Федеральный закон № 131-ФЗ: Комплексный анализ эволюции, структуры, проблем и перспектив местного самоуправления в РФ

За последние два десятилетия Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ) стал краеугольным камнем правового регулирования местного самоуправления в России. Он не просто регламентировал, но и фактически переформатировал систему местного самоуправления, определив его место в структуре публичной власти страны. Однако, как и любой живой организм, законодательство подвержено изменениям, и на сегодняшний день ФЗ № 131-ФЗ стоит на пороге своей «отмены»: с 1 января 2027 года он будет признан утратившим силу в связи с принятием нового Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

В условиях такой динамичной трансформации, глубокое и всестороннее изучение ФЗ № 131-ФЗ приобретает особую актуальность. Данная работа ставит своей целью не только проанализировать содержание и принципы этого знакового нормативного акта, но и проследить его историческую эволюцию, критически осмыслить проблемы реализации, а также спрогнозировать перспективы развития местного самоуправления в контексте новейших законодательных инициатив. Работа построена таким образом, чтобы читатель – студент юридического или гуманитарного вуза – получил исчерпывающее представление о роли ФЗ № 131-ФЗ, его прошлом, настоящем и будущем, опираясь на академический анализ и критическое осмысление.

Историческая эволюция законодательства о местном самоуправлении в России

История местного самоуправления в России – это калейдоскоп форм, принципов и концепций, отражающий сложные процессы государственного строительства и общественного развития. Её истоки уходят глубоко в древность, задолго до появления современных правовых институтов. Уже в Древней Руси, начиная с IX-XII веков, мы наблюдаем прообраз самоуправления в виде вечевой формы управления. В таких городах, как Новгород и Псков, вече — собрание всех свободных жителей — выступало как высший орган власти, способный приглашать и изгонять князей, решать важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Это был яркий пример непосредственной демократии, где народ проявлял свою волю, формируя свою идентичность и коллективную ответственность. Параллельно в сельской местности формировались крестьянские общины, которые совместно владели землей, решали хозяйственные и бытовые вопросы, основываясь на принципах взаимопомощи и коллективной ответственности. Эти общины, по сути, были низовыми ячейками самоуправления, заложившими традиции решения вопросов «на месте».

На протяжении веков эти формы трансформировались, но идея участия населения в управлении местными делами оставалась жива. Знаковым событием в имперской России стало подписание Екатериной II в 1785 году «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи». Этот документ заложил основы развития российского законодательства о местном самоуправлении, предоставив городам определенные права и привилегии, связанные с организацией городского управления. Однако по-настоящему масштабные реформы произошли в середине XIX века. «Положение о земских учреждениях» 1864 года создало всесословные органы местного самоуправления — губернские и уездные земские собрания и управы. Земства занимались вопросами образования, здравоохранения, дорожного строительства, что значительно улучшило качество жизни на местах. Вслед за этим, «Городовое положение» 1870 года сформировало систему городского самоуправления, установив городские думы как представительные органы и городские управы как исполнительные. Эти реформы стали вершиной дореволюционного местного самоуправления, демонстрируя стремление к децентрализации и вовлечению общества в управление.

С 1918 по 1990 годы ситуация кардинально изменилась: местное самоуправление в стране фактически прекратило свое существование. Местные советы, формально представлявшие «власть на местах», были полностью инкорпорированы в централизованную систему государственной власти, утратив самостоятельность и превратившись в низовые звенья единого государственного механизма.

Лишь в конце существования СССР начались первые попытки возрождения местного самоуправления. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» 1990 года стал первым актом в советской истории, который вводил местное самоуправление в государственную систему, отменяя прежний статус местных Советов народных депутатов. Он определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения всех вопросов местного значения. Вслед за ним, Закон РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 года предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами, вводя выборные администрации вместо коллегиальных исполкомов. Однако, несмотря на эти шаги, в законах сохранялись элементы соподчиненности по вертикали между представительными органами и местной администрацией, что не обеспечивало полной самостоятельности и закладывало основу для будущих коллизий.

