Институт референдума в Российской Федерации: историческое развитие, законодательное регулирование и практика применения

С 2016 по 2019 год на территории муниципальных образований Республики Татарстан было проведено 3202 местных референдума о самообложении, что составило почти 70% от общего числа таких голосований в стране. Эта цифра не просто демонстрирует активность местного самоуправления, но и служит ярким показателем того, насколько неоднородно и противоречиво развивается институт референдума в современной России. Формально являясь высшим непосредственным выражением власти народа, референдум представляет собой всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного, регионального или местного значения. Он обеспечивает прямое волеизъявление граждан без политических посредников, что является краеугольным камнем принципов прямой демократии.

Изучение института референдума в современной России имеет критическое значение для конституционного права и политологии. Это не просто академический интерес; это глубокое погружение в механизмы народовластия, анализ их эффективности и выявление преград на пути к полноценной реализации конституционных принципов, ведь без понимания этих процессов невозможно построить действительно работающее гражданское общество. В рамках данной работы мы предпримем всестороннее исследование, охватывающее историческое развитие института референдума, детальное законодательное регулирование на различных уровнях, практику его применения, а также критический анализ существующих проблем и потенциальных путей совершенствования.

Для начала определимся с терминологией. Референдум — это форма непосредственного волеизъявления граждан Российской Федерации, выражающаяся в всенародном голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения. Он выступает как важнейший институт прямой демократии и непосредственного правотворчества народа. Под прямой демократией понимается такая форма осуществления власти, при которой народ действует непосредственно, без политических посредников или через избранных представителей. Местный референдум, в свою очередь, представляет собой голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Эти определения станут фундаментом для дальнейшего анализа.

Историческая эволюция института референдума в России: от РСФСР к современной РФ

Институт референдума в России, подобно живому организму, прошел сложный путь формирования и трансформации, отражая ключевые этапы конституционного становления государства, ибо от первых попыток всенародного волеизъявления в период РСФСР до современного законодательного закрепления каждый шаг был наполнен глубоким политическим и правовым смыслом.

Референдумы периода РСФСР и становления новой России

Истоки современного института референдума можно проследить до периода, предшествующего распаду СССР.

Всероссийский референдум 17 марта 1991 года стал важным прецедентом, когда граждане РСФСР выразили свою волю по вопросу учреждения поста Президента РСФСР. В этом голосовании приняли участие 75,9% граждан, внесенных в списки, из которых подавляющее большинство — 71,3% — высказались «за». Этот референдум ознаменовал собой поворотный момент в политической истории страны, заложив основы для формирования новой системы государственного управления.

Последующий Всероссийский референдум 25 апреля 1993 года был еще более масштабным и напряженным, проведенным на фоне острого конституционного кризиса. Гражданам предлагалось ответить на четыре вопроса: о доверии Президенту РФ Б.Н. Ельцину, одобрении его социально-экономической политики, а также о необходимости досрочных выборов народных депутатов РФ и Президента РФ. Результаты этого голосования были крайне важны:

• По вопросу «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?» положительный ответ дали 58,7% граждан, принявших участие в референдуме.
• Социально-экономическую политику Президента и Правительства РФ одобрили 53,0% проголосовавших.
• За досрочные выборы народных депутатов РФ высказались 67,2% принявших участие в голосовании. Однако этот показатель составил лишь 41,1% от общего числа избирателей, что, согласно тогдашнему законодательству, означало непринятие решения.
• По третьему вопросу — «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?» — 49,5% граждан, принявших участие в референдуме, ответили «Да», что составило 31,7% от общего числа граждан, имевших право участвовать в референдуме. И по этому вопросу решение также не было принято.

Эти результаты ярко продемонстрировали сложность политической ситуации и неоднозначность общественного мнения.

