Процессуальный статус, формы и актуальные проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве Российской Федерации (De Lege Ferenda)

Введение

Начало XXI века ознаменовано постоянным поиском баланса между диспозитивными началами гражданского процесса, лежащими в основе состязательной модели, и необходимостью эффективной защиты публичных интересов и прав социально уязвимых граждан. В этом контексте институт прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве приобретает стратегическое значение, поскольку он позволяет государству оперативно вмешиваться в те споры, где частный субъект заведомо находится в невыгодном положении.

ФАКТ: Согласно официальной статистике Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ежегодно прокуроры обращаются в суды общей юрисдикции с десятками тысяч исковых заявлений в защиту прав граждан и публичных интересов, что является мощным инструментом восстановления законности там, где частные лица не могут или не готовы действовать самостоятельно.

Актуальность темы обусловлена не только возрастающей ролью прокуратуры как гаранта законности, но и перманентным реформированием Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ), что вызывает необходимость постоянного доктринального осмысления и анализа правоприменительной практики.

Целью настоящего исследования является проведение комплексного и исчерпывающего анализа правового положения, оснований и форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве РФ, выявление актуальных проблем, возникающих в судебной практике, и выработка обоснованных предложений по совершенствованию действующего законодательства (*de lege ferenda*).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть специфику процессуального статуса прокурора.
2. Детально проанализировать две формы участия прокурора, закрепленные в статье 45 ГПК РФ, с учетом последних законодательных изменений.
3. Проанализировать доктринальные споры относительно правовой природы прокурора-истца.
4. Выявить и систематизировать актуальные проблемы правоприменения, базируясь на позициях Верховного Суда РФ.
5. Сформулировать конкретные предложения по унификации и совершенствованию гражданского процессуального законодательства.

Теоретико-правовые основы и процессуальный статус прокурора

Место прокурора в системе лиц, участвующих в деле, и его конституционная функция

Правовая природа участия прокурора в гражданском процессе является одним из наиболее сложных и дискуссионных вопросов в науке гражданского процессуального права. В отличие от стран с чисто состязательной моделью, где роль прокурора минимальна, российский процесс, сохраняя состязательность, наделяет прокурора особыми полномочиями, позволяющими ему выступать в качестве «стража» публичных интересов.

Согласно статье 34 ГПК РФ, прокурор прямо отнесен к лицам, участвующим в деле. Однако его статус является *sui generis* (единственным в своем роде). Главное отличие прокурора от сторон, третьих лиц и заявителей заключается в отсутствии у него материально-правовой заинтересованности в исходе дела. Прокурор не является субъектом спорного правоотношения, но его действия влияют на права и обязанности сторон.

Его участие обусловлено не личным интересом, а исполнением конституционной функции, закрепленной в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» — осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Таким образом, прокурор выступает как гарант законности и защитник публичных интересов. Специфика статуса прокурора выражается в том, что его процессуальные действия являются выражением его надзорной функции (ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Категория лиц	Основа участия	Процессуальная цель	Материальная заинтересованность
Стороны (Истец/Ответчик)	Наличие спорного материально-правового отношения	Защита личных прав и интересов	Есть (прямая)
Прокурор	Публично-правовая функция (надзор)	Обеспечение законности, защита публичных интересов	Отсутствует

Специфика процессуальных прав и обязанностей прокурора

Несмотря на то, что прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле, и в инициативной форме пользуется правами истца, ГПК РФ устанавливает для него ряд существенных ограничений, которые подчеркивают его особый, публичный статус и обеспечивают принцип состязательности.

Специфика прав и обязанностей прокурора при подаче им иска (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ):

1. Отсутствие права на распоряжение предметом спора. Прокурор, подавший заявление, не может заключить мировое соглашение, поскольку это право принадлежит лицу, в чьих интересах подан иск. Если прокурор отказывается от иска, дело продолжается, если лицо, в чьих интересах оно возбуждено, не заявит об отказе. Этот механизм предотвращает злоупотребление публичной властью и гарантирует диспозитивность для частного лица.
2. Освобождение от судебных расходов. Прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины и иных судебных расходов, что является логичным следствием его публичного, а не коммерческого или личного интереса в деле.
3. Обязанность доказывания. При подаче заявления прокурор принимает на себя бремя доказывания, как и обычный истец. Однако его полномочия по сбору доказательств шире, так как он может использовать средства прокурорского надзора (истребование документов, проведение проверок) до обращения в суд, что существенно повышает качество его доказательной базы.

