Целевые бюджетные фонды Российской Федерации: понятие, эволюция и роль в бюджетной системе

В условиях постоянно меняющейся глобальной экономики и внутренних социально-экономических вызовов обеспечение финансовой стабильности и эффективное управление государственными ресурсами становится первостепенной задачей для любого государства. В Российской Федерации одним из ключевых инструментов для достижения этих целей выступают целевые бюджетные фонды. Эти фонды, аккумулирующие значительные объемы финансовых средств, играют критически важную роль в реализации государственной политики, стабилизации экономики и финансировании приоритетных направлений развития. От их эффективного функционирования напрямую зависят макроэкономическая устойчивость, социальная защищенность граждан и темпы экономического роста, что делает их фундаментом для долгосрочной стабильности государства.

Настоящая курсовая работа посвящена всестороннему исследованию понятия, назначения, особенностей формирования и использования целевых бюджетных фондов в Российской Федерации. Мы рассмотрим теоретические основы этих финансовых инструментов, проследим их историческую эволюцию от внебюджетных фондов до современных стабилизационных механизмов, таких как Фонд национального благосостояния (ФНБ). Особое внимание будет уделено механизмам их формирования и расходования, правовому регулированию управления и контроля, а также актуальным проблемам и перспективам развития в контексте текущих экономических реалий. Цель работы — предоставить глубокий аналитический обзор, который позволит осмыслить роль целевых бюджетных фондов как неотъемлемого элемента бюджетной системы и важнейшего рычага государственного регулирования.

Теоретические основы и правовое регулирование целевых бюджетных фондов

Понятие и сущность целевых бюджетных фондов

В фундаменте финансовой системы любого государства лежат принципы целесообразности и эффективности использования публичных средств. В Российской Федерации эти принципы воплощаются, в частности, через институт целевых бюджетных фондов. Согласно законодательству, а именно статье 17 Бюджетного кодекса РФ (хотя она и утратила силу с 1 января 2008 года, но сохраняет доктринальное значение для понимания генезиса), целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений, и используемый строго по отдельной смете.

Ключевыми характеристиками, определяющими сущность целевого бюджетного фонда, являются:

• Законодательная основа формирования: Каждый фонд создается исключительно в соответствии с законодательством Российской Федерации, что гарантирует его легитимность и стабильность функционирования.
• Интеграция в бюджет: Фонд формируется как составная часть соответствующего бюджета — федерального, регионального или местного, что обеспечивает прозрачность и подчинение общим бюджетным правилам.
• Целевые источники пополнения: Средства фонда формируются за счет строго определенных источников — это могут быть специальные налоги, сборы, целевые отчисления от конкретных видов доходов или иные поступления, имеющие заранее заданное назначение.
• Использование по отдельной смете: Расходование средств фонда осуществляется в соответствии с утвержденной для него отдельной сметой, что позволяет детально контролировать направления и объемы расходов.
• Строго целевое использование: Это, пожалуй, наиболее важный признак. Средства целевого бюджетного фонда категорически не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению, что подчеркивает фундаментальную идею создания таких фондов – решение конкретных, заранее определенных задач.

Правовой статус каждого такого фонда обычно закрепляется в Положении о фонде, утверждаемом компетентным органом. Длительность его функционирования напрямую зависит от времени, необходимого для достижения той цели, ради которой он был учрежден. Таким образом, целевые бюджетные фонды представляют собой не просто обособленные денежные потоки, а сложный финансово-правовой инструмент, призванный обеспечить адресное финансирование наиболее важных государственных приоритетов.

Исторический аспект формирования системы целевых фондов в РФ

Путь к современной системе целевых бюджетных фондов в России был непростым и отражал общие трансформации экономики и бюджетной системы страны. Его корни уходят в начало 1990-х годов, когда возникла острая необходимость в децентрализации управления финансами и создании механизмов для решения специфических социальных и экономических задач.

Изначально в России стали формироваться внебюджетные фонды. Одним из первых и наиболее значимых был Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990 году. Эти фонды функционировали вне рамок государственного бюджета, что давало им определенную гибкость, но одновременно порождало проблемы с прозрачностью, контролем и эффективностью использования средств. Фактически, их обособленное существование приводило к распылению государственных финансовых ресурсов и ослаблению централизованного финансового контроля.

Признание этих недостатков стало катализатором для реформирования. С 1994 года целевые фонды начали включаться в состав федерального бюджета, а затем и в бюджеты субъектов РФ. Ключевым этапом этой трансформации стал Федеральный закон от 22 февраля 1999 года № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год». Этот закон ознаменовал собой решительный шаг по включению большинства ранее существовавших внебюджетных фондов в федеральный бюджет. Они приобрели статус целевых бюджетных фондов, стали формироваться и исполняться по отдельной бюджетной смете, но уже в рамках единой бюджетной системы. Основной целью этой консолидации была борьба с неэффективным использованием государственных средств и восстановление жесткого государственного финансового контроля за их целевым назначением. Таким образом, был заложен фундамент для более прозрачной и управляемой системы целевых фондов, где каждый рубль, предназначенный для конкретной цели, находился под более строгим контролем государства, что значительно повысило их подотчётность и снизило коррупционные риски.

