Актуальные проблемы управления государственными унитарными предприятиями в Российской Федерации: правовые, экономические и организационные аспекты в условиях реформирования

В первой половине 2025 года доля убыточных компаний в России достигла 30,4%, что является самым высоким показателем с 2020 года, а к июлю того же года выросла до 30,6%. В то время как в развитых странах этот показатель держится в пределах 10-20%, такая динамика в России свидетельствует о глубоких системных проблемах в экономике, и государственные унитарные предприятия (ГУПы) не являются исключением. Напротив, зачастую они выступают одним из ключевых звеньев этой цепи, аккумулируя неэффективность и искажая конкурентную среду.

Государственные унитарные предприятия исторически играли и продолжают играть значимую роль в российской экономике, особенно в стратегически важных отраслях, а также в обеспечении жизнедеятельности населения. Однако их деятельность сопряжена с комплексом системных проблем, которые требуют всестороннего анализа и выработки эффективных решений. Негибкость в управлении, недостаточная прозрачность, низкая экономическая эффективность и искажение конкуренции – это лишь часть вызовов, стоящих перед данной формой хозяйствования.

Целью данного исследования является комплексный анализ современных проблем управления государственными унитарными предприятиями в Российской Федерации, выявление их первопричин и предложение путей решения с учетом актуального законодательства и экономических реалий. Работа структурирована таким образом, чтобы последовательно раскрыть теоретические основы, проанализировать динамику правового регулирования, выявить ключевые проблемы и предложить перспективные направления реформирования. Мы рассмотрим правовой статус ГУПов, эволюцию законодательства (особенно после знаковых изменений 2019 года), экономическую неэффективность, влияние на конкуренцию и особенности корпоративного управления в государственном секторе. В заключительной части будут представлены возможные пути совершенствования системы, включая реорганизацию, усиление государственного контроля и внедрение современных цифровых технологий.

Теоретические основы и понятийный аппарат управления государственными унитарными предприятиями

Прежде чем погрузиться в детали проблематики, необходимо четко определить терминологический каркас, на котором строится весь анализ. Понимание ключевых понятий – Государственное унитарное предприятие (ГУП), корпоративное управление, государственная собственность и эффективность управления – позволит сформировать единое концептуальное поле и избежать разночтений в дальнейшем исследовании, что критически важно для дальнейшего бесшовного обмена знаниями и эффективного принятия решений.

Государственные унитарные предприятия: правовой статус и особенности

В основе российского государственного сектора экономики лежит уникальная организационно-правовая форма – Государственное унитарное предприятие (ГУП). Согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Гражданскому кодексу РФ (статьи 113-114), ГУП представляет собой коммерческую организацию, не имеющую прав собственности на закрепленное за ней имущество. Иными словами, хотя предприятие осуществляет хозяйственную деятельность и стремится к получению прибыли, собственником его активов остается Российская Федерация или субъект РФ.

Ключевой особенностью ГУПов является неделимость их имущества, что исключает возможность распределения долей, вкладов или паев, даже среди работников предприятия. Имущество закрепляется за ГУПом на двух основных видах вещных прав:

• Право хозяйственного ведения: Это наиболее распространенная форма, при которой ГУП получает широкие полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, за исключением продажи недвижимого имущества, сдачи его в аренду, залога или внесения в качестве вклада в уставный капитал других хозяйственных обществ без согласия собственника. Уставный фонд такого ГУПа должен составлять не менее 500 тыс. рублей.
• Право оперативного управления (казенные предприятия): В этом случае полномочия ГУПа значительно более ограничены. Собственник имущества (государство) сохраняет за собой право изъять излишнее, неиспользуемое или нецелевым образом используемое имущество. Деятельность казенных предприятий ориентирована не столько на извлечение прибыли, сколько на выполнение конкретных государственных задач, часто в социально значимых сферах.

Такая модель организации призвана обеспечить государственный контроль над стратегическими активами и сферами, при этом позволяя осуществлять коммерческую деятельность. Однако именно специфика правового статуса ГУПов зачастую становится источником их проблем, создавая трудности в адаптации к рыночным условиям и в привлечении инвестиций, что, в конечном итоге, приводит к снижению их конкурентоспособности и эффективности.

Корпоративное управление в контексте государственных предприятий

Понятие «корпоративное управление» традиционно ассоциируется с акционерными обществами, где оно регулирует отношения между акционерами, советом директоров и менеджментом. Однако в контексте государственных предприятий, таких как ГУПы, этот термин приобретает особый смысл. Корпоративное управление в данном случае — это система процессов, правил и практик, которые определяют, как ГУП управляется и контролируется, обеспечивая баланс интересов государства как собственника, менеджмента и других заинтересованных сторон.

Основными принципами корпоративного управления, которые должны быть применимы и к ГУПам, являются:

• Подотчетность: Руководство ГУПа должно регулярно отчитываться перед собственником (государством) о своей деятельности, финансовых результатах и использовании имущества.
• Справедливость: Обеспечение равного отношения ко всем заинтересованным сторонам, включая поставщиков, потребителей, работников, и соблюдение их законных интересов.
• Прозрачность: Открытость информации о деятельности ГУПа, его финансовом состоянии, принятых решениях и стратегических планах, что позволяет осуществлять эффективный контроль.
• Ответственность: Четкое определение круга обязанностей и ответственности руководителей ГУПа за принимаемые решения и их последствия.
• Технологичность: Использование современных инструментов и методов управления для оптимизации бизнес-процессов и повышения эффективности.

Ключевыми элементами системы корпоративного управления в ГУПах являются:

• Организационная структура: Четкое распределение функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления.
• Корпоративные цели и стратегии: Определение долгосрочных и краткосрочных целей, согласованных с государственными приоритетами, и разработка стратегий их достижения.
• Управление рисками: Выявление, оценка и минимизация рисков, способных повлиять на деятельность ГУПа.
• Внутренний контроль: Система мер, направленных на обеспечение соблюдения законодательства, внутренних регламентов и повышение эффективности операций.

