Внебюджетные социальные фонды РФ в системе муниципальных финансов: анализ реформы СФР (2023-2025 гг.) и пути повышения эффективности на местном уровне

Социальная политика государства является краеугольным камнем обеспечения конституционных прав граждан и достижения устойчивого общественного развития. Финансовым инструментом реализации этой политики выступают государственные внебюджетные социальные фонды (ГВБФ). В Российской Федерации их роль особенно велика, что подтверждается высокой социальной ориентированностью бюджетов субъектов РФ, где, по отдельным данным, доля расходов на социальную сферу может превышать 70% от общего объема расходов.

Критическим этапом в эволюции российской финансовой системы стала реформа 2023 года, ознаменовавшая создание Социального Фонда России (СФР) путем объединения Пенсионного фонда (ПФР) и Фонда социального страхования (ФСС). Это событие не только изменило структуру управления социальными финансами, но и поставило новые вопросы о механизмах взаимодействия федерального фонда с региональными и муниципальными бюджетами. Что же именно означает эта централизация для системы местных финансов и качества социальных услуг, предоставляемых гражданам?

Цель работы состоит в исследовании теоретических основ, современного состояния и проблем функционирования внебюджетных социальных фондов РФ, с акцентом на их роль, механизмы финансирования и особенности реализации социальных программ на уровне муниципальных образований в условиях структурной реформы 2023 года.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть экономическую и правовую сущность социальных фондов и их место в структуре муниципальных финансов.
2. Проанализировать структуру, механизм функционирования и финансовое состояние СФР после реформы 2023 года.
3. Выявить ключевые проблемы межбюджетного регулирования и разграничения полномочий в социальной сфере на муниципальном уровне.
4. Предложить конкретные меры по повышению эффективности использования социальных средств в муниципальных образованиях.

Работа имеет академический характер и опирается на актуальную нормативно-правовую базу, включая Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон о СФР, а также официальные отчеты и научные публикации 2023–2025 годов.

Теоретические и правовые основы функционирования государственных социальных фондов и муниципальных финансов

Понятие и место Государственных внебюджетных фондов (ГВБФ) в бюджетной системе РФ

Для понимания роли социальных фондов необходимо обратиться к их правовой и экономической сущности. С экономической точки зрения, Государственный внебюджетный фонд представляет собой специфическую форму централизации финансовых ресурсов, предназначенных исключительно для обеспечения социальных гарантий, реализуемых вне рамок федерального бюджета. Это позволяет обеспечить целевой характер использования средств и увязать их с принципами социального страхования, гарантируя гражданам защищенность вне зависимости от конъюнктуры основного бюджета.

С правовой точки зрения, согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), ГВБФ является неотъемлемой частью бюджетной системы Российской Федерации. Наряду с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, бюджеты ГВБФ обладают самостоятельным правовым статусом и утверждаются федеральными законами.

К бюджетам государственных внебюджетных фондов РФ сегодня относятся:

• Бюджет Социального Фонда России (СФР) — объединяющий функции пенсионного и социального страхования.
• Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС).

Основное предназначение ГВБФ — это финансовое обеспечение реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, обязательное медицинское страхование и социальное обеспечение в случае нетрудоспособности. Управление этими средствами осуществляется на федеральном уровне, что обеспечивает единство социальной политики и стандартов выплат по всей стране; при этом федеральный уровень управления гарантирует соблюдение прав граждан независимо от финансовой обеспеченности конкретного региона.

Структура и назначение муниципальных финансов в контексте социальной сферы

Муниципальные финансы представляют собой совокупность денежных отношений, связанных с формированием, распределением и использованием средств местного бюджета и иных денежных фондов, необходимых для выполнения вопросов местного значения. Местные бюджеты, согласно статье 10 БК РФ, являются самостоятельным уровнем бюджетной системы РФ и разрабатываются в форме муниципальных правовых актов.

В контексте социальной сферы роль муниципальных финансов двояка:

1. Софинансирование и реализация полномочий: Органы местного самоуправления (ОМСУ) не управляют средствами СФР напрямую, но они обязаны решать вопросы местного значения, которые тесно связаны с социальной сферой (например, организация питания в школах, содержание социальных объектов, местная поддержка отдельных категорий граждан). Это требует выделения средств из местного бюджета.