Классификация целевых бюджетных фондов

Многообразие задач, стоящих перед государством, обуславливает и разнообразие целевых бюджетных фондов, что требует их систематизации. Классификация позволяет лучше понять их назначение, механизм функционирования и место в общей бюджетной системе.

Целевые бюджетные фонды могут быть классифицированы по нескольким ключевым критериям:

1. По целевому назначению:
   • Экономические фонды: Направлены на стимулирование экономического роста, развитие отдельных отраслей, поддержку инноваций или стабилизацию рынка. Примеры таких фондов в разные периоды могли включать фонды поддержки предпринимательства или инвестиционные фонды.
   • Социальные фонды: Призваны решать задачи в социальной сфере, обеспечивать социальную защиту населения. Исторически к ним относился Фонд социальной поддержки северян.
2. По уровню управления:
   • Федеральные целевые бюджетные фонды: Создаются на основании закона о федеральном бюджете и предназначены для решения общенациональных задач.
   • Региональные целевые бюджетные фонды: Формируются на основании законов о бюджетах субъектов РФ и ориентированы на специфические региональные потребности.
   • Местные целевые бюджетные фонды: Создаются на основании нормативных актов органов местного самоуправления для решения локальных задач.
3. По сроку действия:
   • Срочные фонды: Создаются для решения конкретной задачи в течение ограниченного периода времени, после чего их деятельность прекращается.
   • Бессрочные фонды: Предназначены для выполнения постоянных или долгосрочных функций.
4. По порядку образования и специализации:
   • Внебюджетные фонды: Исторический тип фондов, которые впоследствии были инкорпорированы в бюджетную систему.
   • Бюджетные фонды: Современная форма целевых фондов, являющихся частью соответствующего бюджета.
   • Отраслевые фонды: Ориентированы на поддержку конкретной отрасли народного хозяйства. Например, в прошлом существовали фонды атомной энергетики или воспроизводства минерально-сырьевой базы. Их назначение — обеспечить развитие и стабильность определенного сектора экономики.
   • Общегосударственные целевые бюджетные фонды: Эти фонды имеют более широкий макроэкономический или социальный характер. К ним можно отнести резервные фонды бюджета, федеральный фонд финансовой поддержки регионов, а также такие стратегически важные институты, как Инвестиционный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Последние два, в частности ФНБ, играют ключевую роль в обеспечении долгосрочной стабильности и развития страны, о чем пойдет речь далее.

Таким образом, многослойная классификация подчеркивает адаптивность и функциональную гибкость системы целевых бюджетных фондов, позволяя государству эффективно реагировать на широкий спектр вызовов и приоритетов.

Механизмы формирования и использования целевых бюджетных фондов

Источники формирования целевых бюджетных фондов

Эффективность любого финансового фонда напрямую зависит от надежности и стабильности источников его пополнения. Для целевых бюджетных фондов в России эти источники тщательно определяются законодательством и призваны обеспечить предсказуемость поступлений для выполнения поставленных задач.

Основные источники формирования целевых бюджетных фондов включают:

• Специальные налоги и сборы: В прошлом это были отчисления от определенных видов налогов, специально предназначенные для конкретного фонда. Например, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы формировался за счет отчислений в процентах от стоимости реализованной продукции, полученной из полезных ископаемых, а также платы за информацию о недрах, доходов от проведения конкурсов и аукционов по предоставлению прав на пользование недрами и сборов за выдачу лицензий.
• Бюджетные ассигнования: В современном бюджетном процессе, после интеграции большинства целевых фондов в бюджетную систему, основным источником часто выступают прямые ассигнования из федерального, регионального или местного бюджета. Их размер ежегодно определяется соответствующим законом о бюджете.
• Целевые государственные займы: В некоторых случаях фонды могут пополняться за счет привлечения средств через государственные займы, если это предусмотрено их учредительными документами и целями.
• Процентные платежи за использование средств фондов на возвратной основе: Если средства фонда предоставлялись на возвратной основе, то проценты за их использование также могут поступать обратно в фонд, увеличивая его ресурсную базу.
• Внебюджетные средства и добровольные взносы: В некоторых случаях допускаются добровольные взносы предприятий, организаций и граждан, а также иные внебюджетные поступления, если это не противоречит законодательству и целям фонда.

Исторический пример Федерального дорожного фонда, существовавшего в 1990-е годы, наглядно демонстрирует разнообразие источников. Он пополнялся за счет средств специального назначения, направляемых на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования федеральной собственности, а также на управление дорожным хозяйством. Эти примеры подчеркивают принцип целенаправленности: источники формирования напрямую связаны с целями использования, создавая четкую финансовую «связку» между поступлениями и расходами.

