Финансовая самостоятельность местных бюджетов в Российской Федерации: принципы, проблемы и перспективы развития в условиях актуального законодательства

В 2023 году, по данным Министерства финансов РФ, собственные доходы (налоговые и неналоговые) местных бюджетов составляли лишь 32,8% от общего объема доходов, тогда как 67,2% приходилось на безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов. Эта цифра не просто статистика; она — зеркало фундаментальной проблемы, раскрывающей глубину финансовой зависимости муниципалитетов и ставящей под вопрос реальную самостоятельность местного самоуправления в России. И что из этого следует? Подобная диспропорция напрямую ограничивает возможности муниципалитетов по реализации собственных инициатив и эффективному реагированию на нужды местных сообществ, фактически превращая их в инструмент реализации политики вышестоящих органов, а не полноценный уровень власти.

Введение

Финансовая самостоятельность местных бюджетов является краеугольным камнем эффективного местного самоуправления, напрямую влияя на качество жизни граждан и устойчивое развитие территорий. В условиях динамично меняющихся экономических реалий и постоянного совершенствования законодательной базы Российской Федерации вопросы формирования, исполнения и обеспечения устойчивости муниципальных финансов приобретают особую актуальность. Настоящая работа призвана дать всесторонний анализ текущего состояния финансовой самостоятельности местных бюджетов, выявить ключевые проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования, и предложить эффективные пути их решения. Мы рассмотрим конституционно-правовые основы, механизмы межбюджетного регулирования, а также проанализируем международный опыт и перспективы развития в контексте новейших законодательных изменений, таких как принятие нового закона о муниципальном самоуправлении в марте 2025 года и денонсация Европейской хартии местного самоуправления в феврале 2023 года. Цель исследования — предоставить студентам и аспирантам глубокое понимание этой сложной и многогранной проблемы, подготовив их к будущей профессиональной деятельности в сфере публичных финансов и муниципального управления.

Правовые и экономические основы функционирования местных бюджетов и принципа их самостоятельности

В основе любой дееспособной системы местного самоуправления лежит принцип финансовой автономии. Без собственных, стабильных источников доходов и свободы в их распределении любые декларации о самостоятельности остаются лишь благими пожеланиями. Российская Федерация, следуя мировым тенденциям децентрализации, стремится закрепить этот принцип на различных уровнях законодательства, однако его практическая реализация сталкивается с множеством вызовов, что в конечном итоге подрывает доверие к институтам власти на местах.

Понятие и место местного бюджета в бюджетной системе РФ

Местный бюджет – это не просто финансовый план или набор цифр. Он представляет собой форму образования и расходования денежных средств, призванных обеспечить выполнение задач и функций местного самоуправления. В этом его ключевая роль: местный бюджет является финансовой основой для реализации вопросов местного значения, будь то благоустройство территорий, содержание дорог, развитие образования или социальной поддержки населения. Без полноценного и сбалансированного местного бюджета невозможно говорить о качественном и эффективном управлении на уровне муниципалитета.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 15) четко определяет местный бюджет как часть бюджетной системы страны. В свою очередь, БК РФ (статьи 28, 29) устанавливает фундаментальные принципы бюджетной системы, среди которых выделяется принцип самостоятельности бюджетов (статья 31). Этот принцип означает, что каждый уровень бюджетной системы – федеральный, региональный и муниципальный – обладает правом и обязанностью самостоятельно формировать, утверждать и исполнять свой бюджет, а также обеспечивать его сбалансированность и эффективность использования бюджетных средств. Более того, принцип самостоятельности бюджетов исключает изъятие дополнительных доходов или экономии, полученных в результате эффективного исполнения, что должно стимулировать муниципальные власти к повышению результативности.

Конституционные и законодательные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления

Фундамент финансовой самостоятельности местного самоуправления заложен в Конституции Российской Федерации. Глава 8, статьи 130-133, гарантируют местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти. Среди ключевых полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, прямо названы право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы. Это не просто декларация, а конституционная норма, призванная обеспечить финансовую основу для реализации полномочий муниципалитетов.

Развивая эти конституционные положения, Бюджетный кодекс РФ (статья 31) детализирует принцип самостоятельности бюджетов, определяя его как право и обязанность органов местного самоуправления:

• Самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ.
• Обеспечивать сбалансированность своих бюджетов.
• Эффективно использовать бюджетные средства.
• Не допускать изъятия дополнительных доходов или экономии по расходам, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 20.03.2025) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления. Он обязывает федеральные и региональные органы государственной власти обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты, а минимально необходимые расходы местных бюджетов должны быть установлены законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти нормы призваны создать подушку безопасности, гарантирующую базовый уровень финансового обеспечения муниципалитетов.