Однако внедрение этих принципов в ГУПах осложняется спецификой государственного участия, включая политическое влияние, бюрократические процедуры и потенциальные конфликты интересов. Отсутствие независимого совета директоров, типичного для частных корпораций, часто приводит к принятию решений, продиктованных не экономической целесообразностью, а административными или политическими мотивами.

Государственная собственность и эффективность управления: ключевые метрики

Государственная собственность в Российской Федерации – это фундамент, на котором базируются ГУПы. Она представляет собой имущество, активы и ресурсы, принадлежащие государству и используемые для выполнения его функций. В России государственная собственность делится на федеральную и собственность субъектов РФ. Именно этот массив имущества закрепляется за ГУПами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Вопрос эффективности управления таким имуществом и деятельностью ГУПов стоит особенно остро. Эффективность управления – это относительная характеристика результативности управляющей системы, определяемая соотношением между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами. Она может быть системной (зависит от рациональности организации управления) и операционной (определяется деловыми качествами менеджеров).

Для оценки эффективности управления ГУПами используются как общие экономические показатели, так и специфические метрики, отражающие их государственный статус:

• Рентабельность: Показатели рентабельности активов, продаж, собственного капитала, характеризующие прибыльность деятельности.
• Прибыльность: Абсолютные показатели чистой прибыли.
• Ликвидность и оборачиваемость: Показатели, отражающие способность предприятия своевременно выполнять свои обязательства и эффективность использования активов.
• Бюджетная эффективность: Для ГУПов критически важна доля чистой прибыли, перечисляемой в бюджет. До октября 2018 года для федеральных ГУПов эта доля составляла 25%, после чего была увеличена до 50%. Это прямо отражает вклад ГУПа в государственную казну.
• Выполнение целевых показателей экономической эффективности: Утверждаемые собственником показатели, отражающие стратегические задачи ГУПа (например, объем оказанных услуг, снижение издержек, модернизация основных фондов).

Однако, как показывает практика, оценка эффективности ГУПов часто осложняется недостаточной прозрачностью отчетности, сложностью учета внешних эффектов их деятельности (социальная значимость, выполнение государственных функций) и отсутствием четких, единых методик оценки. В результате, реальная картина финансового состояния и вклада ГУПов в экономику остаётся размытой, что затрудняет принятие обоснованных управленческих решений.

Правовая база функционирования ГУПов и динамика законодательных изменений (2019-2025 гг.)

Правовое поле, в котором существуют государственные унитарные предприятия, является динамичным и постоянно эволюционирующим. Особо значимые изменения произошли в последние 5-7 лет, кардинально изменив ландшафт функционирования ГУПов в России. Понимание этих трансформаций критически важно для анализа текущих проблем.

Нормативно-правовое регулирование деятельности ГУПов

Основу правового регулирования деятельности государственных унитарных предприятий в Российской Федерации составляют два ключевых нормативно-правовых акта:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ): Статьи 113-114 ГК РФ определяют общие положения об унитарных предприятиях, их правоспособности, имущественной ответственности, а также основы права хозяйственного ведения и оперативного управления. ГК РФ устанавливает ГУПы как коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними имущество.
2. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»: Этот закон является основным специальным актом, детально регулирующим порядок создания, реорганизации, ликвидации ГУПов и МУПов, особенности их управления, использования имущества, финансовой деятельности, а также права и обязанности их руководителей и собственников. ФЗ № 161-ФЗ служит краеугольным камнем в понимании статуса и функционирования унитарных предприятий.

Помимо этих основных законов, деятельность ГУПов регулируется множеством подзаконных актов – постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которые детализируют отдельные аспекты управления государственным и муниципальным имуществом, порядок формирования уставных фондов, перечисления части прибыли в бюджет и прочие вопросы.

Реформа ГУПов: Федеральный закон № 485-ФЗ и его влияние

Ключевым этапом в реформировании системы унитарных предприятий стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2019 года № 485-ФЗ. Этот закон внес существенные изменения не только в ФЗ № 161-ФЗ, но и в Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что подчеркивает его антимонопольную направленность.

Среди наиболее значимых нововведений ФЗ № 485-ФЗ можно выделить следующие:

• Запрет на создание новых унитарных предприятий: С 2020 года введен общий запрет на создание новых ГУПов и МУПов. Это решение стало ответом на критику чрезмерного государственного участия в экономике и стремление к созданию более конкурентных рынков.
• Исключения из запрета: Закон предусматривает ряд стратегически важных сфер, где создание новых унитарных предприятий остается возможным. К ним относятся сферы национальной безопасности и обороны, разведки, мобилизационной подготовки, транспортной безопасности, международных отношений, государственной охраны, внутренних дел, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности, деятельности войск национальной гвардии. Также исключения касаются естественных монополий, обращения с радиоактивными отходами, культуры, искусства, кинематографии, сохранения культурных ценностей и обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера.
• Требование о реорганизации или ликвидации: Наиболее радикальным изменением стало обязательство для государственных и муниципальных унитарных предприятий, действующих на конкурентных товарных рынках и созданных до 8 января 2020 года, быть ликвидированными или реорганизованными до 1 января 2025 года. Этот срок стал своего рода «точкой невозврата» для многих ГУПов, вынуждая их трансформировать свою организационно-правовую форму. В случае неисполнения этого требования, антимонопольный орган получил право инициировать ликвидацию или реорганизацию предприятия в судебном порядке.

Введение ФЗ № 485-ФЗ знаменовало собой переход от расширения к планомерному сокращению сектора унитарных предприятий, особенно там, где их деятельность создает барьеры для частного бизнеса и искажает конкуренцию. В условиях дефицита бюджетов на всех уровнях такое решение призвано повысить эффективность использования государственных активов.