Порядок использования средств целевых бюджетных фондов

Порядок использования средств целевых бюджетных фондов является одной из их ключевых особенностей, отличающей их от «обезличенных» бюджетных доходов. Главный принцип здесь — строгая целевая направленность и обособленный учет.

В отличие от большинства других бюджетных средств, доходы целевых бюджетных фондов не обезличиваются. Это означает, что каждая копейка, поступившая в такой фонд, сохраняет свою «метку» и предназначена для заранее обусловленных целей. Они учитываются обособленно от остальных бюджетных доходов, что позволяет вести детализированный контроль за их движением.

Процессы формирования и использования средств каждого целевого бюджетного фонда отражаются в отдельной смете. Эта смета является своего рода финансовой «дорожной картой» фонда, где четко прописаны все планируемые доходы и расходы по конкретным направлениям. Такой подход обеспечивает максимальную прозрачность и подотчетность.

В начале 1990-х годов в составе федерального бюджета России существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, многие из которых были отраслевыми. Например, помимо упомянутых ранее Федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы и Федерального дорожного фонда, функционировали Федеральный экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд социальной поддержки северян и Фонд поддержки предпринимательства (в рамках федерального бюджета 1993 года). Каждый из них имел свою специфическую смету и строго определенные направления расходования средств.

Однако со временем, по мере выполнения поставленных задач или изменения приоритетов государственной политики, значительная часть отраслевых целевых бюджетных фондов была упразднена. К концу 2000 года их количество существенно сократилось, а в федеральном бюджете на 2001 год остался, например, только фонд Министерства РФ по атомной энергии. Это свидетельствует о динамичности системы и способности государства адаптироваться к меняющимся условиям. Показателен пример Федерального дорожного фонда, который был упразднен в 2001 году (согласно статье 7 Закона от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»), а затем, после десятилетнего перерыва, возрожден с 1 января 2011 года на основании Закона от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ. Это возрождение подчеркнуло признание государством долгосрочной стратегической важности инвестиций в дорожную инфраструктуру. Сегодня целевые бюджетные фонды общерегулирующего назначения, такие как Фонд национального благосостояния, сохраняют свою актуальность, но их механизмы формирования и использования постоянно совершенствуются в ответ на текущие экономические вызовы и задачи, стоящие перед страной.

Эволюция и современная роль стабилизационных механизмов: от Стабилизационного фонда к Фонду национального благосостояния

Создание и функционирование Стабилизационного фонда РФ

История современных стабилизационных механизмов в России неразрывно связана с колебаниями цен на мировых сырьевых рынках. В начале 2000-х годов, когда страна переживала период высоких цен на нефть, возникла острая необходимость в создании финансового инструмента, способного «сглаживать» негативные последствия от возможных резких падений экспортных доходов.

Таким инструментом стал Стабилизационный фонд Российской Федерации, учрежденный 1 января 2004 года. Его ключевой целью было обеспечение стабильности бюджетной системы и повышение устойчивости национальной экономики при значительных колебаниях цен на экспортируемые ресурсы, прежде всего нефть. По сути, фонд выполнял функции встроенного стабилизатора, аккумулируя избыточные доходы в «тучные» годы и предоставляя резерв для покрытия дефицита бюджета в периоды падения цен.

Функционал Стабилизационного фонда был многогранным:

• Фискальная стабильность: Он обеспечивал дополнительную устойчивость государственным финансам, снижая зависимость федерального бюджета от конъюнктуры мировых рынков.
• Макроэкономическая стабильность: Аккумуляция средств помогала предотвращать «перегрев» экономики, вызванный избыточным притоком нефтедолларов, и снижать инфляционное давление.
• Источник инвестиций: При достижении определенных объемов Стабилизационный фонд мог служить источником финансирования масштабных инвестиционных программ, способствующих модернизации экономики.

Источники формирования фонда были четко определены и привязаны к нефтегазовым доходам. К ним относились:

• Дополнительные доходы федерального бюджета от налога на добычу полезных ископаемых (нефть).
• Дополнительные доходы от вывозной таможенной пошлины на нефть.
• Средства, полученные от превышения фактической цены на нефть марки «Юралс» над базовой ценой, устанавливаемой в бюджете. Этот механизм, известный как «цена отсечения», был ключевым элементом бюджетного правила и обеспечивал системное пополнение фонда.

Таким образом, Стабилизационный фонд стал первым значимым шагом России к созданию эффективной системы управления нефтегазовыми сверхдоходами, заложив основу для будущих стабилизационных фондов.

Разделение Стабилизационного фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния

С течением времени, по мере роста объемов Стабилизационного фонда и уточнения стратегических задач, возникла необходимость в более дифференцированном подходе к управлению накопленными средствами. Это привело к решению о его разделении.

С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был официально разделен на две самостоятельные части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Это разделение было обусловлено стремлением к более четкому разграничению функций стабилизации бюджета и обеспечения долгосрочных стратегических целей.

