Современные проблемы административно-территориального деления России: исторический контекст, вызовы федерализма и перспективы оптимизации

Современная Россия, раскинувшаяся на огромных просторах от Балтики до Тихого океана, сталкивается с комплексом вызовов, одним из которых является эффективное управление столь масштабной и разнообразной территорией. В этом контексте административно-территориальное деление (АТД) выступает не просто как технический инструмент организации пространства, но как фундаментальный базис для функционирования государственного аппарата, развития региональной политики и обеспечения социального благополучия. Студенты юридических, политологических, экономических и географических факультетов осознают, что понимание проблем АТД критически важно для формирования компетенций в сфере государственного управления и пространственного развития.

Актуальность данной темы обусловлена не только исторической динамикой и текущими социально-экономическими реалиями, но и недавними конституционными изменениями, которые внесли новые коррективы в систему публичной власти. Отсутствие единого, оптимального подхода к территориальному устройству порождает асимметрию, диспропорции и создает препятствия для гармоничного развития федерации. Целью данного исследования является всесторонний анализ современных проблем административно-территориального деления России, его исторического контекста, влияния федерализма и местного самоуправления, а также осмысление перспектив оптимизации и релевантного международного опыта. Структура работы последовательно проведет читателя от теоретических основ и исторической ретроспективы к современным вызовам, вопросам федерализма, предложениям по реформированию и международному сравнению, завершаясь обобщающими выводами и рекомендациями.

Теоретические основы и сущность административно-территориального деления

Для глубокого понимания современных вызовов российского административно-территориального деления необходимо обратиться к его теоретическим корням и сущностным характеристикам. В научном дискурсе АТД, федерализм и местное самоуправление представляют собой взаимосвязанные и взаимозависимые категории, формирующие каркас государственного устройства любой федеративной страны, а значит, игнорирование этой взаимосвязи неизбежно приведет к неэффективности управления.

Понятие и функции административно-территориального деления

Административно-территориальное деление (АТД) — это не просто географическая разметка карты, а сложная система, представляющая собой разделение территории государства на административно управляемые части или единицы. Его глубинная цель – обеспечение эффективного государственного управления, позволяющего центральной власти доходить до самых отдаленных уголков страны, а также создавать платформу для формирования и функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, АТД служит основой для развития гражданского общества, предоставляя рамки для деятельности общественных объединений и институтов.

Функционально АТД выполняет несколько ключевых задач:

• Управленческая функция: Создает логичную иерархию для делегирования полномочий и контроля, обеспечивая единообразие правоприменения и государственной политики на всей территории.
• Политическая функция: Служит основой для избирательных систем, формирования представительных органов и выражения политической воли населения.
• Экономическая функция: Влияет на размещение производительных сил, региональную экономическую политику, распределение бюджетных ресурсов и развитие инфраструктуры.
• Социальная функция: Обеспечивает доступность государственных услуг (образование, здравоохранение, социальная защита) для граждан, независимо от места их проживания.
• Национально-культурная функция: В многонациональных государствах, таких как Россия, АТД может способствовать сохранению и развитию культурной самобытности различных народов через создание национально-территориальных образований.

Таким образом, АТД является своего рода скелетом, на который наращиваются все остальные системы государственного и общественного устройства, и его структура напрямую влияет на стабильность, управляемость и развитие страны. Недооценка любой из этих функций неизбежно приводит к дисбалансу и снижению эффективности.

Принципы административно-территориального устройства Российской Федерации

Административно-территориальное устройство Российской Федерации базируется на ряде основополагающих принципов, закрепленных как в Конституции РФ, так и в федеральном законодательстве. Эти принципы формируют концептуальную основу для территориальной организации государства и стремятся обеспечить баланс между унитарностью и федерализмом, централизацией и децентрализацией.

Ключевые принципы включают:

1. Принцип государственной целостности: Российская Федерация обладает единой и неделимой территорией. Это означает, что границы субъектов РФ не могут быть изменены в одностороннем порядке, а территориальное устройство служит сохранению единства страны.
2. Единство системы государственной власти: Несмотря на федеративное устройство, существует единая система государственной власти, которая включает федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ. Это обеспечивает согласованное функционирование всех уровней власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий: Конституция РФ четко определяет сферы ответственности между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип позволяет эффективно распределять функции и ресурсы, избегая дублирования и конфликтов.
4. Равноправие и самоопределение народов: В контексте многонационального государства этот принцип гарантирует всем народам, проживающим на территории России, равные права на сохранение и развитие своей культуры, языка и традиций. Он лег в основу создания национально-территориальных образований.
5. Экономический принцип: Этот принцип районирования предполагает выделение экономически самодостаточных территорий, которые благодаря комбинации природных особенностей, культурных накоплений и подготовленности населения для производственной деятельности являются одним из звеньев общей цепи народного хозяйства. Он направлен на формирование оптимальных экономических зон для планирования и развития.
6. Национальный принцип: Тесно связан с принципом равноправия народов и предусматривает формирование национально-территориальных образований (республик, автономных областей, автономных округов) с целью учета этнического разнообразия и реализации права народов на самоопределение в составе федерации.
7. Принцип максимального приближения государственного аппарата и местного самоуправления к населению: Этот принцип направлен на обеспечение доступности и оперативности государственных и муниципальных услуг, а также на активное вовлечение граждан в процессы управления. Он подразумевает создание таких административных единиц, которые позволяют эффективно взаимодействовать с населением.
8. Принципы гуманизма, федерализма и демократизма: Эти принципы функционирования АТД в субъектах РФ подчеркивают важность соблюдения прав и свобод человека, обеспечения федеративного характера государства и демократических основ управления.

Эти принципы, будучи закрепленными в Конституции РФ (в частности, в Главе 3 «Федеративное устройство» и нормах, регулирующих местное самоуправление), формируют сложную, но логичную систему, призванную обеспечить стабильность, эффективность и справедливость территориальной организации государства. Однако, как показывает практика, применение этих принципов на практике сопряжено с рядом проблем и вызовов, которые будут рассмотрены далее, поскольку теоретические положения часто наталкиваются на жесткую реальность региональных особенностей.

Историческая эволюция административно-территориального деления России

История административно-территориального деления (АТД) России – это захватывающая летопись постоянных поисков оптимальной формы управления огромной и разнообразной территорией. Она отражает политические амбиции монархов, экономические потребности государства, демографические сдвиги и, зачастую, реакцию на внутренние и внешние вызовы. Эволюция АТД демонстрирует попеременные волны укрупнения и разукрупнения единиц первого ранга иерархии, разделяемые фазами устойчивого равновесия.

Формирование АТД допетровской Руси (XV-XVII вв.)

До конца XVII века система АТД Московского государства складывалась преимущественно стихийно, отражая феодальные и военно-административные реалии. Государство подразделялось на единицы различного происхождения, что свидетельствует об отсутствии единого, централизованного подхода к территориальной организации.

Изначально территория делилась на княжеские земли, уделы, а затем, с усилением центральной власти, на приказы (органы центрального управления, ведавшие определенными территориями или функциями), разряды (военно-административные округа) и чети. Однако наиболее распространенными и стабильными единицами нижнего уровня были уезды и волости.

В XVII веке уезды стали ключевой единицей территориального деления. В 1625 году насчитывалось 146 уездов, а по некоторым данным, к концу века их число достигало 166. Уезды, в свою очередь, делились на станы и волости. Волости, как правило, являлись самоуправляющимися единицами, объединяющими несколько населенных пунктов. Эта система, хоть и была запутанной и не всегда логичной с точки зрения единообразия управления, отражала исторически сложившиеся региональные особенности и степень освоения территорий. Она обеспечивала сбор налогов, набор войска и поддержание порядка, хотя эффективность такого управления была далека от идеала. Почему же не было унификации ранее? Причина кроется в слабости центральной власти и сложности коммуникаций, не позволявших эффективно управлять столь обширной территорией из одного центра.

Петровские реформы XVIII века: первые унификации и разукрупнения

Эпоха Петра I стала поворотным моментом в истории российского АТД, ознаменовав начало систематической и целенаправленной унификации территориального устройства. Необходимость эффективного управления, сбора ресурсов для ведения войн и модернизации страны подтолкнула к радикальным преобразованиям.

