Бюджетный (фискальный) федерализм: теория, эволюция и совершенствование российской практики на примере субъектов РФ

В условиях постоянно меняющегося глобального и внутреннего экономического ландшафта, вопросы организации государственных финансов приобретают особую остроту. В этой системе бюджетный федерализм выступает как краеугольный камень эффективного управления, определяющий характер и степень взаимодействия между различными уровнями власти — от федерального центра до муниципальных образований. Он влияет не только на распределение финансовых ресурсов, но и на качество предоставления государственных услуг, стимулирование регионального развития и, в конечном итоге, на уровень жизни граждан. Российская Федерация, будучи крупнейшей по территории федерацией, сталкивается с уникальными вызовами в этой сфере, обусловленными историческими особенностями, огромными пространственными различиями и сложной социально-экономической асимметрией регионов.

Данная работа посвящена всестороннему исследованию концепций, направлений и эволюции теории бюджетного (фискального) федерализма. Мы углубимся в теоретические основы этого сложного явления, проследим его историческое становление в России, проанализируем действующие институциональные механизмы и инструменты, а также выявим ключевые проблемы и вызовы, стоящие перед современной российской моделью. Особое внимание будет уделено поиску направлений совершенствования, основываясь на мировом опыте и на примере конкретных субъектов РФ. В заключении мы оценим перспективы развития бюджетного федерализма в России, подчеркнув его значимость для устойчивого социально-экономического развития страны.

Концептуальные основы и теоретические модели бюджетного (фискального) федерализма

Понимание бюджетного федерализма начинается с его определения и осмысления фундаментальных принципов, ведь это не просто технический механизм распределения денег, а сложная система взаимоотношений, которая формирует экономический каркас федеративного государства.

Понятие и сущность бюджетного (фискального) федерализма

В своей основе бюджетный федерализм, или как его еще называют, фискальный федерализм, представляет собой сложную систему налогово-бюджетных взаимоотношений, которая охватывает все уровни государственной власти и управления на каждой стадии бюджетного процесса. Это динамичный механизм, призванный найти наиболее эффективную модель бюджетных отношений, соответствующую уникальным экономическим и политическим реалиям конкретной страны.

Ключевой аспект этой концепции — независимое функционирование бюджетов на каждом уровне власти, что предполагает их самостоятельность и построение взаимоотношений на основе четко сформулированных нормативных актов. Бюджетный федерализм неразрывно связан с общим понятием федерализма как политической системы, которая гарантирует разграничение полномочий как центральным, так и местным властям. Таким образом, развитие фискального федерализма напрямую коррелирует с решением более широких проблем федеративного устройства государства.

В мировой практике организация межбюджетных отношений традиционно опирается на две основные теоретические концепции: бюджетного унитаризма и бюджетного федерализма. Если бюджетный унитаризм характеризуется высоким уровнем централизации и преобладающим влиянием центральных органов управления, где все принципы межбюджетных отношений определяются «сверху», то бюджетный федерализм, напротив, стремится к децентрализации и большей самостоятельности субнациональных бюджетов. В чём же тогда практическая выгода для граждан? Децентрализация позволяет региональным властям оперативнее реагировать на местные потребности, что способствует повышению качества государственных услуг на местах.

Функции государства и принципы бюджетного федерализма

Среди основоположников теории бюджетного федерализма выдающееся место занимает Ричард Масгрейв, который определил основной объект изучения этой теории как функции различных уровней государственной власти и соответствующие фискальные инструменты. В своей фундаментальной работе «Теория государственных финансов» (1959) Масгрейв выделил три ключевые функции государства, которые по-разному распределяются между уровнями власти в федеративной системе:

1. Аллокативная функция (функция распределения ресурсов): Обеспечение эффективного распределения ресурсов для производства общественных благ (например, оборона, дороги, образование, здравоохранение). В федеративной системе эта функция может быть распределена между уровнями власти в зависимости от характера общественного блага (общенациональное или местное).
2. Дистрибутивная функция (функция распределения доходов и богатства): Сглаживание неравенства в доходах и богатстве через налогово-бюджетные механизмы (например, прогрессивное налогообложение, социальные выплаты). Эта функция чаще всего концентрируется на федеральном уровне, но может иметь региональные особенности.
3. Стабилизационная функция (функция обеспечения макроэкономической стабильности): Поддержание полной занятости, стабильных цен и экономического роста. Обычно эта функция находится в ведении центрального правительства, поскольку требует координации монетарной и фискальной политики в масштабах всей страны.

Развитие бюджетного федерализма в государствах, основанных на принципах федерации, строится на ряде универсальных принципов, которые обеспечивают баланс между централизацией и децентрализацией, а также стремятся к справедливости и эффективности. К ним относятся:

• Единство общегосударственных интересов и интересов населения: Достижение синергии между стратегическими целями страны и потребностями граждан на местах.
• Сочетание демократизма и централизма: Гибкое разграничение бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, позволяющее учитывать как общенациональные приоритеты, так и региональные особенности.
• Высокая степень самостоятельности каждого уровня власти: Обеспечение возможности субнациональным бюджетам принимать собственные решения в рамках их компетенции.
• Активное участие субъектов Федерации в межбюджетных отношениях: Вовлечение регионов в процессы формирования и реализации финансовой политики.
• Законодательное разграничение полномочий по расходам и доходных полномочий: Четкое определение того, кто за что платит и кто какие налоги собирает.
• Обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами: Гарантия достаточного финансирования для выполнения возложенных функций.
• Обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов: Механизмы для сглаживания диспропорций в бюджетной обеспеченности между разными уровнями (вертикальное) и между одноуровневыми субъектами (горизонтальное).
• Наличие единых, прозрачных и понятных методов регулирования бюджетов: Открытость и предсказуемость бюджетных правил.
• Самостоятельность и равноправие каждого бюджета: Подчеркивает автономный статус каждого бюджетного уровня в рамках общегосударственной системы.