Становление местного самоуправления в постсоветской России

Переломным моментом для российского местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Впервые в истории России Конституция признала и гарантировала местное самоуправление (статья 12) как одну из основ конституционного строя. Этот акт заложил фундамент для принципиально новой модели, утверждая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и устанавливая, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, была провозглашена идея децентрализации власти и максимального приближения управления к населению.

Для реализации конституционных положений был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, действовавший до 2003 года, стал первой попыткой детально регламентировать местное самоуправление в новой России. ФЗ № 154-ФЗ определял местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения и местных традиций. Особое внимание уделялось экономической основе, которую составляли муниципальная собственность, местные финансы, а также государственное имущество, переданное в управление. Важной особенностью ФЗ № 154-ФЗ был открытый перечень вопросов местного значения, что предоставляло муниципалитетам большую гибкость и свободу в определении своей компетенции, позволяя им решать не только прямо указанные, но и любые иные вопросы, относящиеся к местному значению. Однако именно эта гибкость, в сочетании с недостаточной финансовой обеспеченностью и порой слабым контролем, привела к необходимости пересмотра законодательства. Закон 1995 года был признан утратившим силу с 1 января 2009 года, уступив место новому, более детализированному и структурированному ФЗ № 131-ФЗ.

Сравнительный анализ ФЗ № 154-ФЗ и ФЗ № 131-ФЗ

Переход от ФЗ № 154-ФЗ к ФЗ № 131-ФЗ стал не просто сменой одного закона другим, а принципиальной реформой, изменившей саму парадигму местного самоуправления в России. Различия между этими актами прослеживаются уже на уровне ключевых дефиниций и подходов к регулированию.

Критерий сравнения	ФЗ № 154-ФЗ (1995 г.)	ФЗ № 131-ФЗ (2003 г.)
Определение местного самоуправления	Самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы МСУ, исходя из интересов населения и местных традиций.	Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Подход к территориальной организации	Менее детализированный, давал больше свободы субъектам РФ в определении территориальной основы.	Чёткое структурирование на пять видов муниципальных образований: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Установлены критерии их образования.
Вопросы местного значения	Открытый перечень. Местное самоуправление было вправе решать не только указанные, но и иные вопросы местного значения, что давало большую гибкость.	Закрытый (исчерпывающий) перечень вопросов местного значения, дифференцированный по видам муниципальных образований. Это обеспечило большую определённость, но снизило гибкость.
Финансово-экономическая основа	Муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление, иная собственность.	Более детальная регламентация: муниципальная собственность, доходы местных бюджетов, местные налоги и сборы, средства самообложения граждан и т.д. Усиление финансовой ответственности.
Принципы организации	Акцент на самостоятельности, инициативе населения.	Детализация принципов, включая государственные гарантии осуществления местного самоуправления, его ответственности.
Цель реформы	Первичное конституционное закрепление и создание правовой базы после распада СССР.	Систематизация, упорядочение, повышение управляемости и финансовой обеспеченности, унификация подходов.

Ключевым изменением стало введение закрытого перечня вопросов местного значения в ФЗ № 131-ФЗ, дифференцированного по уровням муниципальных образований. Если ФЗ № 154-ФЗ предоставлял муниципалитетам большую свободу, позволяя им самостоятельно определять, что является «местным значением», то новый закон четко зафиксировал рамки компетенции каждого вида муниципального образования. Это решение было продиктовано стремлением к повышению эффективности, предотвращению дублирования полномочий и более четкому распределению ответственности, но одновременно ограничило инициативу на местах.

Также ФЗ № 131-ФЗ ввёл жесткую территориальную структуризацию, определив пять видов муниципальных образований: городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Это отличалось от более гибкого подхода предшествующего закона, который предоставлял субъектам РФ больше свободы в определении территориальной основы местного самоуправления. Новая модель стремилась к унификации и стандартизации, что имело свои плюсы в плане управляемости, но и минусы в части учета местных особенностей. Таким образом, ФЗ № 131-ФЗ представлял собой шаг в сторону большей централизации и упорядочения системы, в то время как ФЗ № 154-ФЗ был более либеральным и децентрализованным актом.