Первая Петровская реформа (Указ от 18 декабря 1708 г.) стала первой попыткой унифицировать систему АТД. Вся Россия была разделена на 8 огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Эти губернии были гигантскими по площади, что позволяло централизовать управление и сбор податей, но создавало проблемы с оперативностью и контролем на местах. Цель реформы заключалась в укреплении фискальной и военно-административной вертикали власти.

Однако столь масштабное укрупнение вскоре выявило свои недостатки. Огромные территории губерний затрудняли эффективное управление, что привело ко Второй Петровской реформе (Указ от 29 мая 1719 г.). Эта реформа была направлена на разукрупнение. Губернии были разделены на провинции, а те, в свою очередь, на дистрикты. Было учреждено 45 провинций, на которые делились все губернии, за исключением Астраханской и Ревельской. Дистрикты стали наименьшей административной единицей. Эта система была призвана повысить эффективность управления на местах.

Тем не менее, дистрикты просуществовали недолго. Уже в 1727 году они были упразднены, и произошло частичное восстановление уездного деления. После этой корректировки в империи насчитывалось 14 губерний и около 250 уездов, что демонстрировало постоянный поиск баланса между централизацией и возможностью эффективного управления на местах. Петровские реформы заложили основы губернского деления, которое, с изменениями, просуществовало в России вплоть до начала XX века. Этот опыт показывает, что стремление к чрезмерному укрупнению или разукрупнению без учета управленческих реалий неизбежно приводит к дальнейшим корректировкам.

Губернская реформа Екатерины II (1775 г.) и Павловская «контрреформа» (1796 г.)

Эпоха Екатерины II ознаменовалась самой масштабной и продуманной реформой административно-территориального деления, целью которой было не только повышение эффективности управления, но и укрепление самодержавной власти, а также борьба с потенциальными очагами недовольства, как это показало Пугачевское восстание.

К 1775 году Российская империя насчитывала 23 губернии, подразделявшиеся на 62 провинции и около 300 уездов. Система была еще далека от оптимальной. Реформа 1775 года, известная как «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», кардинально изменила эту структуру. Екатерина II упразднила провинции как промежуточное звено, увеличила количество губерний (которые также стали называться наместничествами) и сделала уезд основной единицей второго уровня АТД, находящейся непосредственно под губернской властью. В результате реформы, проводившейся с 1775 по 1785 годы, было создано 53 наместничества (губернии). К концу правления Екатерины II Россия делилась на 50 наместничеств и губерний, а также 1 область, что составило 51 единица высшего звена АТД. Эта реформа значительно укрепила вертикаль власти, приблизив управление к населению и обеспечив более эффективное взаимодействие между центральной властью и регионами.

Однако со смертью Екатерины II и восшествием на престол Павла I начался период, который историки называют «Павловской контрреформой» (1796 г.). Несогласный с многими начинаниями своей матери, Павел I приступил к пересмотру ее административных преобразований. Это привело к укрупнению наместничеств, переименованию их обратно в губернии и значительному сокращению числа высших единиц АТД – с 51 до 42. Целью этой контрреформы было, с одной стороны, стремление к централизации власти и сокращению административного аппарата, а с другой – демонстрация отказа от политики предшественницы. Хотя некоторые изменения Павла I были продиктованы логикой сокращения избыточных расходов и оптимизации управления, общая тенденция к разукрупнению при Екатерине II была более дальновидной в плане эффективности.

Административно-территориальные преобразования в советский период (1918-1992 гг.)

После Октябрьской революции 1917 года и образования РСФСР, а затем и СССР, административно-территориальное деление претерпело радикальные изменения, продиктованные новой идеологией, социально-экономическими задачами и принципами национально-государственного строительства.

Первая советская реформа 1923-1929 гг. была одним из наиболее масштабных преобразований. Она была направлена на кардинальное укрупнение административных единиц и внедрение принципов административно-экономического районирования, разработанных Госпланом. В 1921 году Госплан представил проект разделения страны на 21 экономический район, исходя из производственной специализации, сырьевой базы и транспортной доступности. Целью было создание крупных, экономически самодостаточных регионов, способствующих плановому развитию народного хозяйства. К 1930 году все губернии и области РСФСР были объединены в 7 краёв, 6 областей и 8 автономных советских социалистических республик (АССР). Эта реформа привела к формированию крупных территориальных образований, управляемых централизованно.

Важной особенностью советского периода было формирование национально-территориальных образований. В период с 1918 по 1992 годы субъектами РСФСР были не только национальные образования (республики, автономные области, автономные округа), но и края, области. Национальные образования создавались для реализации права народов на самоопределение и учета этнического разнообразия страны. Это было значимым отличием от дореволюционной системы, где национальный принцип играл гораздо меньшую роль в территориальном делении.

Последующие волны преобразований в 1934-1954 годах приводили к разукрупнению, а затем в 1956-1957 годах — к новому укрупнению административных единиц, что отражало меняющиеся политические приоритеты и задачи экономического планирования. Каждое изменение в структуре АТД было, как правило, диктовано текущими политическими потребностями государства, будь то коллективизация, индустриализация или развитие новых промышленных районов. В этот период АТД стало мощным инструментом централизованного управления и мобилизации ресурсов. Почему же советский опыт столь важен для понимания современности? Он показал, как идеологические установки могут кардинально трансформировать территориальное устройство, создавая как возможности для развития, так и предпосылки для будущих проблем.

Тенденции укрупнения регионов в начале XXI века (2003-2008 гг.)

Начало XXI века в Рос��ии ознаменовалось новой волной территориальных преобразований, которая получила название «укрупнение регионов». Этот процесс был логическим продолжением политики укрепления «вертикали власти», начатой в мае 2000 года с созданием федеральных округов. Хотя федеральные округа не являются конституционной частью административно-территориального деления, они стали мощным инструментом централизации и контроля над субъектами Федерации.

Волна территориальных преобразований 2003-2008 годов была направлена на сокращение числа «слабых» и дотационных регионов путем их объединения с более крупными и экономически самодостаточными субъектами. Этот процесс проходил через референдумы, что придавало ему легитимность. В этот период были укрупнены пять субъектов Российской Федерации:

1. Пермский край: Сформирован путем слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
2. Красноярский край: Расширился за счет присоединения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.
3. Камчатская область: Объединилась с Корякским автономным округом, образовав Камчатский край.
4. Иркутская область: Расширилась за счет Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
5. Забайкальский край: Образован путем слияния Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.

Целями этих преобразований декларировались сокращение бюджетных дотаций, повышение эффективности управления, создание более крупных экономических кластеров и, в конечном итоге, выравнивание социально-экономического развития регионов. Однако, как будет показано в дальнейшем, эта волна укрупнения лишь «заморозила» многие проблемы, не решив их окончательно, а в некоторых случаях даже создав новые вызовы. Это демонстрирует, что механическое укрупнение не всегда приводит к желаемым долгосрочным результатам без комплексного подхода к развитию.

Современная структура и принципы административно-территориального деления РФ

Современное административно-территориальное деление (АТД) Российской Федерации представляет собой многоуровневую и сложную систему, которая является отражением как исторических традиций, так и конституционных принципов федеративного устройства. Понимание этой структуры критически важно для анализа проблем и перспектив развития государственного управления, ведь именно она определяет каркас для реализации государственной политики.

Субъекты Российской Федерации: виды и численность

В основе современного АТД России лежит федеративное устройство, закрепленное в Конституции РФ. Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каждый из которых обладает определенной степенью самостоятельности в рамках единого федеративного государства.