Кульминацией конституционного процесса стало всенародное голосование 12 декабря 1993 года по проекту Конституции Российской Федерации, которое проводилось одновременно с выборами в Государственную Думу первого созыва. В отличие от предыдущих, это голосование не имело официального статуса «референдума», что, по мнению многих исследователей, было связано с желанием избежать юридических коллизий, которые могли возникнуть в случае непринятия Конституции по правилам, действовавшим для референдума РСФСР. Тем не менее, по своей сути оно являлось формой прямого волеизъявления граждан по важнейшему государственному вопросу. В голосовании приняли участие 54,81% избирателей, из которых 58,43% поддержали новый Основной закон. Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. Важно отметить, что голосование по Конституции 1993 года не проводилось в Татарстане, Чечне и Челябинской области, что указывает на определенные сложности и особенности федеративного устройства того времени.

Законодательное закрепление и эволюция федерального референдума

После принятия Конституции РФ возникла необходимость в детализированном правовом регулировании института референдума.

Первым шагом стало принятие Федерального конституционного закона (ФКЗ) «О референдуме Российской Федерации» N 2-ФКЗ от 10 октября 1995 года. Этот закон заложил основы для проведения всенародных голосований по вопросам государственного значения. Однако со временем стало очевидно, что требуется более совершенное и детализированное регулирование.

В итоге, ФКЗ 1995 года утратил силу с принятием нового Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Основными причинами для этих изменений стали стремление к повышению стабильности политической системы и, как отмечают эксперты, усложнение порядка инициирования и проведения референдумов. Это было сделано для того, чтобы исключить возможность использования референдума как инструмента политической борьбы или дестабилизации.

С момента принятия Конституции РФ в 1993 году и до общероссийского голосования 2020 года федеральные референдумы фактически не проводились, что многие исследователи называли «негласным мораторием». Это свидетельствует о крайне редком использовании данного механизма прямой демократии на федеральном уровне.

Однако этот «мораторий» был прерван 1 июля 2020 года, когда состоялось общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации. Несмотря на то, что это голосование имело особый правовой статус, отличный от традиционного референдума, оно по сути стало актом всенародного волеизъявления по изменению Основного закона, что еще раз подчеркнуло потенциальную значимость этого института.

Современное законодательное регулирование федерального референдума в РФ

Современный институт федерального референдума в Российской Федерации представляет собой сложную систему, детально регламентированную множеством нормативно-правовых актов. Понимание этих положений критически важно для оценки его реального значения в системе народовластия.

Основы правового регулирования

Законодательство Российской Федерации о референдуме базируется на нескольких уровнях правовых актов. Его основу составляют:

• Конституция Российской Федерации — основной закон страны, устанавливающий общие принципы и положения о референдуме как одной из форм осуществления власти народом.
• Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ — эти документы определяют международные стандарты проведения демократических процедур, включая референдумы.
• Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» — является основным и наиболее подробным актом, регулирующим порядок подготовки и проведения федерального референдума.
• Другие федеральные конституционные законы и федеральные законы — могут содержать отдельные положения, касающиеся референдума.

Референдум Российской Федерации, согласно законодательству, является всенародным голосованием граждан РФ по вопросам государственного значения. Его проведение строится на фундаментальных демократических принципах:

• Всеобщее избирательное право: Граждане РФ имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Это гарантирует максимальную инклюзивность процесса.
• Равное избирательное право: Каждый участник референдума обладает равным числом голосов, что подчеркивает принцип «один человек — один голос».
• Прямое волеизъявление: Гражданин РФ голосует за вынесенный на референдум вопрос или против него непосредственно, без каких-либо посредников.
• Свободное и добровольное участие: Участие гражданина РФ в референдуме является свободным и добровольным, что исключает любое принуждение.
• Тайное голосование: Обеспечивает конфиденциальность волеизъявления и защиту от давления.

При этом законодательство жестко ограничивает цели проведения референдума: он не может быть использован для принятия решений, противоречащих Конституции РФ, или для ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Процедура инициирования и назначения федерального референдума

Процесс инициирования и назначения федерального референдума является многоступенчатым и строго регламентированным, что обусловлено его высокой значимостью.