Актуальное состояние реформы после 01.01.2025: нереализованное продление срока и текущие вызовы

Срок, установленный Федеральным законом № 485-ФЗ для реорганизации или ликвидации ГУПов, действующих на конкурентных рынках, истёк 1 января 2025 года. Это событие имело потенциально далекоидущие последствия для значительной части государственного сектора. Однако ситуация оказалась не столь однозначной.

В мае 2023 года в Государственную Думу был внесен законопроект № 366535-8, предлагавший продлить предельный срок ликвидации или реорганизации ГУПов и МУПов до 1 января 2030 года. Аргументы авторов законопроекта сводились к тому, что ликвидация или реорганизация не всегда решают проблему конкуренции на локальном рынке, а само понятие «конкурентных рынков, где деятельность унитарных предприятий мешает развитию конкуренции», не было четко определено. По состоянию на текущую дату (октябрь 2025 года), законопроект № 366535-8 не прошел даже первого чтения и был отложен на неопределенный срок. Это означает, что юридически установленный срок 1 января 2025 года остался в силе.

Несмотря на истечение этого срока, фактическая картина демонстрирует, что далеко не все унитарные предприятия прекратили свое существование или изменили форму. По данным на февраль 2025 года, количество ГУПов и МУПов сократилось с более чем 16 тысяч (на момент начала реформы) до примерно 9 тысяч организаций. Значительная их часть была ликвидирована, но около 6000 унитарных предприятий продолжают функционировать. Это обусловлено несколькими причинами:

• Исключения из закона: Часть ГУПов подпадает под категории, для которых запрет на создание и требование о реорганизации не действуют (например, предприятия в сфере национальной безопасности, естественных монополий, Крайнего Севера).
• Продолжающиеся процедуры: Процессы реорганизации или ликвидации могут занимать значительное время, и многие предприятия могли находиться в активной фазе этих процедур на момент истечения срока.
• Неопределенность «конкурентных рынков»: Отсутствие четких критериев определения конкурентных товарных рынков создавало правовую неопределенность и могло замедлять или блокировать решения о преобразовании для ряда предприятий.
• Социальная значимость: Для многих регионов и муниципалитетов ГУПы являются единственными поставщиками жизненно важных услуг (например, коммунальные услуги, общественный транспорт), и их быстрая ликвидация без адекватной замены могла бы привести к социальным потрясениям.

Таким образом, хотя законодательная рамка установила жесткие сроки, реальность оказалась сложнее. Реформа продолжается, но с определенными корректировками и вызовами, требующими дальнейшего осмысления и поиска решений. Ответит ли государство на эти вызовы, или проблемы с управлением ГУП усугубятся, покажет время.

Основные проблемы управления государственными унитарными предприятиями в современных условиях

Система государственных унитарных предприятий, несмотря на их значимость для экономики и социальной сферы, сталкивается с рядом глубоких проблем. Эти проблемы имеют многогранный характер, охватывая экономическую неэффективность, искажение конкуренции, организационно-управленческие недостатки и специфические вызовы корпоративного управления в государственном секторе.

Экономическая неэффективность и убыточность ГУПов: глубокий анализ

Одна из наиболее острых проблем, стоящих перед ГУПами, – это их низкая экономическая эффективность и высокая доля убыточности. Актуальная статистика лишь подтверждает эту тенденцию. В первой половине 2025 года 30,4% российских компаний (без учета малого бизнеса, государственных учреждений и финансовых организаций) были убыточными, что является максимальным показателем с 2020 года (тогда 35%). К июлю 2025 года эта доля незначительно выросла до 30,6%. Для сравнения, в большинстве развитых стран доля убыточных компаний обычно находится в диапазоне 10-20%, а оптимальной нормой считается 15-20%. Это говорит о структурных проблемах российской экономики в целом, но в контексте государственного сектора ситуация зачастую усугубляется.

Наибольшая доля убыточных фирм зафиксирована в таких ключевых сферах, как:

• Обеспечение электроэнергией, газом, водоснабжения и водоотведения: Более 50% предприятий в этой отрасли оказались убыточными. Многие ГУПы работают именно в этой сфере, выполняя социальные функции и часто не имея возможности устанавливать экономически обоснованные тарифы.
• Добыча полезных ископаемых: Более 40% компаний здесь также показывают убытки. В этом секторе ГУПы, если они присутствуют, могут сталкиваться с устаревшим оборудованием, высокими затратами и неэффективными производственными процессами.

Причины низкой бюджетной эффективности ГУПов многогранны:

• Социальные обязательства: Многие ГУПы функционируют в социально значимых сферах, где тарифы на услуги регулируются государством и не всегда покрывают реальные издержки. Это вынуждает предприятия работать в убыток, выполняя государственные функции.
• Отсутствие рыночных стимулов: В условиях отсутствия конкуренции и гарантированного финансирования из бюджета (через субсидии или государственные заказы), у менеджмента ГУПов часто отсутствует сильный стимул к оптимизации затрат, повышению производительности и поиску новых источников дохода.
• Неэффективное использование активов: Исторически сложившаяся практика закрепления за ГУПами значительного объема государственного имущества, которое не всегда используется по профилю, ведет к неэффективному управлению.
• Пробелы в отчетности: Как отмечалось еще в начале 2000-х годов, формы отчетности ГУПов зачастую не позволяют осуществлять полный контроль за экономически обоснованным уровнем тарифов, определить реальные источники инвестиций и найти резервы снижения себестоимости. Это создает «серые зоны» для неэффективности.
• Малые отчисления прибыли в бюджет: Несмотря на то, что для федеральных ГУПов доля чистой прибыли, перечисляемой в бюджет, была увеличена с 25% до 50% в октябре 2018 года, фактические доходы бюджета от этих отчислений остаются относительно невысокими. Например, в 2017 году федеральный бюджет получил 5,84 млрд рублей. В 2023 году бюджет Республики Крым от ГУПов получил 64,57 млн рублей. А в Республике Карелия в 2020 году из 56 ГУПов 18 были убыточными, и лишь 17 принесли прибыль, что свидетельствует о системной проблеме, когда значительная часть предприятий не способна генерировать достаточный доход для собственника.