Конституционные основы и общие принципы организации местного самоуправления по ФЗ № 131-ФЗ

Фундамент, на котором зиждется вся система местного самоуправления в России, заложен в Конституции Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ – это краеугольный камень, который недвусмысленно заявляет: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение провозглашает принцип автономии местного самоуправления, его обособленность от государственной машины и, по сути, утверждает его как один из столпов конституционного строя. Именно здесь закреплена ключевая идея о том, что местное самоуправление не является продолжением государственной власти, а представляет собой самостоятельный уровень, максимально приближенный к гражданам.

Дальнейшее развитие этих принципов содержится в Главе 8 Конституции РФ (статьи 130-133). Эти статьи детально раскрывают основные принципы устройства и функционирования местного самоуправления. Статья 130 устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это подчеркивает как субъектность населения, так и экономическую основу его деятельности. Статья 131 закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, что является важнейшей гарантией самоорганизации. Более того, Конституция РФ гарантирует судебную защиту прав местного самоуправления, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, и запрет на ограничение его прав – это мощный заслон от произвола вышестоящих органов. Статья 132 наделяет органы местного самоуправления широкими полномочиями: от управления муниципальной собственностью и формирования местного бюджета до осуществления охраны общественного порядка и решения иных вопросов местного значения. Важно отметить, что Конституция также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но при непременном условии передачи необходимых материальных и финансовых средств, что является ключевой гарантией их эффективного исполнения.

ФЗ № 131-ФЗ, будучи принятым в соответствии с этими конституционными установлениями, выступает как детализирующий и систематизирующий акт. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Эта формулировка подчеркивает не только самостоятельность, но и ответственность местного самоуправления перед населением, а также его органическую связь с местными особенностями.

Ключевым элементом ФЗ № 131-ФЗ является определение видов муниципальных образований: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Каждый из этих видов обладает специфическим набором полномочий и вопросов местного значения, что отражает стремление к дифференциации и оптимизации управления. Однако, важно отметить, что с 1 января 2027 года, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ, эта система будет трансформирована, упраздняя сельские и городские поселения, а также муниципальные районы, и переходя к трем основным видам: городской округ, муниципальный округ, и внутригородское муниципальное образование города федерального значения, хотя для субъектов РФ с особыми условиями возможно сохранение двухуровневой системы.

ФЗ № 131-ФЗ также четко регламентирует полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяя границы их вмешательства и взаимодействия. Закон устанавливает различные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (например, местные референдумы, муниципальные выборы, сходы граждан) и формы участия населения в его осуществлении (публичные слушания, территориальное общественное самоуправление), что является важнейшей гарантией народовластия на местах.

Структура и содержание ФЗ № 131-ФЗ

Федеральный закон № 131-ФЗ – это сложный, многогранный документ, состоящий из 12 глав, каждая из которых посвящена определенному аспекту организации и функционирования местного самоуправления. Такая детализированная структура позволяет охватить все ключевые вопросы, от общих принципов до конкретных механизмов реализации.

