Реформирование системы госзакупок в РФ – комплексный анализ становления и развития контрактной системы на основе 44-ФЗ

Введение. Актуальность, цели и задачи научного исследования

В современной экономической парадигме государство является не просто регулятором, но и крупнейшим заказчиком товаров, работ и услуг. Его уникальность как потребителя заключается в том, что оно не только формирует спрос, но и самостоятельно устанавливает правила игры — порядок осуществления закупок, который напрямую влияет на эффективность расходования бюджетных средств и состояние делового климата. Именно поэтому создание и совершенствование системы государственных закупок является одной из ключевых стратегических задач для любого государства, стремящегося к устойчивому развитию и технологическому суверенитету.

Актуальность данного исследования обусловлена фундаментальными изменениями, произошедшими в этой сфере с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот нормативный акт ознаменовал не просто очередное обновление законодательства, а кардинальную смену парадигмы: переход от узкопроцедурного подхода, характерного для его предшественника (94-ФЗ), к созданию целостной, многоуровневой контрактной системы. Эта система была призвана охватить весь жизненный цикл закупки — от планирования до контроля и анализа результатов. Понимание глубины этой реформы, ее идеологии, механизмов и последствий имеет критическое значение как для юридической науки, так и для хозяйственной практики.

Объектом настоящего исследования выступает контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сформированная на базе Закона № 44-ФЗ.

Предметом исследования является комплекс правовых норм, регулирующих функционирование контрактной системы, а также практика их применения, включая системные проблемы и перспективные направления развития.

Главной целью данной работы является комплексный анализ реформы системы государственных закупок в Российской Федерации, ее становления, текущего состояния и последствий перехода к контрактной модели. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать историко-правовые предпосылки, обусловившие необходимость реформирования системы закупок.
2. Рассмотреть ключевые положения и системные ограничения Закона № 94-ФЗ как первого опыта кодификации.
3. Раскрыть идеологию и основополагающие принципы контрактной системы по Закону № 44-ФЗ.
4. Провести комплексный анализ правовых норм, регулирующих деятельность ключевых субъектов системы, в частности комиссий по осуществлению закупок.
5. Выявить и систематизировать основные проблемы правоприменения и системные вызовы, с которыми сталкивается контрактная система.
6. Обозначить векторы дальнейшего совершенствования законодательства и практики.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания, включая анализ, синтез, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и структурно-системный подходы. Структура работы подчинена поставленным задачам и включает введение, три главы, последовательно раскрывающие исторический контекст, устройство и проблемы системы, а также заключение с итоговыми выводами.

Глава 1. Раздел 1. Историко-правовые предпосылки формирования современной системы госзакупок

Институт государственных закупок в России имеет глубокие исторические корни. Попытки осмыслить и упорядочить контрактные отношения с казной предпринимались еще в дореволюционный период. В трудах выдающихся ученых-цивилистов, таких как Д. И. Мейер, исследовались проблемы обеспечения государственных потребностей, что свидетельствует о давнем научном интересе к данной проблематике. Эти ранние наработки заложили теоретический фундамент для понимания обязательств, возникающих между государством и частными поставщиками.

Советский период стал полной антитезой рыночным закупкам. В условиях плановой экономики и тотального огосударствления собственности не существовало самого понятия конкурентного отбора поставщика. Ресурсы распределялись централизованно на основе государственных планов, фондов и нарядов. Эта система, будучи органичной для советской модели, полностью исключала рыночные механизмы и была демонтирована вместе с ней.

Период 90-х годов XX века можно охарактеризовать как эпоху «дикого рынка» в сфере государственных нужд. Отсутствие единого, системного законодательства привело к хаотичной практике закупок. Решения часто принимались непрозрачно, на основе личных связей, что создавало плодородную почву для коррупции и крайне неэффективного расходования бюджетных средств. Закупки были разрозненны, процедуры не унифицированы, а контроль носил фрагментарный характер. К началу 2000-х годов стало очевидно, что без создания общегосударственного, обязательного для всех порядка закупок дальнейшее развитие невозможно. Накопившиеся проблемы и негативный опыт сформировали острый общественный и государственный запрос на кодификацию и упорядочивание этой важнейшей сферы.