Таким образом, экономическая неэффективность ГУПов – это не просто локальная проблема отдельных предприятий, а системный вызов, влияющий на государственные финансы и общую экономическую стабильность. В итоге, страдает не только бюджет, но и потребители, получающие услуги более низкого качества, чем могли бы при наличии конкуренции и эффективного управления.

Влияние ГУПов на конкурентную среду и монополизацию рынков

Деятельность унитарных предприятий, особенно на конкурентных товарных рынках, давно является предметом критики со стороны антимонопольных органов. Участие ГУПов в хозяйственной деятельности часто оказывает негативное влияние на конкуренцию и способствует монополизации экономики, особенно на региональном и муниципальном уровнях.

По данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) от 2017 года, высокий уровень государственного участия в экономике (на тот момент порядка 60-70%) и наличие более 20 тысяч ГУПов и МУПов (из которых около 10 тысяч были созданы за предыдущие три года) приводили к значительному искажению конкурентной среды. Эти предприятия, по своей сути, получают несправедливые преимущества перед частным бизнесом:

• Бюджетные субсидии и финансирование: ГУПы часто получают прямые или косвенные субсидии из бюджета, что позволяет им предлагать товары и услуги по ценам ниже рыночных, вытесняя частных конкурентов.
• Государственные заказы: Стабильность обеспечивается благодаря гарантированным государственным и муниципальным заказам, которые не требуют прохождения полноценных конкурентных процедур.
• Имущественные преимущества: ГУПы владеют значительным объемом государственной собственности, что снижает их капитальные затраты по сравнению с частными компаниями, вынужденными приобретать или арендовать активы по рыночным ценам.
• Работа в неинтересных для частного бизнеса сферах: Зачастую ГУПы работают в областях с низкой прибыльностью (например, коммунальные услуги, общественный транспорт), где частный бизнес не заинтересован входить из-за высоких рисков и низких доходов. Это, с одной стороны, обеспечивает предоставление необходимых услуг, но с другой – консервирует неэффективность и отсутствие инноваций из-за отсутствия конкурентного давления.

Одним из ключевых барьеров для решения этой проблемы является неопределенность понятия «конкурентные рынки». Законодательство обязало ГУПы, действующие на конкурентных товарных рынках, реорганизоваться или ликвидироваться, но четкие и универсальные критерии для отнесения рынка к «конкурентному» до сих пор не были установлены. Это создает простор для различных интерпретаций и может использоваться для сохранения неэффективных предприятий, ссылаясь на отсутствие конкуренции в их сегменте. Отсутствие ясности в этом вопросе подрывает эффективность всей реформы, поскольку невозможно однозначно определить, какие именно ГУПы должны быть преобразованы.

В итоге, ГУПы, изначально призванные решать государственные задачи, в ряде случаев становятся источником монополизации, снижения эффективности и барьеров для развития малого и среднего предпринимательства. Должно ли государство продолжать поддерживать эти преимущества, если они наносят ущерб здоровой конкуренции?

Организационно-управленческие недостатки и нецелевое использование имущества

Помимо экономических и конкурентных проблем, ГУПы часто страдают от глубинных организационно-управленческих недостатков, которые подрывают их эффективность и создают риски для государственной собственности.

Одна из системных проблем – неэффективное использование муниципального (или государственного) имущества. Зачастую за ГУПами закрепляется значительное количество разнородных, несвязанных объектов недвижимости и прочих активов, которые не используются для осуществления профильной деятельности предприятия. Вместо этого, эти объекты могут сдаваться в аренду, часто по заниженным ставкам или с непрозрачными схемами, превращая ГУП в управляющую компанию по сдаче государственного имущества, а не в эффективно работающее производственное или сервисное предприятие. Это приводит к:

• Упущенной выгоде для бюджета: Доходы от аренды могут быть ниже рыночных, а средства от их использования не всегда эффективно реинвестируются в развитие основной деятельности или перечисляются собственнику.
• Искажению функций: ГУПы отвлекаются от своих основных задач, фокусируясь на управлении непрофильными активами.
• Рискам коррупции: Непрозрачные арендные отношения создают благодатную почву для злоупотреблений и коррупционных схем.

Другой острой проблемой является нецелевое расходование бюджетных средств и активов. Несмотря на строгие требования законодательства к целевому использованию государственных ресурсов, на практике встречаются случаи, когда средства, выделенные на конкретные программы или цели, тратятся на иные нужды, не связанные с основной деятельностью ГУПа или его стратегическими задачами. Это может проявляться в:

• Завышении расходов: Искусственное завышение стоимости закупок товаров, работ и услуг.
• Необоснованных тратах: Приобретение имущества или услуг, не имеющих прямого отношения к производственной деятельности.
• Отсутствии должного контроля: Неэффективная система внутреннего контроля и внешнего аудита позволяет таким нарушениям оставаться незамеченными или безнаказанными.

Наконец, пробелы в формах отчетности ГУПов являются системным барьером для эффективного контроля и управления. Существующие отчетные формы часто не дают полной картины:

• Экономически обоснованный уровень тарифа: Недостаточно данных для определения, насколько тарифы на услуги ГУПов соответствуют реальным издержкам.
• Источники инвестиций: Не всегда ясно, откуда привлекаются инвестиции, насколько они эффективны и как влияют на финансовое состояние предприятия.
• Резервы снижения себестоимости и накладных расходов: Отсутствие детализированной информации мешает выявить потенциал для оптимизации затрат и повышения рентабельности.

Эти недостатки создают условия для низкой эффективности, злоупотреблений и не позволяют собственнику – государству – в полной мере реализовать свои права по управлению и контролю за переданным имуществом. Чтобы преодолеть этот вызов, необходимо внедрять более прозрачные системы учета и отчетности, а также усиливать ответственность за нарушения.