• Резервный фонд: Его основная задача заключалась в обеспечении финансовой подушки безопасности для федерального бюджета. Он наполнялся за счет высоколиквидной валюты, валютных активов и золотовалютных резервов, предназначенных прежде всего для покрытия возможного дефицита бюджета в случае неблагоприятной экономической конъюнктуры. По сути, это был «фонд на черный день», призванный обеспечить краткосрочную и среднесрочную фискальную стабильность.
• Фонд национального благосостояния (ФНБ): В отличие от Резервного фонда, ФНБ был ориентирован на более долгосрочные стратегические цели. Он создавался как часть механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу. Ключевые задачи ФНБ включали:
  • Покрытие бюджетного дефицита пенсионной системы.
  • Софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан, стимулируя долгосрочные сбережения.
  • Компенсация дефицита федерального бюджета, выступая в роли дополнительного источника средств в критические периоды.
  • Поддержка макроэкономической стабильности.
  • Финансирование масштабных государственных проектов, способствующих диверсификации и развитию экономики.
  • Стабилизация курса рубля через операции на валютном рынке.

Важным этапом в эволюции стало решение о ликвидации Резервного фонда и его присоединении к Фонду национального благосостояния, которое произошло 1 января 2018 года. Таким образом, ФНБ стал полноправным преемником Стабилизационного фонда, объединив в себе обе функции: как стабилизацию бюджета, так и обеспечение долгосрочных стратегических задач. Это решение было продиктовано стремлением к унификации стабилизационных механизмов и повышению эффективности управления государственными резервами.

Фонд национального благосостояния: формирование, структура и использование в современных условиях

Сегодня Фонд национального благосостояния (ФНБ) является краеугольным камнем финансовой стабильности и стратегического развития России. Его механизмы формирования и использования постоянно адаптируются к меняющимся геополитическим и экономическим условиям, демонстрируя гибкость и целеустремленность государственной финансовой политики.

Механизмы формирования ФНБ основываются на так называемом «бюджетном правиле», которое призвано изолировать федеральный бюджет от волатильности мировых цен на углеводороды. Фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, превышающих утвержденный объем нефтегазового трансферта. Ключевым параметром здесь является базовая цена на нефть, или «цена отсечения», которая установлена на уровне 40 долларов США за баррель нефти марки Urals (в ценах 2017 года) и ежегодно индексируется на 2% начиная с 2018 года.

Принцип работы прост: если фактические цены на нефть выше базовой, средства сверх этого порога закупаются в иностранной валюте и направляются в ФНБ. Если же цены оказываются ниже, валюта из ФНБ используется для покупки рубля, что помогает стабилизировать его курс и компенсировать выпадающие доходы бюджета. Помимо нефтегазовых доходов, ФНБ также пополняется за счет доходов от управления собственными средствами, что обеспечивает его прирост за счет инвестиционной деятельности.

Актуальные статистические данные свидетельствуют о значительном объеме и активном использовании средств ФНБ. По итогам 2023 года общий объем ФНБ оценивался в 12 трлн рублей. Этот объем позволяет фонду играть роль не только стабилизатора, но и инвестора в национальную экономику. В 2023 году из ФНБ было проинвестировано свыше 1,1 трлн рублей, в том числе в инфраструктурные проекты — 586 млрд рублей, что на 42% больше, чем в 2022 году. Примечательно, что доходность от вложений ФНБ в три российских проекта («Запсибнефтехим», «Ростелеком», «Россети») оказалась на 30% выше, чем от зарубежных инвестиций, что подчеркивает потенциал внутренних инвестиций.

Структура активов ФНБ претерпела существенные изменения в последние годы, отражая глобальные геополитические сдвиги и стремление к дедолларизации.

Валютная структура ФНБ на 1 января 2022 года	Объем в рублях/единицах валюты	Доля
Рублевые активы	4,6 трлн рублей	33,9%
Доллары США	7,1 млрд долларов США	3,9%
Евро	38,5 млрд евро	23,9%
Фунты стерлингов	4,2 млрд фунтов стерлингов	3,1%
Китайские юани	226,7 млрд китайских юаней	19,4%
Японские иены	600,3 млрд японских иен	2,9%
Золото	405,7 тонн	13,0%

После 2022 года произошли кардинальные изменения:

• Исключение валют: Минфин России исключил евро, иены и фунты стерлингов из состава валют ФНБ, а доллар США был исключен еще раньше.
• Новая структура: С декабря 2022 года новая структура ФНБ позволяет инвестировать до 80% фонда в юани и до 40% в золото.
• Текущее наполнение: С января 2024 года фонд наполнен только рублями, ценными бумагами, золотом и юанями.

Эти трансформации демонстрируют стратегический курс на снижение зависимости от западных валют и диверсификацию резервов, что является ответом на современные экономические и политические вызовы. ФНБ, таким образом, не только служит инструментом стабилизации, но и выступает ключевым элементом в формировании новой, более устойчивой и независимой финансовой архитектуры России.