Структура доходов местных бюджетов: собственные и безвозмездные поступления

Доходная часть местного бюджета формируется из двух основных категорий: собственных доходов и безвозмездных поступлений. Понимание их структуры и пропорций критически важно для оценки уровня финансовой самостоятельности.

Согласно статье 47 Бюджетного кодекса РФ, собственные доходы бюджетов включают:

• Налоговые доходы. Это платежи, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. К местным налогам и сборам, устанавливаемым органами местного самоуправления (статья 15 НК РФ), относятся:
  • Земельный налог.
  • Налог на имущество физических лиц.
  • Торговый сбор.
  • Туристический налог (введен относительно недавно и пока применяется ограниченно).

  Помимо местных налогов, налоговые доходы местных бюджетов также формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, предоставляемых муниципалитетам в порядке бюджетного регулирования (например, часть налога на доходы физических лиц, НДФЛ).

• Неналоговые доходы. Эти доходы не связаны с налоговым законодательством и включают:
  • Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (арендная плата, доходы от приватизации).
  • Доходы от оказания платных услуг (работ) муниципальными учреждениями.
  • Штрафы, компенсации и другие безвозмездные поступления (за исключением субвенций).
  • Доходы от продажи материальных и нематериальных активов.

Безвозмездные поступления – это средства, получаемые местными бюджетами из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (федерального и региональных), а также от физических и юридических лиц. К ним относятся:

• Дотации – средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансовой поддержки местных бюджетов без целевого назначения.
• Субсидии – средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Они всегда имеют целевое назначение.
• Субвенции – средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Они также строго целевые.
• Иные безвозмездные поступления (например, добровольные пожертвования).

Идеальная модель финансовой самостоятельности предполагает, что собственные доходы местных бюджетов должны быть достаточны для финансирования большинства вопросов местного значения, оставляя межбюджетным трансфертам роль инструмента выравнивания и финансирования делегированных полномочий. Однако, как показывает практика, в России соотношение этих двух категорий доходов часто искажает картину реальной самостоятельности.

Ключевые проблемы обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов в современной России

Несмотря на законодательно закрепленный принцип самостоятельности, на практике местные бюджеты в России сталкиваются с системными проблемами, которые значительно ограничивают их финансовую независимость. Эти проблемы уходят корнями как в исторически сложившуюся модель бюджетного федерализма, так и в текущие экономические и законодательные реалии, требуя комплексного и продуманного подхода к их решению, чтобы обеспечить реальную децентрализацию власти.

Слабость собственной доходной базы и высокая дотационность

Одной из самых острых и хронических проблем является критически слабая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами. Это приводит к глубокой финансовой зависимости от вышестоящих уровней власти, фактически превращая многие муниципалитеты из самостоятельных финансовых акторов в реципиентов финансовой помощи.

Статистические данные подтверждают эту тенденцию. В 2023 году собственные доходы (включая налоговые и неналоговые поступления) местных бюджетов составляли всего 32,8% от общего объема доходов. Оставшиеся 67,2% приходились на безвозмездные поступления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что более двух третей финансовых ресурсов муниципалитетов формируется за счет трансфертов, что является прямым индикатором их дотационности и зависимости.

Категория доходов	Объем, % от общего дохода
Собственные доходы	32,8%
Безвозмездные поступления	67,2%

Такая диспропорция не просто цифра, она является отражением «встроенной» финансовой несостоятельности муниципалитетов. Исторически сложившаяся модель бюджетной системы и налогово-бюджетное законодательство способствуют централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях. В результате, местные бюджеты оказываются в положении хронического дефицита собственных средств, что не только препятствует эффективному решению вопросов местного значения, но и демотивирует органы местного самоуправления к развитию собственного экономического потенциала. Какой важный нюанс здесь упускается? Муниципалитеты, постоянно зависящие от трансфертов, часто теряют инициативу в поиске новых источников дохода и развитии местных экономических проектов, что замедляет их долгосрочное развитие.

Проблемы формирования налоговых и неналоговых доходов

Детализация доходной части местных бюджетов выявляет глубокие структурные проблемы в формировании как налоговых, так и неналоговых поступлений.

