации. Законодательство достаточно подробно описывает, как проводится референдум, но не всегда ясно прописывает механизмы гарантированной реализации права граждан на его инициирование и участие, особенно в условиях многочисленных барьеров. Нечеткость в определении юридической природы права на референдум как комплексной правовой возможности снижает его доктринальную разработанность и, как следствие, эффективность в правоприменении.

Таким образом, несовершенство правового регулирования референдума в РФ усложняет демократизацию общества и государства, требуя дополнений, изменений и конкретизации в действующем законодательстве.

Проблемы формирования инициативных групп и отсутствие регулирования Конституционного Собрания

Правовое закрепление института референдума в Российской Федерации сталкивается с рядом специфических трудностей, касающихся как формирования инициативных групп, так и отсутствия регулирования ключевых конституционных институтов.

Одной из таких трудностей является несоизмеримость нормы о создании региональной подгруппы инициативной группы (требующей не менее 100 участников) с реалиями субъектов с малозаселенными территориями. В то время как для крупных городов и регионов собрать 100 человек для участия в инициативной группе может быть вполне посильной задачей, в отдаленных, малонаселенных регионах, особенно в условиях обширной географии России, это требование становится практически невыполнимым. Например, в некоторых районах Дальнего Востока или Крайнего Севера, где плотность населения крайне низка, создание такой полноценной региональной подгруппы инициативной группы может оказаться логистически и организационно невозможным. Это фактически лишает граждан в таких регионах возможности полноценно реализовать свое право на инициирование референдума, создавая неравные условия для разных субъектов федерации.

Однако, возможно, самым серьезным недостатком в системе правового закрепления референдума является отсутствие действующих актов, регулирующих созыв Конституционного Собрания. Конституция РФ (статья 135) предусматривает созыв Конституционного Собрания для принятия новой Конституции Российской Федерации или подтверждения незыблемости действующей. Более того, она наделяет Конституционное Собрание правом вынести проект новой Конституции на всенародное голосование (референдум).

Парадокс заключается в том, что, несмотря на конституционное упоминание и наделение его правом инициировать референдум по такому жизненно важному вопросу, как принятие новой Конституции, до сих пор отсутствует федеральный конституционный закон, который бы детально регулировал порядок созыва, формирования и деятельности этого важнейшего конституционного органа. Такое положение дел создает правовой вакуум: с одной стороны, есть конституционное положение, с другой – нет механизма его реализации. Это делает положение о Конституционном Собрании, а вместе с ним и его потенциальное право инициировать референдум, фактически спящим или недействующим, что является серьезным пробелом в системе российского конституционного права. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается то, что без этого закона, даже если народ захочет изменить Конституцию, он лишен предусмотренного основного закона механизма для этого.

Эти проблемы наглядно демонстрируют, что, хотя институт референдума и закреплен в законодательстве, многочисленные процедурные барьеры и отсутствие необходимой нормативной базы для его ключевых субъектов значительно снижают его реальную востребованность и эффективность в политической жизни страны. Невостребованность института референдума подтверждается тем фактом, что за последние 24 года не был проведен ни один общероссийский референдум, а референдумы в субъектах и на местном уровне проводились крайне редко и в основном касались территориальных преобразований или вопросов самообложения граждан.

Трудности реализации права граждан на участие в референдуме

Помимо проблем правового закрепления, институт референдума в Российской Федерации сталкивается с серьезными трудностями и на этапе практической реализации. Эти препятствия носят как процедурный, так и социокультурный характер, существенно ограничивая реальное участие граждан.

Процедурные и финансовые барьеры

Начать стоит с уже упомянутых, но крайне актуальных на практике сложностей процедур инициирования референдума. Требование о сборе миллионов подписей само по себе является мощным фильтром, отсеивающим большинство инициатив. Даже если инициативная группа преодолевает этот барьер, впереди ее ждут высокие финансовые затраты на проведение референдума. Подготовка и проведение голосования, информационная кампания, деятельность комиссий — все это требует значительных ресурсов, которые далеко не всегда доступны общественным организациям или группам граждан. Эти затраты являются одной из ключевых причин непопулярности и невостребованности института референдума в России.