Эти принципы служат основой для построения разнообразных моделей бюджетного федерализма по всему миру.

Мировые теоретические модели бюджетного федерализма

В мировой практике сформировалось несколько основных моделей бюджетного федерализма, которые классифицируются преимущественно по степени централизации и характеру взаимодействия между уровнями власти. Выделяют централизованную, децентрализованную и кооперативную (смешанную) модели, а также дуалистическую и корпоративную формы.

Централизованная модель

Эта модель характеризуется широкими полномочиями центральных органов власти, жестким контролем над бюджетами нижестоящего уровня и относительно ограниченной самостоятельностью регионов. Проблемы неравенства в развитии решаются преимущественно через обширную финансовую помощь из центра.

• Пример: Австралия. В Австралии действует трехуровневая система управления: федеральная власть, администрации штатов и территорий, а также местная власть. Федеральный центр регулирует оборону, внешнюю политику, финансы (включая налогообложение), пенсионное и социальное обеспечение. Он взимает до 76,6% налогов в консолидированный бюджет страны. Штаты и территории сфокусированы на здравоохранении, образовании и дорожном строительстве. Федеральное правительство, предоставляя им централизованные отчисления по единой распределительно-уравнительной формуле, обеспечивает высокий уровень вертикального выравнивания, но при этом жестко контролирует государственные расходы штатов.

Децентрализованная модель

В основе этой модели лежит высокая степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, с минимальной финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. Фискальная автономия и ответственность за собственные доходы и расходы являются ключевыми чертами.

• Пример: США и Канада.
  • США часто рассматривается как «классический бюджетный федерализм», где штаты обладают собственной налоговой системой и значительной финансовой независимостью. Федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, налоги штатов – в бюджеты штатов, местные налоги – в местные бюджеты. Однако федеральное правительство оказывает штатам финансовую помощь в виде грантов (блоковых, целевых, формульных) и субсидий для финансирования конкретных программ (здравоохранение, образование, инфраструктура). По данным на 2022 год, лишь 13 штатов США отправляли в федеральный бюджет больше средств, чем получали обратно, что свидетельствует о существенной роли федеральных трансфертов, несмотря на общую децентрализацию.
  • Канада представляет собой социально ориентированный вариант американской модели. Провинции обладают значительной фискальной автономией и в основном самостоятельно устанавливают налоги. В некоторых случаях регионы и муниципалитеты могут добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Провинции, такие как Онтарио, Квебек и Британская Колумбия, являются лидерами по вкладу в ВВП страны, опираясь на развитые отрасли. Опыт Канады показал, что региональные власти быстрее и эффективнее реагируют на стимулы, нежели на прямые указания, что подчеркивает преимущества децентрализованного подхода.

Кооперативная (смешанная) модель

Эта модель представляет собой гибрид, сочетающий элементы централизации и децентрализации. Она предполагает совместное использование федеральных и региональных налогов, а также активное бюджетное выравнивание.

• Пример: Германия. Германская модель характеризуется едиными общими налогами, которые распределяются между всеми уровнями бюджетной системы (федерация, 16 земель, более 10 тысяч общин). Основными источниками доходов являются совместные налоги, такие как налог на заработную плату и доходы физических лиц, а также налог с оборота (НДС). Например, подоходный налог с физических лиц распределяется поровну (по 42,5%) между федеральным и земельными бюджетами, а 15% поступает в местные бюджеты. Налог на прибыль корпораций делится поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель. Это обеспечивает высокий уровень кооперации и встроенный механизм вертикального выравнивания.

Дуалистическая и корпоративная модели

Помимо классификации по степени централизации, существуют и другие типологии:

• Дуалистическая модель: Федеральные и региональные органы власти действуют как равные и независимые участники в рамках своих четко разграниченных конституцией полномочий. Регионы, в свою очередь, определяют полномочия местных органов власти. Эта модель была первичной для федераций, образованных на основе союза суверенных государств. Примеры: Канада, Индия.
• Корпоративная модель: Федеральные, региональные и местные органы власти на равных правах действуют в пределах своих полномочий, часто совместно участвуя в управлении и финансировании программ. Примеры: США, Бразилия.

Эти модели демонстрируют широкий спектр подходов к организации бюджетного федерализма, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки, зависящие от исторического, культурного и экономического контекста страны.

Эволюция бюджетного федерализма в Российской Федерации: исторические этапы и особенности

История бюджетного федерализма в России — это путь сложного становления и постоянных трансформаций. С момента распада СССР в 1991 году и по настоящее время, Россия пережила несколько ключевых этапов, каждый из которых по-своему формировал текущую многоуровневую бюджетную систему. Этот путь отмечен движением от первоначальной децентрализации к постепенной централизации полномочий по финансовым и налоговым вопросам на федеральном уровне.

Начальный этап (1991-1993 гг.): Децентрализация и становление основ

Первые годы постсоветской России, с 1991 по 1993 год, ознаменовались ярко выраженной тенденцией к децентрализации бюджетных отношений. Это был период эйфории от обретения суверенитета, когда регионы стремились к максимальной самостоятельности. На законодательном уровне эти стремления были отчасти закреплены.

