Региональные и муниципальные системы управления социальной работой в Российской Федерации: теоретико-методологическое обоснование, правовое регулирование и оценка эффективности (на основе системного анализа и верификации данных 2024–2025 гг.)

Теоретико-методологические и правовые основы территориального управления социальной работой

В современном российском государстве, где социальная политика признана одним из ключевых приоритетов, управление социальной работой представляет собой сложный, многоуровневый процесс, требующий системного подхода и постоянной адаптации.

Согласно авторитетным источникам, в частности, трудам Е. И. Холостовой, Е. И. Комарова и О. Г. Прохоровой («Управление в социальной работе», 2018), социальное управление определяется как целенаправленное воздействие на социальные процессы и отношения, реализуемое через систему государственных и негосударственных институтов для обеспечения социальных гарантий и повышения качества жизни населения. Именно поэтому изучение этих процессов требует не просто описания, но глубокого понимания их структуры и динамики.

Под региональной (территориальной) системой социальной работы в Российской Федерации понимается совокупность органов государственной власти субъекта РФ, подведомственных организаций, а также иных поставщиков услуг (включая социально ориентированные некоммерческие организации и частный сектор), которые обеспечивают реализацию социальной поддержки и социального обслуживания граждан на территории конкретного региона. Эта система не является изолированной, а выступает средним звеном между федеральной политикой и непосредственной муниципальной практикой, обеспечивая необходимое преломление общих норм в локальные решения.

Актуальность изучения территориальных систем управления обусловлена не только их ключевой ролью в реализации Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», но и необходимостью адаптации федеральных стандартов к уникальным социально-экономическим и демографическим условиям каждого субъекта. Нельзя забывать, что регионы обладают уникальными вызовами, требующими гибкого управленческого реагирования.

Разграничение полномочий в системе управления социальной работой РФ

Разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является краеугольным камнем российского федеративного устройства и регулируется как Конституцией РФ, так и отраслевым законодательством.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Социальная защита, включая социальное обеспечение, традиционно относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Это означает, что федеральный центр устанавливает общие основы и рамочные правила, тогда как субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование с учетом этих основ, что обеспечивает баланс между единством и разнообразием социальной политики.

Уровни управления и их функции:

Уровень управления	Правовая основа	Основные полномочия
Федеральный	Конституция РФ, ФЗ № 442-ФЗ	Установление основ государственной политики; утверждение федеральных стандартов и методических рекомендаций; межбюджетное регулирование.
Региональный (Субъект РФ)	ФЗ № 442-ФЗ (ст. 8), региональные законы	Правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъекте; разработка и реализация региональных программ; определение уполномоченного органа; координация деятельности поставщиков.
Муниципальный	ФЗ № 442-ФЗ, ФЗ № 131-ФЗ	Выявление граждан, нуждающихся в социальном обслуживании; участие в реализации региональных программ; предоставление дополнительных мер социальной поддержки за счет местных бюджетов.

Таким образом, регионы выступают в роли системообразующего и координационного центра, принимая на себя ответственность за непосредственное развертывание и финансирование сети социальных услуг, а также за адаптацию федеральных норм.

Современная нормативно-правовая база как основа региональной системы

Фундаментом деятельности региональных систем управления социальной работой является Федеральный закон № 442-ФЗ, который определил переход к принципам адресности, нуждаемости и прозрачности при предоставлении социальных услуг. Однако, как показывает системный анализ, эффективность регионального управления в значительной степени зависит от качества и актуальности подзаконных нормативно-правовых актов. Особое внимание необходимо уделить финансово-экономическому регулированию.

Ключевой аспект: Подушевые нормативы финансирования.

Одним из важнейших инструментов финансового обеспечения социальной работы является установление подушевых нормативов финансирования социальных услуг, которые определяют объем средств, выделяемых на одного получателя услуги. Методологический подход к их расчету регулируется Постановлением Правительства РФ от 01.12.2014 № 1285.

Критически важно отметить, что для обеспечения академической глубины исследования необходимо использовать наиболее актуальную правовую базу. Данное Постановление претерпело изменения, последняя редакция которых датирована 24 марта 2025 года. Эта актуализация отражает постоянную работу федерального центра по совершенствованию системы финансирования, направленную на повышение прозрачности и справедливости распределения бюджетных средств, а также на стимулирование конкуренции среди поставщиков.