Процессуальный статус прокурора, таким образом, является уникальным симбиозом публичной власти и процессуальных прав, направленным на компенсацию недостатков частного начала в тех случаях, когда речь идет о защите важнейших социальных ценностей.

Формы участия прокурора в гражданском процессе по статье 45 ГПК РФ

Статья 45 ГПК РФ устанавливает исчерпывающий перечень форм, в которых прокурор может реализовать свои полномочия в гражданском процессе. Эти формы делятся на две категории: инициативную (возбуждение дела) и неинициативную (вступление в уже начатое дело для дачи заключения).

Инициативная форма участия: предъявление иска (заявления)

Инициативная форма участия прокурора — это обращение в суд с заявлением в защиту интересов определенных субъектов. Право на предъявление иска прокурором является ярким проявлением его надзорной функции, позволяющей устранять нарушения закона на ранней стадии.

Основания для инициативного обращения:

1. Защита публичных интересов. Прокурор вправе обратиться в суд в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также неопределенного круга лиц. Защита неопределенного круга лиц (например, в сфере экологии, защиты прав потребителей от недобросовестной рекламы) является одной из важнейших функций, поскольку такие иски невозможно предъявить частным порядком.
2. Защита прав конкретных граждан. Обращение в суд в защиту прав конкретного гражданина возможно только при соблюдении следующих условий:
   • Гражданин по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и т.п.) не может сам обратиться в суд.
   • Исключение из правила: защита социальных прав. Федеральный закон от 05.04.2009 № 43-ФЗ существенно расширил возможности прокурора. В этих случаях прокурор вправе обратиться в суд независимо от того, может ли гражданин сам обратиться в суд.

Категории социальных прав, подлежащих защите прокурором (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ):

Категория прав	Примеры споров
Трудовые отношения	Незаконное увольнение, невыплата заработной платы.
Жилищные отношения	Споры, касающиеся жилого фонда Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (например, предоставление жилья по социальному найму, выселение из аварийного жилья).
Семейные отношения	Споры о лишении или ограничении родительских прав (если прокурор не участвует в форме заключения).
Социальное обеспечение	Споры о назначении и выплате пенсий, пособий, льгот.
Охрана здоровья и образование	Споры о неправомерном отказе в оказании медицинской помощи, предоставлении образовательных услуг.

Данное исключение подчеркивает, что защита основных социальных гарантий является приоритетной публичной задачей, которая не может быть поставлена в зависимость от процессуальной активности или пассивности гражданина.

Неинициативная форма участия: вступление в процесс для дачи заключения

Неинициативная форма участия (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ) предполагает, что прокурор вступает в уже возбужденное судом дело. Его задача — дать заключение по существу спора, выражая позицию государства по вопросам законности и обоснованности заявленных требований.

Случаи обязательного вступления прокурора:

ГПК РФ и другие федеральные законы устанавливают перечень категорий дел, где участие прокурора является обязательным. Это, как правило, дела, затрагивающие наиболее значимые конституционные права и законные интересы широкого круга лиц:

1. О выселении граждан.
2. О восстановлении на работе.
3. О возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью.

Иные случаи, предусмотренные федеральными законами:

К числу важнейших категорий, где участие прокурора обязательно в силу положений Семейного кодекса РФ, относятся дела:

• О лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ).
• Об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ).
• О восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ).
• Об отмене усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ).

В этих случаях заключение прокурора, основанное на материалах дела и результатах надзорных проверок, выступает гарантией законности судебного решения, особенно в части соблюдения прав несовершеннолетних.

Доктринальные споры и актуальные проблемы судебной практики

Проблема статуса прокурора-истца в юридической доктрине

Особый статус прокурора в инициативной форме участия породил значительные споры в юридической науке.

Центральной проблемой является то, что прокурор возбуждает дело, пользуется правами истца, но не имеет материальной заинтересованности. Это противоречит классическому определению истца, который всегда является субъектом спорного правоотношения.