Знаковым документом того времени стал Закон РСФСР «Об основах бюджетной организации и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года. Этот закон впервые в российской истории постсоветского периода определил ключевые понятия: бюджета, бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетного процесса. Он закрепил принципы бюджетной системы, включая самостоятельность бюджетов разных уровней, разграничение доходов и расходов, а также определил состав доходов и расходов бюджетов. Важно отметить, что этот закон обеспечивал финансовую независимость региональных и местных бюджетов, закрепляя за ними значительные источники собственных доходов, такие как отчисления от федеральных налогов (например, налог на прибыль предприятий, НДС), и предоставляя им право принимать самостоятельные решения по расходам.

Дальнейшее развитие правовой базы произошло с принятием Закона РФ от 15 апреля 1993 года № 4807-1 «Об основах бюджетных прав…». Этот документ уточнил и закрепил такие важные понятия, как консолидированный бюджет, дотация и субвенция, а также установил основы бюджетного процесса на субфедеральном уровне и регулировал формирование и использование внебюджетных фондов.

Завершением этого этапа стало принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года, которая закрепила равные позиции и взаимоотношения между субъектами Федерации и федеральными органами государственной власти, создав общую правовую основу для дальнейшего развития федеративных отношений, включая бюджетные.

«Переговорный федерализм» и «стихийная децентрализация» 1990-х годов

Однако, несмотря на законодательно провозглашенную децентрализацию, начальный этап становления бюджетного федерализма в РФ после 1993 года получил в экономической науке характерные названия: «переговорный федерализм» и «стихийная децентрализация«. Эти термины точно отражают хаотичный и во многом неупорядоченный характер формирования межбюджетных отношений того времени.

• «Переговорный федерализм» возник из-за неупорядоченных переговоров между экономически ослабленным федеральным центром и относительно сильными регионами. В условиях политической и экономической нестабильности, отсутствия четкого бюджетного законодательства, многие вопросы разграничения полномочий и доходных источников решались не на основе системных правил, а путем индивидуальных соглашений и «договорного права» между Москвой и отдельными субъектами РФ. Эти соглашения часто зависели от политического влияния региональных лидеров и экономической значимости конкретного региона, а не от объективных критериев. Это приводило к формированию асимметричной системы, где каждый регион имел свои уникальные условия взаимодействия с центром.
• «Стихийная децентрализация» стала следствием того, что строительство межбюджетных отношений происходило под воздействием множества политических и субъективных факторов, часто выходивших за рамки какого-либо законодательного регулирования. Отсутствие надлежащей, всеобъемлющей позитивной и нормативной теории федерализма, а также быстрая смена социально-экономических условий, не сопровождавшаяся адекватным развитием бюджетной системы, привели к тому, что региональные и местные бюджеты порой действовали почти автономно, без должного контроля и координации со стороны федерального центра. Это создавало риски неэффективного использования ресурсов и усиливало региональные дисбалансы.

Таблица 1: Характеристики начального этапа бюджетного федерализма в РФ (1991-1998 гг.)

Характеристика	Описание
Период	1991-1998 годы (до принятия БК РФ)
Основная тенденция	Децентрализация бюджетных отношений, носящая во многом стихийный и неупорядоченный характер.
Ключевые законы	Закон РСФСР от 10.10.1991 «Об основа�� бюджетной организации…», Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав…», Конституция РФ 1993 г.
Финансовая автономия	Высокая (за счет закрепления значительных источников собственных доходов, отчислений от федеральных налогов, права на самостоятельные решения по расходам).
Особенности	«Переговорный федерализм» (индивидуальные договоренности между центром и регионами), «стихийная децентрализация» (влияние политических/субъективных факторов), отсутствие системной нормативно-правовой базы, высокий уровень региональной асимметрии и непредсказуемости.

Развитие и реформирование межбюджетных отношений (1999-2012 гг.)

Ситуация начала меняться с конца 1990-х годов, когда стало очевидно, что «стихийный» подход не способствует устойчивому развитию. Переломным моментом стало принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, который вступил в силу в 1999 году. Это событие ознаменовало переход к более упорядоченной и законодательно закрепленной системе межбюджетных отношений. БК РФ четко определил структуру бюджетной системы, разграничил полномочия между уровнями власти, установил единые принципы бюджетного процесса и классифицировал межбюджетные трансферты.

Последующие годы, вплоть до 2012 года, характеризовались активным реформированием межбюджетных отношений. Эти реформы были направлены на:

• Упорядочение разграничения расходных полномочий: Постепенно осуществлялся переход от совместного финансирования к более четкому закреплению конкретных расходных обязательств за каждым уровнем бюджета.
• Совершенствование механизмов межбюджетных трансфертов: Внедрялись и оттачивались формулы распределения дотаций, субсидий и субвенций, призванные обеспечить более справедливое выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.
• Увеличение доли целевых трансфертов: Постепенно возрастала доля субсидий и субвенций, предоставляемых на реализацию конкретных федеральных программ, что усиливало контроль центра за расходованием средств.
• Формирование стимулов для наращивания собственной доходной базы: Вводились меры, призванные мотивировать регионы и муниципалитеты к развитию своей экономики и увеличению налоговых поступлений.

Эти изменения способствовали большей предсказуемости и прозрачности межбюджетных отношений, однако полностью преодолеть накопленные дисбалансы и асимметрию не удалось.