По состоянию на 25.10.2025 года, Российская Федерация включает в себя 89 равноправных субъектов. Эти субъекты подразделяются на несколько видов, что отражает исторические, национальные и социально-экономические особенности регионов:

• Республики (24): Образованы по национально-территориальному принципу, имеют собственную конституцию и государственные языки. Примеры: Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия).
• Края (9): Крупные территориальные образования, часто включающие автономные округа. Примеры: Краснодарский край, Хабаровский край.
• Области (48): Наиболее распространенный вид субъектов, сформированные преимущественно по территориальному признаку. Примеры: Московская область, Свердловская область.
• Города федерального значения (3): Особый статус имеют Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, которые являются крупными мегаполисами и самостоятельными субъектами Федерации.
• Автономная область (1): Еврейская автономная область.
• Автономные округа (4): Территории, образованные по национальному принципу, но входящие в состав краев или областей (либо выделенные в самостоятельные субъекты в процессе укрупнения). Примеры: Ямало-Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ.

Таблица 1: Структура субъектов Российской Федерации (на 25.10.2025 г.)

Вид субъекта РФ	Количество
Республики	24
Края	9
Области	48
Города федерального значения	3
Автономная область	1
Автономные округа	4
Всего субъектов РФ	89

Это разнообразие видов субъектов является отличительной чертой российского федерализма, обеспечивая гибкость в управлении, но одновременно порождая асимметрию, которая станет предметом дальнейшего анализа. Что же делать с этой асимметрией?

Федеральные округа и экономические районы как элементы территориального устройства

Помимо конституционно закрепленных субъектов Российской Федерации, в системе территориального устройства страны существуют и другие элементы, выполняющие важные функции в государственном управлении, статистическом учете и экономическом планировании. Речь идет о федеральных округах и экономических районах.

Федеральные округа
Создание федеральных округов в мае 2000 года Указом Президента РФ В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» стало важным шагом в укреплении «вертикали власти». Однако важно отметить, что федеральные округа не являются конституционной частью АТД и не обладают статусом субъектов Федерации. Их основная задача — обеспечение контроля за исполнением федеральных законов и указов Президента на территории нескольких субъектов РФ, координация деятельности территориальных органов федеральных ведомств и взаимодействие с региональными властями.

В настоящее время в Российской Федерации действует 8 федеральных округов:

1. Центральный федеральный округ
2. Северо-Западный федеральный округ
3. Южный федеральный округ
4. Северо-Кавказский федеральный округ
5. Приволжский федеральный округ
6. Уральский федеральный округ
7. Сибирский федеральный округ
8. Дальневосточный федеральный округ

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются важным связующим звеном между федеральным центром и регионами, способствуя более эффективной реализации государственной политики.

Экономические районы
Экономические районы представляют собой деление территории России, используемое преимущественно в экономических, статистических и научно-исследовательских целях. Они не обладают административно-управленческими функциями, но служат основой для анализа регионального развития, размещения производительных сил и разработки долгосрочных программ.

До 2018 года органами статистики России использовалось деление территории на 12 экономических районов:

1. Центральный
2. Центрально-Черноземный
3. Восточно-Сибирский
4. Дальневосточный
5. Северный
6. Северо-Кавказский
7. Северо-Западный
8. Волго-Вятский
9. Поволжский
10. Уральский
11. Западно-Сибирский
12. Калининградский

Эти районы формировались на основе экономического принципа районирования, предполагающего выделение территорий с общими природно-ресурсными, инфраструктурными и производственными особенностями, что делает их логичными единицами для комплексного экономического анализа и планирования.

Таким образом, современное территориальное устройство России включает в себя многослойную иерархию, где субъекты РФ являются конституционной основой, федеральные округа — инструментом федерального контроля, а экономические районы — аналитическим и статистическим каркасом. Почему же такое многообразие необходимо? Оно позволяет сочетать конституционные гарантии федеративного устройства с прагматичными подходами к управлению и планированию.

Конституционные основы и законодательное регулирование АТД

Фундаментальные принципы и структура административно-территориального деления Российской Федерации закреплены в ее Основном законе – Конституции РФ, принятой в 1993 году, и в последующих поправках, особенно после Конституционной реформы 2020 года. Именно Конституция определяет федеративное устройство страны и является основой для всей системы территориальной организации.

Конституционные основы:

• Глава 3 Конституции РФ «Федеративное устройство» является краеугольным камнем. Статья 5 провозглашает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Это положение подчеркивает многообразие форм государственности внутри федерации и принцип равноправия всех субъектов, независимо от их статуса.
• Принцип государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, равноправия и самоопределения народов (статья 5 Конституции РФ) — это не просто декларации, а действующие механизмы, определяющие взаимодействие федерального центра и регионов.
• Основы разграничения полномочий: Конституция РФ (статьи 71, 72, 73) устанавливает предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы исключительного ведения субъектов РФ. Это позволяет субъектам принимать собственные законы и нормативные акты, но они должны соответствовать федеральному законодательству. Субъекты РФ имеют собственную конституцию либо устав, а также собственное законодательство, которое должно соответствовать Конституции РФ. Разграничение полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации может происходить также на основе двусторонних договоров.

Законодательное регулирование:
Помимо Конституции, регулирование вопросов АТД осуществляется посредством целого ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет ключевое значение, так как определяет принципы территориальной организации местного самоуправления, являющегося подсистемой в общей системе территориального устройства России.
• Региональное законодательство: Каждый субъект РФ имеет право принимать собственные законы об административно-территориальном устройстве, которые регулируют деление его территории на муниципальные образования и иные административно-территориальные единицы. Однако эти законы не могут противоречить федеральному законодательству. Принципы функционирования АТД в субъектах РФ должны включать соблюдение прав и свобод человека (гуманизма), федерализм и демократизм.

Таким образом, конституционные и законодательные основы формируют сложную, но относительно устойчивую систему, призванную обеспечить баланс между унитарностью и федерализмом. Однако, как показывает практика, постоянные изменения законодательства в сфере федеративного устройства и местного самоуправления вызывают научные дискуссии и создают новые вызовы, особенно после Конституционной реформы 2020 года, которая поставила новые задачи по приведению законодательства в соответствие с изменённой Конституцией, в частности, в вопросах федеративного устройства и местного самоуправления.

Современные проблемы административно-территориального деления России: комплексный анализ

Несмотря на периодические реформы и попытки оптимизации, современное административно-территориальное деление (АТД) России продолжает сталкиваться с рядом серьезных проблем. Эти вызовы имеют комплексный характер, затрагивая социально-экономические, демографические, политические и этнокультурные аспекты, и напрямую влияют на эффективность государственного управления и региональное развитие. Анализ этих проблем позволяет выявить «слепые зоны» конкурентных исследований и предложить более глубокий взгляд на причины и последствия текущей ситуации.

Социально-экономические и демографические диспропорции между субъектами

Одной из наиболее острых и очевидных проблем современного российского АТД является колоссальная диспропорция между субъектами Федерации по ключевым социально-экономическим и демографическим показателям. Эта асимметрия не просто затрудняет выработку единой региональной политики, но и создает серьезные препятствия для равномерного развития страны, поскольку ресурсы и возможности распределяются крайне неравномерно.

Размеры территорий:
Россия демонстрирует уникальный разброс в площадях субъектов.

• Самый большой по площади субъект РФ — Республика Саха (Якутия), занимающая территорию в 3 083 523 км², что сопоставимо с площадью целой страны, такой как Индия или Аргентина. Управление такой огромной территорией, характеризующейся суровыми климатическими условиями и низкой плотностью населения, представляет собой колоссальную логистическую и административную задачу.
• В то же время, самый маленький субъект РФ, исключая города федерального значения, — Республика Ингушетия с площадью всего 3 628 км². Это создает резкий контраст в масштабах управления, ресурсах и возможностях для развития.

Таблица 2: Сравнение площади крупнейшего и наименьшего субъектов РФ (на 25.10.2025 г.)

Субъект РФ	Площадь (км2)
Республика Саха (Якутия)	3 083 523
Республика Ингушетия	3 628

Численность и плотность населения:
Аналогичные диспропорции наблюдаются и в демографических показателях.

• По численности населения крупнейшим субъектом является город федерального значения Москва (12 380 664 чел. по состоянию на 2017 год, а к 2025 году эта цифра еще возросла), что является результатом исторической централизации и экономической притягательности столицы.
• Наименьшим по численности населения является Ненецкий автономный округ (36 881 чел. по состоянию на 2017 год).

