Региональная собственность и разграничение полномочий в Российской Федерации: системный анализ, проблемы эффективности и векторы реформ (на примере Республики Татарстан)

Введение: Актуальность, цели и задачи исследования

Региональная собственность (собственность субъектов Российской Федерации) выступает не просто как совокупность материальных активов, но как важнейшая экономическая основа для реализации публичных полномочий, обеспечения социально-экономического развития регионов и выполнения функций государства на уровне субъектов. В условиях продолжающейся реформы публичной власти (закрепленной Федеральным законом № 414-ФЗ) и усложнения бюджетного федерализма, вопрос эффективного управления имущественным комплексом субъектов РФ приобретает критическое значение. Четкое разграничение предметов ведения и имущественных комплексов между федеральным центром и регионами, а также острая потребность в повышении экономической отдачи от региональных активов, многие из которых демонстрируют крайне низкую доходность, диктуют необходимость незамедлительных системных изменений.

Предмет исследования — общественные отношения, возникающие в процессе формирования, разграничения, управления и использования государственной собственности субъектов Российской Федерации. Объект исследования — конституционно-правовые нормы, федеральное и региональное законодательство, а также управленческая практика, регулирующая эти отношения.

Цель работы — провести системный анализ конституционно-правовых основ разграничения государственной собственности, раскрыть правовые и экономические механизмы управления региональными активами и выявить ключевые проблемы неэффективного использования имущества, предложив пути их решения на основе современных тенденций и региональной практики.

Структура работы последовательно охватывает правовые фундаменты, управленческие механизмы, анализ экономических дисбалансов и обзор современных реформ, завершаясь конкретным региональным кейс-анализом.

Конституционно-правовые основы региональной собственности и разграничения полномочий

Конституционный фундамент российской государственности, основанный на принципах федерализма, неизбежно требует четкого определения имущественных границ между публично-правовыми образованиями. В контексте региональной собственности эта задача решается через взаимодействие гражданского и конституционного права. Поскольку эффективное управление имуществом напрямую влияет на исполнение региональных социальных обязательств, установление четких правовых основ приобретает решающее значение.

Понятие и состав государственной собственности субъектов РФ

В Российской Федерации государственная собственность имеет двухуровневый характер. Согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), государственная собственность делится на федеральную собственность (принадлежащую Российской Федерации) и собственность субъектов Российской Федерации (региональную собственность).

Региональная собственность — это имущество, принадлежащее на праве собственности субъекту Российской Федерации, которое используется для обеспечения его публично-правовых функций, а также социально-экономического развития территории.

Ключевым элементом региональной собственности является государственная казна субъекта Российской Федерации. Часть 4 статьи 214 ГК РФ определяет, что государственную казну субъекта РФ составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными унитарными предприятиями (ГУП) и учреждениями (ГБУ).

В состав государственной казны могут входить:

1. Денежные средства (бюджет субъекта РФ).
2. Недвижимое имущество (земля, здания, сооружения, дороги, не закрепленные за ГУПами и ГБУ).
3. Движимое имущество (акции, доли в капитале хозяйственных обществ, нераспределенное имущество).
4. Природные ресурсы, отнесенные к собственности субъекта РФ.

Именно этот имущественный комплекс служит материальной базой для осуществления региональных полномочий в сферах здравоохранения, образования, дорожного строительства, социальной защиты и региональной экономики.

Разграничение предметов ведения и полномочий

Процесс разграничения государственной собственности неразрывно связан с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ определяет три блока полномочий: исключительное ведение РФ (ст. 71), совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72) и исключительное ведение субъектов РФ (ст. 73).

Вопросы разграничения государственной собственности отнесены к сфере совместного ведения (пункт «г» части 1 статьи 72 Конституции РФ). Это означает, что регулирование данной сферы осуществляется посредством издания федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Исторически, процесс разграничения собственности был сложным и длительным, регулировавшимся специальными постановлениями Правительства РФ. Сегодня общие принципы организации публичной власти и финансового обеспечения осуществления полномочий органов власти субъектов РФ определены Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ.

Методологическая коллизия: Юридически несогласованные подходы к разграничению права собственности часто проявляются в следующих аспектах:

• Разграничение по объекту: Принадлежность крупных инфраструктурных объектов (например, магистральных трубопроводов, федеральных трасс) определяется их стратегическим значением.
• Разграничение по предмету ведения: Имущество, необходимое для реализации полномочий, отнесенных к ведению субъекта РФ (например, региональные больницы, школы, региональные дороги), по общему правилу, должно принадлежать субъекту.