Современный этап (с 2013 г.): Тенденции централизации

С 2013 года в российской модели бюджетного федерализма отчетливо прослеживается тенденция к усилению централизации полномочий по финансовым и налоговым вопросам на федеральном уровне. Этот период можно охарактеризовать как ответ на новые экономические вызовы и стремление к повышению управляемости бюджетной системой в целом.

Примеры этой централизации включают:

• Изменения в нормативах отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты: Федеральный центр периодически корректирует нормативы, зачисляя большую часть некоторых налогов в федеральный бюджет, тем самым сокращая долю собственных налоговых доходов регионов.
• Увеличение доли безвозмездных перечислений (межбюджетных трансфертов) в доходах субъектов РФ: Несмотря на декларируемое стимулирование собственных доходов, на практике доля федеральных трансфертов в бюджетах многих регионов остается высокой, а иногда и растет, что делает их более зависимыми от центра.
• Ужесточение контроля за использованием бюджетных средств регионами: Федеральный центр усиливает контроль за целевым и эффективным использованием регионами бюджетных средств, полученных в виде трансфертов, что ограничивает их финансовую автономию.
• Консолидация отдельных внебюджетных фондов: С 2023 года произошла консолидация Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования в единый Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации, что является еще одним примером централизации управления социальными финансами.

Эта политика направлена на обеспечение макроэкономической стабильности, снижение рисков неэффективного расходования средств и повышение ответственности за бюджетные решения на всех уровнях. Однако она также вызывает дискуссии о возможном ослаблении стимулов для регионального развития и снижении инициативности на местах. Насколько эффективна эта стратегия в долгосрочной перспективе для сбалансированного развития всей страны?

Институциональные механизмы и инструменты российского бюджетного федерализма

Эффективность бюджетного федерализма во многом зависит от четкости и прозрачности институциональных механизмов и инструментов, регулирующих финансовые потоки между уровнями власти. В России эти механизмы закреплены в Бюджетном кодексе РФ и формируют основу для функционирования многоуровневой бюджетной системы.

Структура бюджетной системы РФ и принципы разграничения полномочий

Бюджетная система Российской Федерации, как и подобает федеративному государству, имеет трехуровневую структуру. Эта структура отражает иерархию государственного управления и включает:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. К государственным внебюджетным фондам относятся Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
2. Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
3. Местные бюджеты (муниципальные бюджеты).

Фундаментальным принципом, обеспечивающим функционирование этой системы, является принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ. Этот принцип означает, что за каждым уровнем бюджета законодательно закрепляются определенные виды доходов и полномочия по осуществлению конкретных расходов. Это, в свою очередь, определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию своих бюджетов, источников финансирования их дефицита и установлению, а также исполнению расходных обязательств.

Важно отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления не вправе налагать на юридических и физических лиц не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства. Это гарантирует предсказуемость налоговой и финансовой нагрузки.

Разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно базироваться на следующих ключевых принципах:

• Стабильность разделения доходов: Обеспечение долгосрочной предсказуемости для всех уровней бюджета.
• Обеспечение собственных доходов для эффективной реализации закрепленных расходных полномочий: Каждый уровень власти должен иметь достаточно собственных средств для выполнения своих функций.
• Расширение налоговых полномочий органов власти субъектов и местного самоуправления: Постепенное увеличение возможностей регионов и муниципалитетов по формированию собственной доходной базы.

Межбюджетные трансферты: дотации, субсидии, субвенции и иные формы

Несмотря на разграничение доходов и расходов, в федеративных государствах неизбежно возникают фискальные дисбалансы – вертикальные (между уровнями власти) и горизонтальные (между одноуровневыми бюджетами). Для их устранения и выравнивания бюджетной обеспеченности используются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты – это средства, которые один бюджет бюджетной системы Российской Федерации предоставляет другому бюджету. Для бюджета-донора они являются расходами, а для бюджета-получателя – безвозмездными поступлениями, увеличивающими его доходную часть.

Глава 16 Бюджетного кодекса РФ (статьи 129-142) полностью посвящена межбюджетным трансфертам, описывая их понятия, формы и условия предоставления. Выделяют несколько основных форм межбюджетных трансфертов:

1. Дотации: Это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых без установления направлений и (или) условий их использования. По сути, это нецелевая финансовая помощь, призванная выровнять бюджетную обеспеченность и сбалансировать бюджет получателя. Например, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
   • Пример: Дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, а также дотации из бюджетов городских округов с внутригородским делением на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов.
2. Субсидии: Это целевые межбюджетные трансферты, предоставляемые для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов власти. Они выделяются на конкретные цели и под конкретные программы, например, на развитие здравоохранения, образования или дорожного строительства. Использование субсидий строго контролируется.
   • Пример: Субсидии федерального бюджета на софинансирование строительства или реконструкции социально значимых объектов в регионах.
3. Субвенции: Это также целевые межбюджетные трансферты, но предоставляемые для финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных полномочий. То есть, если федеральный центр передает часть своих полномочий субъекту РФ или муниципалитету, то он обязан обеспечить их финансирование через субвенции.
   • Пример: Субвенции на выполнение государственных полномочий по социальной поддержке отдельных категорий граждан.
4. Иные межбюджетные трансферты: Помимо перечисленных основных форм, БК РФ предусматривает и иные межбюджетные трансферты.
   • Из федерального бюджета: Могут включать средства на выполнение отдельных государственных полномочий, не подпадающих под определение субсидий или субвенций, а также гранты в форме межбюджетных трансфертов.
   • Из бюджетов субъектов РФ: Охватывают, в частности, средства на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, а также гранты в форме межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Таблица 2: Основные формы межбюджетных трансфертов в РФ