1. Инициатива от граждан РФ: Наиболее распространенный способ инициирования референдума. Для этого необходимо сформировать инициативную группу, состоящую не менее чем из двух миллионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме. При этом существует важное территориальное ограничение: на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ может проживать не более 10 процентов от общего числа членов инициативной группы. Для обеспечения представительности инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ.
2. Этапы регистрации инициативной группы:
   • Инициативная группа обращается в Центральную избирательную комиссию (ЦИК) РФ с ходатайством о своей регистрации. Ходатайство должно содержать формулировку вопроса (или вопросов), предлагаемого для вынесения на референдум, и данные о членах группы.
   • ЦИК РФ проверяет соответствие представленных документов и формулировки вопроса законодательным требованиям.
3. Сбор подписей и их проверка ЦИК РФ: После успешной регистрации инициативной группы начинается этап сбора подписей в поддержку проведения референдума. Необходимо собрать не менее двух миллионов подписей граждан РФ. Затем ЦИК РФ осуществляет тщательную проверку собранных подписей на предмет их достоверности и соответствия требованиям закона.
4. Роль Президента РФ в назначении референдума: После проверки подписей ЦИК РФ направляет решение о результатах выдвижения инициативы Президенту РФ, одновременно уведомляя палаты Федерального Собрания РФ. Ключевой момент на этом этапе — это проверка Конституционным Судом РФ соответствия инициативы Конституции РФ. Перед назначением референдума Президент РФ направляет все необходимые документы в Конституционный Суд РФ. В случае признания инициативы неконституционной, процедуры по ее реализации прекращаются. Если Конституционный Суд РФ подтверждает конституционность, Президент Российской Федерации принимает решение о назначении референдума.
5. Инициатива Конституционного Собрания: Федеральный референдум также может быть инициирован Конституционным Собранием, как это предусмотрено частью 3 статьи 135 Конституции РФ. Согласно этому положению, Конституционное Собрание созывается в случае, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо разработать проект новой Конституции, который затем может быть принят двумя третями голосов от общего числа его членов или вынесен на всенародное голосование (референдум). Однако, несмотря на конституционное закрепление, Федеральный конституционный закон, определяющий порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания, до сих пор не принят, что делает этот путь инициирования референдума нереализуемым на практике.

Центральная избирательная комиссия РФ, помимо регистрации инициативных групп и проверки подписей, осуществляет общий контроль за соблюдением законности при подготовке и проведении референдума, а также руководит деятельностью всех нижестоящих комиссий по проведению референдума.

Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

Законодательство РФ устанавливает ряд жестких ограничений, которые могут препятствовать назначению и проведению федерального референдума, даже если инициатива прошла все предварительные этапы. Эти ограничения призваны обеспечить стабильность государственного управления и предотвратить манипуляции с институтом прямой демократии:

• Военное или чрезвычайное положение: Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута, и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев со дня их отмены. Это связано с необходимостью консолидации власти в кризисных ситуациях и невозможностью обеспечения полноценного волеизъявления граждан.
• Период избирательных кампаний: Референдум не может проводиться в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ. Это исключает смешивание повестки референдума с предвыборной борьбой и предотвращает использование референдума как инструмента влияния на итоги выборов.
• Ограничения по содержанию вопросов: Законодательство четко определяет круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. К ним относятся вопросы:
  • Об изменении статуса субъекта РФ, что затрагивает основы федеративного устройства.
  • О досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ или Государственной Думы.
  • О проведении досрочных выборов федеральных органов государственной власти, об отсрочке таких выборов.
  • О персональном составе федеральных органов государственной власти, назначении или освобождении от должности должностных лиц.
  • О принятии или об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств государства.
  • О введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов.
  • Об амнистии или помиловании.

Эти ограничения подчеркивают стремление законодателя к сохранению стабильности конституционного строя и защите референдума от использования его в качестве инструмента для решения вопросов, находящихся в компетенции представительных и исполнительных органов власти.

Практика проведения референдумов на уровне субъектов Российской Федерации и проблемы инициации федеральных референдумов

Анализ практики показывает резкий контраст между теоретическими возможностями института референдума на федеральном уровне и его фактическим применением. С одной стороны, Конституция РФ закрепляет за гражданами право на прямое волеизъявление, с другой — федеральные референдумы остаются крайне редким явлением. Что из этого следует? Несоответствие конституционных гарантий реальной практике ставит под вопрос полноценность механизмов народовластия.

