Референдум в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ и политическая роль

Институт референдума, представляющий собой всенародное голосование граждан по вопросам государственного значения, является одним из наиболее мощных и прямых выражений власти народа. В условиях постоянно меняющегося политического ландшафта и стремления к усилению гражданского участия, детальное академическое исследование этого механизма приобретает особую актуальность, ведь оно позволяет осмыслить, насколько эффективно граждане могут влиять на государственные решения.

С декабря 1993 года, когда была принята Конституция Российской Федерации, общероссийские референдумы не проводились, но при этом с декабря 2003 года по декабрь 2011 года было проведено 166 местных референдумов, большинство из которых касались изменения границ и преобразования муниципальных образований, а с 2016 по 2018 год наблюдался пик местных референдумов (1605, 1136, 1039 соответственно). Примечательно, что почти 90% из них касались вопросов «самообложения граждан» — сбора средств на нужды территорий. Эти данные ярко демонстрируют смещение активности на местный уровень и подчеркивают потребность в глубоком анализе как федеральных рамок, так и региональной практики, показывая, как граждане на местах берут управление в свои руки.

Предметом настоящего исследования является правовое регулирование и политическая роль института референдума в Российской Федерации. Цель работы — создать всеобъемлющий анализ института референдума, выявив его конституционно-правовые основы, историческую эволюцию, существующие проблемы и перспективы развития. Для достижения этой цели ставятся следующие задачи: определить теоретико-правовые основы референдума; проанализировать действующую законодательную базу; проследить историю развития института в России; выявить ключевые проблемы его реализации и предложить направления для совершенствования. Структура работы последовательно раскрывает эти аспекты, двигаясь от общих понятий к детализированному анализу и конкретным предложениям.

Теоретико-правовые основы института референдума

Понятие и сущность референдума

В основе любого демократического государства лежит идея народовластия — принципа, согласно которому вся власть принадлежит народу. Референдум выступает как один из наиболее прямых и выразительных инструментов реализации этого принципа. Это не просто голосование, а акт непосредственного правотворчества народа, всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения. Иначе говоря, референдум — это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения, тем самым напрямую формирующая правовое поле.

В конституционном праве термин «прямая демократия» (или непосредственная демократия) означает такую форму осуществления власти, при которой граждане напрямую участвуют в принятии решений по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, минуя представительные органы. Референдум, наряду со свободными выборами, является высшим непосредственным выражением власти народа, обеспечивая возможность прямого влияния на формирование государственной политики и принятие законов. Этот институт позволяет гражданам не только избирать своих представителей, но и самостоятельно выступать в роли законодателя, придавая принятым решениям особую легитимность и общественную поддержку, что крайне важно для стабильности и принятия обществом важных решений.

Соотношение референдума и плебисцита

В юридической и политологической литературе часто возникает вопрос о разграничении понятий «референдум» и «плебисцит», хотя на практике они нередко используются как синонимы. Исторически и теоретически различия существуют.

Плебисцит, в его классическом понимании, представляет собой опрос граждан, как правило, с целью определения политической судьбы территории или по другим вопросам локального характера. Он зачастую связан с международно-правовыми последствиями, такими как изменение государственной принадлежности, и может быть направлен на подтверждение или одобрение уже принятого решения. Примером может служить плебисцит о самоопределении какой-либо территории или об изменении её статуса. Авторы, такие как Бучакова М.А. и Шевченко С.В., подчеркивают, что плебисцит чаще связан с вопросами суверенитета и территориальной целостности, в то время как референдум традиционно ассоциируется с принятием или отменой законов и конституционных положений.

В современном конституционном праве, однако, эти понятия зачастую сближаются. Плебисцит может рассматриваться как частный случай референдума, сосредоточенный на определенных, часто политически нагруженных, вопросах. Основные сходства между ними заключаются в их природе как форм прямого народного голосования, направленных на выявление общественного мнения по значимым вопросам. Различия же лежат скорее в традиционном предмете регулирования и иногда в юридической обязательности результатов: решения референдума, как правило, имеют прямое юридическое значение, тогда как результаты плебисцита могут носить консультативный характер или требовать последующего юридического оформления, что определяет их правовую силу.

Виды референдумов: классификация и предметное регулирование

Законодательство Российской Федерации четко классифицирует референдумы по уровню их проведения, что отражает федеративное устройство государства и принципы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», выделяются три основных вида референдумов:

1. Общенациональные референдумы (Референдум Российской Федерации). Это голосование, в котором имеют право участвовать все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Вопросы, выносимые на общенациональный референдум, касаются наиболее значимых аспектов государственного значения. Статья 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» определяет круг этих вопросов. Например, на такой референдум в обязательном порядке может выноситься вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации по инициативе Конституционного Собрания.

   Однако существуют строгие ограничения на предмет общенационального референдума. На него не могут выноситься вопросы:

   • об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
   • о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов или перенесении сроков их проведения;
   • о принятии или изменении федерального бюджета, о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов;
   • об амнистии и помиловании.