Кроме того, проблема правовой неопределенности и противоречивости нормативных документов может стать фатальным препятствием уже на этапе проверки подписей. В соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ, подписи избирателей могут быть признаны недействительными по множеству формальных оснований, что существенно затрудняет успешную регистрацию инициативных групп. Например, подписи признаются недействительными, если:

• Обязательные сведения об избирателе (ФИО, дата рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта) внесены нерукописным способом (напечатаны) или карандашом.
• Имеются неустраненные исправления в данных паспорта или адреса места жительства.
• Подпись поставлена гражданином, не имеющим права на участие в референдуме.
• Подпись собрана в запрещенных местах (например, на рабочих местах, в органах государственной власти или местного самоуправления), что подтверждается, например, судебной практикой, где председатель регионального отделения политической партии был признан виновным по статье 5.47 КоАП РФ за сбор подписей в запрещенных местах.
• В подписном листе отсутствует или неверно указана дата внесения подписи, или она датирована до начала периода сбора подписей.

Такие формальные основания, порой кажущиеся незначительными, позволяют аннулировать значительное количество подписей, что, с учетом и без того высокого порога в 2 миллиона, практически сводит на нет усилия инициаторов.

Проблемы низкой явки и правовой культуры

Даже если все процедурные и финансовые барьеры преодолены, институт референдума сталкивается с фундаментальной проблемой – низкой явкой граждан (абсентеизмом). Это явление, когда значительная часть населения игнорирует голосование, подрывает легитимность и представительность принятых решений.

Статистические данные по явке на выборах в России могут служить индикатором потенциальной активности на референдумах:

• На региональных выборах в Российской Федерации явка в среднем составляла около 47%.
• На выборах высших должностных лиц субъектов РФ в период с 2019 по 2022 годы явка в отдельных регионах варьировалась от 28% до 41%.
• На выборах депутатов Государственной Думы РФ в 2021 году — от 40% до 46%.
• На местных выборах, таких как в Забайкальском крае и Хакасии в 2025 году, явка могла быть значительно ниже, например, 14,6% в Кирбинском сельсовете или 9,39% на выборах депутатов Совета депутатов Большеербинского сельсовета.

Очевидно, что такие показатели говорят о пассивности граждан, особенно на местном уровне. В условиях, когда ФЗ № 67-ФЗ отменил порог обязательной явки избирателей, даже при низкой активности избирателей решение референдума будет считаться состоявшимся и обязательным, что поднимает вопросы о его общественной легитимности. И что из этого следует? При крайне низкой явке решения, принятые на референдуме, могут не отражать подлинную волю большинства населения, но при этом иметь обязательную юридическую силу, что подрывает доверие к демократическим институтам.

Отдельного внимания заслуживает постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П, которое признало, что одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности обеих форм непосредственного народовластия. Это важное замечание подчеркивает, что даже совмещение двух важных демократических процедур может быть контрпродуктивным, если не учитывать психологическую нагрузку и отвлечение внимания избирателей.

Наконец, проблемы низкой явки усугубляются недостаточной осведомленностью граждан о возможности решения многих насущных проблем местного значения через референдум, а также общим отсутствием желания большинства населения участвовать в управлении государством (правовой нигилизм). Граждане часто не видят прямой связи между своим участием в референдуме и реальными изменениями, что порождает апатию и неверие в действенность институтов прямой демократии.

Таким образом, реализация права на участие в референдуме в России осложняется целым комплексом взаимосвязанных факторов, требующих комплексного подхода к их решению.

Особенности и проблемы правового регулирования региональных и местных референдумов

Помимо общефедеральных проблем, проведение референдумов на региональном и местном уровнях имеет свои специфические особенности и сталкивается с дополнительными вызовами, обусловленными их компетенцией и уровнем вовлеченности населения.