С момента принятия Конституции РФ в 1993 году и до общероссийского голосования по поправкам в Основной закон в 2020 году, федеральные референдумы фактически не проводились. Этот период, часто называемый «негласным мораторием», длился почти три десятилетия, что само по себе является уникальным феноменом для института прямой демократии. Примечательно, что Конституция РФ прямо упоминает только федеральный и местные референдумы, оставляя статус референдумов на уровне субъектов Федерации на усмотрение регионального законодателя.

В течение этих лет различные политические силы неоднократно выдвигали инициативы проведения федеральных референдумов, однако все они были остановлены на стадии выдвижения. Показательными являются примеры с инициативами Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ).

Например, в 2002 году КПРФ пыталась инициировать общероссийский референдум по четырем вопросам, однако регистрация инициативной группы была отклонена по причине несоответствия вопросов требованиям закона. Эта ситуация стала одним из первых серьезных сигналов о высокой сложности процедурных барьеров.

Более свежий пример — попытки нескольких инициативных групп, включая КПРФ, инициировать всероссийский референдум о повышении пенсионного возраста в 2018 году. Эти инициативы также не увенчались успехом. Центральная избирательная комиссия РФ отклонила их, ссылаясь на «некорректную формулировку» вопросов, способную ввести избирателей в заблуждение или допускающую множественное толкование. Такое обоснование вызывает дискуссии о степени свободы формулирования вопросов и роли ЦИК в оценке их корректности.

Эти неудачи не случайны. Непопулярность федеральных референдумов, как отмечают эксперты, объясняется множеством изменений и дополнений в законодательстве, которые были направлены на усложнение порядка их проведения. Одним из ключевых барьеров стало увеличение требуемого количества подписей в поддержку инициативы референдума — с одного до двух миллионов граждан. Дополнительные ограничения, такие как требование, чтобы не более 10% подписей приходились на один субъект РФ, еще сильнее усложняют процесс.

Таким образом, на федеральном уровне институт референдума, несмотря на его конституционное закрепление, функционирует скорее как потенциальный, нежели как реально действующий механизм прямой демократии. Многочисленные законодательные барьеры и административные препоны создают условия, при которых инициирование и проведение федерального референдума становится чрезвычайно сложной, почти невыполнимой задачей для гражданского общества.

Что касается практики на уровне субъектов РФ, то здесь ситуация более разнообразна, хотя и без такой глубокой детализации, как в случае местных референдумов. Законодательство субъектов Федерации предусматривает возможность проведения региональных референдумов по вопросам, находящимся в их компетенции. Однако общероссийской статистики и подробного анализа тенденций по референдумам субъектов РФ не так много, как по местным. Как правило, такие референдумы используются для решения вопросов административно-территориального устройства, изменения названий регионов или столиц, а также по другим значимым для конкретного субъекта вопросам. В целом, по сравнению с местными референдумами, их число значительно меньше, и они также сталкиваются с определенными сложностями в инициировании и проведении, хотя и не столь жесткими, как на федеральном уровне.

Местный референдум: регулирование, практика и значение для местного самоуправления

В отличие от федерального уровня, институт местного референдума демонстрирует гораздо большую жизнеспособность и активность, играя ключевую роль в развитии местного самоуправления. Он предоставляет населению уникальную возможность напрямую влиять на решение вопросов, касающихся их повседневной жизни.

Законодательная база местного референдума

Правовые основы местного референдума заложены в нескольких уровнях нормативно-правовых актов:

• Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы местного самоуправления и участия граждан в его осуществлении, в том числе через референдум.
• Федеральные законы, в первую очередь, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являются основным актом, регламентирующим этот институт.
• Конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации детализируют положения федерального законодательства с учетом региональной специфики.
• Уставы муниципальных образований являются базовыми документами на местном уровне, которые конкретизируют порядок проведения местного референдума.