Налоговые доходы:
Местные налоги, которые по идее должны быть основной финансовой базой муниципалитетов, на практике являются незначительными. Налоговый кодекс РФ (статья 15) определяет местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор и туристический налог), однако их объем и потенциал роста ограничены. Например, доля земельного налога в общей сумме доходов местных бюджетов демонстрирует устойчивое снижение: с 3,9% в 2010 году до 2,55% в 2022 году. В общей сумме налоговых доходов местных бюджетов его доля уменьшилась с 12,7% до 9,3% за тот же период. Это свидетельствует о том, что даже те немногочисленные собственные налоговые источники, которые закреплены за муниципалитетами, не обеспечивают достаточного роста. Наибольшую долю в налоговых доходах местных бюджетов занимает налог на доходы физических лиц (НДФЛ), составляя, по данным 2022 года, 64,2% всех налоговых поступлений. Хотя НДФЛ является стабильным источником, его распределение между уровнями бюджетной системы и механизмы зачисления часто не дают муниципалитетам полной свободы и стимулов для его администрирования или расширения налогооблагаемой базы. НДФЛ, по сути, выступает не столько «собственным» налогом, сколько отчислениями от регионального или федерального налога.

Неналоговые доходы:
Неналоговые доходы, включающие доходы от использования муниципального имущества, оказания платных услуг и другие поступления, также сталкиваются с ограничениями. Факторы, ограничивающие их рост, могут быть разнообразны:

• Ограниченный состав муниципальной собственности, приносящей доход.
• Низкая эффективность управления муниципальным имуществом.
• Бюрократические барьеры и отсутствие стимулов для развития платных услуг.
• Сложности в администрировании штрафов и других поступлений.

Таким образом, «встроенная» финансовая несостоятельность муниципалитетов обусловлена не только ограниченным перечнем местных налогов, но и их недостаточным потенциалом, а также неполным использованием возможностей неналоговых доходов.

Муниципальный долг и проблемы сбалансированности бюджета

Слабость доходной базы и необходимость обеспечения сбалансированности бюджета часто приводят к наращиванию муниципального долга. Муниципальные образования вынуждены брать кредиты или выпускать ценные бумаги для финансирования текущих расходов или реализации инвестиционных проектов, что, в свою очередь, создает дополнительную нагрузку на бюджет в виде расходов на обслуживание долга.

По итогам 2024 года, общий объем муниципального долга в России уменьшился на 4,5% и составил почти 380 миллиардов рублей. Хотя снижение – это положительный тренд, сам по себе объем долга остается значительным. Важно отметить, что снижение может быть обусловлено не только улучшением финансового положения, но и ограничениями на заимствования или укрупнением муниципалитетов, что перераспределяет долговую нагрузку.

Бюджетный кодекс РФ (статья 107.1) устанавливает критерии оценки долговой устойчивости муниципального образования. Высокий уровень долговой устойчивости предполагает отношение объема муниципального долга к общему объему доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений) не более 50%. Для муниципальных образований, в отношении которых осуществляются меры поддержки, этот показатель еще строже – не более 25%. Превышение этих пороговых значений может привести к введению внешнего управления финансами или другим ограничительным мерам, что еще больше подрывает самостоятельность.

Муниципальный долг не только создает прямую финансовую нагрузку, но и ограничивает инвестиционные возможности, поскольку значительная часть ресурсов бюджета направляется на его обслуживание, а не на развитие территории.

Несовершенство законодательной и методологической базы

Еще одним фактором, негативно влияющим на финансовую самостоятельность, является несовершенство действующего законодательства и отсутствие четких, универсальных методологий.

На протяжении многих лет бюджетная реформа и реформа местного самоуправления, а также российская система федерализма и налогово-бюджетное законодательство, способствовали централизации ресурсов. Это привело к тому, что финансовые потоки концентрируются на федеральном и региональном уровнях, оставляя муниципалитетам роль исполнителей, а не инициаторов развития.

Кроме того, органы местного самоуправления часто сталкиваются с отсутствием четких методологий по оптимизации расходов. Это приводит к:

• Урезанию финансирования. В условиях дефицита бюджетные организации вынуждены сокращать статьи расходов, что часто сказывается на качестве предоставляемых услуг и выполнении социальных обязательств.
• Неэффективному распределению ресурсов. Без научно обоснованных подходов к планированию и контролю расходов, бюджетные средства могут расходоваться неоптимально, без должной привязки к конечным результатам.
• Снижению качества услуг. Сокращение финансирования и отсутствие эффективных методов управления расходами неизбежно приводят к ухудшению качества муниципальных услуг, будь то жилищно-коммунальное хозяйство, культура или спорт.

Проблемы также включают хронический дефицит финансовых средств, низкий уровень научно-технического потенциала, нехватку современных средств, отсталые технологии, негибкие формы организации производства и труда, недостаточную квалификацию работников и отсутствие действенных стимулов к повышению качества работы. Эти факторы создают комплексную картину, в которой финансовая несостоятельность переплетается с управленческими и кадровыми вызовами, усугубляя ситуацию с самостоятельной деятельностью муниципалитетов.