Таблица 3: Сравнение численности населения крупнейшего и наименьшего субъектов РФ (по данным на 2017 г.)

Субъект РФ	Численность населения (чел.)
Город федерального значения Москва	12 380 664
Ненецкий автономный округ	36 881

Такие различия приводят к неравномерной плотности населения и, как следствие, к разной нагрузке на социальную инфраструктуру, транспортные сети и органы управления. Например, в густонаселенных регионах возникают проблемы с перегрузкой городов, а в малонаселенных — с поддержанием базовых услуг и транспортной доступностью.

Экономический потенциал и уровень дотационности:
Социально-экономические диспропорции проявляются также в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности. Менее половины субъектов РФ имеют положительный баланс во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, что означает, что большинство регионов являются дотационными. Суммарный долг субъектов РФ значителен, что ставит под угрозу их финансовую стабильность и способность к самостоятельному развитию.

Эти различия в размерах территорий, численности населения, экономическом потенциале и уровне дотационности создают фундаментальные проблемы для выработки единой и справедливой региональной политики, порождают «регионы-лидеры» и «регионы-аутсайдеры», углубляя социально-экономическое расслоение и препятствуя формированию единого экономического пространства.

Асимметричность федерации и проблема формирования единой российской нации

Одной из глубинных проблем российского административно-территориального деления является его ярко выраженная асимметричность. Российская Федерация, несмотря на конституционный принцип равноправия субъектов, фактически представляет собой конгломерат регионов с различным статусом, историей и потенциалом, что создает неравновесие между национальными республиками и территориальными субъектами.

Неравновесие статусов: Наличие республик с собственными конституциями, государственными языками и большей степенью суверенитета, по сравнению с областями или краями, порождает ощущение неравенства. Хотя Конституция РФ провозглашает равноправие, на практике различия в конституционно-правовом статусе, исторических предпосылках и этнокультурной специфике приводят к неодинаковому восприятию своего места в федерации. Это неравновесие может проявляться в разной степени влияния на федеральные решения, разных возможностях для привлечения инвестиций и развития.

Этнокультурный фактор и консолидация нации: Проблема формирования единой российской нации в условиях асимметричной федерации стоит особенно остро. Многонациональный состав России, с одной стороны, является ее богатством, с другой – источником потенциальных вызовов, если не обеспечивается гармоничное развитие всех народов и культур. Нерешенные вопросы АТД, диспропорции в развитии и отсутствие единой идеологии могут препятствовать консолидации общества, способствуя развитию регионального эгоизма и, в некоторых случаях, сепаратистских настроений. Создание национальных республик в свое время было попыткой учесть этнокультурные особенности, однако сегодня это создает новые сложности в управлении и развитии.

Политическое влияние: Асимметричность федерации также влияет на политические процессы. Более крупные и экономически сильные субъекты могут иметь большее влияние на федеральные решения, тогда как малые и дотационные регионы часто остаются на периферии внимания. Это приводит к дисбалансу представительства интересов и может порождать политические проблемы, связанные с недовольством «слабых» регионов своим положением. Проблема формирования единой российской нации неразрывно связана с тем, насколько эффективно федеральный центр сможет нивелировать эти различия и создать равные условия для развития всех граждан, независимо от места их проживания и этнической принадлежности. Как эта асимметрия сказывается на местном самоуправлении?

Политические и управленческие вызовы АТД

Нерешенные проблемы административно-территориального деления несут в себе значительные политические и управленческие вызовы, которые напрямую влияют на эффективность государственного аппарата и качество жизни населения. Эти проблемы проявляются на разных уровнях – от федерального до муниципального.

Отсутствие единого подхода к регулированию на региональном уровне: Одной из ключевых управленческих проблем является отсутствие единого, унифицированного подхода к определению и регулированию административно-территориального устройства на региональном уровне. Каждый субъект Российской Федерации, в рамках своей компетенции, принимает собственные законы об АТД. Это приводит к значительным различиям в структуре муниципалитетов, их функциях, распределении полномочий и, как следствие, к неравномерному качеству государственных и муниципальных услуг. Такое разнообразие создает сложности для федерального центра в координации и контроле, а также для граждан, которые сталкиваются с разными правилами и стандартами в различных регионах.

Снижение эффективности государственного управления: Асимметричность федерации, диспропорции между регионами и отсутствие единых стандартов приводят к снижению эффективности государственного управления в целом. Ресурсы могут распределяться неравномерно, инвестиции концентрироваться в нескольких «локомотивных» регионах, тогда как другие остаются в состоянии стагнации. Это порождает не только экономические, но и социальные проблемы, такие как миграция населения из депрессивных регионов, социальное напряжение и рост недоверия к власти.

Взаимодействие федерального центра и регионов: Политический аспект проявляется и во взаимоотношениях федерального центра с регионами. Несмотря на укрепление «вертикали власти» через создание федеральных округов, региональные элиты сохраняют значительное влияние, и их интересы не всегда совпадают с федеральными приоритетами. Это может приводить к конфликтам интересов, лоббированию и замедлению реализации федеральных программ.

Бюджетная зависимость и политический торг: Как было отмечено ранее, более 90% населения России проживает в узкой полосе сравнительно приемлемых агроклиматических условий, что детерминирует демографические проблемы. Однако это также влияет и на политические аспекты. Регионы с высоким экономическим потенциалом и большой численностью населения имеют больше возможностей для самостоятельного развития, тогда как дотационные регионы вынуждены постоянно вести «политический торг» с федеральным центром за финансовую поддержку. Эта бюджетная зависимость превращает региональную политику в инструмент распределения дотаций, а не в стратегию развития.

Таким образом, политические и управленческие вызовы АТД России являются многогранными и требуют комплексного подхода к решению, который должен учитывать не только экономические и социальные, но и глубокие политические аспекты управления огромной федерацией.

Влияние природно-географических и этнокультурных факторов

Административно-территориальное деление России, как и любой другой страны, не может быть оторвано от ее природно-географического ландшафта и этнокультурного многообразия. Эти факторы оказывают существенное, а порой и детерминирующее влияние на формирование, функционирование и проблемы АТД.

Природно-географические факторы:

• Огромные размеры территории и климатические условия: Россия — крупнейшее государство мира, значительная часть которого расположена в зоне с суровыми климатическими условиями. Это приводит к тому, что более 90% населения России проживает в сравнительно узкой полосе с приемлемыми агроклиматическими условиями, преимущественно в европейской части страны и на юге Сибири. Этот фактор детерминирует демографические проблемы: дисбаланс в плотности населения, неравномерное освоение территорий и концентрацию инфраструктуры.
• Природно-ресурсная база: Размещение крупных месторождений полезных ископаемых (нефть, газ, уголь, металлы) определяет специализацию регионов и их экономический потенциал. Например, регионы Крайнего Севера и Сибири, богатые природными ресурсами, являются ключевыми для экономики страны, но их освоение сопряжено с колоссальными затратами на инфраструктуру и создание приемлемых условий для жизни и работы. Это приводит к возникновению «островков» развития в условиях общего малонаселения.
• Транспортная доступность: Сложный рельеф, обширные лесные массивы, наличие множества рек и озер, а также огромные расстояния делают транспортную доступность важнейшим фактором. Отсутствие развитой транспортной сети в некоторых регионах затрудняет как экономическое взаимодействие, так и эффективное управление, увеличивая административные издержки.

Этнокультурные факторы:

• Многонациональный состав: Россия — многонациональное государство, на территории которого проживает более 190 народов. Этот фактор исторически обусловил формирование национально-территориальных образований (республик, автономных областей, автономных округов).
• Национальный принцип районирования: Национально-культурный принцип в АТД связан с формированием национально-территориальных образований для учёта этнического разнообразия и права народов на самоопределение. С одной стороны, это позволяет сохранить культурную идентичность и языки, с другой — создает основу для асимметричности федерации и потенциальных конфликтов интересов между национальными и территориальными субъектами.
• Социальная сплоченность и культурная автономия: Этнокультурные особенности влияют на социальную сплоченность и формируют запросы на культурную автономию. АТД должно учитывать эти запросы, чтобы обеспечить гармоничное сосуществование различных этносов в рамках единого государства. Нерешенные вопросы в этой сфере могут приводить к обострению межнациональных отношений и препятствовать формированию единой гражданской нации.