Компетенция и ограничения местных референдумов

Региональные и местные референдумы, как уже отмечалось, могут проводиться только по вопросам, находящимся в компетенции соответствующего публично-правового образования (субъекта РФ или муниципального образования). Это принципиальное ограничение, которое не позволяет выносить на местное голосование вопросы федерального или регионального значения. При этом важно, чтобы выносимые на референдум вопросы не предусматривали превышение компетенции, предоставленной конституционными нормами и иным законодательством.

Местные референдумы играют особую роль в решении вопросов местного значения. К таким вопросам могут относиться:

• Территориальные преобразования: например, изменение границ муниципального образования, объединение или разделение муниципальных образований.
• Вопросы местного бюджета: введение или изменение местных налогов и сборов, а также, что особенно актуально, вопросы самообложения граждан. Самообложение — это сбор с жителей муниципального образования добровольных средств для финансирования конкретных проектов местного значения (например, строительство дороги, ремонт водопровода, благоустройство территории).
• Использование муниципальной собственности: например, решение о приватизации или передаче в аренду крупных муниципальных объектов.
• Проекты по развитию территории: утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, программ комплексного развития.

Однако, как и на федеральном уровне, существуют четкие ограничения на круг вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Согласно Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 43) и ФЗ № 67-ФЗ, на местный референдум, в частности, не могут быть вынесены вопросы:

• О досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов этих органов.
• О персональном составе органов местного самоуправления.
• О назначении и проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
• О принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования.

Эти ограничения призваны защитить стабильность местной власти и бюджетную систему от сиюминутных решений, однако они также ограничивают потенциал местного референдума как инструмента прямого контроля за деятельностью муниципальных властей.

Проблемы невостребованности и пассивности граждан

Несмотря на потенциал местных референдумов в решении насущных вопросов, они остаются невостребованным институтом прямого народовластия. Это подтверждается крайне редкой практикой их проведения. Зачастую, если местные референдумы и проводятся, они касаются узких, специфических вопросов, таких как уже упомянутые территориальные преобразования или самообложение граждан.

Одной из главных причин такой невостребованности является нежелание и пассивность граждан в осуществлении местного самоуправления, включая участие в местных референдумах. Проблемы, с которыми сталкиваются граждане на федеральном уровне (низкая осведомленность, правовой нигилизм, неверие в действенность), усугубляются на местном уровне отсутствием политической конкуренции и недостаточной прозрачностью деятельности муниципальных властей. Жители зачастую не знают о своих правах и возможностях, не видят реальной отдачи от своего участия, что приводит к формированию устойчивой апатии.

Проблемы организации местного референдума по народной инициативе требуют обновления правового регулирования для усиления контроля со стороны населения за деятельностью муниципальных властей. Если процедуры инициирования остаются слишком сложными, а результаты не приводят к ощутимым изменениям, то интерес к этой форме демократии будет продолжать угасать.

Таким образом, для повышения эффективности региональных и местных референдумов необходимо не только пересмотреть их правовое регулирование в сторону упрощения и расширения предмета, но и активно работать над повышением правосознания и вовлеченности граждан в процессы местного самоуправления.

Судебная практика Конституционного Суда РФ по вопросам референдумов

Роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционности и законности института референдума неоценима. Его постановления и определения не только формируют важную часть правового регулирования, но и оказывают прямое влияние на правоприменительную практику.

Роль Конституционного Суда РФ в процедуре инициирования референдума

Особое значение имеет функция Конституционного Суда РФ в процедуре инициирования общероссийского референдума. Согласно ФКЗ О референдуме Российской Федерации, Президент РФ, после получения документов от инициативной группы и заключения Центральной избирательной комиссии, обязан направить поступившие к нему документы в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия инициативы проведения референдума по предложенному вопросу Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ в течение месяца рассматривает этот запрос и выносит соответствующее решение. Это не просто формальная процедура. Суд проверяет не только соблюдение всех процедурных требований к инициативе, но и содержательную сторону вопроса, выносимого на референдум. Он оценивает, не противоречит ли вопрос положениям Конституции РФ, не нарушает ли права и свободы человека и гражданина, не ведет ли к изменению конституционного строя или территориальной целостности страны. Положительное заключение Конституционного Суда является обязательным условием для назначения референдума Президентом РФ. Без него референдум не может быть назначен. Таким образом, Конституционный Суд РФ выступает своего рода фильтром, обеспечивающим конституционную легитимность любой общероссийской инициативы.