Глава 1. Раздел 2. Закон № 94-ФЗ как первая попытка кодификации и его системные ограничения

Принятый в 2005 году Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» стал первым системным ответом на хаос 90-х. Его значение трудно переоценить: он впервые установил единые правила игры, ввел обязательные конкурентные процедуры (в первую очередь, аукционы) и заложил основы для повышения прозрачности через публикацию информации о торгах. Это был решительный шаг вперед по сравнению с предыдущей эпохой.

Однако, несмотря на свои достоинства, 94-ФЗ обладал фундаментальным системным ограничением, которое и предопределило необходимость его будущей замены. Идеология закона была сугубо процедурной. Он регулировал лишь один, хотя и важный, этап — процесс размещения заказа, то есть выбор поставщика. Весь остальной жизненный цикл контракта — от планирования потребности до приемки результатов и анализа эффективности — оставался за рамками его регулирования. Это порождало целый ряд системных проблем:

• Ценовой демпинг. Главенствующая роль аукциона с единственным критерием — минимальная цена — приводила к тому, что недобросовестные поставщики могли снижать цену до нереалистичных значений, а затем либо не исполнять контракт, либо исполнять его с использованием самых дешевых и некачественных материалов.
• Отсутствие планирования. Закон не требовал от заказчиков долгосрочного и обоснованного планирования своих потребностей, что приводило к спонтанным и не всегда продуманным закупкам.
• Низкое качество исполнения. Фокус на процедуре выбора победителя, а не на качестве конечного результата, приводил к тому, что государство часто получало не то, что ему было нужно, даже при формально соблюденных правилах.
• Формализм. Как заказчики, так и контрольные органы были сосредоточены на соблюдении формальных процедур торгов, часто упуская из виду содержательную сторону — достижение цели закупки.

Таким образом, к началу 2010-х годов стало ясно, что 94-ФЗ, выполнив свою историческую миссию по первичному упорядочиванию, исчерпал себя. Требовалась не просто коррекция, а полная смена философии — переход от регулирования «процедуры торгов» к управлению «контрактной системой полного цикла».

Глава 2. Раздел 1. Идеология и основополагающие принципы контрактной системы

Федеральный закон № 44-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2014 года, стал концептуальным ответом на системные ограничения своего предшественника. Его ключевая идеология — это переход от процесса к системе, от узкой задачи «размещения заказа» к комплексной задаче управления всем жизненным циклом государственной закупки. В основе этой системы лежит не просто набор правил, а целостная философия, закрепленная в виде основополагающих принципов. Эти принципы являются каркасом, на котором держится все здание контрактной системы.

Ключевыми принципами, продекларированными в Законе № 44-ФЗ, являются:

1. Открытость и прозрачность информации. Этот принцип предполагает создание единого информационного пространства (ЕИС), где публикуется вся информация о закупках: от планов-графиков до сведений об исполнении контрактов. Это обеспечивает общественный контроль и делает действия заказчика максимально видимыми.
2. Обеспечение конкуренции. Закон направлен на создание равных условий для всех потенциальных поставщиков и пресечение антиконкурентных соглашений. Конкуренция рассматривается как главный механизм повышения эффективности расходования средств.
3. Профессионализм заказчиков. Впервые была введена норма об обязанности заказчиков поддерживать и повышать уровень квалификации своих сотрудников, занятых в сфере закупок. Это признание того, что эффективные закупки требуют специальных знаний.
4. Стимулирование инноваций. Закон предусматривает механизмы, позволяющие закупать инновационную и высокотехнологичную продукцию, что должно способствовать модернизации экономики.
5. Единство контрактной системы. Этот принцип означает, что система базируется на единых правилах и подходах для всех уровней власти — федерального, регионального и муниципального.
6. Ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это принципиально новое положение по сравнению с 94-ФЗ. Оно смещает акцент с формального соблюдения процедур на достижение конкретного, измеримого результата, необходимого государству.
7. Эффективность осуществления закупок. Заказчики должны исходить из необходимости достижения заданных результатов при минимально возможных затратах, что является конечной целью всей системы.