Форма трансферта	Целевое назначение	Условия использования	Источник (пример)	Получатель (пример)
Дотация	Выравнивание бюджетной обеспеченности, сбалансированность бюджета	Нецелевое, без установления направлений и условий	Федеральный бюджет	Субъекты РФ, местные бюджеты
Субсидия	Софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий	Целевое, софинансирование конкретных программ	Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ	Субъекты РФ, местные бюджеты
Субвенция	Финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных полномочий	Целевое, под переданные полномочия	Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ	Субъекты РФ, местные бюджеты
Иные трансферты	Специальные цели, гранты, поддержка сбалансированности	Могут быть как целевыми, так и нецелевыми в зависимости от вида	Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ	Субъекты РФ, местные бюджеты

Эти механизмы призваны обеспечить финансовую устойчивость всех уровней бюджетной системы, однако их эффективность и сбалансированность являются предметом постоянных дискуссий и реформ.

Проблемы и вызовы современной российской модели бюджетного федерализма

Несмотря на значительный путь эволюции и формирование обширной нормативно-правовой базы, российская модель бюджетного федерализма сталкивается с рядом системных проблем и вызовов. Эти проблемы не только тормозят социально-экономические преобразования в субъектах РФ, но и ставят под вопрос эффективность всей бюджетной системы.

Избыточная централизация и недостаточная автономия региональных бюджетов

Одной из наиболее острых и часто обсуждаемых проблем российской модели является излишняя централизация бюджетного управления. Практика реализации бюджетного процесса в России до сих пор ориентируется на деятельность федеральных органов исполнительной власти, что неизбежно приводит к недостаточному уровню автономии региональных и муниципальных органов.

Эта централизация противоречит современной модели бюджетного федерализма, которая, как правило, основана на принципе независимости бюджетов субъектов. В России же недостаточный уровень автономии проявляется, в частности, в высокой доле безвозмездных перечислений (межбюджетных трансфертов) в доходах региональных и местных бюджетов. Например, в 2022 году объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ составил внушительные 3,4 трлн рублей. Для многих регионов доля трансфертов может достигать 30-40% и более от общего объема их доходов.

Такая зависимость от федерального центра имеет несколько негативных последствий:

• Ограничение фискальной самостоятельности: Регионы и муниципалитеты не имеют достаточных собственных источников для финансирования своих полномочий, что снижает их возможности по формированию независимой фискальной политики, адаптации к местным условиям и реализации долгосрочных проектов.
• Снижение ответственности: Если регион постоянно получает значительную финансовую помощь, это может ослаблять стимулы к эффективному управлению собственными доходами и расходами.
• Бюрократизация: Процедуры получения и отчётности по целевым трансфертам часто сложны и требуют значительных административных ресурсов, отвлекая внимание от реальных задач развития.

Хотя федеральный центр объясняет централизацию необходимостью обеспечения макроэкономической стабильности и выравнивания бюджетной обеспеченности, высокий уровень централизации приводит к тому, что региональные и местные бюджеты становятся лишь «проводниками» федеральной политики, а не полноценными участниками бюджетного процесса. И что из этого следует? Такое положение дел мешает развитию подлинной региональной инициативы, что в конечном итоге замедляет социально-экономический рост на местах.

Асимметрия социально-экономического развития субъектов РФ

Еще одним серьезным вызовом для российского бюджетного федерализма является выраженная асимметрия социально-экономического развития субъектов федерации. Как и в ряде стран БРИКС (например, Бразилия, Индия, ОАЭ), в России наблюдаются колоссальные различия в экономическом потенциале и уровне жизни между регионами.

Эта асимметрия выражается, в частности, в значительных различиях по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения. В 2022 году разрыв между максимально и минимально развитыми регионами по ВРП на душу населения мог достигать более чем в 20 раз. Ряд регионов, обладающих значительными природными ресурсами или высокоразвитой промышленностью (например, Москва, Санкт-Петербург, Тюменская область), имеют устойчивую доходную базу, в то время как другие (особенно на Северном Кавказе, в Сибири и на Дальнем Востоке) постоянно испытывают дефицит средств.

Следствием этой асимметрии является высокая доля «дотационных» субъектов федерации. По данным на 2023 год, более 60% субъектов Российской Федерации являлись дотационными, то есть получали финансовую помощь из федерального бюджета для сбалансированности своих бюджетов. Это создает следующие проблемы:

• Иждивенчество: У некоторых регионов могут ослабевать стимулы к самостоятельному экономическому развитию, поскольку гарантированная федеральная помощь снижает остроту проблемы дефицита.
• Затруднение реформ: Высокая доля дотационных регионов создает проблемы для эффективного совершенствования бюджетных систем, поскольку любые изменения в методиках распределения могут вызвать социальное напряжение и сопротивление.
• Усиление зависимости: Регионы, сильно зависящие от дотаций, вынуждены согласовывать практически все свои решения с федеральным центром, что еще больше усиливает централизацию.

Асимметрия требует постоянного и эффективного механизма выравнивания, но текущая система не всегда справляется с этой задачей, порождая хронические дисбалансы.

Неэффективность действующей системы межбюджетных отношений

Накопленные проблемы — избыточная централизация и асимметрия — свидетельствуют о том, что действующая система межбюджетных отношений в России неэффективно решает стоящие перед ней задачи и требует принципиального изменения подхода к развитию.