   Эти ограничения направлены на предотвращение использования референдума в целях, противоречащих стабильности конституционного строя и основным принципам разделения властей, что обеспечивает предсказуемость государственной политики.

2. Референдумы субъектов Российской Федерации. В них участвуют граждане, проживающие на территории соответствующего субъекта. На региональный референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при условии, что они не урегулированы Конституцией РФ или федеральным законом. Примеры включают вопросы об изменении наименования субъекта, его административно-территориальном устройстве, или о принятии региональной конституции (устава), что позволяет регионам эффективно управлять своей внутренней жизнью.
3. Местные референдумы. Это голосование граждан, проживающих на территории муниципального образования. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. К таким вопросам, согласно законодательству, относятся:
   • строительство социально-культурных и промышленных объектов, имеющих значение для муниципального образования;
   • запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде;
   • отчуждение муниципальной собственности;
   • вопросы благоустройства территории, развития местной инфраструктуры.

   Аналогично федеральному уровню, на местный референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов власти, об избрании или назначении должностных лиц, а также о принятии или изменении местного бюджета и финансовых обязательств, что предотвращает злоупотребления.

Таким образом, каждый вид референдума имеет свою специфику, определяемую территориальным уровнем и кругом вопросов, которые могут быть вынесены на голосование. Эта классификация позволяет адаптировать механизм прямой демократии к различным уровням государственного и муниципального управления, обеспечивая при этом надлежащий баланс полномочий.

Конституционно-правовая база института референдума в Российской Федерации

Конституционные основы референдума

Фундамент института референдума в Российской Федерации заложен в её Основном законе – Конституции. Часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации провозглашает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Это положение не просто декларация, а краеугольный камень всей системы народовластия, подчеркивающий исключительный статус референдума как прямого механизма реализации суверенитета народа, что дает ему максимальную легитимность.

Конституция также гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32). Референдум является наиболее ярким примером непосредственного участия. Более того, часть 2 статьи 32 Конституции РФ закрепляет активное и пассивное избирательное право, которое распространяется и на участие в референдумах. Эти положения устанавливают незыблемые основы, на которых строится всё последующее законодательство о референдумах, определяя его как обязательный элемент демократического правового государства, что позволяет гражданам напрямую влиять на государственные решения.

Федеральное законодательство о референдуме

Конституционные основы детализируются и конкретизируются в федеральном законодательстве. Ключевым нормативным правовым актом, регулирующим порядок проведения референдума, является Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ О референдуме Российской Федерации с последними изменениями от 30 декабря 2021 года. Этот закон заменил ранее действовавший Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ, внеся ряд существенных изменений и уточнений.

Закон № 5-ФКЗ является комплексным актом, который охватывает все стадии референдумного процесса:

• Принципы проведения референдума: Закон устанавливает такие основополагающие принципы, как всеобщее, равное и прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное участие, гласность и открытость.
• Порядок инициирования и назначения: Подробно регламентируется процедура создания инициативной группы граждан, сбора подписей в поддержку инициативы (не менее двух миллионов подписей, причем в более чем половине субъектов РФ каждая региональная подгруппа должна насчитывать не менее 100 участников), а также порядок проверки подписей и принятия решения о назначении референдума.
• Образование комиссий референдума: Определяется структура и полномочия Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, территориальных и участковых комиссий, которые отвечают за организацию и проведение голосования.
• Списки участников референдума: Регулируется порядок составления, уточнения и ознакомления со списками граждан, имеющих право на участие в референдуме.
• Голосование, установление итогов и определение результатов: Детально описываются правила голосования, подсчета голосов, составления протоколов, а также порядок установления итогов голосования и определения результатов референдума.

Особое внимание уделяется гарантиям прав граждан на участие в референдуме. Закон прямо указывает, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Участие является свободным и добровольным, а голосование – тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением.

Помимо ФКЗ О референдуме Российской Федерации, отдельные положения, касающиеся организации и проведения референдумов на различных уровнях, содержатся в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также в законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах.

Ограничения предмета и сроков проведения референдума

Правовое регулирование института референдума в России включает не только детальное описание процедур, но и строгие ограничения, призванные обеспечить стабильность конституционного строя и предотвратить злоупотребление этим мощным инструментом. Эти ограничения затрагивают как вопросы, которые могут быть вынесены на голосование, так и временные рамки его проведения, что, несомненно, формирует рамки для его использования.

Ограничения по предмету референдума Российской Федерации определены в статье 6 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации. На референдум не могут выноситься вопросы:

1. Об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации. Это положение направлено на сохранение территориальной целостности и стабильности федеративного устройства.
2. О досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов или перенесении сроков их проведения. Данное ограничение предотвращает использование референдума как инструмента для изменения установленных конституционных сроков полномочий органов государственной власти и избегания выборов.
3. О принятии или изменении федерального бюджета, о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов. Финансово-бюджетные вопросы требуют экспертного подхода и оперативного реагирования, что несовместимо с длительными процедурами референдума, а значит, и с его эффективностью в таких условиях.
4. Об амнистии и помиловании. Эти вопросы относятся к исключительной компетенции Президента РФ и Государственной Думы и не могут быть предметом всенародного голосования.