Глава	Название главы	Краткое содержание
1	Общие положения	Определяет основные понятия (местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения), принципы и правовые основы местного самоуправления. В этой главе закрепляется место местного самоуправления в единой системе публичной власти и его обособленность от государственной власти.
2	Принципы территориальной организации местного самоуправления	Устанавливает виды муниципальных образований, порядок их образования, преобразования и упразднения, а также принципы определения границ муниципальных образований. Это основа для формирования карты местного самоуправления в стране.
3	Вопросы местного значения	Детально регламентирует перечни вопросов, отнесенных к компетенции различных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов). Эта глава является ядром разграничения полномочий и ответственности.
3.1	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями	Определяет порядок, условия и механизмы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, а также источники их финансового обеспечения и контроль за их осуществлением.
4	Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления	Устанавливает общие требования к структуре органов местного самоуправления (представительный орган, глава, местная администрация, контрольный орган), порядок их формирования, полномочия и ответственность.
5	Муниципальные правовые акты	Регламентирует виды муниципальных правовых актов (устав муниципального образования, решения представительного органа, постановления и распоряжения администрации), порядок их принятия, вступления в силу и отмены.
6	Экономическая основа местного самоуправления	Определяет источники формирования и использования муниципальной собственности, местных бюджетов, местных налогов и сборов, а также иных финансовых ресурсов, обеспечивающих самостоятельное решение вопросов местного значения.
7	Гарантии местного самоуправления	Закрепляет государственные гарантии местного самоуправления, включая судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, запрет на ограничение прав и другие меры, обеспечивающие его стабильное функционирование.
8	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления	Устанавливает виды ответственности (перед населением, государством, физическими и юридическими лицами), основания и порядок ее наступления.
9	Межмуниципальное сотрудничество	Регулирует формы и принципы взаимодействия муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения (например, создание межмуниципальных хозяйственных обществ, некоммерческих организаций).
10	Особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях	Учитывает специфику местного самоуправления на территориях с особым статусом (например, закрытые административно-территориальные образования, наукограды).
11	Переходные положения	Содержала нормы, регулирующие поэтапное вступление закона в силу и переход к новой системе местного самоуправления, что позволило избежать резких изменений и обеспечить плавную адаптацию. Все положения ФЗ № 131-ФЗ вступили в полную силу с 1 января 2009 года, после установленного переходного периода.
12	Заключительные положения	Содержит общие нормы, касающиеся вступления закона в силу, а также отмены ранее действовавших нормативных актов. Именно в этой главе, в одной из последних редакций, было закреплено положение об утрате силы ФЗ № 131-ФЗ с 1 января 2027 года.

Таким образом, ФЗ № 131-ФЗ представляет собой всеобъемлющий нормативный акт, который не только определяет структуру и функции местного самоуправления, но и устанавливает механизмы его взаимодействия с государственной властью, финансовую основу и гарантии самостоятельности.

Вопросы местного значения и компетенция органов местного самоуправления

Центральным элементом системы местного самоуправления, определяющим его сущность и функциональность, является понятие «вопросы местного значения». Согласно ФЗ № 131-ФЗ, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и самим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования самостоятельно. Иными словами, это те проблемы и задачи, которые непосредственно касаются повседневной жизни жителей: от обеспечения водой и электричеством до благоустройства дворов и организации досуга.

ФЗ № 131-ФЗ отходит от открытого перечня вопросов местного значения, характерного для ФЗ № 154-ФЗ, и предлагает детальное разграничение по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления. Это решение было призвано внести большую ясность и определённость, избегая дублирования полномочий и размывания ответственности.

Так, к вопросам местного значения городского поселения относятся, в частности:

• Составление и исполнение бюджета поселения, установление местных налогов и сборов.
• Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
• Дорожная деятельность в границах населенных пунктов поселения.
• Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом.
• Утверждение правил благоустройства территории поселения, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Вопросы местного значения сельского поселения имеют более ограниченный характер и включают часть вопросов городского поселения. Иные вопросы местного значения, отнесенные к компетенции городских поселений, в сельской местности решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Это отражает принцип субсидиарности и рационального распределения ресурсов.

Например, к вопросам местного значения муниципального района относятся:

• Формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района.
• Организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
• Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования.
• Создание условий для оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (за исключением специализированной медицинской помощи).

Полномочия органов местного самоуправления

Для решения этих многочисленных вопросов и обеспечения жизнедеятельности населения ФЗ № 131-ФЗ предусматривает создание системы органов местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями. В их структуру, как правило, входят:

1. Представительный орган муниципального образования: как правило, это дума, совет депутатов или земское собрание. Он является коллегиальным органом, формируемым из числа депутатов, избранных населением. Его основные полномочия – принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.
2. Глава муниципального образования: может быть избран населением непосредственно или представительным органом из своего состава либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Он является высшим должностным лицом, возглавляет местную администрацию или исполняет полномочия председателя представительного органа.
3. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган): осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством, исполняет местные бюджеты, разрабатывает проекты нормативно-правовых актов.
4. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата): обеспечивает внешний муниципальный финансовый контроль, осуществляя проверку исполнения местного бюджета, законности и эффективности использования муниципальной собственности.
5. Иные органы местного самоуправления: их создание может быть предусмотрено уставом муниципального образования в соответствии с местными традициями и потребностями.