Специфика проблем корпоративного управления в госсекторе

Корпоративное управление в ГУПах обладает уникальной спецификой, которая существенно отличает его от управления частными компаниями и порождает особые барьеры для внедрения эффективных моделей. Эти барьеры обусловлены самой природой государственного сектора и его взаимодействием с политическими и административными структурами.

Во-первых, бюрократизм является одним из фундаментальных препятствий. Процессы принятия решений в государственных структурах часто связаны с многоуровневыми согласованиями, многочисленными подписями и строгим соблюдением формальных процедур. Это замедляет реакцию ГУПов на изменения рыночной конъюнктуры, препятствует оперативному внедрению инноваций и снижает общую гибкость управления. Вместо ориентации на результат, менеджмент вынужден уделять чрезмерное внимание соблюдению процедур, что отвлекает ресурсы и внимание от основной деятельности.

Во-вторых, коррупция остается серьезным вызовом. Непрозрачность процессов закупок, распоряжения имуществом, распределения субсидий и формирования тарифов создает благодатную почву для злоупотреблений. Отсутствие четких рыночных ориентиров и слабость систем внутреннего контроля могут способствовать:

• Необоснованному завышению цен при государственных закупках;
• Принятию решений в интересах аффилированных лиц, а не в интересах предприятия или государства;
• Нецелевому использованию средств через сложные схемы.

В-третьих, политическое влияние является неотъемлемой частью управления ГУПами. Решения, касающиеся деятельности предприятия, его инвестиций, кадровой политики или даже ценообразования, могут приниматься не столько исходя из экономической целесообразности, сколько из политических соображений или электоральных циклов. Это приводит к:

• Искажению стратегических целей: ГУПы могут быть вынуждены выполнять задачи, не соответствующие их экономической логике, но имеющие политическую значимость.
• Кадровым решениям: Назначение руководителей может осуществляться не по профессиональным качествам, а по принципу лояльности, что негативно сказывается на качестве управления.
• Невозможности проведения непопулярных, но необходимых реформ.

Наконец, конфликт интересов – это еще одна острая проблема. Должностные лица, осуществляющие надзор за ГУПами, могут одновременно быть связаны с частными компаниями, конкурирующими с ГУПами, или иметь личную заинтересованность в определенных решениях. Это может приводить к:

• Неравноправным условиям конкуренции: Созданию преференций для аффилированных частных структур за счет ресурсов ГУПа.
• Принятию решений, невыгодных для ГУПа, но выгодных для третьих лиц.
• Снижению доверия к государственному управлению в целом.

Все эти факторы в совокупности создают сложную систему барьеров для внедрения подлинно эффективных моделей корпоративного управления в ГУПах. Преодоление их требует не только изменения законодательства, но и глубокой трансформации управленческой культуры и усиления механизмов гражданского контроля. Неужели мы можем ожидать существенных улучшений, пока эти системные проблемы не будут решены?

Пути решения проблем и перспективы реформирования системы ГУПов

Осознание глубины и многоаспектности проблем, с которыми сталкиваются государственные унитарные предприятия, неизбежно подводит к поиску эффективных путей их решения. Реформирование системы ГУПов – это не одномоментный акт, а сложный, многоэтапный процесс, требующий комплексного подхода, сочетающего законодательные изменения, усиление контроля и внедрение современных управленческих практик.

Варианты реорганизации и ликвидации унитарных предприятий

Основным направлением реформы, заданным Федеральным законом № 485-ФЗ, является либо ликвидация, либо реорганизация унитарных предприятий, действующих на конкурентных рынках. Этот процесс направлен на защиту конкуренции, укрепление контрактной системы и снижение нагрузки на местные бюджеты от содержания убыточных предприятий.

Законодательство предусматривает несколько форм преобразования унитарных предприятий:

1. Акционерное общество (АО): Это наиболее распространенный вариант, позволяющий привлечь частные инвестиции и внедрить полноценные механизмы корпоративного управления, характерные для публичных компаний. Преобразование осуществляется по правилам приватизации (статья 34 ФЗ № 161-ФЗ).
2. Общество с ограниченной ответственностью (ООО): Этот вариант также подразумевает более гибкую организационно-правовую форму, позволяющую привлекать капитал и упрощать управление по сравнению с ГУПом.
3. Государственное или муниципальное учреждение: Этот путь выбирается для предприятий, чья деятельность носит чисто социальный или некоммерческий характер, и основная цель которых не получение прибыли, а выполнение государственных или муниципальных функций.
4. Автономная некоммерческая организация: Для федеральных ГУПов предусмотрена возможность преобразования в такую форму, что также подчеркивает их социальную или иную некоммерческую миссию.

Важно отметить, что хозяйственное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится его правопреемником. Это означает, что к нему переходят все права и обязанности реорганизованного предприятия, включая накопленные долги. Это обстоятельство требует тщательного финансового анализа перед преобразованием, чтобы новое юридическое лицо не унаследовало непосильное бремя.

Хотя законопроект о продлении срока реорганизации до 2030 года не был принят, и формально срок для ГУПов, работающих на конкурентных рынках, истек 1 января 2025 года, процесс трансформации продолжается. По данным ФАС России, все регионы утвердили планы-графики реорганизации, и число унитарных предприятий уже сократилось примерно на 40% (с более чем 16 тысяч до 9 тысяч). Однако, как было отмечено ранее, еще около 6000 ГУПов продолжают функционировать по различным причинам, что указывает на необходимость дальнейшей планомерной работы по завершению реформы.

Повышение эффективности государственного контроля и аудита

Один из краеугольных камней в системе совершенствования управления ГУПами – это кардинальное повышение эффективности государственного контроля и аудита. Эти механизмы являются ключевыми для предотвращения неэффективного использования ресурсов, нецелевого расходования средств и коррупции.