Таким образом, природно-географические и этнокультурные факторы не просто влияют на АТД, но и часто определяют его структуру и проблемы. Любая попытка оптимизации АТД без учета этих глубинных факторов обречена на неудачу, так как территориальное деление должно быть не только управленчески эффективным, но и социально справедливым, а также экономически целесообразным, учитывая уникальные особенности каждого региона.

Российский федерализм и местное самоуправление в системе АТД

Взаимосвязь федеративного устройства и системы местного самоуправления в России представляет собой сложную и динамично развивающуюся область, особенно после Конституционной реформы 2020 года. Эта взаимосвязь является ключевым аспектом функционирования административно-территориальной структуры и во многом определяет эффективность государственного управления на всех уровнях.

Конституционные гарантии местного самоуправления и «крен» в сторону региональной самостоятельности

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти. Это положение является фундаментальной гарантией независимости местного самоуправления.

Конституционные гарантии:

• Статья 12 Конституции РФ прямо гласит, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение является краеугольным камнем для обеспечения автономии муниципалитетов.
• Статья 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций. Она также определяет, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Однако, несмотря на эти четкие конституционные гарантии, российский федерализм ознаменован значительным «креном» в сторону предоставления федеральным законодателем региональным властям широкой степени самостоятельности в определении нормативных особенностей функционирования местного самоуправления на территории субъекта РФ. Это порождает ряд дискуссий, особенно в отношении связи пункта «н» статьи 72 Основного закона («система местного самоуправления») с правом государства на определение этой системы. Возникает вопрос: до какой степени субъект РФ может регулировать систему местного самоуправления, не нарушая его конституционную самостоятельность?

Этот «крен» в сторону региональной самостоятельности, с одной стороны, позволяет учитывать местные особенности и потребности, с другой — может приводить к правовой неопределенности, неравенству в правах и возможностях муниципалитетов в разных регионах, а также к усилению зависимости местного самоуправления от региональных властей. Такая ситуация требует постоянного поиска баланса между автономией и централизованным регулированием.

Проблемы территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления, хоть и является подсистемой в общей системе территориального устройства России, сталкивается с рядом специфических проблем, которые тесно связаны с административно-территориальным делением субъектов РФ.

Противоречия в отождествлении с АТД субъектов РФ:
Одной из ключевых проблем является включение территориальной организации местного самоуправления в состав АТД субъектов РФ или, что еще более спорно, его отождествление с ним. Это противоречит основам конституционного строя России, поскольку местное самоуправление, как уже отмечалось, не входит в систему государственной власти. Отождествление территориальных единиц местного самоуправления с административно-территориальными единицами субъекта РФ может привести к:

• Нарушению принципа самостоятельности: Муниципальные образования могут лишиться возможности самостоятельно определять свою структуру и границы, если они будут жестко привязаны к административно-территориальному делению региона.
• Усложнению управления: Различные цели и функции АТД (государственное управление) и территориальной организации местного самоуправления (решение вопросов местного значения) требуют разных подходов, и их смешение создает правовую и управленческую путаницу.

Влияние Федерального закона № 131-ФЗ:
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл ключевую роль в формировании современной системы местного самоуправления. Он определил основные виды муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа) и их полномочия. Однако, несмотря на положительные аспекты, закон также предоставил региональным властям широкие возможности для регулирования вопросов местного самоуправления, что, как уже отмечалось, привело к значительной вариативности и асимметрии. Это порождает научные дискуссии о том, насколько полно этот закон обеспечивает конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления.

Правовые коллизии и реформы:
Законодательство в сфере федеративного устройства и местного самоуправления постоянно изменяется. Например, изменения, внесенные в 2014 году, привели к появлению новых видов муниципальных образований (городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы), что еще больше усложнило систему. Эти постоянные изменения, хоть и направлены на совершенствование, часто порождают правовые коллизии, требуют значительных усилий по адаптации со стороны региональных и муниципальных властей и затрудняют долгосрочное планирование.

Таким образом, территориальная организация местного самоуправления в России находится в стадии постоянного поиска оптимальной модели, где необходимо сбалансировать конституционные гарантии самостоятельности с потребностями эффективного государственного управления и регионального развития. Это постоянное движение не всегда приносит быстрые результаты, но указывает на необходимость глубоких и продуманных преобразований.

Влияние Конституционной реформы 2020 года на соотношение публичной власти

Конституционная реформа 2020 года оказала значительное влияние на всю систему публичной власти в России, включая федеративное устройство и местное самоуправление. Одним из ключевых нововведений стал принцип единства системы публичной власти, который призван обеспечить более тесную координацию и взаимодействие между федеральными, региональными и муниципальными органами.

Принцип единства системы публичной власти:
Введение этого принципа в Конституцию РФ (статья 80.1, 132) является отражением стремления к централизации и укреплению «вертикали власти». Он предполагает, что все уровни власти — федеральные, региональные и муниципальные — должны функционировать как единый, взаимосвязанный механизм, обеспечивая согласованное решение задач государственного и общественного развития.

• Последствия для самостоятельности субъектов: Принцип единства системы публичной власти призван не выхолащивать принцип самостоятельности субъектов в определении своей системы органов государственной власти. Однако на практике возникает тонкая грань между координацией и прямым контролем. Это может привести к унификации регионального законодательства и структуры органов власти, ограничивая возможности субъектов по адаптации к местным условиям.
• Воздействие на местное самоуправление: Для местного самоуправления принцип единства публичной власти означает усиление его интеграции в общую систему государственного управления. Это может проявляться в более тесном взаимодействии с региональными органами власти, в повышении ответственности муниципалитетов перед государством, а также в потенциальном усилении контроля со стороны вышестоящих уровней власти.

Новые задачи по приведению законодательства в соответствие:
Конституционная реформа 2020 года поставила перед законодателем новые задачи по приведению всего законодательства, включая нормы о федеративном устройстве и местном самоуправлении, в соответствие с изменённой Конституцией. Этот процесс требует пересмотра многих действующих нормативно-правовых актов и разработки новых.

• Перераспределение полномочий: Возможны изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, направленные на оптимизацию управления и избежание дублирования функций.
• Унификация стандартов: Новые поправки могут способствовать большей унификации стандартов в сфере местного самоуправления по всей стране, сокращая региональные различия и обеспечивая более равномерное качество услуг.

Дискуссии и вызовы:
Введение принципа единства системы публичной власти вызывает оживленные научные дискуссии. Одни эксперты видят в нем инструмент для повышения эффективности управления и консолидации страны, другие опасаются возможного усиления централизации и снижения самостоятельности регионов и муниципалитетов. Баланс между единством и автономией остается ключевым вызовом для российского федерализма в современных условиях. Успешная реализация принципа единства публичной власти потребует глубокого анализа и продуманных законодательных решений, которые смогут обеспечить как эффективность управления, так и сохранение конституционных гарантий самостоятельности всех уровней власти.

Тенденции и перспективы оптимизации административно-территориального деления

После волны территориальных преобразований 2003-2008 годов, которая привела к укрупнению ряда субъектов Российской Федерации, может показаться, что вопрос оптимизации административно-территориального деления (АТД) отошел на второй план. Однако на самом деле проблемы не исчезли, а были, скорее, «заморожены», продолжая оказывать влияние на региональное развитие и эффективность государственного управления. Сегодня вновь актуализируется дискуссия о необходимости дальнейшей оптимизации АТД.

Современные вызовы и необходимость оптимизации границ

Современная Россия сталкивается с целым рядом вызовов, которые вновь делают задачу оптимизации границ административно-территориальных единиц крайне актуальной. Изменившиеся с��циально-экономические, демографические и географические условия требуют пересмотра существующих подходов.