Таким образом, региональные органы управления (Министерства или Департаменты социальной защиты) обязаны регулярно пересматривать и утверждать свои региональные нормативы, строго следуя федеральным методическим рекомендациям. Это гарантирует, что финансовое обеспечение соответствует минимальным стандартам, установленным на уровне Российской Федерации, а получатели услуг могут рассчитывать на стабильность и качество.

Структура и основные функции региональных органов управления социальной защитой

Региональный орган управления социальной защитой населения (Уполномоченный орган субъекта РФ) является ключевым звеном, обеспечивающим реализацию социальной политики на территории субъекта. Правовой статус и основные полномочия этих органов определены статьей 8 ФЗ № 442-ФЗ. Как правило, уполномоченным органом выступает Министерство или Департамент труда и социальной защиты населения региона.

Типовая организационная структура и внутренние функции

Организационная структура регионального уполномоченного органа всегда отражает его многофункциональность и системный подход к управлению. Хотя конкретные названия подразделений могут варьироваться (например, в Москве это Департамент труда и социальной защиты населения, в других регионах — Министерство), типовая структура включает следующие функциональные блоки:

1. Блок оказания государственных услуг и мер социальной поддержки: Отвечает за прямое предоставление мер социальной поддержки (выплаты, компенсации, субсидии), ведение социальных регистров и работу с обращениями граждан.
2. Блок организации социального обслуживания: Отвечает за планирование, развитие сети поставщиков услуг, распределение государственного задания и контроль за качеством предоставляемых услуг в стационарной, полустационарной и надомной форме.
3. Блок контроля и надзора: Осуществляет региональный государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания, а также проводит независимую оценку качества условий оказания услуг.
4. Блок финансово-экономического и правового обеспечения: Отвечает за разработку и утверждение региональных подушевых нормативов, формирование региональных программ и их финансовое обеспечение, а также за юридическое сопровождение деятельности.
5. Блок работы с реестрами: Формирование и ведение Реестра поставщиков социальных услуг и Регистра получателей социальных услуг.

Аналитический срез: Ведение Реестра поставщиков является стратегической функцией, так как именно этот инструмент позволяет региональным органам координировать деятельность всех участников рынка — как государственных учреждений (государственное задание), так и негосударственных организаций (компенсация затрат или субсидии), что гарантирует прозрачное распределение ресурсов.

Полномочия региональных органов по координации поставщиков услуг

Региональные органы обладают широким набором координационных и регулятивных полномочий, направленных на повышение доступности и качества социальных услуг:

• Утверждение региональных программ: Субъект РФ разрабатывает и утверждает долгосрочные программы социального обслуживания, которые определяют приоритетные направления развития сферы на территории региона. Эти программы должны учитывать специфические социальные риски и демографические особенности населения.
• Финансовое обеспечение: Региональные органы обеспечивают финансовое обеспечение деятельности организаций социального обслуживания, подведомственных субъекту РФ, а также предоставляют субсидии негосударственным поставщикам, включенным в реестр. Сюда же относится утверждение нормативов штатной численности организаций и норм питания.
• Методическая поддержка: Осуществление методической помощи и контроля за деятельностью поставщиков, что включает утверждение индивидуальных программ предоставления социальных услуг (ИППСУ) и контроль за их выполнением.

Эти полномочия позволяют региону не просто следовать федеральным указаниям, но и выступать активным субъектом социальной политики, формируя сеть учреждений и партнеров, способную оперативно реагировать на меняющиеся потребности населения. Но способны ли эти полномочия обеспечить по-настоящему бесшовное взаимодействие между всеми участниками процесса?

Механизмы межведомственного взаимодействия и специфика реализации социальной политики

Эффективность региональной системы управления социальной работой напрямую зависит от способности выстраивать горизонтальные и вертикальные связи. Социальная проблема редко бывает одномерной, требуя комплексного подхода: медицинского, образовательного, трудового и юридического вмешательства.

Правовое регулирование межведомственного и межуровневого взаимодействия

Вертикальное взаимодействие (регион – муниципалитет) и горизонтальное (социальная защита – здравоохранение – образование) регулируется системой регламентов.