Обзор значимых постановлений и определений

Судебная практика Конституционного Суда РФ по вопросам референдумов богата и разнообразна. Вот несколько ключевых примеров, которые иллюстрируют его влияние:

• Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». В этом постановлении Конституционный Суд РФ признал, что одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности обеих форм непосредственного народовластия. Это решение имеет важное значение для правоприменительной практики, так как оно служит основанием для раздельного проведения избирательных кампаний и кампаний по референдуму, чтобы избежать информационной перегрузки и обеспечить сосредоточенность граждан на сути выносимых вопросов.
• Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2024 г. № 23-П По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 37 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобами политических партий. Данное постановление, хотя и относительно новое, уже стало важной вехой. В нем Конституционный Суд РФ рассматривал пределы свободы агитации и информационного обеспечения в период проведения референдумов и выборов, а также вопросы, касающиеся использования административного ресурса и равного доступа к СМИ. Подобные решения направлены на обеспечение принципов равенства и справедливости в ходе референдумных кампаний.
• Многочисленные определения, касающиеся требований к формулировке вопросов референдума. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в правоприменении, ведет к произволу и нарушению принципов равенства и верховенства закона. Применительно к референдумам это означает, что вопрос должен быть сформулирован максимально ясно и однозначно, чтобы исключить различные толкования и манипуляции. Суд часто ссылается на это положение при отклонении инициатив, формулировки которых признаются слишком общими или допускающими двойное толкование.
• Практика по административным правонарушениям. Хотя это и не постановления в прямом смысле, но судебные решения нижестоящих судов, основанные на правовых позициях Конституционного Суда, также формируют практику. Например, дела, связанные со статьей 5.47 КоАП РФ Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах. В одном из таких дел председатель регионального отделения политической партии был признан виновным в совершении административного правонарушения за сбор подписей в органах государственной власти или на рабочих местах, что запрещено законом. Подобные прецеденты подчеркивают строгость требований к процедуре сбора подписей и необходимость их неукоснительного соблюдения.

Таким образом, Конституционный Суд РФ играет ключевую роль в формировании и толковании законодательства о референдуме, выступая гарантом конституционных прав граждан и соблюдения демократических принципов. Его решения являются обязательными для всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также для участников референдумного процесса.

Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и практики реализации института референдума

Анализ проблем правового закрепления и реализации института референдума в Российской Федерации позволяет сформулировать ряд конкретных предложений, направленных на повышение его эффективности, доступности и подлинной демократической значимости.

Изменения в федеральном законодательстве

Для того чтобы институт референдума стал реальным, а не только формальным инструментом прямой демократии, необходимы качественные изменения в действующем законодательстве:

1. Сокращение количества вопросов, по которым референдум не может проводиться. Текущий перечень ограничений слишком широк и лишает граждан возможности влиять на ключевые сферы государственной жизни, такие как бюджет, налоги или чрезвычайные меры. Необходимо пересмотреть статью 6 ФКЗ О референдуме Российской Федерации и пункт 7 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ, оставив лишь минимально необходимые ограничения, связанные, например, с территориальной целостностью или основами конституционного строя.
2. Изменение порядка внесения инициативы проведения референдума. Требование о сборе двух миллионов подписей с региональными квотами является чрезмерным. Предлагается существенное снижение этого порога, например, до 500 тысяч – 1 миллиона подписей, а также упрощение требований к их оформлению, чтобы снизить количество недействительных подписей по формальным признакам. Это сделает процесс инициирования более доступным для широких слоев граждан и общественных организаций.
3. Принятие федерального конституционного закона, регулирующего порядок созыва, формирования и деятельности Конституционного Собрания. Это критически важный пробел в законодательстве. Конституционное Собрание, будучи конституционным органом, наделенным правом инициировать референдум по принятию новой Конституции, остается спящим институтом из-за отсутствия соответствующего закона. Принятие такого закона обеспечит реализацию статьи 135 Конституции РФ и позволит задействовать этот важный механизм в случае необходимости.