Межбюджетное регулирование и его влияние на самостоятельность местных бюджетов

Межбюджетные отношения — это сложная система взаимодействия между различными уровнями бюджетной системы, призванная обеспечить сбалансированность и эффективность использования финансовых ресурсов. В Российской Федерации эта система играет ключевую роль в распределении средств, однако ее структура и практика применения зачастую не способствуют укреплению, а, напротив, ослабляют финансовую самостоятельность местных бюджетов.

Субвенции, субсидии и дотации: сущность и порядок предоставления

Основными инструментами межбюджетного регулирования являются субвенции, субсидии и дотации, каждое из которых имеет свое назначение и порядок предоставления:

• Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. Согласно статье 140 Бюджетного кодекса РФ, это межбюджетные трансферты, предоставляемые для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, которые возникают при выполнении государственных полномочий Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Субвенции всегда имеют строго целевое назначение. Они формируются в бюджете субъекта РФ за счет федеральных субвенций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти, а также за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Распределение субвенций осуществляется в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ.
• Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. Статья 139 Бюджетного кодекса РФ определяет субсидии как межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальным образованиям в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. В отличие от субвенций, субсидии направлены на поддержку собственных полномочий муниципалитетов, но также имеют целевой характер и требуют софинансирования. Субсидии могут предусматриваться для выравнивания обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели, условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований и их распределение устанавливаются законами и/или нормативными правовыми актами субъектов РФ.
• Дотации местным бюджетам. Это наиболее гибкий вид межбюджетных трансфертов, предоставляемый на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и иные дотации из бюджета субъекта Российской Федерации. Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы муниципалитетами по их усмотрению для финансирования любых расходных обязательств, что теоретически должно способствовать их самостоятельности. Однако, как правило, дотации получают наиболее финансово слабые муниципалитеты.

Динамика и структура межбюджетных трансфертов

Анализ динамики и структуры межбюджетных трансфертов показывает, насколько глубоко местные бюджеты интегрированы в систему финансовой поддержки и, как следствие, зависимы от нее.

На 01.01.2021 безвозмездные поступления, включая межбюджетные трансферты, составляли 2382,8 миллиарда рублей, что эквивалентно 65,7% от общего объема доходов местных бюджетов. Эта тенденция не только сохраняется, но и усиливается. Так, по состоянию на 2023 год, межбюджетные трансферты формировали 67,2% доходов местных бюджетов. Примечательно, что эта доля на 0,5 процентных пункта меньше, чем в 2022 году, что может свидетельствовать о незначительной позитивной динамике или изменении методологии учета.

Год	Доля безвозмездных поступлений, %
2021	65,7%
2023	67,2%

В структуре самих межбюджетных трансфертов в 2023 году наибольшую долю занимали субвенции (43,8%) и субсидии (32,7%). Это означает, что большая часть поступающих средств имеет целевое назначение, что ограничивает свободу муниципалитетов в их использовании.

Исторически, удельный вес дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности также демонстрировал рост: с 10% в 1998 году до 12% в 2002 году. Этот рост подчеркивает сохраняющуюся проблему дифференциации бюджетной обеспеченности и необходимость выравнивания.

Влияние межбюджетных трансфертов на самостоятельность и эффективность местного самоуправления

Высокая доля безвозмездных поступлений в структуре доходов местных бюджетов является одной из ключевых предпосылок формирования финансовой зависимости муниципальных образований от отчислений из бюджетов других уровней. Это создает ряд негативных эффектов:

1. Снижение стимулов к развитию собственной доходной базы. Когда значительная часть бюджета формируется за счет трансфертов, у местных властей может снижаться мотивация к активному поиску и развитию собственных источников доходов. Зачем вкладывать усилия в улучшение налогового администрирования или развитие муниципального имущества, если «сверху» все равно придут средства?
2. Ограничение самостоятельности в принятии решений. Целевой характер субвенций и субсидий, которые составляют более 75% всех трансфертов, означает, что значительная часть расходов муниципалитетов уже предопределена вышестоящими органами. Это лишает местные власти гибкости в реагировании на уникальные потребности своих территорий и их жителей.
3. Искажение приоритетов. Муниципалитеты могут быть вынуждены реализовывать проекты или программы, которые не являются первоочередными для их территории, но за которые предоставляются целевые трансферты. Это может приводить к неэффективному использованию ресурсов и снижению доверия населения.
4. Централизация ресурсов и полномочий. Система межбюджетного регулирования, особенно в условиях преобладания целевых трансфертов, фактически способствует централизации финансовых ресурсов и управленческих полномочий на федеральном и региональном уровнях. Местное самоуправление, формально оставаясь институтом публичной власти, на практике рискует превратиться в «государственное управление в муниципальных границах», где решения принимаются не на местах, а вышестоящими инстанциями.
5. Сложность планирования. Нестабильность объемов и условий предоставления межбюджетных трансфертов из года в год усложняет долгосрочное бюджетное планирование для муниципалитетов, создавая неопределенность и риски.