Судебная практика подтверждает, что если имущество фактически использовалось для обеспечения полномочий регионального уровня, оно должно быть отнесено к региональной собственности, даже если первоначальный акт о разграничении не был четким. Следовательно, неформальный критерий фактического использования часто перевешивает формальные пробелы в первичном акте.

Правовые механизмы формирования и управления региональной собственностью

Управление региональной собственностью — это комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение публичных функций субъекта и повышение эффективности использования активов.

Источники формирования и способы приобретения

Формирование региональной собственности происходит по нескольким основным каналам, которые закреплены в гражданском и административном праве.

Способ формирования	Юридическое основание	Характеристика
Закрепление при разграничении	Нормативно-правовые акты РФ (ранее Постановления Правительства РФ)	Передача объектов из федеральной собственности в собственность субъекта РФ в соответствии с разграничением полномочий.
Создание (строительство)	Инвестиционные программы субъекта РФ	Приобретение прав на имущество, созданное или построенное за счет средств бюджета субъекта РФ (новые школы, дороги, объекты ЖКХ).
Приобретение	Гражданско-правовые сделки (купля-продажа, мена, дарение)	Покупка имущества субъектом РФ на открытом рынке для нужд региона.
Передача от других субъектов	Договоры, безвозмездная передача	Поступление имущества из муниципальной, федеральной или частной собственности.
Национализация/Конфискация	Решения суда, законодательные акты	Обращение имущества в собственность субъекта РФ в установленном законом порядке.

Важно отметить, что все операции, связанные с формированием и изменением состава региональной собственности, подлежат обязательному учету в соответствующих реестрах, что является основой для дальнейшего контроля и управления. Адекватный учет позволяет региональным властям оперативно реагировать на потребности экономики, о чем свидетельствует успешный Кейс-анализ: Стратегическое управление собственностью в Республике Татарстан.

Приватизация и отчуждение имущества

Отчуждение имущества субъекта РФ, в том числе через приватизацию, является ключевым инструментом оптимизации структуры регионального имущественного комплекса. Органы государственной власти субъекта РФ обладают правом передавать имущество во временное владение и/или пользование, а также отчуждать его.

Процесс отчуждения регулируется Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно этому закону, порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами самого субъекта РФ, но в строгом соответствии с федеральными нормами.

Цели приватизации регионального имущества:

1. Пополнение регионального бюджета за счет средств от продажи.
2. Повышение эффективности использования путем передачи активов частным инвесторам.
3. Сокращение государственных расходов на содержание неэффективных объектов.
4. Стимулирование конкуренции и развитие частного сектора.

Региональные законы о приватизации устанавливают перечни объектов, подлежащих приватизации, способы продажи (аукцион, конкурс), а также условия для покупателей, особенно если речь идет о социально значимых объектах.

Экономическая роль и проблемы неэффективного использования регионального имущества

Экономическая роль региональной собственности заключается в генерации доходов и обеспечении имущественной базы для предоставления публичных услуг. Однако на практике наблюдается существенный разрыв между балансовой стоимостью активов и их реальной финансовой отдачей.

Парадокс имущественного обеспечения и бюджетной отдачи

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам их ведения осуществляются самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Это прямо подразумевает, что региональная собственность должна служить надежным источником финансирования. Доходы от использования имущества (аренда, дивиденды, проценты) и средства от его продажи напрямую поступают в бюджет субъекта.

Однако анализ региональной практики выявляет парадоксальную картину:

Кейс Омской области (Иллюстрация парадокса): Балансовая стоимость государственного имущества в Омской области оценивается в более чем 120 млрд рублей, но ежегодный доход бюджета от его использования составляет не более 150 млн рублей.

Если рассчитать коэффициент доходности (Доход / Стоимость), он составляет критически низкие 0,125%. Этот пример ярко демонстрирует системную проблему: значительная часть региональных активов либо не задействована в коммерческом обороте, либо управляется крайне неэффективно, не обеспечивая адекватной финансовой отдачи. Причины кроются в высоких расходах на содержание, невостребованности части объектов и неоптимальном использовании арендного потенциала. Но не ведет ли такая низкая отдача к необходимости пересмотреть роль государства как собственника коммерческих активов?

Системные проблемы учета и вовлечения конфискованных активов

Проблема неэффективного управления обостряется в отношении имущества, которое обращено в доход государства (конфискованные активы, выморочное имущество). Учет, оценка и последующее вовлечение таких активов в хозяйственный оборот являются сложной управленческой задачей.

Согласно последним аудитам Счетной палаты РФ (по состоянию на середину 2025 года), в системе наблюдается критическая неэффективность:

Доля конфискованного и обращенного в доход государства имущества, которое было фактически вовлечено в хозяйственный оборот, не превышает 8%. При этом общая стоимость такого невовлеченного недвижимого имущества превышает 113 млрд рублей.