Взаимосвязь этих принципов формирует единую логику: через прозрачность и профессионализм к честной конкуренции, которая, в свою очередь, обеспечивает эффективность и ответственность за конечный результат. Именно этот идеологический сдвиг и является главным отличием 44-ФЗ.

Глава 2. Раздел 2. Жизненный цикл закупки как ключевой элемент системы 44-ФЗ

Ключевым нововведением Закона № 44-ФЗ стало внедрение концепции сквозного жизненного цикла закупки. Если 94-ФЗ концентрировался на одном этапе, то новая система охватывает весь процесс от зарождения потребности до анализа итогов исполнения контракта. Этот процесс можно условно разделить на несколько последовательных этапов.

1. Планирование

Этот этап является отправной точкой всего процесса. Заказчики обязаны формировать и публиковать планы-графики, которые содержат перечень всех планируемых закупок на финансовый год. Каждая закупка должна быть обоснована, включая обоснование ее начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Это позволяет сделать закупки предсказуемыми для бизнеса и более продуманными для государства.

2. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя)

Это наиболее регламентированный этап, который включает в себя проведение конкурентных процедур. Закон предусматривает различные способы определения поставщика, такие как электронный аукцион, конкурс, запрос котировок. Также предусмотрена возможность закупки у единственного поставщика в строго определенных законом случаях.

3. Заключение контракта

По итогам конкурентной процедуры с победителем заключается государственный или муниципальный контракт. Важным элементом этого этапа является требование о финансовом обеспечении исполнения контракта. При НМЦК свыше определенного порога (например, 5 млн. рублей) поставщик обязан предоставить заказчику гарантию (банковскую гарантию или денежные средства) того, что контракт будет исполнен надлежащим образом.

4. Исполнение, изменение, расторжение контракта

На этом этапе происходит непосредственно поставка товара, выполнение работ или оказание услуг. Заказчик осуществляет приемку, которая может включать проведение внешней или внутренней экспертизы для проверки соответствия поставленного товара (работы, услуги) условиям контракта. Оплата по контракту осуществляется в установленные сроки, которые были значительно сокращены в последних редакциях закона (например, до десяти рабочих дней). Для крупных и сложных контрактов может применяться механизм казначейского сопровождения, когда расчеты по контракту проходят через счета в Федеральном казначействе для обеспечения целевого расходования средств.

5. Мониторинг, аудит и контроль

Завершающий этап жизненного цикла, который, в свою очередь, является основой для будущего планирования. Он включает в себя:

• Мониторинг закупок: постоянное наблюдение за системой со стороны уполномоченных органов для оценки ее функционирования.
• Аудит в сфере закупок: проверка и анализ Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ эффективности использования бюджетных средств.
• Контроль: осуществляется Федеральной антимонопольной службой (ФАС), казначейскими органами и другими ведомствами для пресечения нарушений законодательства.

Такая сквозная структура превращает закупки из набора разрозненных действий в единый, управляемый и контролируемый процесс.

Глава 2. Раздел 3. Субъектный состав и распределение полномочий в контрактной системе

Эффективность контрактной системы напрямую зависит от четкого распределения ролей и ответственности между всеми ее участниками. Закон № 44-ФЗ формирует сложную «экосистему», где каждый субъект выполняет свою специфическую функцию.