Важно отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ, являющийся долгое время краеугольным камнем местного самоуправления, утрачивает силу с 1 января 2027 года в связи с принятием Федерального закона от 20 марта 2025 года N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот грядущий закон, вероятно, внесет существенные изменения и в регулирование местных референдумов, отражая новые подходы к организации публичной власти.

Порядок проведения и инициатива

Основная цель местного референдума — это решение непосредственно населением вопросов местного значения. Это могут быть вопросы, связанные с благоустройством, местными налогами, использованием муниципальной собственности, изменением границ муниципального образования и другие.

Участниками местного референдума являются граждане РФ, место жительства которых расположено в границах соответствующего муниципального образования. Это обеспечивает участие тех, кого непосредственно затрагивают выносимые на голосование вопросы.

Инициатива проведения местного референдума может исходить от нескольких субъектов:

• Граждане: наиболее распространенная форма.
• Избирательные объединения, иные общественные объединения: позволяют консолидировать усилия для выдвижения инициативы.
• Представительный орган местного самоуправления (например, совет депутатов).
• Глава местной администрации.

Для реализации инициативы граждан, избирательных или общественных объединений необходимо собрать подписи, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Для многих муниципальных образований, включая поселения, этот порог составляет 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего поселения. Это требование является более гибким и достижимым, чем на федеральном уровне, что объясняет более высокую активность.

Процедура инициирования включает следующие этапы:

1. Формирование инициативной группы: Граждане или объединения формируют инициативную группу.
2. Обращение в избирательную комиссию муниципального образования: Инициативная группа обращается с ходатайством о своей регистрации, содержащим вопрос для вынесения на референдум и данные членов группы.
3. Сбор подписей: После регистрации инициативная группа собирает необходимое количество подписей.
4. Назначение референдума: Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления (советом депутатов) в течение 30 дней со дня поступления всех необходимых документов.

Одним из ключевых преимуществ местного референдума является то, что принятое на нем решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Это подчеркивает суверенность местного сообщества в решении своих вопросов.

Практика и тенденции проведения местных референдумов

Статистика демонстрирует впечатляющую активность института местного референдума. С 2003 по конец 2019 года в России было проведено 4564 местных референдума. Эта цифра резко контрастирует с практически полным отсутствием федеральных референдумов в тот же период.

Особенно заметен рост числа местных референдумов с 2012 года, с резким увеличением в период 2016–2018 годов. Этот всплеск активности напрямую связан с активным проведением референдумов о введении самообложения граждан. Самообложение — это сбор денежных средств с населения для решения конкретных вопросов местного значения, таких как благоустройство, ремонт дорог, водоснабжение и т.д.

Географическое распределение этих референдумов также весьма показательно:

• Республика Татарстан является безусловным лидером: с 2016 по 2019 год здесь прошло 3202 местных референдума о самообложении, что составляет 68,7% от общего числа по стране.
• Среди других субъектов РФ, активно использующих местные референдумы по вопросу самообложения, выделяются Кировская область (802 референдума) и Пермский край (301 референдум).

Основной причиной такого роста числа местных референдумов по самообложению является дефицит местных бюджетов. В условиях ограниченных финансовых ресурсов муниципальные образования вынуждены искать дополнительные источники финансирования, и самообложение становится одним из таких механизмов, позволяющих населению самостоятельно решать свои насущные проблемы, участвуя в их финансировании. Какой важный нюанс здесь упускается? То, что активное использование механизма самообложения часто свидетельствует не столько о возросшей гражданской активности, сколько о системных недоработках в системе финансирования местного самоуправления.

Однако практика проведения местных референдумов не лишена проблем. Наблюдается тенденция превышения требований федерального законодательства о референдуме на местном уровне. Это может проявляться в установлении дополнительных, не предусмотренных федеральным законом барьеров для инициирования, сбора подписей или назначения референдума, что подрывает его доступность и эффективность как инструмента прямой демократии.

В целом, местный референдум выступает как живой и активно используемый механизм прямой демократии, позволяющий населению напрямую влиять на решение локальных вопросов. Однако его зависимость от финансовых проблем местных бюджетов и случаи превышения законодательных требований указывают на необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования и обеспечения большей прозрачности и доступности этого института.