Остальные 92% имущества, несмотря на его юридическую принадлежность государству, фактически «зависают» в правовом и экономическом вакууме. Причины этой системной проблемы многослойны:

1. Проблемы учета: Отсутствие единого правового регулирования и большое количество ошибок исполнительных органов при учете, содержании и списании имущества.
2. Юридические сложности: Длительные процедуры оформления права собственности и разрешений на отчуждение или использование.
3. Высокие издержки содержания: Государство вынуждено нести расходы на содержание неликвидных или территориально удаленных объектов, которые не приносят дохода.
4. Отсутствие стратегического планирования: Недостаточное использование ключевых показателей эффективности (KPI) для оценки экономической результативности и вовлечения неэффективного имущества в коммерческий оборот.

Устранение этих проблем требует не только ужесточения контроля, но и внедрения современных цифровых инструментов и методологий управления.

Современные тенденции и региональная практика совершенствования управления

Для преодоления хронической неэффективности управления региональным имуществом субъекты РФ внедряют комплексные реформы, включающие цифровизацию, институциональные изменения и стратегический подход к планированию. Эти меры направлены на то, чтобы превратить региональную собственность из пассивного балласта в активный источник доходов.

Цифровая трансформация и повышение прозрачности учета

Современные тенденции в системе управления собственностью немыслимы без цифровой трансформации. Цель цифровизации — создать единое, прозрачное и актуальное информационное пространство для учета и контроля государственного имущества.

Субъекты РФ активно используют программные продукты для ведения реестров имущества. На федеральном уровне существует ФГИС АСУФИ (Федеральная государственная информационная система автоматизированного учета федерального имущества), но регионы часто разрабатывают собственные или адаптируют готовые ИТ-решения:

• «ЦПС:Реестр государственного имущества» — пример коммерческого продукта, позволяющего автоматизировать учет, инвентаризацию и контроль.
• Информационная система «Реестр государственного имущества Республики Саха (Якутия)» — пример региональной разработки, интегрирующей данные о движимом и недвижимом имуществе.

Внедрение таких систем позволяет не только улучшить учет, но и эффективно применять систему ключевых показателей эффективности (KPI), оценивая не только наличие имущества, но и его экономическую результативность (доход на единицу актива, снижение расходов на содержание).

Институциональные реформы и оптимизация государственного сектора

Существенные изменения происходят в структуре государственного сектора. Одной из ключевых тенденций является отказ от использования права хозяйственного ведения.

Институциональная реформа: Официальные документы декларируют необходимость поэтапного отказа от использования права хозяйственного ведения для государственных унитарных предприятий (ГУП) в пользу других организационно-правовых форм (например, акционерных обществ).

Это требование объясняется тем, что право хозяйственного ведения, предоставляющее ГУП широкую автономию в распоряжении имуществом, часто приводит к снижению государственного контроля и неэффективному управлению. Переход к полному праву собственности публично-правового образования и оперативному управлению (для учреждений) или акционированию (для коммерческих предприятий) призван повысить прозрачность и эффективность. Следовательно, ликвидация ГУП с правом хозяйственного ведения — это не просто смена вывески, а восстановление прямого государственного контроля над стратегическими активами.

Также существует острая необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне единого законопроекта об управлении государственной собственностью. Это позволило бы унифицировать методологию, устранить коллизионные нормы между гражданским, земельным и административным законодательством и уточнить критерии отнесения имущества к конкретному публично-правовому образованию.

Кейс-анализ: Стратегическое управление собственностью в Республике Татарстан

Республика Татарстан демонстрирует один из наиболее продвинутых подх��дов к управлению региональной собственностью, основанный на стратегическом планировании и централизации функций.

1. Централизация управления: Управление государственным имуществом в Республике Татарстан осуществляется через специализированный исполнительный орган — Министерство земельных и имущественных отношений (Минземимущество РТ). Централизация позволяет избежать распыления функций и обеспечить единую методологическую базу.
2. Стратегическое планирование: В отличие от многих регионов, где управление имуществом носит реактивный характер, в Татарстане оно интегрировано в общую стратегию социально-экономического развития. Основные задачи совершенствования управления связаны с условиями инновационной экономики, требующей поддержки наукоемких и высокотехнологичных отраслей (например, нефтехимия, IT).
3. Оптимизация госпредприятий: В рамках стратегического планирования активно проводится оптимизация состава государственного сектора. Это включает:
   • Сокращение количества государственных унитарных предприятий (ГУП), которые признаны неэффективными.
   • Их реорганизация, акционирование или приватизация с целью привлечения частных инвестиций и повышения конкурентоспособности.
   • Внимание уделяется не только продаже, но и эффективному использованию оставшихся ГУП как инструментов региональной политики.