Упрощение процедуры инициирования и проведения

Общее упрощение процедуры проведения референдума на всех уровнях, особенно для местных референдумов, является ключевым условием для повышения его доступности.

1. Для местных референдумов предлагается:
   • Существенное упрощение процедуры инициирования: снижение числа подписей, необходимых для инициации, и смягчение требований к их сбору и оформлению.
   • Сокращение сроков проведения процедур: бюрократические проволочки и длительные сроки рассмотрения инициатив демотивируют граждан. Необходимо установить более жесткие, но реалистичные временные рамки для всех этапов процесса.
   • Расширение перечня вопросов: как уже отмечалось, многие актуальные вопросы местного значения могут и должны выноситься на референдум. Это касается не только вопросов самообложения, но и, например, вопросов экологической безопасности, развития инфраструктуры, использования местных ресурсов.
2. Возвращение политической конкуренции на местном уровне. Решение проблемы пассивности граждан в осуществлении местного самоуправления усматривается в возвращении реальной политической конкуренции. Это означает не только снижение административных барьеров для регистрации кандидатов и партий, но и создание равных условий для всех участников политического процесса. В условиях конкуренции у граждан появляется больше стимулов для участия в референдумах, поскольку они видят альтернативы и реальную возможность повлиять на выбор.

Повышение правосознания и вовлеченности граждан

Одной из фундаментальных задач государства должно стать повышение правосознания граждан и их вовлеченности в дела государства для увеличения участия в референдумах.

1. Информационные кампании. Государственные и муниципальные органы должны проводить активные, доступные и понятные информационные кампании, объясняющие гражданам суть института референдума, его значение, порядок инициирования и участия, а также реальные последствия принимаемых решений. Эти кампании должны быть направлены на преодоление правового нигилизма и повышение осведомленности о возможностях прямой демократии.
2. Образовательные программы. Включение в школьные и вузовские программы курсов по конституционному праву и основам прямой демократии, которые бы не только теоретически, но и на практических примерах объясняли роль и значение референдумов.
3. Механизмы усиления контроля населения. Актуальным является обновление правового регулирования организации местного референдума в целях усиления контроля со стороны населения за деятельностью представительных и исполнительных органов муниципальной власти. Это может включать не только возможность инициирования референдумов по вопросам отчетности должностных лиц, но и расширение прав граждан на участие в общественных слушаниях, публичных обсуждениях, а также повышение прозрачности бюджетного процесса на местном уровне.

Реализация этих предложений позволит не только устранить существующие законодательные пробелы и противоречия, но и вдохнуть новую жизнь в институт референдума, превратив его из формального атрибута в реально действующий механизм народной власти в Российской Федерации.

Заключение

Институт референдума, будучи высшим непосредственным выражением власти народа, играет фундаментальную роль в системе прямой демократии Российской Федерации. Наше исследование показало, что, несмотря на его конституционное закрепление и наличие развернутой законодательной базы, на практике он сталкивается с целым комплексом системных проблем, которые существенно ограничивают его эффективность и востребованность.

Ключевые проблемы можно сгруппировать следующим образом:

1. Проблемы правового закрепления: Чрезмерно сложная процедура инициирования общероссийского референдума, требующая нереалистичного количества подписей и устанавливающая жесткие региональные квоты. Ограниченный круг вопросов, которые могут быть вынесены на голосование, исключающий важные аспекты государственной политики. Правовая неопределенность и противоречивость нормативных актов, создающие почву для произвола и формальных отказов. Наконец, критический пробел в законодательстве – отсутствие регулирования деятельности Конституционного Собрания, несмотря на его конституционное право инициировать референдум по принятию новой Конституции.
2. Проблемы реализации: Высокие финансовые затраты, процедурные тонкости, ведущие к аннулированию подписей по формальным основаниям, и, как следствие, низкая явка граждан (абсентеизм). Недостаточная осведомленность населения о возможностях прямой демократии и общий правовой нигилизм, снижающие мотивацию к участию.
3. Специфика региональных и местных референдумов: На этом уровне проблемы усугубляются низкой востребованностью, пассивностью граждан и нежеланием местных властей предоставлять населению реальные механизмы контроля.