2. Социальная ориентированность: Хотя социальные расходы федеральных фондов огромны, региональные и местные бюджеты также несут значительную социальную нагрузку. Например, в ряде регионов доля социальных расходов (образование, здравоохранение, социальная политика) в областном бюджете достигает 49% (Ярославская область) и даже 70% (Ульяновская область). Эта статистика подчеркивает, что социальное обеспечение — это зона ответственности всех уровней власти, что неизбежно приводит к необходимости сложного межбюджетного взаимодействия с федеральными фондами.

Таким образом, внебюджетные фонды обеспечивают базовый федеральный стандарт социальных гарантий (пенсии, пособия), тогда как муниципальные финансы отвечают за локальную инфраструктуру и софинансирование тех социальных программ, которые реализуются на местном уровне в рамках переданных или собственных полномочий. Взаимодействие СФР и муниципальных образований в этой области требует постоянной координации.

Структурная реформа Социального Фонда России и анализ его финансового состояния (2023-2025 гг.)

Правовые основы и цели создания СФР (ФЗ № 236)

С 1 января 2023 года вступил в силу Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ, на основании которого был учрежден Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (Социальный Фонд России, СФР). Этот шаг стал ответом на назревшую необходимость оптимизации и централизации управления социальным обеспечением.

Основная цель объединения заключалась в следующем:

• Снижение административной нагрузки: Устранение дублирования функций двух ведомств (ПФР и ФСС).
• Оптимизация структуры: Сокращение издержек на содержание управленческого аппарата.
• Централизация установления выплат: Переход к единому окну и единым стандартам предоставления социальных услуг и пособий.

Фактически, СФР взял на себя весь спектр полномочий, ранее распределенных между ПФР и ФСС, включая назначение и выплату всех видов пенсий, государственных пособий, компенсаций, а также обеспечение по обязательному социальному страхованию. Эффективное использование этого централизованного ресурса критически важно для всего государства.

Организационная оптимизация и цифровизация как факторы эффективности

Реформа 2023 года была не только финансовой и правовой, но и глубокой организационной. СФР активно использует современные технологии для повышения качества обслуживания и снижения бюрократических барьеров:

Направление оптимизации	Механизм реализации	Результат и эффект
Централизация обслуживания	Создание объединенных клиентских служб в каждом районе.	Предоставление всех услуг по единому стандарту в одном месте.
Снижение нагрузки на страхователей	Введение Единой формы сдачи отчетности (ЕФС-1).	Значительное снижение административной нагрузки на бизнес.
Развитие проактивных услуг	Назначение выплат без личного заявления гражданина (беззаявительный порядок).	Сокращение количества документов, требуемых для оформления пенсии, в 6 раз и уменьшение числа личных визитов в Фонд в 5 раз.
Универсализация выплат	Запуск Единого пособия для семей с детьми.	Объединение ранее разрозненных мер поддержки в одну систему, повышение адресности и охвата.

Цифровизация позволяет СФР не только сокращать сроки обработки запросов, но и проактивно реагировать на жизненные ситуации граждан, что в конечном итоге повышает эффективность использования средств, направляя их непосредственно получателям. Разве не для этого и проводилась масштабная структурная перестройка, чтобы получатели социальных гарантий чувствовали максимальную поддержку?

Анализ динамики доходов и расходов СФР в 2023-2024 гг.

Финансовая устойчивость СФР является ключевым условием выполнения социальных обязательств. Основными источниками доходов СФР выступают страховые взносы на обязательное пенсионное и социальное страхование. Однако, учитывая демографические вызовы и применение пониженных страховых тарифов, важную роль играют межбюджетные трансферты из федерального бюджета, обеспечивающие финансовую сбалансированность Фонда.