Изменение социально-экономических условий:

• Неравномерность развития: Несмотря на попытки выравнивания, сохраняется значительная социально-экономическая дифференциация между регионами. Некоторые субъекты остаются высокодотационными, не способными к самостоятельному развитию, в то время как другие являются экономическими «локомотивами». Это создает дисбаланс в распределении ресурсов и возможностей.
• Демографические сдвиги: Продолжающиеся демографические изменения, включая миграцию населения из депрессивных регионов в крупные агломерации, приводят к обезлюдению одних территорий и перенаселенности других. Существующие границы АТД не всегда соответствуют реальной плотности населения и распределению трудовых ресурсов.
• Технологический прогресс: Развитие информационных технологий и цифровизация управления меняют требования к территориальной организации. Новые технологии позволяют управлять большими территориями, но при этом требуют гибкости и адаптивности административных структур.

Необходимость оптимизации границ:

• Повышение эффективности управления: Оптимизация границ может способствовать созданию более управляемых и экономически жизнеспособных единиц, что позволит сократить административные издержки и повысить качество государственных и муниципальных услуг.
• Стимулирование экономического роста: Более рациональное АТД может способствовать формированию экономических кластеров, развитию межрегиональной кооперации и привлечению инвестиций.
• Укрепление федеративных отношений: Оптимизация АТД может помочь в разрешении проблем асимметричности федерации и создании более равноправных условий для развития всех субъектов.

Картографический метод исследования:
Для решения задачи оптимизации границ предлагается активно использовать картографический метод исследования в сочетании со статистическими данными. Это позволяет наглядно анализировать:

• Динамику и национальный состав населения: Выявлять зоны демографического спада или роста, а также территории с высокой концентрацией определенных этносов, что важно для учета национального принципа.
• Распределение экономических ресурсов и инфраструктуры: Определять транспортные узлы, промышленные центры, сельскохозяйственные зоны для формирования логически обоснованных экономических районов.
• Административно-территориальные связи: Оценивать существующие транспортные, экономические и социальные связи между населенными пунктами и административными единицами.

Применение таких методов позволит принимать обоснованные решения, основанные на глубоком анализе реальной ситуации, а не на чисто политических или волюнтаристских мотивах.

Предложения по укрупнению субъектов РФ и созданию новых территориальных образований

В экспертном сообществе и среди государственных деятелей регулярно обсуждаются различные предложения по дальнейшей оптимизации АТД России. Эти идеи направлены на решение проблем, связанных с асимметричностью, дотационностью и неэффективностью управления.

Укрупнение экономически слабых регионов:
Одним из наиболее часто обсуждаемых направлений является укрупнение субъектов Федерации, в том числе за счет объединения экономически слабых и дотационных регионов с более сильными. Логика такого подхода заключается в следующем:

• Сокращение дотационности: Объединение позволит перераспределить ресурсы, сократить административные расходы и создать более крупный и самодостаточный бюджет.
• Эффект масштаба: Крупные регионы могут быть более привлекательными для инвесторов, иметь больше возможностей для реализации крупных инфраструктурных проектов и развития экономики.

Примеры конкретных предложений по укрупнению:

• Объединение Санкт-Петербурга и Ленинградской области: Эта идея регулярно всплывает в дискуссиях. Слияние города федерального значения с окружающим регионом могло бы создать мощный экономический центр, способный конкурировать на мировом уровне, оптимизировать управление городской агломерацией и решить ряд инфраструктурных проблем.
• Слияние Новгородской и Псковской областей: Эти регионы часто рассматриваются как экономически слабые и небольшие по площади. Их объединение, возможно, с включением в состав Ленинградской области, могло бы создать более крупный и устойчивый субъект, способный к более эффективному развитию.
• Создание укрупненных территориальных образований с сохранением существующих субъектов внутри: Это более гибкий подход, учитывающий интересы национальных республик. Он предполагает создание неких «макрорегионов» или укрупненных единиц, в рамках которых существующие субъекты Федерации сохраняют свой статус и национальную специфику, но при этом более тесно координируют свою экономическую и социальную политику. Это может быть похоже на существующие федеральные округа, но с более широкими координационными полномочиями и, возможно, с элементами самоуправления.

Создание новых территориальных образований:
Помимо укрупнения, обсуждаются и идеи создания совершенно новых типов территориальных образований, которые могли бы быть более гибкими и адаптивными к современным вызовам. Это может включать:

• Развитие агломераций: Признание и правовое оформление крупных городских агломераций как особых территориальных единиц с соответствующими управленческими структурами.
• Создание межрегиональных кластеров: Формирование функциональных территориальных объединений, ориентированных на развитие определенных отраслей экономики или решение общих инфраструктурных задач.

Эти предложения, безусловно, требуют тщательного анализа их социально-экономических, политических и этнокультурных последствий, а также широкого общественного обсуждения. Отказ от устаревшего представления о государстве как надстройке над экономикой самостоятельных субъектов и принятие более системного и прагматичного подхода к территориальной организации страны может привести к значительным переменам к лучшему.

Долгосрочные последствия и потребность в новой муниципальной реформе

Процесс укрупнения субъектов РФ и возможные дальнейшие изменения в административно-территориальном делении имеют глубокие долгосрочные последствия, которые выходят за рамки простого изменения границ. Они неизбежно повлекут за собой потребность в новой муниципальной реформе и переосмыслении всей системы местного самоуправления.

Долгосрочные последствия укрупнения:

• Изменение системы АТД страны: Если процесс укрупнения будет продолжен, это потребует пересмотра всей иерархии административно-территориального деления на федеральном уровне. Возможно, появятся новые типы регионов, изменятся принципы их взаимодействия с федеральным центром.
• Наделение укрупненных субъектов новыми правами: Для нормального развития укрупненных субъектов потребуется наделение их расширенными правами самоуправления и участия в принятии решений. Это может включать большую финансовую автономию, возможность более гибкого регулирования региональной экономики и социальной сферы.
• Усиление региональных диспропорций на микроуровне: Внутри укрупненных субъектов могут возникнуть новые диспропорции, так как более развитые части поглощенных регионов могут доминировать над менее развитыми, что потребует особого внимания к внутрирегиональной политике.
• Сложности в формировании региональной идентичности: Для населения укрупненных регионов потребуется время для формирования новой региональной идентичности, что может вызвать сопротивление и недовольство на переходном этапе.

Потребность в новой муниципальной реформе:
Укрупнение субъектов Федерации неизбежно повлечет за собой муниципальную реформу. Это связано с несколькими факторами:

• Изменение масштабов управления: Укрупненные регионы будут обладать значительно большей территорией и населением, что потребует адаптации структуры местного самоуправления. Возможно, придется пересматривать размеры муниципальных образований, их полномочия и финансовую обеспеченность.
• Оптимизация сети муниципальных образований: В рамках новой муниципальной реформы может потребоваться оптимизация сети муниципальных образований, их укрупнение или, наоборот, разукрупнение в отдельных случаях, чтобы обеспечить максимальное приближение власти к населению при сохранении эффективности управления.
• Перераспределение полномочий: Возникнет необходимость в более четком разграничении полномочий между региональным и муниципальным уровнями, чтобы избежать дублирования и конфликтов.
• Финансовая обеспеченность: Муниципальная реформа должна будет решить проблему финансовой обеспеченности местного самоуправления, чтобы муниципалитеты могли эффективно выполнять свои задачи без чрезмерной зависимости от региональных дотаций.

Современные тенденции:
Сегодня, несмотря на актуальность проблем, наблюдается тенденция к сохранению существующего порядка в АТД. Это объясняется сложностью и высокой политической ценой масштабных реформ, а также стремлением к стабильности. Однако, как показывает история, нерешенные проблемы АТД могут всплыть вновь в осложненных условиях, требуя более радикальных и болезненных решений. Поэтому стратегическое планирование и постепенная, продуманная оптимизация АТД и местного самоуправления являются ключевыми для устойчивого развития России.

Международный опыт реформирования административно-территориального деления

Изучение международного опыта реформирования административно-территориального деления (АТД) может быть весьма полезным для России, но требует критического осмысления. Прямое заимствование зарубежных моделей зачастую малопригодно из-за уникальной специфики нашей страны, её огромной территории и многонационального состава.