Эта неэффективность проявляется в нескольких аспектах:

• Конфликтность экономических и финансовых интересов: Федеральные, региональные и местные органы власти часто имеют расходящиеся интересы в вопросах распределения доходов и расходных обязательств. Федеральный центр стремится к макроэкономической стабильности и контролю, регионы — к большей самостоятельности и развитию, муниципалитеты — к обеспечению базовых потребностей населения. Согласование этих интересов в текущей системе затруднено.
• Отсутствие надлежащей позитивной и нормативной теории федерализма: До сих пор в России не выработана единая, общепринятая научная концепция бюджетного федерализма, которая могла бы стать основой для долгосрочной стратегии развития межбюджетных отношений. Это приводит к ситуативным решениям и частым изменениям правил игры.
• Противоречивость взаимодействия государства с физическими и юридическими лицами: Сложность налоговой системы, непрозрачность некоторых механизмов распределения доходов и расходов могут создавать барьеры для бизнеса и снижать доверие населения к государственным институтам.

В результате, практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, пока не дали ощутимых результатов в части обеспечения устойчивой фискальной автономии регионов и муниципалитетов, а также эффективного выравнивания их социально-экономического развития.

Направления совершенствования и применимость мирового опыта в России

Перед российской моделью бюджетного федерализма стоит неотложная задача совершенствования. Опыт других федеративных государств может стать ценным источником идей, хотя прямое копирование моделей невозможно без учета уникальных российских реалий.

Адаптация мировых моделей бюджетного федерализма

Изучение мирового опыта показывает, что наиболее успешные федерации достигают баланса между централизацией и децентрализацией, создавая гибкие механизмы выравнивания и стимулирования регионального развития. Для России особенно ценным может быть анализ элементов децентрализованной (США, Канада) и кооперативной (Германия) моделей.

• Американская модель: Ценна возможностью использования в России механизма горизонтального межбюджетного регулирования. В США, несмотря на высокую автономию штатов, существует система, где более финансово обеспеченные штаты могут косвенно или напрямую поддерживать менее обеспеченные. В российском контексте это может быть реализовано через:
  • Систему налоговых изъятий: Часть доходов от наиболее успешных регионов могла бы перераспределяться между субъектами федерации без прямого участия федерального центра, на основе прозрачных и понятных формул.
  • Прямые соглашения между субъектами РФ: Возможность заключения межрегиональных соглашений о финансовой поддержке или совместном финансировании инфраструктурных проектов, что стимулировало бы «горизонтальную» кооперацию.
  • Развитие региональных фондов: Создание специальных региональных фондов поддержки муниципалитетов, финансируемых за счет налоговых отчислений из бюджета субъекта, что усилит их финансовую независимость.
• Германская модель: Наиболее интересен механизм вертикального межбюджетного регулирования с точки зрения его возможного применения в России. Германия демонстрирует эффективную систему распределения совместных налогов и федеральных дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности земель. В России это может быть применено для:
  • Более четкого разграничения налоговых источников: Пересмотр нормативов отчислений от федеральных налогов в пользу региональных и местных бюджетов, чтобы увеличить их собственную доходную базу.
  • Совершенствование методик распределения федеральных трансфертов: Разработка более прозрачных, объективных и предсказуемых формул распределения дотаций и субсидий, минимизирующих субъективный фактор.
  • Развитие совместных федеральных и региональных программ: Применение германского опыта совместного финансирования крупных инфраструктурных и социальных проектов, где федеральный центр и регионы несут солидарную ответственность.

Опыт Канады показал, что региональные власти быстрее, эффективнее и качественнее реагируют на стимулы, нежели на соответствующие указания. Это подчеркивает необходимость перехода от директивного управления к созданию стимулов для региональной инициативы.

Законодательные и институциональные меры совершенствования

Министерство финансов РФ активно занимается подготовкой предложений по совершенствованию межбюджетных отношений и устойчивости бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, собирая соответствующие материалы от финансовых органов субъектов. Среди основных направлений выделяются:

1. Приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий: Это означает четкое закрепление ответственности за финансирование конкретных государственных функций за определенным уровнем бюджета, исключая дублирование и неопределенность.
2. Формирование стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов:
   • Сохранение механизма централизации 1 процентного пункта налога на прибыль организаций до 2024 года с направлением полученных средств на увеличение объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это было реализовано, и средства продолжают использоваться для выравнивания.
   • Поэтапная передача в региональные бюджеты акцизов на нефтепродукты с доведением норматива до 100% к 2024 году. Этот шаг был реализован еще с 2018 года, когда 100% акцизов на нефтепродукты стали зачисляться в консолидированные бюджеты субъектов РФ, что значительно укрепило их доходную базу.
   • Сохранение норматива зачисления акцизов на крепкий алкоголь в региональные бюджеты. В настоящее время 80% акцизов на крепкий алкоголь зачисляются в бюджеты субъектов РФ, что является важным источником доходов.
   • Расширение прав субъектов РФ по установлению дифференцированных нормативов отчислений от отдельных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры. Это позволит стимулировать межмуниципальную кооперацию и развитие локальной экономики.
3. Совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов: Необходимо продолжать работу над повышением прозрачности, справедливости и предсказуемости распределения дотаций, субсидий и субвенций, сокращая долю «ручного управления».
4. Формирование нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Это включает внедрение современных управленческих технологий, повышение квалификации кадров, развитие систем внутреннего контроля и аудита.

Кейсы реализации принципов бюджетного федерализма на уровне субъектов РФ

Несмотря на общие тенденции централизации, отдельные субъекты РФ демонстрируют инициативы, направленные на укрепление финансовой автономии и стимулирование развития.