• Заказчики. Это государственные и муниципальные органы, казенные и бюджетные учреждения, осуществляющие закупки. На них лежит основная нагрузка по планированию, проведению процедур, заключению и исполнению контрактов. Ключевым требованием к ним является профессионализм.
• Участники закупок. Любое юридическое или физическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель), которое претендует на заключение контракта. Закон устанавливает единые требования ко всем участникам для обеспечения равного доступа к закупкам.
• Уполномоченные органы и учреждения. Это организации, которым могут быть переданы полномочия одного или нескольких заказчиков на определение поставщиков (например, областное агентство по закупкам).
• Контролирующие органы. В первую очередь это Федеральная антимонопольная служба (ФАС), которая контролирует соблюдение законодательства о контрактной системе и рассматривает жалобы участников, и Федеральное казначейство, контролирующее финансовые аспекты.
• Операторы электронных площадок. Специализированные коммерческие организации, обеспечивающие техническую возможность проведения электронных процедур закупок.

Особое место в этой структуре занимают комиссии по осуществлению закупок. Это коллегиальные органы, создаваемые заказчиком для принятия ключевых решений в ходе определения поставщика: о допуске или отклонении заявок, о присвоении им порядковых номеров, об определении победителя. Именно на членах комиссии лежит персональная ответственность за правомерность этих решений. Комплексный анализ норм, регулирующих деятельность комиссий, показывает, что они являются центральным звеном в обеспечении объективности и беспристрастности конкурентных процедур. От их компетенции и добросовестности напрямую зависит, будет ли достигнута цель закупки и соблюден принцип честной конкуренции.

Глава 2. Раздел 4. Сравнительный анализ правовых режимов 44-ФЗ и 223-ФЗ

Для полного понимания сущности контрактной системы необходимо рассмотреть ее в контексте другого ключевого закупочного законодательства — Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Эти два закона часто упоминаются вместе, но они имеют разную философию и сферу применения.

Основное различие заключается в субъектах и целях регулирования:

• Закон № 44-ФЗ регулирует закупки, осуществляемые напрямую для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это закупки органов власти и бюджетных учреждений, финансируемые непосредственно из бюджетов.
• Закон № 223-ФЗ регулирует закупки компаний с государственным участием (например, госкорпораций, естественных монополий), а также ряда других организаций. Они тратят не бюджетные средства, а собственные доходы, хотя и находятся под контролем государства.

Это фундаментальное различие определяет разницу в подходах к регулированию, которую удобно представить в виде таблицы.

Сравнительный анализ правовых режимов 44-ФЗ и 223-ФЗ

Критерий	Закон № 44-ФЗ	Закон № 223-ФЗ
Степень регламентации	Жесткая. Все процедуры, требования, сроки и условия детально прописаны в законе.	Рамочная. Закон устанавливает общие принципы, а конкретные правила заказчик прописывает в своем собственном Положении о закупке.
Способы закупок	Закрытый, исчерпывающий перечень способов (конкурс, аукцион и т.д.).	Открытый перечень. Заказчик может использовать любые способы, если они описаны в его Положении.
Уровень свободы заказчика	Минимальный. Действия заказчика строго ограничены рамками закона («разрешено только то, что прямо указано»).	Высокий. Заказчик обладает значительной свободой в определении правил и процедур («разрешено все, что не запрещено»).
Планирование	Обязательное детальное планирование (планы-графики) с обоснованием каждой закупки.	Обязательное планирование (план закупки), но с меньшей степенью детализации и обоснования.

Вывод из этого сравнения очевиден: 44-ФЗ представляет собой жесткую, императивную модель, нацеленную на максимальный контроль за расходованием прямых бюджетных денег. 223-ФЗ — это гибкая, диспозитивная модель, дающая больше свободы хозяйствующим субъектам, которые, хотя и контролируются государством, действуют в конкурентной среде. Этот дуализм отражает разные цели регулирования.