Правовые и экономические аспекты управления и контроля целевых бюджетных фондов

Правовое регулирование управления ФНБ

Управление таким стратегически важным финансовым инструментом, как Фонд национального благосостояния, требует четкой и всеобъемлющей правовой базы. В Российской Федерации деятельность ФНБ регламентируется комплексом нормативно-правовых актов, ключевыми из которых являются положения Бюджетного кодекса РФ, в частности статьи 96^.10 и 96^.11. Эти статьи определяют основные принципы формирования, использования и управления средствами Фонда.

Центральную роль в управлении средствами ФНБ играет Министерство финансов Российской Федерации. Оно осуществляет непосредственное управление фондом в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Конкретные правила и процедуры детально прописаны в Постановлении Правительства РФ от 10 января 2008 года № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния». Этот документ определяет, каким образом средства ФНБ размещаются, как они могут быть использованы и какие ограничения накладываются на их инвестирование.

Важную роль в управлении ФНБ играет и Центральный банк России, которому могут быть делегированы отдельные полномочия. Например, Банк России выступает агентом по размещению средств фонда и выполняет операции, связанные с его пополнением и использованием на внутреннем валютном рынке.

Для обеспечения сохранности средств фонда и минимизации рисков, законодательство устанавливает жесткие правила их размещения. Традиционно средства ФНБ размещаются в валюте других государств, золоте, долговых обязательствах иностранных агентств и международных финансовых организаций под юрисдикцией Центрального банка. Однако, как было показано ранее, структура размещения постоянно меняется.

Предельные доли размещения средств ФНБ в различных финансовых активах устанавливаются Правительством Российской Федерации. Эти доли определяют максимальный процент от общего объема фонда, который может быть инвестирован в тот или иной тип актива. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 14 июля 2022 года № 1260, установлены следующие максимальные доли:

Тип финансового актива	Максимальная доля в общем объеме размещенных средств ФНБ
Долговые обязательства иностранных государств	100%
Долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков	30%
Долговые обязательства международных финансовых организаций	15%
Государственные ценные бумаги Российской Федерации	50%
Депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации в разрешенной иностранной валюте и золоте	100%
Долговые обязательства юридических лиц	50%
Акции юридических лиц	50%

Эти пределы обеспечивают диверсификацию инвестиций и минимизируют риски, связанные с концентрацией средств в одном виде активов или одной юрисдикции. Разве не является такое регулирование ключевым фактором сохранения стабильности в условиях глобальной экономической нестабильности?

Механизмы контроля за целевым использованием средств

Наличие целевых бюджетных фондов требует не только четкого правового регулирования их управления, но и эффективных механизмов контроля за целевым использованием средств. Без такого контроля существует риск неэффективного расходования, что подрывает доверие к государственным финансам и препятствует достижению поставленных целей.

Основную роль в осуществлении внешнего государственного финансового контроля играют контрольно-счетные палаты. На федеральном уровне это Счетная палата Российской Федерации, а на региональном и муниципальном — соответствующие контрольно-счетные органы. Они проводят проверки законности, эффективности и целесообразности использования бюджетных средств, в том числе и средств целевых бюджетных фондов.

Система государственного финансового контроля в России претерпела значительные изменения. Важным этапом стало упразднение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) 2 февраля 2016 года Указом Президента РФ № 41. Функции этой службы были перераспределены между другими ведомствами:

• Федеральное казначейство получило функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций. Казначейство осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
• Функции органа валютного контроля были переданы Федеральной таможенной службе и Федеральной налоговой службе.

Таким образом, на сегодняшний день контроль целевого использования средств федерального бюджета, включая целевые бюджетные фонды, осуществляется Федеральным казначейством в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России, а также Счетной палатой РФ в рамках внешнего государственного аудита. Статья 268 Бюджетного кодекса РФ также закрепляет основы государственного финансового контроля, подчеркивая важность данного аспекта бюджетного процесса.

Операции Банка России со средствами ФНБ на внутреннем валютном рынке

В условиях современной экономической динамики роль Фонда национального благосостояния выходит за рамки простого накопления и инвестирования средств. ФНБ становится активным инструментом макроэкономического регулирования, а его операции на внутреннем валютном рынке имеют прямое влияние на стабильность национальной валюты.

С 9 января 2024 года Банк России начал осуществлять операции, связанные с пополнением и использованием средств ФНБ на внутреннем валютном рынке. Эти операции являются частью обновленного бюджетного правила и направлены на сглаживание волатильности рубля, возникающей из-за колебаний нефтегазовых доходов.

Механизм работы следующий:

• Ежедневный объем операций Банка России определяется на основе анонсируемых Министерством финансов России объемов покупки или продажи иностранной валюты в рамках бюджетного правила.
• Эти объемы корректируются на сальдированную величину операций, связанных с изменением остатка средств на счетах ФНБ, которая рассчитывается за определенный период.