Сильные и слабые стороны института референдума в РФ и пути его совершенствования

Институт референдума, будучи одной из фундаментальных форм прямой демократии, обладает как значительными преимуществами, так и серьезными недостатками в контексте российской правовой и политической системы. Обобщение этих аспектов позволяет не только оценить его текущее состояние, но и наметить пути для дальнейшей оптимизации, которая имеет решающее значение для развития гражданского общества и укрепления принципов народовластия.

Сильные стороны

Несмотря на все сложности, присущие институту референдума в РФ, его потенциал и базовые принципы остаются крайне важными:

• Высшее непосредственное выражение власти народа: Референдум является наиболее прямой и легитимной формой волеизъявления всего населения по вопросам, касающимся судеб государства или муниципального образования. Он позволяет гражданам напрямую принимать решения, минуя представительные органы, что усиливает демократический характер государственного устройства.
• Прямое участие граждан в управлении делами общества и государства: Этот механизм дает возможность каждому гражданину, обладающему избирательным правом, активно влиять на формирование политики, принятие законов или решение конкретных проблем, тем самым укрепляя гражданское общество и чувство ответственности.
• Обязательная юридическая сила решений: Решения, принятые на референдуме, обладают высшей юридической силой и не требуют дополнительного утверждения со стороны каких-либо государственных или муниципальных органов. Это делает их неотъемлемой частью правовой системы и гарантирует их исполнение.

Слабые стороны и проблемы

К сожалению, на практике сильные стороны института референдума часто нивелируются его слабыми сторонами и многочисленными проблемами, особенно на федеральном уровне.

• «Негласный мораторий» на федеральные референдумы и значительное количество законодательных ограничений: Как было отмечено, с 1993 по 2020 год федеральные референдумы практически не проводились. Это связано с тем, что Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» содержит беспрецедентное количество ограничений, которые фактически делают инициирование и проведение такого голосования чрезвычайно сложным, почти невозможным.
  • Подробный разбор ограничений:
    • Временные ограничения: Запрет на проведение референдума в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены. Это оправдано необходимостью стабильности, но сокращает окно возможностей.
    • Сроки полномочий: Референдум не может проводиться в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ. Это исключает его использование в политической борьбе.
    • Предметные ограничения (содержание вопросов): Запрет на вынесение вопросов об изменении статуса субъекта РФ, досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ или Государственной Думы, о федеральном бюджете, налогах, амнистии и помиловании. Эти ограничения сужают поле для народного волеизъявления по ключевым вопросам государственной политики.
  • Высокий барьер для инициативы: Требование собрать не менее двух миллионов подписей граждан, при этом не более 10% подписей могут приходиться на один субъект РФ, является одним из наиболее существенных барьеров. Организация такой кампании требует колоссальных ресурсов и общественной поддержки.
• Проблемы с формулировкой вопросов: Неоднозначность и некорректность формулировок вопросов на референдумах могут приводить к трудностям в интерпретации результатов. Ярким примером является референдум 1991 года о сохранении СССР, где многосоставность вопроса вызывала различные толкования итогов. Отклоненные инициативы КПРФ по пенсионному возрасту также ссылались на «некорректную формулировку», что указывает на субъективность оценки и возможность использования этого аргумента для блокировки инициатив.
• Вопросы легитимности при изменении правил проведения: Изменение правил проведения голосования в процессе его подготовки или непосредственно перед ним может подорвать легитимность принятых решений. Ситуация с «Положением о всенародном голосовании» 1993 года по Конституции, которое отличалось от Закона о референдуме РСФСР, вызвала вопросы у многих правоведов относительно его правового статуса.
• Системные проблемы местных бюджетов, приводящие к референдумам по самообложению: Как показала практика, значительный рост числа местных референдумов по самообложению обусловлен не столько желанием граждан активно участвовать в управлении, сколько дефицитом местных бюджетов. Это указывает на системные проблемы в финансовой обеспеченности местного самоуправления и на то, что референдум в данном случае используется как вынужденный инструмент решения бюджетных проблем, а не как полноценное проявление инициативы граждан.
• Превышение требований федерального законодательства на местном уровне: На практике отмечается, что некоторые органы местного самоуправления устанавливают дополнительные, не предусмотренные федеральным законом барьеры для инициаторов местных референдумов, что усложняет процедуру их проведения.