Существующие системы контроля и аудита должны быть усилены и модернизированы по следующим направлениям:

• Ужесточение финансового контроля: Внедрение современных инструментов риск-ориентированного аудита, позволяющих выявлять потенциальные нарушения еще на ранних стадиях. Необходимо проводить не только проверку отчетности, но и анализ обоснованности управленческих решений, особенно в части закупок и инвестиций.
• Детализация форм отчетности: Разработка унифицированных, прозрачн��х и информативных форм финансовой и управленческой отчетности для ГУПов, которые позволят собственнику (государству) получать полную картину финансового состояния, эффективности деятельности и целевого использования средств. Эти формы должны включать показатели, специфичные для ГУПов, такие как выполнение социальных обязательств, перечисление части прибыли в бюджет, динамика задолженностей.
• Независимый аудит: Расширение практики привлечения независимых аудиторских компаний для проведения внешнего аудита ГУПов. Это позволит получить объективную оценку их финансово-хозяйственной деятельности и выявить нарушения, которые могут быть пропущены внутренними контролирующими службами. Результаты таких аудитов должны быть публичными.
• Антикоррупционные механизмы: Внедрение и строгое соблюдение антикоррупционных стандартов, включая декларирование конфликтов интересов для руководителей и членов наблюдательных советов ГУПов. Необходимо усилить ответственность за коррупционные проявления и обеспечить неотвратимость наказания.
• Общественный контроль: Развитие механизмов общественного контроля за деятельностью ГУПов, особенно в сфере закупок и распоряжения имуществом. Публикация данных о закупках, финансовых показателях и результатах проверок позволит повысить прозрачность и снизить риски злоупотреблений.
• Оценка эффективности использования имущества: Разработка и применение четких методик оценки эффективности использования государственного имущества, закрепленного за ГУПами. Это должно включать анализ профильности использования, доходности от аренды (если таковая имеет место) и обоснованности содержания непрофильных активов.

Конечная цель этих мер – не просто наказать нарушителей, а создать такую систему, в которой неэффективное и нецелевое использование ресурсов становится практически невозможным, а риски коррупции минимизируются. Без этого даже самые совершенные реформы будут пробуксовывать.

Внедрение современных подходов к управлению и роль цифровизации

В эпоху глобальных технологических трансформаций невозможно обсуждать повышение эффективности управления без учета потенциала цифровых технологий. Для ГУПов, часто обремененных устаревшими процессами и бюрократией, цифровизация является не просто трендом, а стратегической необходимостью.

Внедрение современных подходов к управлению включает:

• Стратегическое планирование: Разработка долгосрочных стратегий развития ГУПов, интегрированных в общие государственные программы, с четко определенными целями, ключевыми показателями эффективности (KPI) и механизмами контроля за их достижением.
• Проектное управление: Применение методологий проектного управления для реализации крупных инициатив и инвестиционных программ, что позволяет повысить прозрачность, контролировать сроки и бюджеты.
• Системы управления качеством: Внедрение стандартов менеджмента качества (например, ISO), ориентированных на повышение качества предоставляемых услуг и оптимизацию внутренних процессов.
• Мотивационные программы: Разработка эффективных систем мотивации для менеджмента и персонала ГУПов, привязанных к достижению конкретных экономических и социальных результатов, а не только к формальному выполнению процедур.

Роль цифровизации в этом процессе становится определяющей. Цифровые технологии способны решить множество специфических проблем государственного управления, таких как бюрократизм, недостаточная прозрачность и сложность контроля.

• Электронный документооборот и автоматизация процессов: Переход на безбумажный документооборот, автоматизация рутинных операций (например, в бухгалтерии, кадровом делопроизводстве) значительно сократит время на принятие решений, снизит операционные издержки и минимизирует риски ошибок.
• Системы управления эффективностью (Performance Management Systems): Внедрение цифровых платформ для мониторинга KPI, анализа выполнения планов и оперативного реагирования на отклонения. Это позволит собственнику и менеджменту в режиме реального времени отслеживать состояние предприятия.
• Прозрачность закупок и использования имущества: Развитие государственных информационных систем (например, порталов госзакупок) с расширенным функционалом для ГУПов. Создание публичных реестров имущества, закрепленного за ГУПами, с информацией о его использовании и доходности. Блокчейн-технологии могут быть использованы для обеспечения неизменности данных о сделках с имуществом.
• Цифровые платформы для взаимодействия с населением: Для ГУПов, оказывающих социальные услуги, цифровые сервисы (онлайн-запись, личные кабинеты, обратная связь) могут значительно повысить качество обслуживания и удовлетворенность потребителей.
• Преодоление информационных пробелов: Цифровизация позволяет собирать, обрабатывать и анализировать большие объемы данных (Big Data), что крайне важно для определения экономически обоснованных тарифов, выявления резервов снижения себестоимости и повышения бюджетной эффективности.

Однако цифровая трансформация государственного управления в России пока находится на стадии формирования официальной повестки дня. Вызовы включают в себя недостаток квалифицированных кадров, сопротивление изменениям со стороны консервативных структур, а также необходимость значительных инвестиций в инфраструктуру и программное обеспечение. Несмотря на это, потенциал цифровизации для повышения прозрачности, эффективности и качества услуг ГУПов огромен, и именно в этом направлении лежат ключевые перспективы развития.

Разработка эффективных моделей корпоративного управления для ГУПов

Успех реформирования системы ГУПов во многом зависит от разработки и внедрения адаптированных моделей корпоративного управления, которые учитывают специфику государственных предприятий, но при этом минимизируют выявленные проблемы.