Например, во втором полугодии 2024 года Банк России будет осуществлять покупку или продажу иностранной валюты с корректировкой на величину продаж в размере 8,40 млрд руб./день. Это означает, что при формировании ежедневного объема операций, направленных на исполнение бюджетного правила, Банк России будет учитывать необходимость продаж иностранной валюты на указанную сумму. Такой механизм позволяет не только эффективно управлять средствами ФНБ, но и использовать их для поддержания равновесия на внутреннем валютном рынке, снижая зависимость от внешних факторов и обеспечивая предсказуемость для участников рынка. Эти операции являются важным элементом координации бюджетной и денежно-кредитной политики, направленной на обеспечение общей макроэкономической стабильности.

Актуальные проблемы и перспективы развития целевых бюджетных фондов в РФ

Проблемы функционирования целевых бюджетных фондов

Несмотря на значительные достижения в формировании и совершенствовании системы целевых бюджетных фондов, их функционирование в Российской Федерации сталкивается с рядом серьезных проблем, которые требуют системного решения. Эти проблемы, тормозящие социально-экономическое развитие страны, можно условно разделить на несколько категорий.

1. Нецелевое использование бюджетных средств: Это одна из наиболее острых и хронических проблем. Несмотря на строгий контроль, случаи нецелевого использования остаются значительными.
   • Статистика Счетной палаты РФ тревожна: в 2019 году было выявлено 4443 нарушения в бюджетной сфере на общую сумму 884,6 млрд рублей. Из этой суммы 316,1 млрд рублей (около 36%) приходилось на нарушения, связанные с неправильным ведением бухгалтерского учета и некорректным составлением финансовой отчетности. По итогам 2022 года, хотя общее количество нарушений снизилось до 1216 на сумму 74,9 млрд рублей, значительная их часть (32,8 млрд рублей) по-прежнему была связана с предоставлением и использованием субсидий юридическими лицами. Эти цифры указывают на сохраняющиеся недостатки в системе контроля и управления.
   • Правовые последствия: Нецелевое использование бюджетных средств, если оно не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет административную ответственность по статье 15.14 КоАП РФ, предусматривающую штрафы для должностных лиц (от 20 тыс. до 50 тыс. рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет) и для юридических лиц (от 5% до 25% суммы средств, использованных не по целевому назначению). Однако, размер штрафов часто несоизмерим с масштабом нарушений, что может снижать их превентивный эффект.
2. Несовершенство законодательной базы:
   • Общие положения: Параметры, касающиеся целевых бюджетных фондов, зачастую определены в Бюджетном кодексе РФ общими положениями, что оставляет значительный простор для разработки специализированного законодательства. Это может приводить к размыванию ответственности и затруднять единое толкование норм.
   • Недостаток стабильности: Основным источником правового регулирования для многих целевых бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон (или решение органа местного самоуправления) о бюджете на текущий год. Это указывает на недостаток стабильной долгосрочной законодательной базы, что снижает предсказуемость и затрудняет долгосрочное планирование.
3. Региональные различия и унификация:
   • Диспаритет: Контент правовых документов, определяющих правила работы с фондами на уровне субъектов РФ, значительно отличается во множестве регионов. Это противоречит общей концепции финансовой структуры РФ, которая стремится к унификации основ управления и эксплуатации. Например, Закон Читинской области от 26 октября 1995 года № 21-ЗЧО «О целевых бюджетных и внебюджетных фондах Читинской области» (утратил силу) давал собственные определения и положения для формирования и использования таких фондов на региональном уровне, что подчеркивает историческую проблему разрозненности.
4. Дискуссии о консолидации внебюджетных фондов: Выделение внебюджетных фондов в отдельную категорию является предметом дискуссий в научной литературе. Некоторые исследователи выступают за полную консолидацию бюджетных и внебюджетных фондов, аргументируя это повышением прозрачности и эффективности. Однако противники консолидации считают, что объединение данных фондов, с учетом постоянного дефицита бюджета, приведет к растратам целевых средств не по назначению, нивелируя их специфическую роль, именно поэтому крайне важно сохранять обособленный статус этих фондов.

Эти проблемы, усугубляемые неблагоприятными последствиями экономического кризиса и не��табильной экономической ситуацией, требуют глубокого анализа и выработки комплексных решений для обеспечения эффективного функционирования целевых бюджетных фондов.

Влияние целевых бюджетных фондов на межбюджетные отношения и региональное развитие

Целевые бюджетные фонды, как федеральные, так и региональные, играют заметную роль в формировании и регулировании межбюджетных отношений, а также в стимулировании регионального развития. Их специфика заключается в способности направлять финансовые потоки на конкретные нужды, что делает их мощным инструментом для решения стратегических задач.