Пути совершенствования

Несмотря на выявленные недостатки, институт референдума остается жизненно важным инструментом демократии. Его совершенствование требует комплексного подхода:

• Анализ и возможное изменение законодательного регулирования для устранения излишних ограничений: Необходимо провести тщательный анализ действующих ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (а также будущего ФЗ от 20 марта 2025 года N 33-ФЗ). Целесообразно рассмотреть возможность снижения барьеров для инициирования федеральных референдумов, в частности, пересмотр требований к количеству подписей и территориальным ограничениям, а также смягчение предметных ограничений, если это не будет угрожать основам конституционного строя.
• Разработка механизмов, обеспечивающих более четкую формулировку вопросов референдума: Для исключения двойных толкований и манипуляций необходимо создать более строгие и объективные критерии для оценки формулировок вопросов, возможно, с привлечением независимых экспертов и широкого общественного обсуждения.
• Повышение правовой грамотности населения и прозрачности процедур: Информирование граждан о своих правах, порядке инициирования и проведения референдумов, а также обеспечение максимальной прозрачности всех этапов процесса, начиная от сбора подписей и заканчивая подсчетом голосов, повысит доверие к институту.
• Финансовая поддержка местных бюджетов для снижения зависимости от самообложения: Для того чтобы местные референдумы не ��ревращались в инструмент латания бюджетных дыр, необходимо усилить финансовую автономию органов местного самоуправления. Это позволит им решать вопросы местного значения за счет собственных средств, а референдумы о самообложении будут проводиться только по действительно значимым инициативам, а не по необходимости.

Заключение

Институт референдума в Российской Федерации представляет собой феномен двойственной природы. Формально закрепленный как высшее непосредственное выражение власти народа и ключевой механизм прямой демократии, на практике он функционирует с существенными ограничениями, особенно на федеральном уровне.

Исторический анализ показал, что референдумы сыграли решающую роль в становлении современной российской государственности, будь то учреждение поста Президента РСФСР в 1991 году или принятие Конституции РФ в 1993 году. Однако после этих ключевых событий наступил период «негласного моратория» на федеральные референдумы, прерванный лишь общероссийским голосованием 2020 года. Современное законодательное регулирование федерального референдума, детально изложенное в ФКЗ от 2004 года, содержит множество процедурных и предметных ограничений, которые фактически блокируют инициативы граждан, о чем свидетельствуют многочисленные отклоненные попытки, например, по вопросам пенсионной реформы. Эти барьеры, такие как требование о двух миллионах подписей и узкий перечень допустимых вопросов, делают федеральный референдум инструментом скорее потенциальным, чем реально действующим.

В то же время, практика проведения местных референдумов демонстрирует гораздо большую активность. С 2003 по 2019 год было зафиксировано 4564 местных голосования, причем значительный рост в последние годы связан с референдумами о самообложении граждан. Хотя эти референдумы и способствуют решению вопросов местного значения и повышению вовлеченности населения, они зачастую являются следствием дефицита местных бюджетов, а не проявлением подлинной низовой инициативы. Кроме того, на местном уровне встречаются случаи превышения требований федерального законодательства, что создает дополнительные сложности для граждан.

Таким образом, институт референдума в РФ остается мощным, но недостаточно эффективно используемым инструментом. Его сила заключается в способности обеспечить прямое участие граждан в управлении и придать решениям наивысшую юридическую силу. Однако слабые стороны, выражающиеся в излишней зарегулированности, высоких барьерах для инициирования, неоднозначности формулировок и финансовой зависимости на местном уровне, существенно снижают его потенциал.