Таким образом, хотя межбюджетные трансферты необходимы для выравнивания бюджетной обеспеченности и финансирования делегированных полномочий, их доминирующая роль в доходах местных бюджетов неизбежно подрывает принцип финансовой самостоятельности, трансформируя его из реального механизма в формальную декларацию.

Пути укрепления доходной базы и оптимизации расходов местных бюджетов

Обеспечение реальной финансовой самостоятельности местных бюджетов требует комплексного подхода, сочетающего меры по наращиванию собственных доходов и рационализации расходов. Это не только вопрос поиска новых источников, но и повышения эффективности управления существующими ресурсами.

Меры по укреплению доходной базы

Основное направление обеспечения финансовой устойчивости местных бюджетов заключается в значительном укреплении их доходной базы. Для этого необходим ряд системных изменений:

1. Ревизия и изменение элементов местных налогов. Необходимо проанализировать и, при необходимости, изменить элементы земельного налога, налога на имущество физических лиц, а также налога на доходы физических лиц (в части нормативов отчислений). Это может включать:
   • Актуализацию кадастровой стоимости земли и объектов недвижимости. Часто кадастровая стоимость значительно ниже рыночной, что приводит к недополучению доходов от земельного налога и налога на имущество физических лиц. Регулярная и справедливая оценка является ключевым фактором.
   • Расширение налогооблагаемой базы. Выявление незарегистрированных объектов недвижимости, нелегального использования земельных участков, а также неплательщиков налогов.
   • Перераспределение доходных источников. Региональным властям рекомендуется активнее использовать свои права по передаче единых и/или дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Например, увеличение доли НДФЛ, зачисляемого в местные бюджеты, может стать мощным стимулом для муниципалитетов к развитию экономики и созданию рабочих мест. При этом важно, чтобы единые нормативы отчислений не подлежали снижению в течение трех лет, что обеспечит стабильность пополнения собственной доходной базы и прозрачность бюджетного планирования.
2. Усиление работы по выявлению и мобилизации налогового потенциала. Министерство финансов Российской Федерации разработало методические рекомендации по увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Эти рекомендации, известные как «Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях», включают:
   • Расширение налогооблагаемой базы.
   • Выявление неплательщиков налогов.
   • Увеличение поступлений за счет более эффективного администрирования.
   • Выявление потенциальных источников доходов.

   Ключевой мерой здесь является совершенствование работы существующих в муниципалитетах комиссий по легализации налоговой базы, с возможным введением в их состав отраслевых экспертов для более глубокого анализа.

Расширение неналогового потенциала и инициативное бюджетирование

Неналоговые доходы – это значительный, но часто недооцененный ресурс для местных бюджетов, особенно учитывая, что органы местного самоуправления обладают более широкими полномочиями по их формированию. Разве не стоит активнее использовать эти возможности для укрепления финансовой независимости?

1. Развитие неналоговой базы. Необходимо разработать комплекс мер, направленных на увеличение доходной части местных бюджетов за счет неналоговых поступлений. Примером успешной практики может служить Новороссийск, где реализовано более 10 практик по увеличению неналоговых доходов, принесших 334,2 миллиона рублей с 2014 года. Среди этих практик – утверждение порядка размещения нестационарных торговых объектов и аттракционов в парках и скверах, что позволяет легализовать и обложить платой ранее стихийную деятельность. Другие направления включают:
   • Оптимизация использования муниципального имущества (сдача в аренду, эффективное управление).
   • Развитие платных услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями.
   • Эффективное администрирование штрафов, сборов и иных платежей.
2. Инициативное бюджетирование (инициативные платежи). Этот механизм позволяет привлекать дополнительные внебюджетные доходы от физических и юридических лиц для решения важных вопросов местного значения. Инициативное бюджетирование не только пополняет бюджет, но и способствует вовлечению граждан в процессы принятия решений, повышает их ответственность и доверие к местным властям. В 2024 году инициативные платежи были введены в 4 тысячах муниципалитетов, в рамках которых реализовано 14,6 тысяч инициативных проектов. Для поощрения 50 муниципальных образований, победивших в конкурсе лучших муниципальных практик, было выделено 1 миллиард рублей дотаций. Это свидетельствует о признании эффективности данного инструмента на федеральном уровне.