1. Межбюджетные отношения:
   • Перераспределение ресурсов: Федеральные целевые фонды могут служить механизмом перераспределения финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы. Например, фонд финансовой поддержки регионов, являясь общегосударственным целевым фондом, направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Через него федеральный центр может оказывать целевую поддержку регионам, испытывающим дефицит средств для реализации важных социальных или инфраструктурных проектов.
   • Стимулирование приоритетов: Фонды позволяют федеральному центру стимулировать реализацию определенных государственных программ или проектов на региональном уровне. Предоставление средств из целевого фонда часто обусловлено софинансированием со стороны регионального бюджета и выполнением конкретных условий, что способствует синхронизации целей и повышению ответственности на местах.
2. Региональное развитие:
   • Направленное финансирование: Целевые бюджетные фонды создаются в бюджетах разных уровней для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов. Это может быть поддержка сельского хозяйства в аграрных регионах, развитие туризма в рекреационных зонах или стимулирование высокотехнологичных производств в индустриальных центрах.
   • Инфраструктурные проекты: Значительные средства из федеральных целевых фондов, в частности из Фонда национального благосостояния, направляются на финансирование крупных инфраструктурных проектов, таких как строительство дорог, мостов, модернизация транспортных узлов, развитие энергетики. Эти инвестиции имеют мультипликативный эффект, создавая рабочие места, стимулируя сопутствующие отрасли и улучшая инвестиционный климат в регионах.
   • Социальные программы: Региональные целевые фонды могут быть ориентированы на решение специфических социальных проблем субъектов Федерации, например, поддержку здравоохранения, образования, развитие спортивной инфраструктуры или помощь малообеспеченным слоям населения.

Таким образом, целевые бюджетные фонды выступают не только как инструмент централизованного управления, но и как механизм гибкого реагирования на потребности регионов, способствуя их сбалансированному и устойчивому развитию в рамках единой федеративной системы.

Перспективы развития и совершенствования системы целевых бюджетных фондов

Несмотря на существующие проблемы, внедрение специализированных бюджетных фондов в Российской Федерации стало значимым этапом в развитии финансовой системы государства, демонстрируя стремление к повышению эффективности и прозрачности в управлении публичными финансами. Перспективы развития и совершенствования этой системы связаны с рядом ключевых направлений, призванных адаптировать ее к новым экономическим вызовам и повысить ее роль в достижении стратегических целей.

1. Внедрение новых финансовых инструментов и структурная перестройка:
   • Инновации: Развитие целевых бюджетных фондов будет связано с внедрением более гибких и современных финансовых инструментов, позволяющих более эффективно управлять накопленными средствами и генерировать дополнительный доход. Это может включать более широкое использование инструментов государственно-частного партнерства, «зеленых» облигаций для финансирования экологических проектов или цифровых платформ для повышения прозрачности инвестирования.
   • Экономическая эффективность: Будущее фондов тесно связано со структурной перестройкой социальной сферы и экономики в целом, направленной на повышение экономической эффективности. Это означает, что средства фондов должны направляться не просто на «латание дыр», а на инвестиции с высоким потенциалом отдачи, способствующие модернизации, диверсификации и повышению конкурентоспособности национальной экономики.
2. Укрепление законодательной базы и усиление государственного контроля:
   • Стабильность и унификация: Для преодоления проблемы несовершенства законодательной базы необходимо разработать более стабильные, долгосрочные и унифицированные нормативно-правовые акты, регулирующие создание, функционирование и контроль целевых бюджетных фондов на всех уровнях бюджетной системы. Это уменьшит зависимость от ежегодных бюджетных законов и обеспечит большую предсказуемость.
   • Прозрачность и подотчетность: Усиление государственного контроля за целевым использованием средств остается приоритетом. Это включает совершенствование методик аудита, расширение полномочий контрольно-счетных органов, внедрение современных цифровых технологий для отслеживания движения бюджетных средств и повышение ответственности за нецелевое расходование. Цель — не только выявлять нарушения, но и максимально предотвращать их.
   • Методологическая ясность: Четкое определение критериев эффективности использования средств фондов и внедрение системы ключевых показателей эффективности (KPI) позволит оценивать реальное воздействие инвестиций и корректировать политику фондов.
3. Адаптация к современным экономическим вызовам:
   • Геополитическая неопределенность: В условиях усиления геополитической напряженности и нестабильности на мировых рынках, целевые бюджетные фонды, особенно Фонд национального благосостояния, должны быть готовы к быстрому реагированию на внешние шоки. Это потребует дальнейшей диверсификации активов, пересмотра инвестиционной стратегии и укрепления внутренней ресурсной базы.
   • Социальные инвестиции: Возрастает значимость социальных инвестиций, направленных на развитие человеческого капитала, поддержку уязвимых слоев населения и решение демографических проблем. Целевые фонды могут играть ключевую роль в финансировании этих направлений, обеспечивая долгосрочную социальную стабильность.

Таким образом, перспективы развития целевых бюджетных фондов в России связаны с постоянной адаптацией к меняющимся условиям, повышением эффективности управления, укреплением правовой базы и усилением контроля. Эти меры позволят фондам стать еще более мощным и надежным инструментом обеспечения финансовой стабильности и устойчивого социально-экономического развития страны.