Эти ограничения призваны защитить основы государственного строя от популистских инициатив и обеспечить функционирование системы разделения властей, предотвращая прямую демократию от превращения в инструмент дестабилизации, что является фундаментальной задачей законодателя.

Помимо предметных ограничений, существуют и временные ограничения на проведение референдумов. Согласно законодательству, референдум не может быть проведен:

• в последний год полномочий Президента Российской Федерации;
• в последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
• в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации (например, выборы Президента или депутатов Государственной Думы);
• в случае введения чрезвычайного или военного положения.

Эти ограничения, внесенные, в частности, изменениями в Федеральный конституционный закон О референдуме Российской Федерации в 2002 году, значительно сузили возможности для инициирования федеральных референдумов. Их цель – предотвратить совмещение референдума с избирательными кампаниями, что могло бы привести к смешению повестки, излишней политизации вопросов референдума и манипулированию общественным мнением, а также обеспечить стабильность в периоды высокой политической напряженности или чрезвычайных обстоятельств, что в конечном итоге способствует поддержанию правопорядка.

Такая система ограничений отражает баланс между принципом народовластия и необходимостью поддержания устойчивости государственного управления, защиты прав меньшинств и предотвращения принятия поспешных или непродуманных решений.

Историческая эволюция института референдума в России

Дореволюционный и советский периоды

История института референдума в России, подобно многоводной реке, протекает через различные исторические э��охи, каждый раз принимая новые очертания. Её условно можно разделить на четыре больших периода: дореволюционный, советский (с 1917 по 1936 гг. и с 1936 по 1990 гг.), постсоветский (с 1990 по декабрь 1993 гг.) и современный (с декабря 1993 г. по настоящее время).

В дореволюционной России формализованного института референдума не существовало. Теоретическая обеспеченность этой темы была весьма скромной, а практической реализации не наблюдалось вовсе. Однако, если обратиться к глубинным истокам народовластия на русской земле, можно найти прообразы прямой демократии. Ярким примером является Народное вече, существовавшее на территориях проживания славянских племен и государств, особенно в Новгородской и Псковской республиках. Вече, представлявшее собой собрание свободных граждан для решения важнейших вопросов жизни общины, можно считать одной из исторически сложившихся форм непосредственного участия народа в управлении, которое, по сути, заложило основы для будущих форм народного волеизъявления.

Советский период принёс с собой формальное закрепление возможности проведения референдумов, но на практике эти положения оставались преимущественно декларативными.

• Конституция СССР 1936 года (также известная как Сталинская) в статье 49, пункте г предусматривала право Президиума Верховного Совета СССР производить всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик. Однако это право так и не было реализовано. Значимые решения, касающиеся, например, территориального строительства или формирования новых административных единиц, принимались союзным руководством в одностороннем порядке, без обращения к всенародному голосованию, что указывает на централизованный характер власти.
• Конституция СССР 1977 года (также известная как Брежневская) в статье 5 также закрепляла возможность проведения референдума по наиболее важным вопросам государственной жизни. Более того, она содержала упоминание о всенародном обсуждении проектов важнейших законов. Тем не менее, как и в предыдущий период, за всё время существования советской власти так и не был принят полноценный закон, регламентирующий порядок проведения референдума. Это свидетельствует о том, что, несмотря на формальное признание принципа народовластия, реальные механизмы его реализации через референдум оставались невостребованными, что существенно ограничивало участие граждан.

Таким образом, до начала процесса демократизации конца 1980-х годов, референдум в России существовал скорее как теоретическая конструкция, нежели как действенный инструмент политической практики.

Постсоветский период (1990–1993 гг.) и референдум 1993 года

Перестройка и последовавшие за ней процессы демократизации ознаменовали собой кардинальный сдвиг в отношении к институту референдума. С конца 1980-х годов вопрос о возможности прямого волеизъявления граждан по ключевым вопросам государственного значения встал в практическую плоскость, что привело к принятию первых в российской истории специализированных законов о референдуме.

• Законодательные акты 1990 года: В этот период были приняты два ключевых документа:
  • Закон РСФСР О референдуме РСФСР от 16 октября 1990 г. Этот закон стал первым полноценным актом, регламентирующим проведение референдума на территории РСФСР, и послужил основой для последующих инициатив.
  • Закон СССР О всенародном голосовании (референдуме СССР) от 27 декабря 1990 г. Данный закон предусматривал возможность проведения всесоюзного референдума и был применён в марте 1991 года для голосования о сохранении обновлённого Союза.

Эти законы были призваны легитимизировать процесс принятия решений в условиях политических преобразований и роста общественного сознания.

Кульминацией постсоветского периода стал Референдум по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Официально это голосование называлось всенародным голосованием, но по своей сути и значимости оно являлось классическим референдумом. В условиях глубокого политического кризиса и острой борьбы между ветвями власти, принятие новой Конституции через прямое волеизъявление граждан было призвано придать ей максимальную легитимность. Результаты этого голосования заложили правовую основу современной Российской Федерации, определив её федеративное устройство, права и свободы граждан, а также систему органов государственной власти. Этот референдум стал важнейшим этапом в становлении нового российского государства и единственным общероссийским референдумом, результаты которого были признаны и реализованы в полной мере после распада СССР, что определило вектор развития страны на десятилетия вперед.