Оптимизация расходной части бюджета

Оптимизация расходов не менее важна, чем наращивание доходов. Она направлена на достижение финансовой устойчивости и эффективное использование средств, повышение качества услуг при сохранении или даже сокращении затрат.

1. Концепция «управления результатами». Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ (2004-2006 гг.) сместила акценты с «управления бюджетными ресурсами» на «управление результатами». Это означает, что главное – не сколько денег потрачено, а какой эффект достигнут. Такой подход требует:
   • Повышения ответственности участников бюджетного процесса.
   • Расширения их самостоятельности при четко определенных целевых показателях.
   • Перехода от сметного финансирования к программно-целевому.
2. Инструменты оптимизации расходов:
   • Разработка долгосрочных целевых планов и программ. Это позволяет стратегически планировать расходы, фокусироваться на приоритетных направлениях и избегать распыления средств.
   • Ведомственные целевые программные регламенты. Повышают прозрачность и эффективность расходов внутри отдельных ведомств.
   • Реестр муниципальных работ и услуг населению. Создает четкую структуру того, какие услуги и в каком объеме должны предоставляться, что упрощает их оценку и контроль.
   • Стандартные документы предоставления муниципальных услуг. Унификация процессов снижает административные издержки и повышает качество услуг.
   • Анализ потребности в услугах и стоимости их оказания. Регулярный анализ помогает выявить неэффективные или избыточные услуги, а также найти способы снижения затрат на их предоставление без потери качества. Это включает бенчмаркинг – сравнение стоимости аналогичных услуг в других муниципалитетах.

Применение этих мер позволит не только повысить финансовую устойчивость местных бюджетов, но и улучшить качество жизни населения, обеспечивая более эффективное и ответственное управление муниципальными финансами.

Международный опыт и перспективы развития финансовой самостоятельности местного самоуправления в РФ

Изучение международного опыта и анализ текущих тенденций развития местного самоуправления в России позволяет не только выявить «болевые точки», но и определить потенциальные векторы для повышения финансовой самостоятельности. Однако, следует признать, что степень изученности отечественными учеными вопросов формирования доходов местных бюджетов зарубежных стран недостаточно высока, что создает определенный пробел в знаниях.

Сравнительный анализ с зарубежным опытом

Мировая практика показывает, что модели финансирования местного самоуправления значительно варьируются в зависимости от формы государственного устройства и степени децентрализации.

• Унитарные государства часто демонстрируют лучшую обеспеченность местных бюджетов доходными источниками. В таких системах, где центральная власть обладает большим контролем, механизмы передачи налоговых полномочий и распределения доходов могут быть более эффективными и менее подверженными межрегиональным диспропорциям. Центральное правительство может более целенаправленно регулировать налоговую базу муниципалитетов, обеспечивая им стабильные поступления.
• Федеративные государства, напротив, сталкиваются с более сложными вызовами. Несмотря на декларирование принципов независимости и финансовой самостоятельности муниципального звена, в них часто наблюдаются те же проблемы централизации ресурсов, что и в России. Дифференциация регионов по экономическому потенциалу, сложная система межбюджетных отношений и конкуренция за налоговую базу между уровнями власти могут приводить к фактическому ослаблению самостоятельности муниципалитетов, несмотря на конституционные гарантии.

Российская правовая модель местного самоуправления, хоть и опирается на ряд международных принципов, в свое время не воспроизвела механически положения Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала 11 апреля 1998 года. Этот факт уже тогда указывал на определенную осторожность в полной имплементации международных стандартов.

Влияние денонсации Европейской хартии местного самоуправления

Событие, которое остается «слепой зоной» для многих исследований, но имеет фундаментальное значение для понимания будущего российского местного самоуправления, – это денонсация Европейской хартии местного самоуправления в феврале 2023 года.

Европейская хартия была важным международно-правовым документом, устанавливающим основные принципы и гарантии местного самоуправления в Европе. Ее денонсация означает, что Россия более не связана этими международными обязательствами. Это может иметь далеко идущие последствия для принципов и гарантий местного самоуправления в России, потенциально открывая путь к большей централизации и ослаблению автономии муниципалитетов. Хотя российское законодательство продолжает содержать многие положения, аналогичные Хартии, отсутствие внешнего контроля и международных обязательств снимает определенные ограничения на законодателя и может влиять на развитие местных финансов. Эта денонсация, вероятно, будет способствовать эволюции российской модели местного самоуправления в сторону большей внутренней специфики, что требует внимательного мониторинга и анализа.