Глава 3. Раздел 1. Проблемы правоприменения и системные вызовы контрактной системы

Несмотря на концептуальную проработанность, на практике контрактная система сталкивается с множеством вызовов и проблем. Их можно сгруппировать по нескольким ключевым направлениям.

Нормативные проблемы

Законодательство о контрактной системе отличается чрезвычайной сложностью и нестабильностью. Постоянное внесение поправок, с одной стороны, направлено на совершенствование системы, но с другой — создает серьезные трудности для правоприменителей, которые не успевают адаптироваться к новым правилам. Избыточная регламентация многих процедур приводит к их усложнению и бюрократизации.

Правоприменительные проблемы

На практике часто наблюдается чрезмерный формализм со стороны заказчиков. Боясь санкций контролирующих органов, они склонны отклонять заявки по малейшим формальным несоответствиям, даже если предложение участника является лучшим по существу. Сохраняются проблемы с обеспечением надлежащего качества товаров, работ и услуг, а также сложности с объективным и всесторонним планированием закупок.

Институциональные проблемы

Несмотря на требование о профессионализме, уровень квалификации сотрудников заказчиков не всегда соответствует сложности стоящих перед ними задач. Это приводит к ошибкам при подготовке документации, оценке заявок и приемке результатов. Система контроля, хотя и является всеобъемлющей, иногда концентрируется на формальных нарушениях, а не на предотвращении неэффективного расходования средств.

Коррупционные риски

Хотя прозрачность системы значительно снизила возможности для коррупции, она не искоренила ее полностью. Как показывают многочисленные академические исследования, риски сохраняются. Типичные схемы включают «заточку» технического задания под конкретного поставщика, сговор на торгах, необоснованное принятие некачественных работ. Система постоянно совершенствует механизмы противодействия, но это остается одной из главных «болевых точек».

Проблемы национального режима

Национальный режим — механизм поддержки отечественных производителей через предоставление им преимуществ или установление запретов на закупку иностранных товаров — является важным элементом экономической политики. Однако его применение на практике сопряжено со сложностями: трудности с подтверждением страны происхождения товара, обход запретов через поставку якобы «российских» товаров с высокой долей импортных комплектующих. Эта сфера является объектом постоянных изменений в законодательстве, что подтверждает ее актуальность и проблемный характер.

Глава 3. Раздел 2. Перспективы развития и направления совершенствования контрактной системы

Контрактная система не является застывшей догмой, она находится в процессе постоянного развития. Анализ текущих тенденций и научных дискуссий позволяет выделить несколько ключевых векторов ее будущей трансформации.

Оптимизация и упрощение законодательства

Основной тренд последних лет — это так называемые «оптимизационные» пакеты поправок. Реформирование направлено на ускорение и упрощение процедур, сокращение количества способов закупок, унификацию требований к заявкам и извещениям. Цель — снизить административную нагрузку на заказчиков и участников, сделать систему более гибкой и быстрой без потери контроля. Например, вступившие в силу с 1 января 2025 года многочисленные поправки (более 40) продолжают этот курс, в частности, в сфере регулирования национального режима.

Цифровизация и искусственный интеллект

Будущее закупок неразрывно связано с цифровой трансформацией. Полный переход на электронный документооборот, создание «цифрового контракта», использование технологий анализа больших данных (Big Data) для выявления аномалий и рисков — это уже не фантастика, а ближайшая перспектива. В научных кругах активно обсуждается потенциал внедрения искусственного интеллекта для помощи заказчикам в формировании технических заданий, проверки заявок на соответствие требованиям и даже прогнозирования рисков неисполнения контракта.

Анализ международного опыта

Многие научные исследования фокусируются на сравнении российской модели с международными стандартами и практиками (например, типовыми законами ЮНСИТРАЛ, директивами ЕС). Заимствование успешных зарубежных практик, адаптированных к российским реалиям, может стать одним из источников для совершенствования. Это касается, например, моделей «зеленых» закупок, контрактов жизненного цикла и механизмов стимулирования малого бизнеса.