Финансовый анализ бюджета СФР (млрд рублей):

Показатель	Исполнение 2023 года	Предварительное исполнение 2024 года	Прогноз 2026 года
Доходы, всего	13 264,9	16 800,0	18 700,0
В т.ч. Межбюджетные трансферты (оценка)	4 000,0 (30,1%)	—	—
Расходы, всего	13 858,3	16 245,0	18 700,0
Финансовый результат	Дефицит 593,4	Профицит 555,0	Баланс

Источник: Отчеты СФР за 2023 год, официальные данные о бюджетах СФР.

Ключевые выводы из динамики:

1. Высокая зависимость от трансфертов: Доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2023 году составила около 30% от общего объема доходов СФР (4,0 трлн рублей), что подчеркивает: Фонд, особенно в части пенсионного обеспечения, остается дотационным механизмом. Из этого следует, что устойчивость СФР неразрывно связана с состоянием федерального бюджета.

2. Сбалансированность в 2024 году: После дефицита 2023 года, предварительное исполнение бюджета 2024 года с профицитом в 555 млрд рублей свидетельствует о стабилизации финансового положения Фонда, возможно, за счет повышения собираемости взносов и оптимизации расходов.

3. Структура расходов: Ключевым направлением расходов СФР традиционно остаются страховые пенсии, составляющие около 64–65% всех расходов. Однако значительный рост демонстрируют расходы на пособия, связанные с поддержкой семей:

   • В 2023 году на выплаты семьям с детьми (включая Единое пособие) было направлено 1 452,4 млрд рублей.
   • Расходы на само Единое пособие составили 1 142,9 млрд рублей, что делает его вторым по значимости блоком после пенсионных выплат (11,5% всех расходов).

Взаимодействие СФР и муниципальных образований: проблемы и специфические механизмы

Место СФР в системе межбюджетных отношений: реализация социальных прав на муниципальной территории

Несмотря на то что СФР является государственным федеральным внебюджетным фондом и не входит в структуру местных бюджетов, его деятельность имеет прямое и непосредственное отношение к жизни муниципальных образований. Территориальные органы СФР — объединенные клиентские службы — фактически выступают агентами федеральной социальной политики, осуществляя реализацию социальных прав граждан (выплата пенсий, пособий) на конкретной муниципальной территории.

Муниципалитеты выступают в роли партнеров и бенефициаров этой деятельности:

• Партнерство: ОМСУ обеспечивают условия для функционирования социальных учреждений (детские сады, школы, социальное обслуживание), которые пользуются выплатами СФР (пенсии, пособия на детей).
• Бенефициары: Средства СФР, выплачиваемые населению, по сути, являются трансфертами, которые увеличивают платежеспособный спрос граждан, тем самым стимулируя местную экономику и торговлю.

Однако фактическое взаимодействие между СФР (федеральный уровень) и местным самоуправлением (муниципальный уровень) является косвенным и опосредовано региональным уровнем власти. Совершенствование принципов адресности в этом взаимодействии может принести наибольшую пользу.

Проблема разграничения полномочий в сфере социального обеспечения

Одной из наиболее острых и методологически сложных проблем в сфере социальных финансов является разграничение полномочий между тремя уровнями власти: федеральным (СФР), региональным (бюджеты субъектов) и муниципальным (местные бюджеты).

Сложность разграничения обусловлена следующими факторами:

1. Множественность источников финансирования: Финансовое обеспечение социального обслуживания граждан, например, осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ, федерального бюджета и даже средств получателей услуг.
2. Наложение функций: Конституционное право граждан на социальное обеспечение требует участия всех уровней власти, но федеральное законодательство часто устанавливает стандарты, которые требуют софинансирования или дофинансирования из региональных и местных бюджетов без адекватного ресурсного обеспечения.
3. Неэффективное распределение ресурсов: Научные исследования отмечают, что нечеткое разграничение полномочий приводит к распылению средств и невозможности четкой оценки эффективности социальных расходов на каждом уровне.

Муниципалитеты часто несут бремя реализации федеральных и региональных программ без достаточного объема субвенций, что ставит под угрозу финансовую устойчивость местных бюджетов, при этом ОМСУ не имеют прямого доступа к контролю или управлению огромными средствами СФР. Здесь важный нюанс заключается в том, что отсутствие прямого контроля над федеральными потоками требует от муниципалитетов максимальной эффективности в управлении собственными, ограниченными ресурсами.