Помимо собственных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в ФЗ № 131-ФЗ, существует механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает, что федеральные или региональные органы власти могут передать муниципалитетам выполнение определенных государственных функций. Однако этот процесс строго регламентирован:

• Условие передачи: Обязательная передача необходимых материальных и финансовых средств для осуществления этих полномочий. Без соответствующего финансирования передача полномочий не допускается.
• Контроль: Государственные органы осуществляют контроль за реализацией переданных полномочий, а также вправе давать обязательные для исполнения указания.
• Примеры: К таким полномочиям могут относиться формирование списков присяжных заседателей, осуществление первичного воинского учета в местностях, где отсутствуют военные комиссариаты, а также полномочия в сфере опеки и попечительства. Этот механизм позволяет оптимизировать государственное управление, приближая исполнение отдельных функций к населению.

Критика дифференциации полномочий

Несмотря на попытку детальной дифференциации вопросов местного значения по видам муниципальных образований, ФЗ № 131-ФЗ нередко подвергался критике со стороны академического сообщества и практиков за недостаточную гибкость и учет местных особенностей. Многие исследователи указывают, что закон не в полной мере учел проблему дифференцирования полномочий в зависимости от таких факторов, как:

• Размер и численность населения: Небольшое сельское поселение с ограниченными ресурсами и численностью населения в несколько сотен человек, и крупный городской округ с миллионным населением и развитой инфраструктурой, по сути, сталкиваются с разными масштабами задач, но их полномочия регламентированы по схожим принципам.
• Исторические и культурные традиции: Некоторые регионы обладают уникальными местными традициями самоуправления, которые могут быть затруднены в рамках унифицированных моделей.
• Финансово-экономические возможности: Реальная возможность решать те или иные вопросы местного значения напрямую зависит от налоговой базы, дотаций и собственной доходной части бюджета. Унифицированный перечень полномочий, не подкрепленный адекватными финансовыми возможностями, часто приводит к «мандату без денег» и неспособности органов местного самоуправления выполнять возложенные на них задачи.

Эта критика подчеркивает, что «один размер для всех» (one-size-fits-all) не всегда эффективен в условиях огромной территориальной и социально-экономической разнородности Российской Федерации. Недостаточная дифференциация может приводить к тому, что мелкие муниципалитеты оказываются перегружены функциями, для которых у них нет ресурсов, а крупные – скованы излишней регламентацией. Возможно ли достичь идеального баланса между унификацией и учетом региональных особенностей, обеспечив при этом эффективность и самостоятельность местного самоуправления?

Эволюция ФЗ № 131-ФЗ: проблемы реализации и перспективы совершенствования

С момента своего принятия в 2003 году и до текущего момента ФЗ № 131-ФЗ прошел долгий путь трансформаций. Закон не оставался статичным, а постоянно адаптировался к меняющимся социально-экономическим и политическим реалиям. В него было внесено множество изменений и дополнений – по некоторым данным, более 180 поправок только к январю 2021 года, при этом количество законодательных инициатив по его изменению было в три раза больше. Эти изменения касались самых разных аспектов: от корректировки перечней вопросов местного значения до уточнения порядка формирования органов местного самоуправления и их полномочий.

Изначально установленный переходный период для полного вступления закона в силу (до 1 января 2009 года) был продиктован, в том числе, необходимостью финансовой подготовки муниципалитетов. Именно этот период позволил избежать коллапса и дать время для адаптации. Закон также закрепил ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, что стало важным шагом к повышению их подотчетности и эффективности. ФЗ № 131-ФЗ был призван стать ядром российского законодательства о местном самоуправлении, требуя соответствия всех прочих федеральных законов, законов субъектов РФ, подзаконных актов и актов муниципальных образований его положениям.

Проблемы реализации и «огосударствление» местного самоуправления

Несмотря на детальную регламентацию и постоянные корректировки, ФЗ № 131-ФЗ не избежал критики и столкнулся с рядом системных проблем в процессе реализации. Одна из наиболее острых и часто обсуждаемых в академической среде – это «неработающий характер» отдельных конституционных норм, касающихся местного самоуправления, на практике. Многие исследователи указывают, что действующее законодательство о местном самоуправлении не в полной мере соответствует конституционной модели, гарантирующей самостоятельность и независимость органов местного самоуправления, и сдерживает развитие этого института гражданского общества.