Современный этап: тенденции и практика после 1993 года

После принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 году, которая провозгласила референдум высшим непосредственным выражением власти народа, институт всенародного голосования вступил в новый этап своего развития. Однако этот этап ознаменовался значительными изменениями в практике его применения.

Отсутствие общероссийских референдумов: После декабря 1993 года ни одного общероссийского референдума в Российской Федерации не проводилось. Это стало одной из наиболее заметных тенденций современного периода. Несмотря на конституционное закрепление этого института, федеральный уровень прямого волеизъявления граждан оказался практически невостребованным, что ставит под вопрос реальную реализацию принципа народовластия.

Попытки инициирования референдумов и их неудачи (1999–2002 гг.): В конце 1990-х — начале 2000-х годов были предприняты несколько значимых попыток инициировать федеральные референдумы, но все они оказались неудачными:

• Инициатива Николая Гончара (1999–2000 гг.): Депутат Государственной Думы Николай Гончар предложил вынести на референдум вопрос об объединении Российской Федерации с Беларусью. Инициативная группа была зарегистрирована и собрала более двух миллионов подписей. Однако в проведении референдума было отказано, в частности, из-за признания Центральной избирательной комиссией значительного числа подписей недействительными.
• Инициатива Союза правых сил (1999–2000 гг.): Эта политическая сила попыталась вынести на голосование четыре вопроса из разных сфер, включая проблемы налогообложения и государственной собственности. Несмотря на сбор необходимого количества подписей, ЦИК отказала в проведении референдума, мотивируя это несоответствием вопросов требованиям законодательства.
• Экологическая инициатива (1999–2000 гг.): Третья инициатива касалась трёх вопросов экологической направленности. Результат был аналогичным — отказ в проведении референдума по формальным причинам.

Эти неудачи выявили серьезные барьеры в законодательстве и практике его применения, препятствующие реализации права граждан на инициирование федерального референдума.

Изменения законодательства в 2002 и 2004 годах: Отсутствие нового закона о референдуме после 1993 года (вместо него продолжал действовать Закон РСФСР 1990 года) стало причиной правового вакуума, поскольку Конституция РФ требовала, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. Это привело к необходимости разработки нового правового регулирования.

• Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года № 5-ФКЗ О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон О референдуме Российской Федерации (имеется в виду ФКЗ от 10 октября 1995 года) внес существенные ограничения на возможность инициирования референдума. В частности, был введен запрет на его проведение в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, а также в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы.
• Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ О референдуме Российской Федерации (действующий на сегодняшний день). Этот закон ещё более ужесточил требования к инициативе граждан. В частности, он установил необходимость создания региональных подгрупп в более чем половине субъектов РФ, каждая из которых должна насчитывать не менее 100 участников, а также сбор не менее двух миллионов подписей. Эти меры, по мнению многих экспертов, сделали инициирование общенационального референдума чрезвычайно сложной, практически невыполнимой задачей.

Смещение акцента на региональный и местный уровень: Параллельно с фактическим прекращением общероссийских референдумов наблюдалось активное применение института на региональном и местном уровнях.

• По данным ЦИК, с декабря 2003 года по декабрь 2011 года было проведено 166 местных референдумов, большинство из которых касались изменения границ и преобразования муниципальных образований.
• В период с 2016 по 2018 год наблюдался пик местных референдумов: 1605, 1136 и 1039 соответственно. При этом почти 90% из них касались вопросов самообложения граждан — сбора средств на нужды территорий. Наибольшее количество таких референдумов было проведено в Татарстане (3207), Кировской области (949) и Пермском крае (306). Эти данные показывают, что местный референдум стал активно использоваться как инструмент для решения локальных финансовых и управленческих задач.
• Также было проведено 14 региональных референдумов, из которых 11 были связаны с территориальными преобразованиями, а 2 касались конституций субъектов РФ.

Таким образом, современный этап развития института референдума в России характеризуется, с одной стороны, его высоким конституционным статусом, а с другой — практически полным отсутствием применения на федеральном уровне при активном использовании на местном и региональном. Эти тенденции указывают на специфическую политическую роль, которую играет референдум в современной российской политической системе, и поднимают вопрос: а не является ли это упущенной возможностью для прямого участия граждан в судьбоносных решениях?