Особенности софинансирования социальных программ: пример Региональной социальной доплаты (РСД)

Ярким примером сложного межбюджетного взаимодействия является механизм предоставления Региональной социальной доплаты (РСД) к пенсии.

• Сущность механизма: РСД представляет собой доплату неработающим пенсионерам до уровня прожиточного минимума пенсионера, установленного в конкретном субъекте РФ.
• Финансирование: В отличие от базовой страховой пенсии, которая финансируется полностью за счет СФР (федеральный уровень), РСД устанавливается и финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ (региональный уровень).
• Администрирование: Назначение и рассмотрение заявлений часто координируется региональными социальными казначействами или местными органами социальной защиты, которые работают в тесном контакте с территориальными отделениями СФР.

Этот пример демонстрирует, как федеральные выплаты (СФР) служат основой, на которую накладываются региональные меры социальной поддержки. Муниципалитеты, хотя и не финансируют РСД напрямую, являются ключевым звеном в цепочке предоставления информации, консультирования и, в некоторых случаях, организации взаимодействия гражданина с региональными органами. Неэффективность или недостаток финансирования на региональном уровне немедленно сказывается на качестве социальной защиты на муниципальной территории.

Предложения по повышению эффективности использования средств социальных фондов на муниципальном уровне

Повышение эффективности использования социальных средств неразрывно связано с улучшением взаимодействия между федеральным СФР, региональными и муниципальными финансовыми системами. Предлагаемые меры базируются на принципах адресности, программно-целевого управления и развития конкурентной среды.

Совершенствование принципов адресности и универсальности

Исторически социальные средства зачастую распылялись между большим количеством разрозненных мер, снижая их общую эффективность. Для противодействия этому необходимо развивать принципы адресности, нуждаемости и универсальности.

Успешный опыт внедрения Единого пособия (с 2023 года), объединившего множество выплат на детей и беременных женщин, показал, что универсализация мер, сопровождаемая строгой оценкой нуждаемости, является эффективным путем. По состоянию на начало 2024 года, пособие было назначено на 10,9 млн ��етей и 398 тыс. беременных женщин, что демонстрирует беспрецедентный охват и прозрачность.

Предложение 1: Расширение принципа универсальности.

Следует проводить дальнейшую инвентаризацию региональных и муниципальных социальных выплат, которые дублируют функции СФР, с целью их объединения или интеграции в единую цифровую платформу СФР. Это позволит:

• Снизить административные расходы на местном уровне.
• Устранить вероятность получения избыточной помощи не нуждающимися гражданами.
• Обеспечить более точное сопоставление данных о доходах семьи (используя цифровые системы СФР) с фактической нуждаемостью.

Внедрение государственного (муниципального) социального заказа и повышение эффективности программ

На муниципальном уровне эффективность использования бюджетных средств, в том числе выделяемых на софинансирование социальной сферы, напрямую зависит от качества программно-целевого управления.

Предложение 2: Переход на муниципальный социальный заказ.

Вместо прямого бюджетного финансирования социальных учреждений следует активнее внедрять механизмы государственного (муниципального) социального заказа (ГМСЗ). ГМСЗ предполагает закупку социальных услуг у частных, некоммерческих и государственных организаций на конкурсной основе. Взаимодействие СФР и муниципальных образований должно быть направлено на содействие этому процессу.

• Эффект: Стимулирование конкуренции между поставщиками услуг, повышение качества и снижение стоимости, поскольку оплата производится не за содержание учреждения, а за результат (предоставленную услугу).
• Методологическая основа: Необходимость обеспечения прямой взаимосвязи муниципальных программ, подпрограмм и основных мероприятий с бюджетом. ОМСУ должны регулярно проводить оценку эффективности муниципальных программ, используя четкие KPI (например, уровень охвата нуждающихся, снижение числа обращений, удовлетворенность граждан).