Авторские предложения по совершенствованию

На основе проведенного анализа можно сформулировать ряд предложений:

• Внедрение более гибких механизмов для закупок сложных, инновационных товаров и услуг, возможно, через выделение их в отдельный контур регулирования.
• Развитие системы оценки не только квалификации, но и деловой репутации поставщиков для борьбы с фирмами-однодневками.
• Переход от тотального контроля над процедурами к контролю за результатами, с повышением ответственности заказчика за достижение конечной цели закупки.

Именно такая комплексная трансформация, сочетающая законодательное упрощение, цифровую революцию и смену парадигмы контроля, определит будущее контрактной системы.

Заключение. Синтез результатов исследования и итоговые выводы

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что реформа государственных закупок в России, выразившаяся в переходе от Закона № 94-ФЗ к контрактной системе на базе Закона № 44-ФЗ, представляет собой фундаментальное и концептуальное преобразование, а не просто техническую замену одного нормативного акта другим.

Историко-правовой анализ показал, что к началу 2010-х годов назрела острая необходимость в смене модели регулирования. Закон № 94-ФЗ, будучи первым опытом кодификации, страдал системным недостатком — он был сфокусирован исключительно на процедуре выбора поставщика, оставляя без внимания ключевые этапы планирования и исполнения контракта. Это порождало демпинг, формализм и низкое качество результатов.

Закон № 44-ФЗ предложил принципиально иную идеологию — создание целостной системы, построенной на принципах открытости, конкуренции, профессионализма и, что самое важное, ответственности за результат. Внедрение концепции полного жизненного цикла закупки — от планирования до контроля — стало ключевым механизмом реализации этой идеологии. Анализ субъектного состава и сравнение с более гибким режимом 223-ФЗ позволили глубже понять жесткий, императивный характер 44-ФЗ, обусловленный его прямой связью с расходованием бюджетных средств.

Отвечая на главный исследовательский вопрос, можно констатировать, что переход к контрактной системе является в целом успешной, но еще не завершенной реформой. Система доказала свою жизнеспособность, значительно повысив прозрачность и конкурентность закупок. Однако она все еще сталкивается с серьезными вызовами: избыточной сложностью законодательства, проблемами правоприменения, коррупционными рисками и трудностями в реализации национального режима. Перспективы ее развития лежат в плоскости дальнейшего упрощения процедур, глубокой цифровизации и постепенного смещения фокуса с контроля над процессом на контроль за достижением конечных, общественно значимых результатов.

Теоретическая значимость работы заключается в комплексном анализе реформы как единого процесса, что дополняет существующие исследования, часто сфокусированные на отдельных аспектах. Практическая значимость состоит в систематизации проблем и перспектив, что может быть полезно как для практикующих специалистов в сфере закупок, так и для дальнейшего совершенствования законодательства. Дальнейшие научные изыскания могли бы быть посвящены более глубокому изучению влияния цифровизации на эффективность закупок и разработке моделей оценки результативности расходования бюджетных средств в рамках контрактной системы.

Список использованных источников

(Раздел представлен в качестве примера структуры)

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации…
2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»…
3. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»…
4. … (и другие НПА)

Научная и учебная литература

1. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право…
2. Андреева Л. В. Закупки товаров, работ и услуг в России: правовое регулирование…
3. … (и другие монографии, учебники, статьи)

Материалы судебной практики

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ…
2. Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона № 44-ФЗ…
3. … (и другие материалы)

Интернет-источники

1. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок…
2. … (и другие источники)

Приложения

(Раздел представлен в качестве примера структуры)

Приложение А

Схема. Жизненный цикл закупки в рамках контрактной системы по 44-ФЗ

Приложение Б

Таблица. Детальное сравнение ключевых положений Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