Судебная практика Конституционного Суда РФ, хотя и играет важную роль в обеспечении конституционности и легитимности референдумного процесса, не может полностью компенсировать недостатки законодательства.

Предложенные рекомендации направлены на устранение выявленных проблем и включают: сокращение ограничений на предмет референдума, упрощение процедуры инициирования (в частности, снижение порога подписей), принятие ФКЗ о Конституционном Собрании, а также меры по повышению правосознания и вовлеченности граждан. Особое внимание уделено упрощению процедур для местных референдумов и расширению их компетенции, что является ключевым для развития местного самоуправления и усиления контроля со стороны населения за деятельностью муниципальных властей.

В целом, совершенствование института референдума в Российской Федерации – это не просто задача технического характера, а стратегическое направление развития демократического государства. Только через качественные изменения в законодательстве и активную работу по повышению правовой культуры граждан можно достичь того, чтобы референдум стал по-настоящему действенным инструментом народной власти, способным адекватно выражать и реализовывать волю российского народа.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 31.07.2023) «О Конституционном Суде Российской Федерации».
3. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.03.2002) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2002. N 12. Ст. 1093.
6. Закон РФ от 25.10.1991 N 1807-1 (ред. от 11.12.2002) «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.
7. Градостроительный кодекс РФ от 07.05.1998 N 73-ФЗ (ред. от 10.01.2003) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.
8. Закон Республики Татарстан от 09.08.2003 N 33-ЗРТ «О референдуме Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 2003. 16 августа.
9. Закон Республики Бурятия от 02.12.2003 N 490-III «О референдуме Республики Бурятия» // Официальный вестник. 2003. N 60.
10. Закон Удмуртской Республики от 18.12.2002 N 73-РЗ (с изм. и доп., внесенными Законом от 22.12.2003 N 64-РЗ) «О референдуме Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики. 2002. 25 декабря; 2003. 26 декабря.
11. Указ Президента РФ от 12.12.2002 N 1401 «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики»» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.2024 N 23-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 37 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 N 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
15. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 227.
16. Басова П.С. Внесены поправки в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Совет Федерации и конституционные процессы в современной России. 2002. № 4. С. 3–4.
17. Институт референдума в России: проблемы реализации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/institut-referenduma-v-rossii-problemy-realizatsii.
18. Институт референдума: проблемные вопросы квалификации и законодательство Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/institut-referenduma-problemnye-voprosy-kvalifikatsii-i-zakonodatelstvo-rossiyskoy-federatsii.
19. Местный референдум: преимущества, проблемы и пути их решения // Elibrary. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=41065964.
20. Местный референдум: проблемы правового регулирования и практическая реализация // HSE. URL: https://www.hse.ru/edu/vkr/187974371.
21. О некоторых проблемах механизма реализации конституционного права граждан на участие в референдуме в Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-nekotoryh-problemah-mehanizma-realizatsii-konstitutsionnogo-prava-grazhdan-na-uchastie-v-referendume-v-rossiyskoy-federatsii.
22. Отдельные проблемы использования местного референдума как формы народовластия // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otdelnye-problemy-ispolzovaniya-mestnogo-referenduma-kak-formy-narodovlastiya.
23. Письмо члена Центральной избирательной комиссии РФ Н.А. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края // Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01-42.
24. Проблемы конституционно-правового регулирования предмета референдума Российской Федерации // Advances in Law Studies. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-konstitutsionno-pravovogo-regulirovaniya-predmeta-referenduma-rossiyskoy-federatsii.
25. Референдум в системе прямого народовластия // Studref.com. URL: https://studref.com/476839/pravo/referendum_sisteme_pryamogo_narodovlastiya.
26. Референдум как институт непосредственной демократии // Молодой ученый. 2022. № 428. С. 94826. URL: https://moluch.ru/archive/428/94826/.
27. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2002. С. 228.
28. Теоретические аспекты референдума и его конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // SciSpace. URL: https://www.scispace.com/papers/327318357.