Ключевая проблема, которая пронизывает всю историю реализации закона, – это тенденция к централизации правового регулирования и, как следствие, «огосударствлению» местного самоуправления. Вместо того чтобы развивать самостоятельность и автономию муниципалитетов, наблюдается устойчивое встраивание их в вертикаль государственной власти. Это противоречит статье 12 Конституции РФ, которая четко разграничивает государственную власть и местное самоуправление. Под давлением федерального и регионального центров местные органы власти все чаще воспринимаются как «низовой этаж» государственной системы, а не как самостоятельный уровень публичной власти, призванный решать вопросы местного значения. Это приводит к:

• Финансовой зависимости: Муниципалитеты зачастую не обладают достаточной собственной налоговой базой и вынуждены опираться на дотации и субвенции из вышестоящих бюджетов, что делает их крайне зависимыми от государственных решений.
• «Делегированию без денег»: Несмотря на конституционное требование о передаче необходимых средств при делегировании государственных полномочий, на практике это правило не всегда соблюдается в полной мере, что создает дополнительную нагрузку на местные бюджеты.
• Усилению контроля: Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления иногда перерастает в чрезмерное вмешательство, ограничивающее их инициативу и самостоятельность.

Все эти факторы снижают роль представительных органов местного самоуправления и подрывают доверие населения к институту местной власти.

Влияние конституционной реформы 2020 года и новый Федеральный закон № 33-ФЗ

Конституционная реформа 2020 года стала поворотным моментом, закрепившим в основном законе страны концепцию «единой системы публичной власти». Эта концепция, направленная на усиление вертикали власти и координацию всех уровней управления, оказала колоссальное влияние на будущее местного самоуправления. В рамках этой логики, местное самоуправление, хотя и сохраняет свою специфику, стало более тесно интегрировано в общую систему публичного управления.

Кульминацией этих процессов стало принятие Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон не просто вносит очередные поправки, а фактически признает ФЗ № 131-ФЗ утратившим силу с 1 января 2027 года, обозначая начало новой эры в развитии местного самоуправления.

Основные положения ФЗ № 33-ФЗ и его влияние на систему местного самоуправления:

1. Упразднение двухуровневой системы: Новый закон ориентирован на переход к преимущественно одноуровневой системе местного самоуправления. Это означает упразднение таких видов муниципальных образований, как сельские и городские поселения, а также муниципальные районы (за исключением регионов с особыми условиями, где может быть сохранена двухуровневая модель).
2. Новые виды муниципальных образований: Основными видами муниципальных образований становятся: городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Муниципальный округ, по сути, объединяет функции районного и поселенческого уровней, что призвано сократить административные барьеры и повысить эффективность управления на территориях, не являющихся крупными городами.
3. Укрупнение муниципальных образований: Предполагается дальнейшее укрупнение муниципальных образований, что может привести к сокращению их общего числа. Цель – повышение финансовой самостоятельности и управляемости, хотя это может отдалить власть от населения в небольших населенных пунктах.
4. Усиление контроля и координации: Новый закон продолжает тенденцию к усилению государственного контроля и координации деятельности местного самоуправления, рассматривая его как часть «единой системы публичной власти».
5. Перераспределение полномочий: Произойдет дальнейшее перераспределение полномочий между уровнями публичной власти, с возможным укрупнением компетенций для новых видов муниципальных образований.

Причины, по которым ФЗ № 131-ФЗ утратит силу, лежат в необходимости приведения законодательства о местном самоуправлении в полное соответствие с обновленной Конституцией РФ (в части концепции единой системы публичной власти) и стремлением к дальнейшей оптимизации и унификации системы. Несмотря на свою историческую роль и многочисленные корректировки, ФЗ № 131-ФЗ, по мнению законодателя, исчерпал свой потенциал в контексте новых госу��арственных задач.