Согласно ФЗ № 442-ФЗ, органы государственной власти субъектов РФ обязаны утвердить регламент межведомственного взаимодействия при предоставлении социальных услуг (социальном сопровождении). Этот регламент устанавливает четкий порядок действий, сроки и формы обмена информацией между всеми участниками процесса.

Ключевым документом, задающим стандарты этого взаимодействия, являются Рекомендации по организации межведомственного взаимодействия при предоставлении социальных услуг (социальном сопровождении), утвержденные Приказом Минтруда России от 18.11.2014 № 889н.

Модель взаимодействия:

Уровень/Субъект	Роль в системе взаимодействия	Цель взаимодействия
Региональный Орган СЗН	Координатор и методологический центр	Обеспечение единого стандарта и финансирования услуг.
Муниципальные органы	Первичный выявитель и исполнитель	Выявление нуждающихся, оперативное информирование, первичное социальное сопровождение.
Органы Здравоохранения	Медицинское сопровождение, реабилитация	Обмен данными о состоянии здоровья получателей услуг, разработка программ реабилитации.
Органы Образования	Интеграция детей-инвалидов, профориентация	Социальная адаптация, организация инклюзивного образования.

Эффективное межуровневое взаимодействие позволяет снизить бюрократические барьеры и обеспечить принцип «единого окна» для получателя услуг. Если регламент межведомственного взаимодействия работает четко, то это напрямую сокращает время ожидания и повышает качество обслуживания граждан.

Региональная адаптация социальной политики в контексте актуальных социальных рисков (Слепая Зона)

Региональная социальная политика не может быть статичной; она должна постоянно адаптироваться к динамично меняющейся социально-экономической обстановке. Текущая ситуация в Российской Федерации характеризуется уникальным набором социальных рисков, доминирующим среди которых является исторически низкий уровень безработицы.

По данным Росстата, уровень безработицы в августе 2025 года достиг 2,1%. Этот показатель, будучи положительным с точки зрения макроэкономики, одновременно сигнализирует о крайне напряженном и дефицитном рынке труда. В условиях дефицита кадров традиционные меры социальной поддержки (например, пассивные выплаты по безработице) теряют свою эффективность, поскольку главная задача — не поддержать, а максимально быстро вернуть человека в продуктивную занятость.

Адаптивные региональные меры:

1. Приоритизация активной политики занятости: Регионы смещают фокус с поддержки безработных на поддержку занятости и переквалификацию. Активно реализуются программы переобучения на востребованные профессии (например, в сфере обслуживания, строительства, IT), часто с предоставлением пособия по безработице в размере МРОТ.
2. Стимулирование предпринимательства в социальной сфере: Регионы используют механизмы предоставления грантов на создание собственного бизнеса (социального контракта) или поддержку СО НКО. Это позволяет не только решить проблему занятости конкретного человека, но и увеличить число поставщиков социальных услуг.
3. Гибкая реакция на потребности: Регионы демонстрируют способность к быстрой приоритизации задач и поиску новых ниш для конкуренции и повышения качества. Например, если ранее приоритетом было развитие социального такси, то сегодня это может быть стимулирование частных детских садов для повышения доступности услуг молодым семьям и скорейшего возвращения родителей на дефицитный рынок труда.

Таким образом, региональные системы управления социальной работой выступают в роли инновационных лабораторий, проверяющих эффективность новых социальных технологий в условиях конкретных региональных вызовов.

Критерии оценки эффективности и пути совершенствования территориальных систем

Оценка эффективности управления социальной работой является ключевым этапом системного анализа, позволяющим выявить узкие места и определить стратегические векторы развития. В отличие от оценки коммерческой деятельности, где доминирует прибыль, в социальной сфере акцент смещается на социальную результативность и качество жизни.

Критерии эффективности и актуальные показатели

Система критериев и показателей оценки эффективности социальной работы, как отмечает Е. И. Холостова, должна представлять собой «совокупность упорядоченных, органично связанных характеристик, позволяющих адекватно оценить состояние социальной работы и выявить резервы ее развития».