Опыт Татарстана подтверждает, что успех в управлении региональной собственностью достигается только при сочетании строгого контроля, высокой степени цифровизации учета и четкого стратегического соответствия состава имущества задачам экономического развития субъекта.

Заключение

Исследование конституционно-правовых основ региональной собственности показало, что она является фундаментальной экономической категорией, обеспечивающей реализацию публичных полномочий субъектов РФ. Разграничение государственной собственности, регулируемое принципами совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) и нормами Гражданского кодекса (ст. 214 ГК РФ), формирует правовой каркас для функционирования федеративной системы.

Однако правовые механизмы формирования и управления собственностью сталкиваются с серьезными экономическими и организационными вызовами. Наиболее критичным является парадокс низкой экономической отдачи, когда при высокой балансовой стоимости активов их вклад в региональный бюджет минимален. Эта проблема усугубляется системной неэффективностью в учете и вовлечении в хозяйственный оборот конфискованных активов. Аудит Счетной палаты РФ, показавший, что менее 8% такого имущества вовлекается в экономику, является ярким свидетельством необходимости незамедлительных реформ.

Перспективы совершенствования системы управления региональной собственностью лежат в трех ключевых плоскостях:

1. Институциональная реформа: Унификация законодательства, принятие единого федерального закона об управлении государственной собственностью и продолжение курса на отказ от права хозяйственного ведения для ГУП.
2. Цифровая трансформация: Широкое внедрение современных информационных систем учета и контроля (например, развитие аналогов ФГИС АСУФИ на региональном уровне) для повышения прозрачности и применения KPI.
3. Стратегическое управление: Переход от чисто административного контроля к стратегическому планированию, как это успешно реализуется в Республике Татарстан, где управление собственностью напрямую связано с задачами инновационного развития и оптимизацией госпредприятий.

Только комплексное решение этих задач позволит превратить региональную собственность из объекта пассивного содержания в мощный источник экономического роста и финансового обеспечения публичных функций субъектов Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ред. от 25.12.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
5. График работы «КАМАЗа» в ноябре [Электронный ресурс]. URL: http://www.kamaz.net/ru/news/ (дата обращения: 30.10.2025).
6. Дубровский А.Г. «Нижнее Прикамье». Занимательное краеведение. Набережные Челны, 2013. 188 с.
7. Информация о социально-экономическом положении России. Январь — октябрь 2014 года. Росстат, 2014. 105 с.
8. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ [Электронный ресурс] // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 5. URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=5747 (дата обращения: 30.10.2025).
9. Курс экономической теории: Учебник / М.И. Плотницкий, Э.И. Лобкович, М.Г. Муталимов и др.; Под ред. М.И. Плотницкого. Минск: Интерпрессервис; Мисанта, 2012. 496 с.
10. Макроэкономика: Учебник. Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело и Сервис, 2011. 420 с.
11. Особенности государственного управления собственностью на региональном уровне [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=45155610 (дата обращения: 30.10.2025).
12. Особенности управления государственной собственностью в субъектах Российской Федерации [Электронный ресурс] // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-upravleniya-gosudarstvennoy-sobstvennostyu-v-subektah-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 30.10.2025).
13. Отчет об исполнении консолидированного бюджета Республики Татарстан и бюджета Республики Татарстан на 01.11.2014 года [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.tatarstan.ru/rus/info.php?id=596440 (дата обращения: 30.10.2025).
14. Россия в мировой экономике: Учеб. пособие. М.: Гуманит. изд. центр, 2012. 522 с.
15. Савеличев М. Итоги социально-экономического развития Республики Татарстан в январе-сентябре 2014 года [Электронный ресурс]. URL: http://cpei.tatarstan.ru/rus/index.htm/news/348693.htm (дата обращения: 30.10.2025).
16. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс] // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-upravleniya-gosudarstvennym-imuschestvom-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 30.10.2025).
17. Современные тенденции управления государственной собственностью [Электронный ресурс] // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-tendentsii-upravleniya-gosudarstvennoy-sobstvennostyu (дата обращения: 30.10.2025).
18. Социально-экономическое положение Республики Татарстан (комплексный информационно-аналитический доклад). Январь-октябрь 2014. Татарстанстат, 2014. 117 с.
19. Шевченко И.В. Предпосылки экономического роста в современной российской экономике // Финансы и кредит. 2012. №9. С. 12-21.
20. Экономическая теория: Учебное пособие / Под общ. ред. В.И. Видяпина, А.И. Добрынина, Г.П. Журавлевой, Л.С. Тарасевича. М.: ИНФРА – М, 2013. 672 с.