Новейшие законодательные изменения и их перспективы

Реформа местного самоуправления в России, начавшаяся более 30 лет назад, на данный момент не завершена и продолжает развиваться. Законодательная деятельность по приведению законодательства в соответствие с новой редакцией Конституции страны идет полным ходом.

• Новый закон о муниципальном самоуправлении. В марте 2025 года был принят новый закон о муниципальном самоуправлении. Одной из важнейших задач, стоящих перед государством, является практическая реализация нового разграничения полномочий между регионом и муниципалитетами. Этот процесс потребует тщательной проработки и адаптации на местах. К 2027 году должны быть сформированы бюджеты по новым правилам, что обуславливает необходимость принятия всей сопутствующей нормативной базы к середине 2026 года. Эти сроки подчеркивают масштаб предстоящих изменений и их потенциальное влияние на финансовую самостоятельность.
• Идея встраивания местного самоуправления в систему публичной власти. Один из аспектов текущей реформы – идея о встраивании местного самоуправления третьим уровнем в единую систему публичной власти. Это концептуальное изменение может означать не столько независимость, сколько интеграцию и подчинение общему вектору государственной политики, что, в свою очередь, может повлиять на степень финансовой автономии.

Тенденции укрупнения муниципальных образований и их последствия

Параллельно с законодательными изменениями продолжается тенденция к укрупнению муниципальных образований. Этот процесс имеет как сторонников, так и противников, и его экономическая целесообразность, особенно в части количественной оценки эффективности слияния, остается слабо проработанной.

• Статистика укрупнения: В 2023 году общее количество муниципальных образований сократилось на 1186 единиц, достигнув 18288, в основном за счет сокращения числа поселений. В том же году было создано 125 новых муниципальных округов, и их общее число достигло 324. По состоянию на 1 января 2024 года муниципальные округа были образованы в 27 субъектах РФ, при этом 10 субъектов РФ полностью перешли к одноуровневой структуре муниципальных образований (муниципальные и городские округа).
• Последствия укрупнения:
  • Централизация управления и финансов: Укрупнение часто ведет к централизации управленческих функций и финансовых потоков на уровне округа, что может ослаблять влияние местного населения на принятие решений и снижать доступность муниципальных услуг в отдаленных населенных пунктах.
  • Экономическая эффективность vs. местная идентичность: Сторонники укрупнения аргументируют его экономической эффективностью (сокращение административных расходов, концентрация ресурсов). Однако критики указывают на потерю местной идентичности, ослабление представительства интересов малых территорий и снижение гражданской активности.
  • Изменение финансовой базы: Укрупнение может изменить налоговую базу и структуру доходов, объединяя более сильные и слабые муниципалитеты. Однако без четкой методологии и оценки, его влияние на общую финансовую самостоятельность остается дискуссионным.

В среднесрочной и долгосрочной перспективе существуют тенденции к усилению роли муниципального менеджмента по пространственному развитию малых предприятий в рамках планирующихся реформ местного самоуправления. Это может создать новые возможности для укрепления доходной базы за счет развития местного бизнеса. Муниципалитеты также являются активными участниками реализации новых национальных проектов, на которые в 2024 году было выделено 682 миллиарда рублей расходов местных бюджетов. Это свидетельствует о их возрастающей роли в реализации государственной политики, но также и о зависимости от целевого финансирования.

Примером перспективных изменений является увеличение единых нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований Ростовской области с 2026 года. Такие шаги, когда региональные власти сознательно передают часть налоговых поступлений на местный уровень, могут стать мощным стимулом для повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов и развития их экономического потенциала.

Экономическое благосостояние Российской Федерации в целом, в конечном итоге, зависит от благосостояния каждого отдельного муниципального образования. Только сильные и финансово самостоятельные муниципалитеты способны обеспечить устойчивое развитие территорий и достойное качество жизни для своих граждан.

Заключение

Исследование принципов, проблем и перспектив обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов в Российской Федерации подтверждает сложность и многогранность этой задачи. Мы пришли к выводу, что, несмотря на конституционные и законодательные гарантии, реальная финансовая самостоятельность муниципальных образований в России остается ограниченной.