• Пример 1: Региональные дорожные фонды. Передача 100% акцизов на нефтепродукты в региональные бюджеты с 2018 года позволила многим субъектам РФ значительно увеличить финансирование дорожного строительства и ремонта. Это пример успешной децентрализации доходных источников под конкретные расходные обязательства, что повысило ответственность и оперативность региональных властей в этой сфере.
• Пример 2: Межмуниципальное сотрудничество. В ряде регионов активно развивается практика межмуниципальных соглашений, например, по совместному строительству и эксплуатации объектов инфраструктуры (водоснабжение, очистные сооружения, дороги). Например, в Якутске планируется введение инфраструктурного сбора для застройщиков, средства от которого будут направляться на развитие инженерной и социальной инфраструктуры города. Это демонстрирует потенциал горизонтальной кооперации и поиска дополнительных источников финансирования на местном уровне.
• Пример 3: Стимулирование роста собственной доходной базы. Некоторые регионы активно работают над привлечением инвестиций, развитием малого и среднего бизнеса, что приводит к росту налоговых поступлений и снижению зависимости от федеральных дотаций. Например, субъекты РФ применяют различные налоговые льготы для инвесторов, создают особые экономические зоны, что способствует диверсификации региональной экономики.

Эти примеры показывают, что, несмотря на системные проблемы, существуют возможности для реализации принципов бюджетного федерализма и укрепления финансовой самостоятельности регионов в рамках существующего законодательства.

Перспективы развития бюджетного федерализма в России

Будущее российского бюджетного федерализма неразрывно связано с поиском оптимального баланса между интересами всех уровней бюджетной системы и необходимостью обеспечения стабильного социально-экономического развития страны. Основная задача здесь – не просто распределить финансовые потоки, а выстроить такую систему, которая будет стимулировать рост и обеспечивать достойный уровень жизни для каждого гражданина.

Министерство финансов РФ является ключевым актором в формировании стратегических направлений развития межбюджетных отношений. В рамках «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» выделяются следующие приоритеты:

1. Обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ: Это краеугольный камень стабильности. В условиях текущих экономических и политических изменений особенно важно поддерживать устойчивость региональных и местных бюджетов, предотвращая их дефицит.
2. Повышение эффективности бюджетных расходов: Меры по оптимизации расходов, внедрение программно-целевого бюджетирования и усиление контроля за расходованием средств на всех уровнях.
3. Формирование стимулов для роста собственных доходов регионов и муниципалитетов: Продолжение работы над расширением налоговых полномочий, стимулированием инвестиций и развитием региональной экономики, чтобы уменьшить дотационную зависимость.
4. Совершенствование системы межбюджетных трансфертов: Дальнейшая работа над прозрачностью, справедливостью и предсказуемостью распределения дотаций, субсидий и субвенций, а также их ориентация на достижение конкретных результатов.
5. Преодоление избыточной централизации: Признание необходимости этого шага для стимулирования региональной инициативы и повышения эффективности государственного управления.

Особое внимание уделяется мерам поддержки ликвидности региональных бюджетов. Это включает:

• Предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета: Для покрытия кассовых разрывов и обеспечения своевременного исполнения расходных обязательств.
• Возможность реструктуризации ранее предоставленных бюджетных кредитов: Снижение долговой нагрузки на регионы.
• Расширение возможности предоставления бюджетных кредитов между самими субъектами РФ: Это инновационное направление, которое способствует развитию горизонтальных связей и взаимопомощи между регионами, укрепляя их финансовую устойчивость без участия федерального центра.

Конечной целью всех этих усилий, направленных на совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, является обеспечение каждому человеку и гражданину страны гарантированного минимума социальных услуг и достойного уровня жизни. Разрешение проблем бюджетного федерализма и экономическое возрождение регионов критически важны для перспектив стабилизации социально-экономического развития страны в целом.

Заключение

Бюджетный (фискальный) федерализм в Российской Федерации — это сложная и динамично развивающаяся система, которая претерпела значительные изменения с момента своего становления. От первоначального этапа «стихийной децентрализации» и «переговорного федерализма» 1990-х годов, через этап формирования законодательной базы с принятием Бюджетного кодекса, Россия пришла к современной модели, характеризующейся отчетливыми тенденциями к централизации бюджетных полномочий.

Исследование показало, что, несмотря на достигнутые успехи в упорядочении межбюджетных отношений, российская система сталкивается с рядом фундаментальных вызовов. Ключевые из них — избыточная централизация бюджетного управления, которая ограничивает финансовую автономию регионов и муниципалитетов, а также глубокая асимметрия социально-экономического развития субъектов РФ, порождающая высокую дотационную зависимость и создающая хронические дисбалансы. Эти проблемы в совокупности приводят к снижению эффективности действующей системы межбюджетных отношений и тормозят социально-экономические преобразования на местах.

Однако мировой опыт, в частности, децентрализованные модели США и Канады, а также кооперативная модель Германии, предлагает ценные ориентиры для совершенствования. Адаптация механизмов горизонтального и вертикального выравнивания, стимулирование собственной доходной базы регионов, а также развитие финансового менеджмента на субнациональных уровнях могут стать мощными драйверами роста. Уже предпринимаются законодательные и институциональные шаги, такие как передача акцизов на нефтепродукты в региональные бюджеты, сохранение нормативов по крепкому алкоголю и активная работа Минфина РФ над стратегическими направлениями развития межбюджетных отношений на плановый период 2024-2026 годов.