Виды референдумов и предметы их регулирования

Классификация референдумов в Российской Федерации основывается на территориальном принципе и круге вопросов, которые могут быть вынесены на голосование. Она закреплена в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Согласно этому закону, выделяются следующие виды референдумов:

1. Референдум Российской Федерации (общенациональный):
   • Участники: Все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом.
   • Предмет регулирования: Вопросы государственного значения, имеющие общенациональный характер. Статья 6 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации конкретизирует, что на референдум РФ в обязательном порядке может выноситься вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации по инициативе Конституционного Собрания.
   • Ограничения: Категорически запрещено выносить вопросы об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ или Государственной Думы, о принятии или изменении федерального бюджета, о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов, а также об амнистии и помиловании. Эти ограничения призваны обеспечить стабильность конституционного строя и предотвратить использование референдума в политически конъюнктурных целях.
2. Референдум субъекта Российской Федерации (региональный):
   • Участники: Граждане Российской Федерации, проживающие на территории соответствующего субъекта РФ.
   • Предмет регулирования: Вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если эти вопросы не урегулированы Конституцией РФ или федеральным законом. Примеры: изменение административно-территориального устройства субъекта, принятие или изменение региональной конституции (устава), вопросы местного самоуправления в пределах компетенции субъекта.
   • Ограничения: Как и на федеральном уровне, существуют ограничения, не позволяющие выносить на региональный референдум вопросы, относящиеся к компетенции федеральных органов власти, а также вопросы, затрагивающие основы конституционного строя.
3. Местный референдум:
   • Участники: Граждане Российской Федерации, проживающие на территории соответствующего муниципального образования.
   • Предмет регулирования: Вопросы местного значения. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и уставы муниципальных образований конкретизируют этот круг вопросов. К ним могут относиться:
     • Строительство социально-культурных и промышленных объектов, имеющих значение для муниципального образования (например, новой школы, больницы, дороги).
     • Запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде.
     • Отчуждение объектов муниципальной собственности (например, продажа муниципальных предприятий или земли).
     • Вопросы благоустройства территории, развития местной инфраструктуры (ремонт дорог, освещение улиц, создание парков).
     • Вопросы самообложения граждан — сбор средств на нужды территории, что активно практикуется в ряде регионов (например, в Татарстане, Кировской области, Пермском крае).
   • Ограничения: На местный референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, об избрании или назначении должностных лиц, а также о принятии или изменении местного бюджета и финансовых обязательств, за исключением случаев, когда речь идет о самообложении.

Таким образом, каждый уровень референдума имеет свою четко очерченную сферу применения, что позволяет гражданам осуществлять прямое народовластие по тем вопросам, которые наиболее актуальны для их сообщества, будь то федеральные, региональные или местные. Основная специфика этих видов референдумов состоит именно в месте проживания граждан, которые вправе принять в них участие, и в уровне компетенции вопросов, выносимых на голосование.

Проблемы и перспективы реализации института референдума в Российской Федерации

Конституционно-правовые и процедурные проблемы

Институт референдума в Российской Федерации, несмотря на свой высокий конституционный статус как высшее непосредственное выражение власти народа, сталкивается с рядом фундаментальных проблем, которые препятствуют его эффективной реализации. Эти проблемы носят как конституционно-правовой, так и процедурный характер, что требует глубокого осмысления.

Одной из главных методологических сложностей является недостаточное внимание к проблемам референдума в российской юридической литературе. С момента выхода специальной монографии Комаровой В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации в 1995 году, лишь несколько диссертаций, таких как работы Аванесяна А.А. (2004) и Гятова Р.Р. (2007), затрагивали эту тему, что свидетельствует о недостаточной научной проработке и осмыслении изменений, произошедших за прошедшие десятилетия, а это в свою очередь затрудняет формирование актуальных решений.

Обоюдоострый характер инструмента: Референдум воспринимается как обоюдоострый политико-правовой инструмент: созидающий и разрушающий.

С одной стороны, он является мощным механизмом прямой демократии, способным придать решениям наивысшую легитимность. С другой стороны, существует риск его использования как инструмента политического давления, популизма, а также возможность манипулирования общественным мнением и фальсификации итогов голосования. Именно это двойственное восприятие часто лежит в основе ужесточения законодательства, поскольку законодатель стремится минимизировать потенциальные риски.

Законодательные пробелы и нечеткость юридической техники: Несмотря на существование Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации, в нем по-прежнему выявляются пробелы и неясности. Некоторые авторы указывают на нечеткость юридической техники в определении понятий и принципов референдума, что затрудняет его однозначное толкование и применение на практике. Отсутствие детальной регламентации некоторых аспектов может создавать почву для правовых споров и политических манипуляций, что подрывает доверие к институту.

Сложность инициирования и организации федерального референдума: После 1993 года ни одного общероссийского референдума не проводилось, что является ярким показателем процедурных барьеров. Неудачные попытки инициирования референдумов в 1999–2002 годах (по вопросам объединения с Беларусью, социально-экономических реформ, экологии) продемонстрировали, насколько сложен этот процесс. Основные проблемы:

• Высокий порог подписей: Необходимость собрать не менее двух миллионов подписей, при этом соблюдая требование о формировании региональных подгрупп (не менее 100 участников в более чем половине субъектов РФ), является чрезвычайно сложной организационной задачей.
• Сжатые сроки сбора подписей: Ограниченные сроки для сбора такого огромного количества подписей усложняют задачу инициативным группам.
• Строгие требования к оформлению подписей: Чрезмерно жесткие требования к оформлению подписных листов и высокие проценты признания подписей недействительными Центральной избирательной комиссией РФ фактически блокируют многие инициативы.
• Ограничения по предмету и срокам: Запрет на вынесение на референдум ряда вопросов (бюджет, налоги, изменение статуса субъектов) и временные ограничения (последний год полномочий Президента или Государственной Думы, период избирательных кампаний) еще больше сужают возможности для проведения федерального референдума.