Сравнительный анализ моделей АТД в федеративных государствах

При сравнении моделей АТД в федеративных государствах становится очевидным, что Российская Федерация обладает одним из самых больших по количеству субъектов территориальных делений. По состоянию на 25.10.2025 год, в России насчитывается 89 равноправных субъектов.

Таблица 4: Сравнительный анализ числа субъектов федеративных государств

Страна	Число субъектов
Российская Федерация	89
США	50
Австралия	6
Канада	10
Индия	25
Швейцария	26

Это сравнение наглядно демонстрирует, что для России мировой опыт реорганизации АТД малопригоден в части прямого копирования. Большое число субъектов в России объясняется как историческими причинами (формирование многонационального государства), так и огромной территорией. В то время как другие федерации, как правило, имеют меньшее количество, но более крупных и часто более однородных в экономическом и демографическом плане единиц.

Ограниченная применимость прямого заимствования:

• Исторический контекст: Российское АТД формировалось под влиянием уникальных исторических процессов, включая царские реформы, советское национально-территориальное строительство и постсоветские преобразования.
• Этнокультурное многообразие: Многонациональный состав России, с наличием национальных республик и автономных округов, делает невозможным простое унитарное деление.
• Географические масштабы: Огромная территория и разнообразие природно-климатических зон создают уникальные вызовы для управления и развития, не имеющие аналогов в большинстве сравниваемых стран.

Таким образом, хотя опыт других федераций может дать ценные идеи в части принципов разграничения полномочий, финансового выравнивания или организации местного самоуправления, механическое перенесение их моделей АТД на российскую почву без учета специфики приведет к нежелательным последствиям. Более продуктивным является изучение подходов к решению конкретных проблем, а не копирование структур.

Причины и характер административных реформ в европейских странах (Франция, Германия, Хорватия)

Анализ опыта европейских стран в реформировании административно-территориального деления (АТД) показывает, что эти процессы, как правило, происходят одновременно с реформами местного самоуправления и тесно связаны с тенденциями децентрализации. Причины и характер таких преобразований могут быть весьма разнообразны.

Общие причины реформ АТД в Европе:

• Политические факторы: Изменение политического режима, стремление к укреплению демократии или, наоборот, централизации власти, необходимость повышения легитимности региональных структур.
• Экономические факторы: Потребность в стимулировании регионального развития, сокращении региональных диспропорций, повышении инвестиционной привлекательности, оптимизации бюджетных расходов.
• Демографические факторы: Изменение численности и плотности населения, урбанизация, миграционные процессы, которые требуют пересмотра границ и структуры административных единиц.
• Природно-географические факторы: Необходимость адаптации АТД к особенностям ландшафта, климата, ресурсной базы, а также для эффективного управления природными территориями.

Примеры европейских стран:

1. Франция: Исторически Франция является унитарным государством с высокой степенью централизации. Однако в последние десятилетия здесь наблюдаются тенденции к децентрализации. Реформы АТД во Франции часто направлены на укрупнение регионов и департаментов для повышения их экономической конкурентоспособности и эффективности управления. Например, в 2016 году количество регионов было сокращено с 22 до 13, с целью создания более мощных административных единиц. Эти реформы вызваны стремлением к модернизации государственного аппарата и адаптации к меняющимся европейским реалиям.
2. Германия: Как федеративное государство, Германия имеет сложную систему АТД, включающую земли (федеральные субъекты) и муниципалитеты. Реформы здесь часто связаны с необходимостью оптимизации финансового выравнивания между землями и повышения эффективности местного самоуправления. В восточных землях Германии после объединения страны проводились масштабные преобразования АТД, направленные на слияние мелких муниципалитетов и формирование более жизнеспособных административных единиц. Одной из причин также было искусственное объединение единиц для создания территориальной основы федерализма в послевоенный период.
3. Хорватия: В Хорватии реформы АТД в постсоциалистический период были направлены на создание современной системы местного самоуправления и децентрализацию власти. При этом часто происходило разделение районов компактного проживания этнических групп, что отражало стремление к созданию национально однородных административных единиц после распада Югославии.

Уроки для России:

• Комплексный подход: Опыт европейских стран показывает, что реформы АТД должны быть комплексными, затрагивая не только границы, но и полномочия, финансовую обеспеченность всех уровней власти.
• Децентрализация и местное самоуправление: Многие европейские реформы направлены на усиление роли местного самоуправления и децентрализацию функций. Для России, с ее обширной территорией, это может быть особенно актуально.
• Учет местной специфики: Несмотря на общие тенденции, каждая страна адаптирует реформы под свои уникальные исторические, культурные и социально-экономические условия. Россия должна учитывать это, избегая слепого копирования.

Таким образом, международный опыт демонстрирует разнообразие подходов и причин для реформ АТД, подчеркивая важность системности, учета местных особенностей и ориентации на повышение эффективности государственного управления и качества жизни населения.

Заключение: Основные выводы и рекомендации

Современные проблемы административно-территориального деления России представляют собой сложный узел вызовов, пронизывающий все уровни государственного управления и оказывающий существенное влияние на социально-экономическое развитие и формирование единой российской нации. Проведенный анализ позволяет сделать ряд ключевых выводов и сформулировать рекомендации для дальнейшего совершенствования административно-территориального устройства.

Основные выводы:

1. Историческая динамика и политическая детерминированность: Эволюция АТД России с XVIII века и до наших дней демонстрирует постоянные волны укрупнения и разукрупнения, которые зачастую были обусловлены не только экономическими или демографическими потребностями, но и сиюминутными политическими потребностями государства и сменой правящих элит. Это привело к формированию асимметричной и часто нелогичной с точки зрения оптимального управления структуры.
2. Глубокие диспропорции: Современное АТД характеризуется колоссальными социально-экономическими и демографическими различиями между субъектами РФ. Разница в площади (Республика Саха (Якутия) против Республики Ингушетии) и численности населения (Москва против Ненецкого АО), а также уровне экономического развития и дотационности создают фундаментальные препятствия для выработки единой и справедливой региональной политики. Эти диспропорции сохраняют и усугубляют социально-экономические межрегиональные различия, что мешает формированию единой нации.
3. Асимметричность федерации и национальный вопрос: Неравновесие между национальными республиками и территориальными субъектами порождает политические проблемы, затрудняет консолидацию общества и формирование единой российской нации. Наличие различных статусов и прав у субъектов, несмотря на конституционный принцип равноправия, создает поле для конфликтов интересов.
4. Управленческие вызовы: Отсутствие единого подхода к регулированию АТД на региональном уровне, а также постоянные изменения в законодательстве о федерализме и местном самоуправлении снижают эффективность государственного управления, приводят к правовым коллизиям и усложняют реализацию федеральных программ.
5. Влияние Конституционной реформы 2020 года: Введение принципа единства системы публичной власти ставит новые задачи по интеграции всех уровней власти, но одновременно несет риски для самостоятельности субъектов РФ и местного самоуправления, требуя тонкого баланса между централизацией и автономией.
6. «Замороженные» проблемы и актуальность оптимизации: Волна укрупнения регионов 2003-2008 годов лишь «заморозила» многие проблемы АТД. Сегодня, исходя из изменившихся социально-экономических, демографических и географических условий, задача оптимизации границ остается актуальной, поскольку нерешенные проблемы могут всплыть вновь в осложненных условиях, замедляя экономический рост и ухудшая социальные связи.
7. Ограниченность прямого международного заимствования: Мировой опыт реорганизации АТД для России малопригоден из-за уникального сочетания огромной территории, многонационального состава и большого числа субъектов по сравнению с другими федеративными государствами. Однако изучение причин и характера административных реформ в европейских странах (например, во Франции, Германии, Хорватии), связанных с децентрализацией и адаптацией к меняющимся условиям, может быть полезным для выработки собственных решений.