Перспективы развития бюджетного федерализма в России лежат в плоскости поиска оптимального баланса между централизацией и децентрализацией, который позволит, с одной стороны, обеспечить макроэкономическую стабильность и целостность государства, а с другой – раскрыть потенциал регионального развития, стимулировать инициативу на местах и повысить ответственность всех уровней власти.

Конечной целью этих усилий должно стать создание такой финансовой системы, которая гарантирует каждому гражданину России достойный уровень жизни и доступ к качественным социальным услугам, независимо от места проживания. Достижение этой цели требует постоянного анализа, адаптации и готовности к конструктивным реформам, основанным на принципах прозрачности, справедливости и эффективности.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (БК РФ) (с изменениями и дополнениями).
2. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Изд. дом «Дашков и Ко», 2001. 272 с.
3. Гусев С. И., Шевцов Ю. Г. Бюджетное регулирование в зарубежных странах (опыт, проблемы): монография. Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2001. 76 с.
4. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. URL: http://conventions.coe.int/treaty/rus/Treaties/Html/122.htm (дата обращения: 27.10.2025).
5. Иванов В. В. Типологии межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма // Вестник МГТУ. 2010. Т.13, №1. С. 5-14.
6. Исторический аспект становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoricheskiy-aspekt-stanovleniya-i-razvitiya-byudzhetnogo-federalizma-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 27.10.2025).
7. Межбюджетные отношения и принципы их организации в Российской Федерации. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=30005510 (дата обращения: 27.10.2025).
8. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ СКВОЗЬ ПРИЗМУ КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mezhbyudzhetnye-otnosheniya-skvoz-prizmu-kontseptsii-byudzhetnogo-federalizma (дата обращения: 27.10.2025).
9. Модели бюджетного федерализма. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=43265744 (дата обращения: 27.10.2025).
10. О ВЛИЯНИИ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА НА ОРГАНИЗАЦИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ. URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=233 (дата обращения: 27.10.2025).
11. О подготовке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (Письмо Минфина России от 08.04.2024 N 06-06-08/32449). URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/regions/monitoring/mezhbyudzhetnye_otnosheniya/ (дата обращения: 27.10.2025).
12. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-rossiyskogo-byudzhetnogo-federalizma (дата обращения: 27.10.2025).
13. Особенности бюджетного федерализма в России и зарубежных странах. URL: https://creativeconomy.ru/articles/121889 (дата обращения: 27.10.2025).
14. Особенности российской модели бюджетного федерализма. URL: https://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=2163 (дата обращения: 27.10.2025).
15. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_458421/ (дата обращения: 27.10.2025).
16. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-napravleniya-sovershenstvovaniya-mezhbyudzhetnyh-otnosheniy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 27.10.2025).
17. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2021-2023 годы. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=129532-osnovnye_napravleniya_sovershenstvovaniya_mezhbyudzhetnykh_otnoshenii_v_rossiiskoi_federatsii_na_2021-2023_gody (дата обращения: 27.10.2025).
18. Основные этапы развития межбюджетных отношений в России. URL: http://naukaru.ru/ru/nauka/article/11790/view (дата обращения: 27.10.2025).
19. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-suschnost-byudzhetnogo-federalizma-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 27.10.2025).
20. Принципы и классификация бюджетной системы. URL: https://openbudget.mos.ru/principles (дата обращения: 27.10.2025).
21. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32766/ (дата обращения: 27.10.2025).
22. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России: монография. М.: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, 2012. 409 с.
23. Современные особенности проявления бюджетного федерализма в РФ. URL: https://editorium.ru/ru/publication/sovremennye-osobennosti-proyavleniya-byudzhetnogo-federalizma-v-rf (дата обращения: 27.10.2025).
24. Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. №8. С. 58-68.
25. Типология межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tipologiya-mezhbyudzhetnyh-otnosheniy-i-modeley-byudzhetnogo-federalizma (дата обращения: 27.10.2025).
26. Урок 6: Что такое межбюджетные трансферты? URL: https://openbudget.mos.ru/learn/chto-takoe-mezhbyudzhetnye-transferty (дата обращения: 27.10.2025).
27. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. 608 с.
28. Эволюция межбюджетных отношений в современной России. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-mezhbyudzhetnyh-otnosheniy-v-sovremennoy-rossii (дата обращения: 27.10.2025).
29. Этапы развития межбюджетных отношений. URL: https://alley-science.ru/domains_data/files/5May2022/ETAPY%20RAZVITIA%20MEZHBYuDZHETNYH%20OTNOSHENIY.pdf (дата обращения: 27.10.2025).
30. Bird R.M. Fiscal federalism. Canada University of Toronto.
31. Oates W. E. Of the evolution of fiscal federalism: theory and institutions // National Tax Journal. 2008. Vol. 61. June. P. 313-334.
32. Oates W. E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. XXXVII. September. P.1120-1149.
33. Weingast B. R. Second Generation Fiscal Federalism: Implications for Decentralized Democratic Governance and Economic Development. URL: http://www.ifigr.org (дата обращения: 27.10.2025).
34. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И МОДЕЛИ. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=35324524 (дата обращения: 27.10.2025).
35. Бюджетный федерализм: зарубежные и российская модели. URL: https://eee-region.ru/article/4841/ (дата обращения: 27.10.2025).
36. Бюджетный федерализм: понятие и сущность. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetnyy-federalizm-ponyatie-i-suschnost (дата обращения: 27.10.2025).
37. Опыт зарубежного бюджетного федерализма и применение его в России. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/opyt-zarubezhnogo-byudzhetnogo-federalizma-i-primenenie-ego-v-rossii (дата обращения: 27.10.2025).