Эти факторы, заложенные в изменениях законодательства 2002 и 2004 годов, фактически сделали федеральный референдум инструментом, который крайне сложно использовать по инициативе граждан. Таким образом, несмотря на конституционное закрепление, его практическая реализация на федеральном уровне сталкивается с непреодолимыми процедурными барьерами, что заставляет задуматься о его реальной доступности.

Политическая роль референдума и общественное восприятие

Политическая роль референдума в современной России — это предмет активных дискуссий и критического анализа. Насколько эффективно институт референдума реализует принцип народовластия в условиях существующих правовых и политических реалий, является одним из ключевых вопросов?

С одной стороны, референдум, по своей природе, является высшим непосредственным выражением власти народа, призванным придать принимаемым решениям максимальную легитимность. В идеале он должен служить инструментом для консолидации общества вокруг важнейших вопросов развития государства и способствовать вовлечению граждан в процесс принятия политических решений. Однако в России после 1993 года отсутствие общероссийских референдумов, за исключением всенародного голосования по Конституции 1993 года и голосования по поправкам в Конституцию 2020 года (которое формально не являлось референдумом в строгом смысле ФКЗ), свидетельствует о его ограниченной политической роли на федеральном уровне, что вызывает сомнения в его эффективности как инструмента прямой демократии.

С другой стороны, существует значительный риск использования референдума как инструмента политического давления или популизма. В условиях, когда инициирование федерального референдума по гражданской инициативе крайне затруднено, потенциал этого инструмента может быть сосредоточен в руках государства, которое может использовать его для легитимации уже принятых решений или для демонстрации поддержки своих инициатив. Это поднимает вопросы о подлинности народного волеизъявления и возможности манипулирования общественным мнением через информационное воздействие и административный ресурс, что требует внимательного контроля.

Общественное восприятие референдума также неоднозначно. С одной стороны, граждане, как правило, высоко оценивают саму идею прямой демократии и возможность высказаться по важным вопросам. С другой стороны, отсутствие реальной практики федеральных референдумов и сложности с их инициированием могут порождать у граждан ощущение, что этот институт существует скорее на бумаге, чем в реальности, что снижает доверие к механизмам прямой демократии и политической системе в целом. Попытки инициировать референдумы, которые заканчивались отказами по формальным причинам, могли дополнительно усиливать скептицизм.

Таким образом, фактическая политическая роль федерального референдума в современной России остается ограниченной. Он пока не стал постоянно действующим и доступным для граждан инструментом решения ключевых государственных вопросов, что является вызовом для реализации принципа народовластия и развития демократических институтов.

Роль Конституционного Суда РФ в регулировании референдумов

Конституционный Суд Российской Федерации (КС РФ) играет ключевую роль в формировании и толковании конституционно-правовых основ института референдума. Его решения, как высшего органа конституционного контроля, оказывают прямое влияние на практику применения Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации и других актов, регулирующих эту сферу.

Ряд знаковых постановлений КС РФ существенно повлиял на развитие и понимание института референдума:

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 года № 10-П По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон О референдуме Российской Федерации. Это постановление рассматривало конституционность изменений, внесенных в ФКЗ от 10 октября 1995 года (предшественник действующего закона) Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года. Эти изменения, как упоминалось ранее, касались сроков инициирования и проведения референдума, вводя существенные ограничения (запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании). КС РФ признал эти положения соответствующими Конституции РФ, аргументируя это необходимостью обеспечения стабильности государственной власти и предотвращения излишней политизации референдумного процесса. Данное решение фактически закрепило ужесточение условий для проведения федерального референдума.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 года № 3-П По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации. В этом постановлении КС РФ рассмотрел, в частности, конституционность положения пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ О референдуме Российской Федерации, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и изменении федерального бюджета, о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов. КС РФ признал это положение соответствующим Конституции РФ, подтвердив, что бюджетно-финансовые вопросы требуют специальной компетенции и оперативного решения, что не может быть обеспечено в рамках длительной процедуры референдума. Это решение укрепило принцип разделения властей и специализации функций государственных органов, что является важным для эффективного управления.
3. Введение Главы XVI в ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации в 2020 году. Эта глава, озаглавленная Рассмотрение дела о соответствии вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, стала значимым нововведением. Она устанавливает специальную процедуру, в рамках которой КС РФ по запросу Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации или Генерального прокурора Российской Федерации дает заключение о соответствии или несоответствии предложенного вопроса Конституции РФ до его вынесения на всенародное голосование. Это превентивная мера, направленная на исключение вынесения на референдум вопросов, противоречащих Основному закону, и дополнительный механизм контроля за соблюдением конституционных принципов в процессе прямой демократии.