При оценке эффективности управления социально-экономическим развитием региона эксперты обосновывают необходимость смещения акцента с чисто экономических показателей на социальную составляющую, что отражается в следующих группах критериев.

Ключевые группы критериев эффективности территориального социального управления:

Группа критериев	Показатели оценки	Ориентация
Социальная результативность	Степень удовлетворения потребностей населения; снижение уровня бедности; охват населения социальными услугами; динамика социальных рисков.	Качество жизни населения
Управленческая эффективность	Своевременность предоставления услуг; прозрачность процедур; уровень межведомственного взаимодействия.	Организационные показатели
Экономическая эффективность	Рациональность расходования бюджетных средств (подушевые нормативы); привлечение внебюджетных источников (СО НКО).	Экономические показатели
Общественное доверие	Уровень доверия населения к органам социальной защиты; результаты независимой оценки качества (НОК); уровень жалоб и обращений.	Доверие населения

На практике эффективность региональной системы часто измеряется через готовность и способность региона интегрировать негосударственный сектор. По данным Минэкономразвития РФ, в 2024 году в России действовало 133 812 социально ориентированных некоммерческих организаций, ассигнования федерального бюджета на поддержку которых составили 278,8 млрд рублей. Эти цифры свидетельствуют о колоссальном объеме ресурсов и партнерских связей, которые должны быть эффективно управляемы региональным уровнем.

Проблемная зона: организационное развитие и ресурсное обеспечение СО НКО (Уникальная Аналитика)

Несмотря на впечатляющие объемы финансирования и рост числа СО НКО, в системе территориального управления социальной работой выявилась критическая проблемная зона, требующая немедленного совершенствования — низкий уровень организационного развития негосударственного сектора.

Исследования, посвященные оценке уровня организационного развития НКО, демонстрируют устойчивый «эффект плато»: сводный индекс организационного развития незначительно снизился с 3,57 (2022 год) до 3,47 (2024 год) балла. Это означает, что, несмотря на государственную поддержку, НКО не становятся более устойчивыми и профессиональными с точки зрения внутреннего управления, стратегического планирования и ресурсной обеспеченности. Что же мешает негосударственному сектору стать по-настоящему зрелым игроком?

Ключевой барьер: Ресурсная обеспеченность.

Анализ показывает, что до 85% социально ориентированных некоммерческих организаций не имеют системных, долгосрочных планов по фандрайзингу и привлечению средств, что делает их зависимыми от разовых грантов и субсидий. Такая ресурсная нестабильность подрывает долгосрочное планирование и качество услуг, предоставляемых СО НКО в рамках региональной системы.

Пути совершенствования региональных систем:

1. Целевая ресурсная поддержка организационного развития: Региональные органы должны сместить фокус с простого финансирования услуг (госзадание) на инвестирование в организационное развитие НКО. Это включает обучение системному фандрайзингу, стратегическому планированию, юридической и бухгалтерской поддержке.
2. Внедрение индикаторов устойчивости в критерии оценки: При оценке эффективности работы территориальных систем, помимо традиционных показателей (охват, качество), необходимо включать индикаторы устойчивости и зрелости негосударственного сектора, такие как доля НКО, имеющих системный фандрайзинговый план, и процент их внебюджетного финансирования.
3. Формирование региональных ресурсных центров: Усиление роли региональных ресурсных центров, предоставляющих НКО не только консультации по заполнению заявок на гранты, но и комплексный консалтинг по построению эффективной внутренней структуры и диверсификации источников финансирования.

Устранение этого барьера позволит региональным системам управления социальной работой не просто привлекать НКО как временных подрядчиков, но и интегрировать их как устойчивых, профессиональных партнеров, что критически важно для повышения общего качества жизни населения региона.

Заключение

Комплексный системный анализ подтвердил, что региональные и муниципальные системы управления социальной работой в Российской Федерации являются ключевым звеном реализации социальной политики, функционирующим на стыке федерального правового регулирования и специфических территориальных потребностей.