Такие модели должны базироваться на следующих принципах и механизмах:

1. Разделение функций собственника и управляющего: Четкое разграничение ролей между государством как собственником (определяющим стратегические цели и осуществляющим контроль) и менеджментом ГУПа (отвечающим за оперативное управление). Это позволит снизить прямое политическое влияние на текущую деятельность.
2. Формирование независимых наблюдательных советов: Создание наблюдательных или попечительских советов в ГУПах с включением в них независимых экспертов из бизнеса, науки и гражданского общества. Эти советы должны обладать реальными полномочиями по контролю за деятельностью менеджмента, утверждению стратегических планов и оценке эффективности. Это поможет привнести рыночные подходы и снизить риски конфликта интересов.
3. Контрактная система управления: Переход на систему заключения эффективных контрактов с руководителями ГУПов, в которых четко прописываются ключевые показатели эффективности (финансовые, социальные, операционные), сроки их достижения и ответственность за невыполнение. Система бонусов и штрафов должна стимулировать достижение поставленных целей.
4. Управление рисками и внутренний контроль: Разработка и внедрение комплексных систем управления рисками, учитывающих специфику ГУПов (например, риски изменения государственной политики, регуляторные риски). Усиление систем внутреннего контроля, ориентированных на предотвращение нецелевого использования средств и коррупции, а не только на выявление уже случившихся нарушений.
5. Повышение прозрачности и раскрытие информации: Обязательное регулярное раскрытие ключевой финансовой и операционной информации о деятельности ГУПов, включая результаты аудита, данные о закупках, использовании имущества и достижении KPI. Это позволит повысить доверие и обеспечить внешний контроль.
6. Стандартизация и лучшие практики: Разработка и внедрение отраслевых стандартов корпоративного управления для ГУПов, учитывающих специфику различных секторов (ЖКХ, транспорт, энергетика). Изучение и адаптация успешного мирового опыта управления государственными предприятиями.
7. Приватизация или изменение формы собственности: Для ГУПов, которые доказали свою неэффективность на конкурентных рынках и не выполняют стратегически важные государственные функции, необходимо завершить процесс приватизации или преобразования в другие формы юридических лиц (АО, ООО, учреждения). Это позволит вывести их из-под прямого государственного управления и создать условия для развития конкуренции.

Внедрение этих подходов потребует политической воли, значительных усилий по обучению кадров и изменению управленческой культуры, но именно они способны трансформировать ГУПы из источников проблем в эффективные инструменты реализации государственных задач.

Заключение

Анализ актуальных проблем управления государственными унитарными предприятиями в Российской Федерации выявил сложный и многогранный комплекс вызовов, стоящих перед этой формой хозяйствования. От низкой экономической эффективности и высокой доли убыточности до искажения конкурентной среды, организационно-управленческих недостатков и специфических барьеров корпоративного управления в госсекторе – все эти факторы указывают на необходимость глубокого и системного реформирования.

Правовая база функционирования ГУПов, претерпевшая значительные изменения с принятием Федерального закона № 485-ФЗ в 2019 году, заложила основу для сокращения числа унитарных предприятий, особенно на конкурентных рынках. Несмотря на истечение срока для реорганизации или ликвидации 1 января 2025 года и неодобрение законопроекта о его продлении, многие ГУПы продолжают функционировать, что свидетельствует о сложности практической реализации реформы и наличии неурегулированных вопросов, таких как неопределенность понятия «конкурентные рынки».

Для преодоления выявленных проблем необходим комплексный подход, включающий:

• Завершение реформы унитарных предприятий путем их преобразования в более гибкие организационно-правовые формы или ликвидации там, где их деятельность не имеет стратегического значения или препятствует конкуренции.
• Кардинальное повышение эффективности государственного контроля и аудита, с внедрением прозрачных форм отчетности, независимого аудита и усилением антикоррупционных механизмов.
• Внедрение современных подходов к управлению, включая стратегическое планирование, проектное управление и активное использование потенциала цифровых технологий для повышения прозрачности, автоматизации процессов и принятия обоснованных управленческих решений.
• Разработка и адаптация эффективных моделей корпоративного управления для ГУПов, основанных на принципах разделения функций собственника и управляющего, формировании независимых наблюдательных советов и контрактной системе управления.

Достижение поставленных целей по повышению эффективности управления ГУПами возможно только при условии последовательной реализации этих направлений, опираясь на четкое понимание роли и места государственных предприятий в современной экономике. Дальнейшие исследования должны быть сосредоточены на оценке фактических результатов текущей реформы, разработке более точных методик оценки эффективности ГУПов с учетом их социальной функции, а также на анализе успешных зарубежных практик управления государственным сектором, которые могут быть адаптированы к российским реалиям.