Рекомендации по развитию финансовой грамотности населения

Неэффективное использование средств социальных фондов гражданами (например, неправильное инвестирование пенсионных накоплений или неумение пользоваться проактивными услугами) также снижает общий социальный эффект. Если граждане не могут осознанно управлять своими правами и ресурсами, то даже самый большой фонд не принесет ожидаемой пользы.

Предложение 3: Целевые образовательные программы СФР и ОМСУ.

Органы местного самоуправления совместно с территориальными отделениями СФР должны усилить работу по повышению финансовой грамотности населения, особенно среди пенсионеров и молодых семей.

• Направления: Обучение использованию цифровых сервисов СФР (личный кабинет, проактивные услуги), разъяснение прав и обязанностей в системе социального страхования, а также информирование о региональных и муниципальных мерах поддержки. Эта работа уже реализуется отделениями СФР (например, в Москве и Московской области), и ее необходимо масштабировать, интегрируя в муниципальные информационные ресурсы.

Заключение

Исследование подтвердило, что внебюджетные социальные фонды, а в настоящее время объединенный Социальный Фонд России (СФР), играют ключевую роль в обеспечении финансовой основы конституционных социальных гарантий в РФ. СФР, являясь федеральным ГВБФ, не входит в структуру муниципальных финансов, однако его территориальные органы выступают критически важным звеном в реализации социальной политики на местах.

Проведенный анализ структурной реформы 2023 года показал, что объединение ПФР и ФСС позволило добиться значительной организационной оптимизации (ЕФС-1, объединенные клиентские службы) и повышения эффективности за счет цифровизации и внедрения проактивных услуг. Финансовое состояние СФР, несмотря на высокую долю межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (около 30% в 2023 году), демонстрирует тенденцию к стабилизации, о чем свидетельствует профицитное исполнение бюджета в 2024 году.

Основной проблемой на муниципальном уровне остается сложность межбюджетного регулирования и нечеткое разграничение полномочий в социальной сфере. Муниципалитеты, софинансируя социальные расходы, вынуждены маневрировать между федеральными стандартами и региональными доплатами (как в случае с Региональной социальной доплатой к пенсии), что требует более четких финансовых механизмов.

Для повышения эффективности использования социальных средств на местном уровне были предложены следующие ключевые меры:

1. Усиление принципов универсальности и адресности социальных выплат, используя успешный опыт Единого пособия для интеграции региональных и муниципальных мер поддержки.
2. Широкое внедрение государственного (муниципального) социального заказа и программно-целевого управления для повышения качества социальных услуг и обеспечения конкуренции.
3. Развитие финансовой грамотности населения в части использования цифровых сервисов СФР и осознанного участия в системе социального страхования.

Реализация этих мер позволит не только повысить прозрачность и адресность федеральных социальных финансов, но и укрепить финансовую устойчивость муниципальных образований, сделав социальную поддержку на местах более эффективной и ориентированной на конечный результат.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. – 2009. – №7.
2. Федеральный закон от 05.08.2000 N 118-ФЗ (ред. от 28.11.2011) «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
3. Кибанов А.Я. Экономика и социология труда : Учебник. – Москва : ИНФРА-М, 2009. – 584 с.
4. Липсиц И.В. Экономика : учебник для вузов. – Москва : Омега-Л, 2010. – 656 с. – (Высшее экономическое образование).
5. Платонова Н.М., Нестерова Г.Ф. Теория и методика социальной работы. — Москва : Академия, 2010. – 400 с.
6. Саппс М., Уэллс К. Опыт социальной работы. Введение в профессию. – Москва, 2010.
7. Хейне П., Боуттке П., Причитко Д. Экономический образ мышления : 10-е издание / пер. с англ. Т.А. Гуреш. – Москва : Вильямс, 2010. – 544 с.
8. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России : Учебник. — Москва : Юрист, 2012. – 362 с.
9. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление : Учебное пособие. – Москва : Экзамен, 2008. – 640 с.
10. Принцип функциональности в регулировании территориального экономического развития. – URL: http://muniсipal.uapa.ru/ru-ru/issue/2014/02/01/ (дата обращения: 30.10.2025).
11. Уровень жизни. – URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).