Перспективы развития местного самоуправления в контексте нового законодательства неоднозначны. С одной стороны, новая модель обещает повышение эффективности управления, сокращение бюрократии и усиление финансовой устойчивости укрупненных муниципалитетов. С другой стороны, существует риск дальнейшей утраты самостоятельности, «огосударствления» и отрыва местной власти от непосредственных нужд населения, особенно в малых населенных пунктах, где ранее активно функционировали поселенческие органы. Задача состоит в том, чтобы найти баланс между централизацией и децентрализацией, сохраняя при этом живую связь между властью и народом на местах.

Заключение

Федеральный закон № 131-ФЗ, без сомнения, занимает особое место в истории российского конституционного и муниципального права. Принятый в 2003 году, он стал не просто очередным нормативным актом, а фундаментальной правовой основой, перестроившей всю систему местного самоуправления в постсоветской России. Его историческая роль заключается в систематизации, унификации и детализации конституционных принципов, заложенных в 1993 году. Закон 2003 года четко определил виды муниципальных образований, разграничил вопросы местного значения, регламентировал структуру и полномочия органов местного самоуправления, а также установил механизмы их взаимодействия с государственной властью и гарантии самостоятельности. Он был призван сделать местное самоуправление более эффективным, прозрачным и подотчетным, приближая власть к населению.

Однако, как показал анализ, путь реализации ФЗ № 131-ФЗ был сопряжен с многочисленными вызовами. Проблемы, такие как недостаточная финансовая обеспеченность, неполный учет региональной специфики и, самое главное, устойчивая тенденция к «огосударствлению» и централизации правового регулирования, не позволили в полной мере реализовать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Эти трудности, обострившиеся после конституционной реформы 2020 года, закрепившей концепцию «единой системы публичной власти», привели к неизбежности дальнейших кардинальных преобразований.

Будущее местного самоуправления в России теперь неразрывно связано с Федеральным законом № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года, который с 1 января 2027 года придет на смену ФЗ № 131-ФЗ. Новый закон знаменует переход к преимущественно одноуровневой системе, укрупнению муниципальных образований и дальнейшему встраиванию местной власти в единую вертикаль публичной власти. Это решение является ответом на накопленные проблемы и стремление к повышению управляемости и эффективности всей системы государственного управления.

Для студентов, изучающих конституционное и муниципальное право, понимание этой эволюции имеет критически важное значение. Оно позволяет не просто освоить нормы права, но и осмыслить логику развития государственно-правовых институтов, увидеть причинно-следственные связи между конституционными положениями, законодательными актами и их практической реализацией. Только через глубокий анализ пройденного пути, его успехов и ошибок, можно адекватно оценить перспективы и вызовы, стоящие перед местным самоуправлением в Российской Федерации. Дальнейшее совершенствование системы будет требовать постоянного поиска баланса между необходимостью централизации и эффективностью управления, с одной стороны, и сохранением подлинной самостоятельности местного самоуправления как основы народовластия – с другой.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ).
2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 20.03.2025).
5. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Аничкин Е.С. Факторы единства и многообразия конституционного законодательства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
7. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.
8. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
9. Должиков А.В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
10. Егоров Ф.А. Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации // Финансовое право. 2004. № 5.
11. Мушинский В.О. Конституционное право: учебное пособие. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2006. 176 с.
12. Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. 2004. № 5.
13. Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. 2005. №№ 1, 2.
14. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный).
15. История местного самоуправления в Российской Федерации // Администрация Сусуманского городского округа Магаданской области. URL: http://susumanskiy-rayon.ru/news/munitsipalnye-novosti/istoriya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 19.10.2025).
16. История развития местного самоуправления // Администрация Тавдинского городского округа. URL: https://www.adm-tavda.ru/content/istoriya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 19.10.2025).
17. ЭВОЛЮЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ // Журнал «Федерализм» (КиберЛенинка). (дата обращения: 19.10.2025).
18. Местное самоуправление и конституция Российской Федерации // КиберЛенинка. (дата обращения: 19.10.2025).
19. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ И ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131-ФЗ ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 Г. «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» // КиберЛенинка. (дата обращения: 19.10.2025).
20. ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Kurgan-city.ru. (дата обращения: 19.10.2025).