Ключевые выводы, полученные в ходе исследования:

1. Системность и правовая основа: Разграничение полномочий закреплено на конституционном уровне и детализировано в ФЗ № 442-ФЗ. Эффективность управления на региональном уровне неразрывно связана с актуальностью подзаконной базы, что демонстрирует анализ Постановления Правительства РФ № 1285, регулирующего подушевые нормативы финансирования, в его редакции от 24 марта 2025 года.
2. Координационная роль региона: Региональные органы (Департаменты/Министерства) выполняют важнейшую координирующую функцию, утверждая регламенты межведомственного взаимодействия (в соответствии с Приказом Минтруда России № 889н) и управляя обширной сетью поставщиков услуг, включая более 133 тысяч СО НКО.
3. Адаптивность к социальным рискам: Региональная социальная политика демонстрирует способность к адаптации. В условиях рекордного минимума безработицы (2,1% в августе 2025 г.), региональные программы справедливо смещают акцент с пассивной поддержки на активные меры занятости (переобучение, гранты), что является примером гибкого управления социальными рисками.
4. Критическая зона совершенствования: Главным барьером на пути повышения эффективности является «эффект плато» в организационном развитии негосударственного сектора. Недостаточность системного фандрайзинга (проблема 85% НКО) снижает устойчивость всей территориальной системы, несмотря на значительные государственные ассигнования (278,8 млрд рублей в 2024 году).

Стратегические направления совершенствования должны быть сосредоточены на повышении устойчивости негосударственного сектора через целевую ресурсную поддержку, а также на постоянной актуализации правовых и методических основ, чтобы обеспечить соответствие региональных социальных программ динамично меняющейся социально-экономической обстановке. Дальнейшее развитие территориальных систем управления социальной работой требует перехода от простого контроля к стратегическому партнерству с гражданским обществом, основанному на принципах профессионализма и долгосрочной устойчивости.

Список использованной литературы

1. Организация, управление и администрирование в социальной работе : учебник для бакалавров / под ред. Е. И. Холостовой, Е. И. Комарова, О. Г. Прохоровой. — Москва : Издательство Юрайт, 2011. — 425 с.
2. Самарина, В.П. Социально-экономическое развитие проблемных регионов: теоретико-методологический аспект. — Старый Оскол: ТНТ, 2010. — 128 с.
3. Словарь-справочник «Социология. Т. 1. Социальная структура и социальные процессы». — Москва: Наука, 1990. — 204 с. URL: www.umk.utmn.ru/.
4. Павленок П.Д. Теория, история и методика социальной работы: Учебное пособие. — Москва: Дашков и К, 2005.
5. Технология социальной работы в различных сферах жизнедеятельности: Учебное пособие / под ред. П.Д. Павленка. — Москва: Дашков и К, 2005. — 235 с.
6. Фирсов М.В., Студенова Е.Г. Теория социальной работы: Учебное пособие для вузов. — Москва: Академический проект, 2005. — 512 с.
7. Холостова Е.И. Профессионализм в социальной работе. — Москва: Дашков и К., 2006. — 233 с.
8. Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: garant.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
9. Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ. URL: kremlin.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
10. Статья 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания. URL: consultant.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
11. Реализация Федерального закона № 442-ФЗ. URL: socialkirov.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
12. КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
13. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ. URL: core.ac.uk (Дата обращения: 28.10.2025).
14. ИССЛЕДОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЦЕССА СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ (PDF). URL: researchgate.net (Дата обращения: 28.10.2025).
15. Курсовая работа Основные критерии и показатели эффективности социальной работы. URL: infourok.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
16. Оценка эффективности управления территориальным развитием муниципального образования // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
17. Кейсы поддержки социально-экономической стабильности в регионах в условиях пандемии COVID-19 // НИУ ВШЭ. URL: hse.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
18. Определены ТОП-10 социальных проектов, реализованных в рамках задания «Сердце Лидера» конкурса «Лидеры России 2020». URL: xn--d1achcanypala0j.xn--p1ai (Дата обращения: 28.10.2025).
19. СБОРНИК ЛУЧШИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРАКТИК. URL: csr.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
20. Информация Минтруда РФ прогноз баланса трудовых ресурсов на 2024 — 2026 годы. URL: kontur.ru (Дата обращения: 28.10.2025).
21. Объявлены лучшие регионы по поддержке СО НКО и соцпредпринимательства за 2024 год // АСИ. URL: asi.org.ru (Дата обращения: 28.10.2025).