Таким образом, Конституционный Суд РФ выступает важным арбитром, балансируя между принципом народовластия и необходимостью защиты конституционных основ государства, стабильности системы управления и предотвращения возможных злоупотреблений институтом референдума. Его решения не только толкуют действующие нормы, но и фактически формируют практику применения законодательства о референдумах.

Смещение акцента на региональный и местный уровень

На фоне практически полного отсутствия федеральных референдумов после 1993 года, в Российской Федерации наблюдается явное смещение акцента в применении института референдума на региональный и местный уровни. Эта тенденция, как было показано в предыдущих разделах, подтверждается статистическими данными и имеет свои уникальные особенности, что раскрывает новые грани прямой демократии.

Практика региональных референдумов:

• Из 14 региональных референдумов, проведенных в России, 11 были связаны с территориальными преобразованиями, а 2 касались конституций субъектов РФ. Это свидетельствует о том, что региональные референдумы чаще всего используются для решения вопросов, связанных с административно-территориальным устройством и формированием нормативно-правовой базы на уровне субъектов.
• Примеры включают голосования по изменению границ регионов, объединению муниципальных образований, изменению наименований субъектов или принятию их уставов. Эти референдумы, как правило, имеют высокую значимость для населения конкретного региона, поскольку затрагивают их непосредственные интересы и идентичность.

Практика местных референдумов и самообложение граждан:

• Местные референдумы демонстрируют гораздо более высокую активность. С декабря 2003 года по декабрь 2011 года было проведено 166 местных референдумов, большинство из которых касались изменения границ и преобразования муниципальных образований.
• Однако наиболее яркой тенденцией последних лет стал пик местных референдумов в период с 2016 по 2018 год, когда их количество достигло 1605, 1136 и 1039 соответственно. При этом почти 90% этих референдумов касались вопросов самообложения граждан — сбора средств на нужды территорий.
• Эта практика активно используется в таких регионах, как Татарстан (3207 референдумов по самообложению), Кировская область (949) и Пермский край (306). Механизм самообложения позволяет жителям муниципального образования на добровольной основе собирать средства для решения конкретных местных проблем: ремонт дорог, благоустройство территорий, водоснабжение, уличное освещение и т.д. Решение о введении самообложения принимается на местном референдуме, что придает ему легитимность и обеспечивает поддержку населения. В случае успешного голосования, собранные средства могут быть дополнены софинансированием из региональных бюджетов, что делает этот механизм привлекательным для местных властей и является показателем прямой ответственности граждан.

Значение смещения акцента:

Смещение акцента на региональный и местный уровень указывает на то, что институт референдума в России находит свое реальное применение там, где вопросы наиболее близки и понятны населению, а последствия решений ощутимы в повседневной жизни. Это позволяет гражданам непосредственно участвовать в решении конкретных проблем, повышая их вовлеченность в местное самоуправление. Однако такая ситуация также подчеркивает, что на федеральном уровне референдум остается скорее символическим, чем реально действующим инструментом прямой демократии, что является серьезным вызовом для дальнейшего развития системы.

Перспективы совершенствования законодательства о референдумах

Анализ проблем и тенденций развития института референдума в Российской Федерации неизбежно приводит к необходимости осмысления перспектив его совершенствования. Цель таких изменений — не просто модернизация норм, а повышение эффективности референдума как реального инструмента прямой демократии и реализации принципа народовластия. Развитие института референдума — это логический результат процесса демократизации общества, влекущего повышение роли участия граждан в делах страны, и в настоящее время референдум продолжает изменяться, следуя тенденциям и нуждам современного общества и государства, стремясь быть более адаптивным.

Основываясь на экспертных мнениях и выявленных проблемах, можно предложить несколько конкретных мер по совершенствованию законодательства:

1. Снижение порога необходимых подписей для инициирования общенационального референдума:
   • Текущий порог в два миллиона подписей является чрезмерно высоким и практически недостижимым для большинства гражданских инициатив.
   • Предложение: Снизить количество необходимых подписей, например, с двух миллионов до 500 тысяч. Это значительно облегчит гражданам возможность инициирования референдума, не превращая его при этом в инструмент популистских и несерьезных кампаний. Сравнение с зарубежной практикой показывает, что во многих демократических странах пороги для инициирования национальных референдумов ниже, что способствует более активному участию граждан.
2. Увеличение срока для сбора подписей:
   • Ограниченные сроки (например, 45 дней по старому закону) в сочетании с высоким порогом сбора подписей делают задачу практически невыполнимой.
   • Предложение: Увеличить срок сбора подписей до более реалистичного периода, например, до 90 или 120 дней. Это даст инициативным группам достаточно времени для организации кампании и сбора необходимого количества подписей на обширной территории Российской Федерации.
3. Уменьшение количества проверяемых подписей и либерализация требований к их оформлению:
   • Значительный процент признания подписей недействительными по формальным причинам (например, ошибки в паспортных данных, неразборчивый почерк) является одной из главных причин отказов в регистрации инициатив.
   • Предложение: Уменьшить процент подписей, подлежащих обязательной проверке, и/или ввести более гибкие критерии оценки их действительности. Целесообразно также упростить требования к оформлению подписных листов, сосредоточившись на сути волеизъявления, а не на незначительных технических неточностях, что позволит не отсеивать валидные инициативы.
4. Расширение перечня вопросов, которые могут быть вынесены на референдум:
   • Существующие ограничения по предмету референдума, хотя и обоснованы необходимостью защиты конституционного строя, могут быть пересмотрены в некоторых аспектах, чтобы предоставить гражданам больше возможностей для прямого участия в формировании политики.
   • Предложение: Провести тщательный анализ перечня запрещенных вопросов с целью выявления тех, которые могут быть вынесены на референдум без ущерба для конституционной стабильности и профессионального управления. Например, вопросы, касающиеся основных направлений внутренней и внешней политики, могут быть предметом всенародного обсуждения.
5. Развитие электронных механизмов инициирования и проведения референдума:
   • Внедрение современных цифровых технологий может значительно упростить процесс сбора подписей и повысить доступность участия граждан.
   • Предложение: Рассмотреть возможность использования электронных петиций и систем электронного голосования для инициирования референдумов и выражения мнений, при условии обеспечения их безопасности, прозрачности и защиты от фальсификаций, что значительно повысит доверие к процессу.