Рекомендации для дальнейшего совершенствования административно-территориального устройства:

1. Комплексный стратегический подход: Необходима разработка долгосрочной, научно обоснованной стратегии развития административно-территориального деления России, учитывающей весь комплекс социально-экономических, демографических, этнокультурных и природно-географических факторов. Эта стратегия должна быть направлена на создание сбалансированной, эффективной и справедливой территориальной организации.
2. Развитие картографического и статистического анализа: Активное использование современных геоинформационных систем и статистических данных для глубокого анализа территориальных диспропорций, динамики населения, экономической специализации и инфраструктурной обеспеченности. Это позволит принимать обоснованные решения по оптимизации границ.
3. Продуманное укрупнение регионов: Рассмотрение возможности дальнейшего укрупнения экономически слабых субъектов РФ с более сильными, но с обязательным учетом мнения населения и глубоким анализом потенциальных социально-экономических и политических последствий. При этом возможно создание укрупненных территориальных образований с сохранением существующих субъектов внутри, что позволит учесть интересы национальных республик.
4. Новая муниципальная реформа: Процесс оптимизации АТД должен быть синхронизирован с новой муниципальной реформой. Целью должно стать создание оптимальной сети муниципальных образований, наделение их достаточными полномочиями и финансовыми ресурсами, а также обеспечение максимального приближения власти к населению при сохранении эффективности управления.
5. Унификация регионального законодательства: Разработка федеральных стандартов и рекомендаций для регионального законодательства об административно-территориальном устройстве, чтобы сократить различия и обеспечить единые подходы к управлению на местах, не ущемляя при этом конституционные гарантии самостоятельности субъектов и местного самоуправления.
6. Укрепление межрегионального сотрудничества: Стимулирование создания межрегиональных ассоциаций и кластеров, которые позволят регионам совместно решать общие экономические и социальные задачи, независимо от административных границ.
7. Повышение прозрачности и общественного обсуждения: Все реформы АТД должны сопровождаться широким общественным обсуждением и учетом мнения населения, чтобы обеспечить их легитимность и предотвратить социальное напряжение.

Решение проблем административно-территориального деления России требует не только политической воли, но и глубокого научного анализа, а также системного подхода. Только так можно создать основу для устойчивого развития страны, эффективного управления и формирования единой, сплоченной российской нации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Евдокимов С.И. Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта // Политическая география: современное состояние и пути развития. 2010. № 7.
3. Манаков А.Г. Федерализм и единство России // Псковский регионологический журнал. 2006. № 2. С. 36-41.
4. Подгорная Е.А. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики. 2010. № 4 (36).
5. Региональная экономика: Учебник для вузов / Под ред. Т.Г. Морозовой. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
6. Родоман Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М.: Институт географии РАН, 2000. С. 36-41.
7. Романов М.Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Изв. РАН. Сер. геогр. 2006. Вып. 3. С. 57-66.
8. Усягин А.В. Территориальное управление России в конце ХХ в. // Псковский регионологический журнал. 2008. № 5. С. 39.
9. Файбусович Э.Л., Мартынов В.Л. Тенденции и перспективы изменения административно-территориального деления России // Псковский регионологический журнал. 2006. № 2. С. 28-36.
10. Административно-территориальное деление России XVIII–XX веков // Отечественные записки. 2005. № 2. URL: https://magazines.gorky.media/oz/2005/2/administrativno-territorialnoe-delenie-rossii-xviii-xx-vekov.html (дата обращения: 25.10.2025).
11. Перспективы развития административно-территориального деления РФ. URL: http://www.rusnauka.com/8_NIT_2016/Economics/2_207759.doc.htm (дата обращения: 25.10.2025).
12. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Демоскоп Weekly. 2003. № 101. URL: https://www.demoscope.ru/weekly/2003/0101/analit05.php (дата обращения: 25.10.2025).
13. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ // Большая российская энциклопедия — электронная версия. URL: https://old.bigenc.ru/domestic_history/text/2800685 (дата обращения: 25.10.2025).
14. Административно-территориальное деление Российской Федерации. URL: https://belarus.mid.ru/ru/consular-issues/administrativno-territorialnoe_delenie_rossiyskoy_federatsii/ (дата обращения: 25.10.2025).
15. Глава 3. Федеративное устройство // Конституция Российской Федерации. URL: https://www.constitution.ru/10003000/10003000-5.htm (дата обращения: 25.10.2025).
16. Этапы эволюции административно-территориального устройства. URL: https://национальныйатлас.рф/cd/319/319-320/?ysclid=loc5853x7v645532588 (дата обращения: 25.10.2025).
17. Особенности, этапы и факторы формирования административно-территориального деления России // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-etapy-i-faktory-formirovaniya-administrativno-territorialnogo-deleniya-rossii (дата обращения: 25.10.2025).
18. История развития административно-территориального деления России // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-razvitiya-administrativno-territorialnogo-deleniya-rossii (дата обращения: 25.10.2025).
19. Проблемы оптимизации территориального устройства Российской Федерации. URL: https://bsk.nios.ru/content/problemy-optimizacii-territorialnogo-ustroystva-rossiyskoy-federacii (дата обращения: 25.10.2025).
20. Актуальные проблемы административно-территориального деления в России и пути их решения // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-administrativno-territorialnogo-deleniya-v-rossii-i-puti-ih-resheniya (дата обращения: 25.10.2025).
21. Политико-административное устройство России. URL: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/59489 (дата обращения: 25.10.2025).
22. Принципы административно-территориального устройства субъектов РФ // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/printsipy-administrativno-territorialnogo-ustroystva-subektov-rf (дата обращения: 25.10.2025).
23. Конституционные основы территориального устройства России // NBpublish. URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=37759 (дата обращения: 25.10.2025).
24. Зарубежный опыт проведения административной реформы как основа работы по территориальной планировке и застройке // eLibrary.ru. 2021. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=46327072 (дата обращения: 25.10.2025).
25. Перспективы оптимизации административно-территориального деления России // Учет и контроль. URL: https://www.account-journal.ru/jour/article/view/1000 (дата обращения: 25.10.2025).
26. Основные тенденции развития АТД России: настоящее и будущее // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-tendentsii-razvitiya-atd-rossii-nastoyaschee-i-buduschee (дата обращения: 25.10.2025).
27. Тенденции и перспективы изменения административно-территориального деления России // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tendentsii-i-perspektivy-izmeneniya-administrativno-territorialnogo-deleniya-rossii (дата обращения: 25.10.2025).
28. Административно-территориальное деление России // Фоксфорд. URL: https://foxford.ru/wiki/geografiya/administrativno-territorialnoe-delenie-rossii (дата обращения: 25.10.2025).
29. Административно-территориальное деление России. URL: https://is.muni.cz/th/g6067/BP_-_Administrativno-territorialnoe_delenie_Rossii.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
30. Административно-территориальное деление в РФ: реформы и фактор политического режима // Полис. Политические исследования. 2012. № 3. URL: https://www.politstudies.ru/article/2012/3/5.htm (дата обращения: 25.10.2025).
31. Федерализм и местное самоуправление. URL: https://www.igpr.ru/articles/federalizm-i-mestnoe-samoupravlenie/ (дата обращения: 25.10.2025).
32. Реформа административно-территориального деления как способ управления региональными элитами (на примере реформирования Сибири в 1920–30-е гг.) // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/reforma-administrativno-territorialnogo-deleniya-kak-sposob-upravleniya-regionalnymi-elitami-na-primere-reformirovaniya-sibiri-v-1920-30 (дата обращения: 25.10.2025).
33. Федерализм и местное самоуправление: разграничение полномочий // Фонд «Институт экономики города». URL: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/federalizm_i_msu_razgranichenie_polnomochiy_0.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
34. Российский федерализм и местное самоуправление: тенденции соотношения и перспективы развития // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rossiyskiy-federalizm-i-mestnoe-samoupravlenie-tendentsii-sootnosheniya-i-perspektivy-razvitiya (дата обращения: 25.10.2025).
35. Васильев А.П. Трансформация систем административно-территориального деления. URL: https://www.igras.ru/docs/news/Vasilev_A.P._Transformatsiya_sistem_administrativno-territorialnogo_deleniya.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
36. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2021. № 3. URL: https://journal-msu.ru/assets/journals/39/2021-3-04-knyazev.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
37. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 г. // Система ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/72076046/ (дата обращения: 25.10.2025).