Список использованной литературы

1. Александров, А. Проблемы Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». – М.: Юридический мир, 2003. – 659 с.
2. Государственные унитарные предприятия: Сборник документов. – М.: Акционер, 2000. – 96 с.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Вып. 3(76). Ч. 1, 2, 3 – М.: Инфра-М, 2005. – 512 с.
4. Есенина, О., Орловский, Ю., Стадников, А., Ушакова, Н. Комментарий к законодательству о федеральных унитарных предприятиях. – Право и экономика, 2001. – 302 с.
5. Леонова, Г. Унитарное предприятие как субъект гражданского права. – М.: Законодательство, 2001. – 109 с.
6. Коршунов, Н.М. Научный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. – М.: Юнити, 2006. – 301 с.
7. Унитарные предприятия теперь могут создаваться только в интересах обеспечения безопасности государства. // Независимая газета. 23.09.2002.
8. Федеральный Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с учетом изменений от 1 июля 2003 г.). Закон и общество. – Ростов: Феникс, 2003. – 32 с.
9. Государственное унитарное предприятие (ГУП) // Audit-it.ru. URL: https://www.audit-it.ru/terms/accounting/gosudarstvennoe_unitarnoe_predpriyatie.html (дата обращения: 19.10.2025).
10. Корпоративное управление: понятие и основные подходы к его определению // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/korporativnoe-upravlenie-ponyatie-i-osnovnye-podhody-k-ego-opredeleniyu (дата обращения: 19.10.2025).
11. Эффективность управления: понятие, показатели // Studfile.net. URL: https://studfile.net/preview/556056/page:21/ (дата обращения: 19.10.2025).
12. К содержанию понятия «Государственная собственность» // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-soderzhaniyu-ponyatiya-gosudarstvennaya-sobstvennost (дата обращения: 19.10.2025).
13. Что такое Государственная собственность? // Техническая Библиотека Neftegaz.RU. URL: https://neftegaz.ru/tech_library/ekonomika/141707-gosudarstvennaya-sobstvennost/ (дата обращения: 19.10.2025).
14. Что такое Государственная собственность: понятие и определение термина // Tochka.com. URL: https://www.tochka.com/glossary/gosudarstvennaya-sobstvennost/ (дата обращения: 19.10.2025).
15. Что такое государственная собственность простыми словами // Vbr.ru. URL: https://www.vbr.ru/banki/glossary/gosudarstvennaya-sobstvennost/ (дата обращения: 19.10.2025).
16. Эффективность управления: как ее измерить, оценить и достичь // Элитариум. URL: https://www.elitarium.ru/effektivnost-upravlenija-kak-ee-izmerit-ocenit-i-dostich/ (дата обращения: 19.10.2025).
17. ГУП или государственное унитарное предприятие: понятие, имущество, заключение сделок, ответственность // Главная книга. URL: https://glavkniga.ru/situations/s508008 (дата обращения: 19.10.2025).
18. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 06.04.2024) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39236/ (дата обращения: 19.10.2025).
19. Внимание, ликвидация: почему унитарные предприятия исключают из ЕГРЮЛ // Legal Academy. URL: https://legal.academy/sf-news/vnimanie-likvidatsiya-pochemu-unitarnye-predpriyatiya-isklyuchayut-iz-egryul (дата обращения: 19.10.2025).
20. Окончание срока ликвидации ГУП и МУП предлагают перенести на 2030 год // ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/news/1628173/ (дата обращения: 19.10.2025).
21. Ликвидация МУП и ГУП до 01.01.2025: унитарные предприятия не смогут работать на товарных рынках после 01.01.2025 г. // Клерк.Ру. URL: https://www.klerk.ru/buh/articles/599351/ (дата обращения: 19.10.2025).
22. ГУП и МУП ликвидируют к 2025 году // Право.ру. URL: https://pravo.ru/news/215714/ (дата обращения: 19.10.2025).
23. Ликвидация или реорганизация ГУП и МУП до 1 января 2025 года // Министерство государственного имущества Пензенской области. URL: https://mingoim.pnzreg.ru/news/2023/12/02/162351 (дата обращения: 19.10.2025).
24. Реформирование унитарных предприятий в российской экономике // Институт Гайдара. URL: https://www.iep.ru/files/text/works/2003_12.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
25. Аглиуллин, Ф. Реформа уменьшит расходы бюджета на содержание убыточных предприятий // Реальное время. URL: https://realnoevremya.ru/articles/300445-ministr-imuchestva-rt-o-reorganizacii-gupov-i-mupov-v-tatarstane (дата обращения: 19.10.2025).
26. Рахимова, Д.С., Ханнанова, Т.Р. Актуальные проблемы совершенствования управления государственными унитарными предприятиями // NovaInfo. 2016. № 43. С. 264–267. URL: https://novainfo.ru/article/16900 (дата обращения: 19.10.2025).
27. Государственные унитарные предприятия: настало время прощаться // ФБК. URL: https://fbk.ru/upload/content/files/fbk_gup_report.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
28. Унитарные предприятия должны сменить правовой статус // Контур.Экстерн. URL: https://e-kontur.ru/enp/17929-unitarnye-predpriyatiya-dolzhny-smenit-pravovoy-status (дата обращения: 19.10.2025).
29. Инструкция по реорганизации ГУПов и МУПов // Про-Госзаказ.Ру. URL: https://pro-goszakaz.ru/article/103233-reorganizatsiya-gupov-i-mupov (дата обращения: 19.10.2025).
30. Ликвидация ГУП и МУП: процесс и сроки // Про-Госзаказ.Ру. URL: https://pro-goszakaz.ru/article/103234-likvidatsiya-gup-i-mup (дата обращения: 19.10.2025).
31. Предлагается до 1 января 2030 года продлить предельный срок ликвидации или реорганизации государственных и муниципальных унитарных предприятий // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/law/hotdocs/79545.html (дата обращения: 19.10.2025).
32. Все регионы РФ утвердили планы-графики реорганизации ГУП и МУП, — ФАС // Bigpowernews.ru. URL: https://bigpowernews.ru/news/81255/ (дата обращения: 19.10.2025).
33. Унитарные предприятия должны поменять форму собственности до 1 января 2025 года // ФНС России. 54 Новосибирская область. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn54/news/activities_fns/14352758/ (дата обращения: 19.10.2025).
34. Развитие государственных унитарных предприятий в Российской Федерации // Журнал Проблемы современной экономики. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-gosudarstvennyh-unitarnyh-predpriyatiy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 19.10.2025).
35. Современные проблемы управления в организациях // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-upravleniya-v-organizatsiyah (дата обращения: 19.10.2025).
36. К проблеме реформирования унитарных предприятий на современном этапе: институциональный подход // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-probleme-reformirovaniya-unitarnyh-predpriyatiy-na-sovremennom-etape-institutsionalnyy-podhod (дата обращения: 19.10.2025).
37. Корпоративное управление – это Полное руководство // Pro DGTL. URL: https://pro.dgtl.ru/korporativnoe-upravlenie (дата обращения: 19.10.2025).
38. Корпоративное управление: совет директоров и постоянные комитеты // ACCA Global. URL: https://www.accaglobal.com/russia/ru/member/discover/corporate-governance.html (дата обращения: 19.10.2025).
39. Корпоративное управление это // Генеральный Директор. URL: https://www.gd.ru/articles/7650-korporativnoe-upravlenie (дата обращения: 19.10.2025).
40. Эффективность управления // Discovered.ru. URL: https://discovered.ru/glossary/effektivnost-upravleniya/ (дата обращения: 19.10.2025).