Заключение

Целевые бюджетные фонды Российской Федерации представляют собой динамично развивающийся и критически важный элемент отечественной бюджетной системы. От своего зарождения в качестве внебюджетных фондов в начале 1990-х годов до современной сложной структуры, включающей такие стратегические инструменты, как Фонд национального благосостояния, они прошли путь значительной эволюции. Эта трансформация была продиктована стремлением к повышению прозрачности, эффективности и усилению государственного контроля за использованием публичных финансов.

Ключевая значимость целевых бюджетных фондов заключается в их способности аккумулировать и направлять финансовые ресурсы на строго определенные цели, будь то стабилизация экономики в периоды ценовых шоков на сырьевых рынках, обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы, финансирование масштабных инфраструктурных проектов или поддержка приоритетных отраслей и регионов.

На примере Стабилизационного фонда, а затем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, мы увидели, как Россия выстраивала многоуровневую систему макроэкономической стабилизации, способную эффективно противостоять внешним вызовам и обеспечивать внутреннюю устойчивость.

Однако, несмотря на очевидные успехи, система целевых бюджетных фондов сталкивается и с рядом вызовов. Среди них – проблема нецелевого использования средств, несовершенство законодательной базы, особенно на региональном уровне, и необходимость дальнейшей унификации подходов. Эти проблемы, подтвержденные данными Счетной палаты РФ, требуют непрерывного совершенствования правового регулирования, укрепления механизмов контроля и внедрения новых, более эффективных инструментов управления.

В условиях современных экономических вызовов и геополитической неопределенности, роль целевых бюджетных фондов, и прежде всего Фонда национального благосостояния, будет только возрастать. Их дальнейшее развитие должно быть направлено на повышение инвестиционной эффективности, диверсификацию активов, усиление прозрачности и интеграцию в общую стратегию социально-экономического развития страны. Только при таком комплексном подходе целевые бюджетные фонды смогут в полной мере реализовать свой потенциал, выступая надежным фундаментом финансовой стабильности и инструментом реализации государственной политики в интересах всех граждан Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Эксмопресс, 2005.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации: Полный текст. — М.: Юркнига, 2004.
3. Бабич, А. М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. – М.: ЮНИТИ, 2008.
4. Бушмин, Е. В. Бюджет государства и информационные технологии: Учебник / Под ред. Е. В. Бушмина. — М.: Перспектива, 2001.
5. Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г. Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
6. Годин, А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие / А. М. Годин, И. В. Подпорина. — М., 2002.
7. Лаврушин, О. И. Деньги, кредит, банки: Учебник / О. И. Лаврушин, М. М. Ямпольский, Ю. П. Савинский и др.; Под ред. О. И. Лаврушина. — М.: Финансы и статистика, 2006.
8. Литовченко, В. П. Финансы: Учебник / В. П. Литовченко, А. М. Годин, И. В. Ишина, И. В. Подпорина и др.; Под ред. В. П. Литовченко. – М.: Дашков и Ко, 2006.
9. Мысляева, И. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для студ. вузов – М.: ИНФРА-М, 2003.
10. Налоги и налогообложение: Учебник / Под ред. Г. Б. Поляка — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
11. Романовский, М. В. Финансы и кредит: Учебник / М. В. Романовский, Н. Н. Назаров, М. И. Попова и др.; Под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белоглазовой. – М.: Юрайтиздат, 2006.
12. Территориальные финансы / Под ред. Поляка Г. Б. — М.: Вузовский учебник, 2003.
13. Финансы / Под ред. Поляка Г. Б. — М., ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
14. Финансы, денежное обращение и кредит / Под ред. проф. Г. Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2001.
15. Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. для вузов / под ред. В. К. Сенчагова.– М.: Проспект, 2007.– 719 с.
16. Финансы: Учебник / Под ред. д-ра экон. наук, проф. С. И. Лушина, д-ра экон. Наук, проф. В. А. Слепова.— 2-е изд., перераб. и доп.—М.: Экономист, 2003.— 682 с.
17. Финансы: Учебник под ред. А. П. Грязновой, Е. В. Маркиной.— М.: Финансы и статистика, 2004.— 504 с.
18. Финансы: Учебник / под ред. П. Н. Шуляка, Н. П. Белотеловой.– М.: Дашков и Ко, 2006.– 605 с.
19. Финансы: Учебник / под ред. В. В. Ковалева.– М.: Проспект. 2008.– 636 с.
20. Щербакова, И. Н. Финансы: Практикум / И. Н. Щербакова, Т. В. Щукина.— Иркутск: БГУЭП, 2005.— 190 с.
21. Белоножко, М. Л. Государственные и муниципальные финансы: учебник / М. Л. Белоножко, А. Л. Скифская. — СПб: ИЦ «Интермедия», 2016. — 208 с.
22. Комментарий Банка России об операциях со средствами Фонда национального благосостояния на внутреннем валютном рынке в II полугодии 2024 года | Банк России. URL: https://www.cbr.ru/press/event/?id=18641 (дата обращения: 24.10.2025).