Ключевые проблемы, выявленные в ходе исследования, включают:

• Слабость собственной доходной базы и высокая дотационность. Статистика 2023 года, где 67,2% доходов местных бюджетов составляют безвозмездные поступления, наглядно демонстрирует эту зависимость.
• Недостатки в формировании налоговых и неналоговых доходов. Незначительность местных налогов, снижение доли земельного налога и преобладание НДФЛ в налоговых поступлениях указывают на структурные диспропорции.
• Рост муниципального долга. Необходимость обеспечения сбалансированности в условиях дефицита ведет к заимствованиям, создавая дополнительную нагрузку на бюджеты.
• Несовершенство законодательной и методологической базы. Централизация финансовых ресурсов и отсутствие четких методологий по оптимизации расходов препятствуют эффективному управлению.
• Влияние межбюджетного регулирования. Высокая доля целевых трансфертов (субвенций 43,8% и субсидий 32,7% в 2023 году) ограничивает самостоятельность муниципалитетов и снижает стимулы к развитию собственного потенциала.

В качестве перспективных путей укрепления финансовой самостоятельности были предложены:

• Меры по укреплению доходной базы, включая изменение элементов местных налогов, актуализацию кадастровой стоимости, расширение налогооблагаемой базы и передачу единых нормативов отчислений от региональных властей.
• Расширение неналогового потенциала и развитие инициативного бюджетирования, как это демонстрируют успешные практики (например, Новороссийск и 14,6 тысяч проектов инициативного бюджетирования в 2024 году).
• Оптимизация расходной части бюджета через внедрение концепции «управления результатами», разработку долгосрочных целевых программ и анализ потребности в услугах.

Международный опыт и актуальные тенденции указывают на сложность адаптации зарубежных моделей и специфику российского пути развития. Денонсация Европейской хартии местного самоуправления в феврале 2023 года, а также принятие нового закона о муниципальном самоуправлении в марте 2025 года, свидетельствуют о стремлении к формированию уникальной российской модели. Тенденция к укрупнению муниципальных образований, хоть и спорная, продолжает оказывать влияние на структуру и эффективность местного самоуправления.

В заключение, для повышения эффективности муниципального финансирования и укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов необходимо реализовать комплекс взаимосвязанных мер:

1. Децентрализация налоговых полномочий: Пересмотр структуры и нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу местных бюджетов, а также расширение перечня и увеличение потенциала местных налогов.
2. Стимулирование развития экономического потенциала территорий: Создание благоприятных условий для малого и среднего бизнеса на местах, что приведет к росту налогооблагаемой базы и увеличению собственных доходов.
3. Повышение эффективности управления муниципальным имуществом и неналоговыми источниками доходов.
4. Усиление прозрачности и контроля за использованием межбюджетных трансфертов, при одновременном сокращении доли целевых трансфертов в пользу дотаций на выравнивание, что предоставит муниципалитетам большую свободу в расходовании средств.
5. Развитие методологической поддержки муниципалитетов в части бюджетного планирования, администрирования доходов и оптимизации расходов.
6. Дальнейшее развитие инициативного бюджетирования как инструмента вовлечения граждан и привлечения дополнительных внебюджетных средств.

Только через системный и последовательный подход, учитывающий как законодательные изменения, так и экономические реалии, можно добиться реального укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов, что является залогом устойчивого развития регионов и повышения качества жизни населения Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изменениями на 03.11.2025).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2006).
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 30.12.2006).
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 30.12.2006 № 265-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 80 части первой Налогового кодекса РФ и статью 57 Бюджетного кодекса РФ».
6. Приказ Минфина РФ от 05.02.2007 № 8н «Об утверждении форм отчетности о расходах, произведенных из бюджетов субъектов РФ по выплате ежемесячного пособия на ребенка, осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, обеспечению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий».
7. Приказ Минфина РФ от 09.02.2007 № 12н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденные Приказом Министерства финансов РФ от 8 декабря 2006 г. № 168н».
8. Приказ Минфина РФ от 15.04.2024 № 44Н «Об утверждении порядка составления и представления отчетности об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов».
9. Постановление Правительства РФ от 23.02.2007 № 126 «О мерах по реализации ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».
10. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ».
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П по делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ.
12. Ассекритов С., Широбокова В. Межбюджетные отношения: проблемы и подходы к их решению // Экономист. 2001. № 1. С. 57-65.
13. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2001. 687 с.
14. Болотин В.В. О минимальных муниципальных бюджетах // Финансы. 2001. № 7. С. 12-14.
15. Бюджетная система РФ / под ред. Романовского М.В., Врублевской О.В. М.: Юрайт, 1999. 621 с.
16. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1995.
17. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. № 12. С. 15-16.
18. Карпович В.Д. (под общ. ред.) Комментарий к Конституции РФ. М.: Новая правовая культура, Юрайт-Издат, 2002. 959 с.
19. Местный бюджет. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Местный_бюджет (дата обращения: 03.11.2025).
20. Щахов Ш.К. Местное самоуправление как одна из форм обустройства народов России // Регионология. 1994. № 4. С. 54.
21. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань, 1997.