Эти меры, направленные на либерализацию и упрощение процедур, призваны сделать институт референдума в России более доступным и эффективным инструментом реализации прямой демократии, способным по-настоящему отражать волю народа и способствовать его активному участию в управлении государством.

Заключение

Институт референдума в Российской Федерации является краеугольным камнем конституционного строя, провозглашенным Конституцией РФ как высшее непосредственное выражение власти народа. В ходе исследования было выявлено, что его правовое регулирование основывается на комплексной системе федеральных законов, прежде всего Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ О референдуме Российской Федерации, который детально регламентирует все аспекты его проведения. Однако, несмотря на высокий конституционный статус, политическая роль федерального референдума в современной России остаётся ограниченной, что подтверждается отсутствием общероссийских референдумов после 1993 года и сложностью инициирования гражданских инициатив, что заставляет задуматься о реальной силе народного волеизъявления.

Исторический анализ показал, что путь референдума в России был долог и тернист: от прообразов народовластия в виде Народного вече, через декларативные положения советских конституций, до фактического становления в постсоветский период с принятием Конституции 1993 года. Современный этап характеризуется смещением активности на региональный и местный уровни, где референдумы, особенно по вопросам самообложения граждан, демонстрируют высокую востребованность и эффективность в решении локальных проблем.

Ключевые проблемы реализации института референдума включают его обоюдоострый характер как политико-правового инструмента, сложность инициирования федерального референдума из-за высоких порогов и жестких процедурных требований, а также определенные законодательные пробелы. При этом Конституционный Суд РФ играет важную роль в толковании и формировании практики применения законодательства о референдумах, балансируя между принципом народовластия и необходимостью защиты конституционных основ.

Для повышения эффективности референдума как инструмента прямой демократии предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства: снижение порога необходимых подписей для общенационального референдума, увеличение срока их сбора, либерализация требований к оформлению и проверке подписей, а также расширение перечня вопросов, которые могут быть вынесены на голосование. Эти шаги, в сочетании с развитием электронных механизмов, могут способствовать не только укреплению пр��мой демократии, но и повышению доверия граждан к институтам власти.

В заключение, референдум остаётся мощным, хотя и недостаточно используемым, потенциалом для развития демократических процессов в Российской Федерации. Его дальнейшее развитие требует взвешенного подхода, способного найти оптимальный баланс между обеспечением народного суверенитета и поддержанием стабильности конституционного строя, ведь только так можно обеспечить его полноценное функционирование.

Список использованной литературы

1. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 30.12.2021) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.07.2004, N 27, ст. 2710.
2. Референдумы и плебисциты как форма прямого народовластия: история и современность // БНТУ. 24.10.2022. URL: https://bntu.by/news/2022/10/24/referendumy-i-plebiscity-kak-forma-pryamogo-narodovlastiya-istoriya-i-s.html (дата обращения: 05.11.2025).
3. Теоретические аспекты референдума и его конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // eLIBRARY.RU. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=38198274 (дата обращения: 05.11.2025).
4. Референдум и плебисцит как формы непосредственной демократии // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/referendum-i-plebistsit-kak-formy-neposredstvennoy-demokratii (дата обращения: 05.11.2025).
5. История становления и развития института референдума // Молодой ученый. URL: https://moluch.ru/conf/law/archive/223/11699/ (дата обращения: 05.11.2025).
6. Референдум и плебисцит, как виды народного голосования // Студбукс. URL: https://studbooks.net/830691/pravo/referendum_plebistsit_vidy_narodnogo_golosovaniya (дата обращения: 05.11.2025).
7. Референдум в России: основы, опыт, критика // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/referendum-v-rossii-osnovy-opyt-kritika (дата обращения: 05.11.2025).
8. Референдум, как институт непосредственной демократии // Совет Федерации. URL: http://council.gov.ru/media/files/41D74Ew97xJ77f24j7q9k2uG4930gV5U.pdf (дата обращения: 05.11.2025).