Для дальнейшего развития гражданского общества и полноценной реализации конституционных принципов народовластия необходимо пересмотреть и усовершенствовать правовую базу. Это включает в себя анализ и возможное смягчение излишних законодательных ограничений, разработку более четких механизмов формулирования вопросов и повышение прозрачности процедур. Только при условии устранения этих барьеров и создания благоприятной среды для подлинной гражданской инициативы, институт референдума сможет в полной мере реализовать свой потенциал как действенный инструмент прямой демократии в Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 30.12.2021) «О референдуме Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 21.04.2011, с изм. от 02.04.2012) // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // СЗ РФ. 17.06.1996. ст. 2954.
6. ФЗ от 18.05.2005 № 51-ФЗ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ред. от 25.07.2011). //Российская газета. № 108. 24.05.2005.
7. ФЗ № 67 от 12.06.2002 г. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ред. от 25.07.2011). / / Российская газета. 15.06.2002. № 106.
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. 3 5 О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Российская газета. № 75. 08.04.2011.
9. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: Дисс… д-ра юрид. Наук М., 2006. 46 с.
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2010. 752 с.
11. Бобкова В.А., Брайм И.Н. Политология. М.: Феникс, 2003. 256 с.
12. Гошуляк В.В. Государственная власть субъектов Российской Федерации. М.: Янус-К, 2001. 226 с.
13. Гусева Л.А. Сравнительный анализ региональных избирательных систем. Казань, 1998. 130 с.
14. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М.: Манускрипт, 1995. 322 с.
15. Зитева И.Ю. Конституционное право граждан на местный референдум в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2009. 23 с.
16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. 816 с.
17. Конституционное право России / под ред. А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. 767 с.
18. Минц Б.И., Пылин В.В. Местный референдум. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. СПб.: СПбИВЭСЭП, 2003. 204 с.
19. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЭКСМО, 2005. 1200 с.
20. Отечественное законодательство XI-XX веков. Ч. II. / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юристъ, 2002. 352 с.
21. Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. 561 с.
22. Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Проблемно-практический комментарий./Под ред. А.В. Федорова. М., 2003.
23. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», «Формула права», 2003. 528 с.
24. Чашин А.Н. Теория государства и права: Учебник. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2008. 688 с.
25. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. Изд. 2-е, стер. СПб.: Фонд «Университет», 2009. 636 с.
26. Бондарь В. Новая метла по-новому метет // Муниципальная власть. 2001. № 5. С.20-21.
27. Веденеев Ю.А. Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации политико-правовой и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8. C. 205.
28. Гречушкина Е.А., Хмелева Е.Н. Дело о первом экологическом референдуме // http://galich.com/i№dex.php?optio№=com_co№te№t&task=view&id=99&Itemid=57
29. Егоров С. А. Бедна ли Россия демократическими традициями? //Государство и право. 1997.№ 6. С.102.
30. Замотаев А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление // Муниципальная власть. 1999. №4-5. С. 8-11.
31. Зимон Г. Заметки о политической культуре в России. // Вопросы философии. 1998.№ 2. С. 27-32.
32. Незнамова Е. О первом экологическом референдуме // Муниципальная власть. 1997. № 5. С.5-9.
33. Соломатин Ю.П. Всесоюзный референдум 17 марта 1991 года о сохранении СССР: помним! // http://forum-msk.org/material/society/777200.html
34. Шандаров М. В мае в Туве пройдет референдум // Российский региональный бюллетень. 2001. № 5. Том 3.
35. Справочник по политологии — раздел Прямая демократия и представительная демократия // zaochnik.com
36. § 8. Демократия: Формы демократии // mgpu.ru
37. Местный референдум — Муниципальный округ Печатники в городе Москве // mo-pechatniki.ru
38. Практика реализации института местного референдума в Российской Федерации // moluch.ru
39. Анализ практики применения института референдума на территории Российской Федерации // cyberleninka.ru
40. Референдум Российской Федерации как Высшая правовая форма политического самоуправления граждан России // cyberleninka.ru
41. «Избирательное» право (практика применения норм о местном референдуме на территории городского округа)» // sibyurvestnik.ru