Многие выдающиеся ученые-процессуалисты, в частности, М. С. Шакарян, развивали концепцию «процессуального истца». Согласно этой концепции, прокурор, хотя и не обладает материальной заинтересованностью, выполняет функцию процессуального истца, обеспечивая движение дела и неся бремя доказывания, но действует исключительно в публичных интересах или в интересах лица, которое он защищает. ГПК РФ не содержит легального закрепления этого термина, но он широко используется в доктрине для объяснения двойственной природы статуса прокурора.

Соотношение с принципами состязательности и диспозитивности:

Критики участия прокурора указывают, что его вмешательство нарушает принцип диспозитивности (свобода сторон распоряжаться своими правами) и принцип равноправия сторон. Однако преобладающим является мнение, что прокурорское вмешательство, особенно в защиту социально незащищенных категорий граждан или неопределенного круга лиц, является не нарушением, а необходимым дополнением к принципу состязательности.

Если прокурор подает иск в интересах конкретного лица, то диспозитивность сохраняется: лицо, в чьих интересах подан иск, имеет право отказаться от него, даже если прокурор настаивает на его продолжении (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ). Это является ключевым механизмом, позволяющим гармонизировать публичную функцию прокурора и частный интерес гражданина. Но как же тогда быть с теми ситуациями, когда прокурор действует в интересах неопределенного круга лиц, чьи интересы по определению не могут быть полностью учтены?

Актуальные вопросы правоприменения и новейшие изменения ГПК РФ

Практика показывает, что наиболее острые проблемы возникают при толковании нечетких законодательных формулировок, а также при адаптации к новым вызовам, связанным с экономическими и политическими изменениями.

1. Проблема «Неопределенного круга лиц»

Одним из наиболее дискуссионных вопросов остается критерий определения «неопределенного круга лиц». Неконкретность формулировки статьи 45 ГПК РФ приводит к тому, что суды нередко отказывают прокурорам в принятии исков, считая, что круг лиц, чьи права нарушены, можно индивидуализировать.

Позиция Верховного Суда РФ:
Верховный Суд РФ дал разъяснение, согласно которому под «неопределенным кругом лиц» понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела (Обзор судебной практики ВС РФ от 23.06.2004).

Например, прокурор может подать иск об устранении препятствий в пользовании общедоступными объектами (дорогами, пляжами) или о прекращении распространения запрещенной информации. Если же речь идет о нарушении прав конкретных жильцов одного дома, то суд может отказать прокурору, требуя, чтобы граждане обратились с иском самостоятельно или чтобы прокурор обратился в защиту каждого из них по отдельности, если они не могут сделать это сами.

2. Проблема формального подхода и установления «уважительных причин»

Судебная практика Верховного Суда РФ постоянно ориентирует нижестоящие инстанции на недопустимость формального подхода к оценке действий граждан. Это особенно актуально в спорах о выкупе аварийного жилья или предоставлении социальных гарантий. Суд обязан устанавливать фактические обстоятельства, несущие угрозу жизни и здоровью, а не только проверять процессуальную возможность гражданина подать иск. Формальный отказ в принятии иска прокурора только на основании того, что гражданин физически может подписать заявление, является неправомерным, если при этом не учитывается его фактическая неспособность защищать свои интересы (например, из-за старости, отдаленности проживания или низкого уровня правовой грамотности).

3. Расширение полномочий в связи с контрсанкциями (ФЗ № 387-ФЗ от 2022 года)

Ключевым и новейшим изменением в регулировании участия прокурора стало принятие Федерального закона от 07.10.2022 № 387-ФЗ, который расширил полномочия прокурора по части 4 статьи 45 ГПК РФ.

Данные изменения позволяют прокурору вступать в процесс для дачи заключения по делам:

• О признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства о специальных экономических мерах и контрсанкциях.
• О признании недействительными сделок, совершенных в целях уклонения от исполнения обязанностей, установленных законодательством о противодействии легализации доходов, налоговым, валютным или таможенным законодательством.

Это расширение полномочий обусловлено необходимостью защиты публичных экономических интересов государства, особенно в условиях внешнего давления, и позволяет прокурору выступать в качестве процессуального контролера законности в сложных корпоративных и экономических спорах.

Направления совершенствования гражданского процессуального законодательства (De Lege Ferenda)

На основе проведенного анализа доктринальных споров и проблем судебной практики, можно сформулировать ряд конкретных предложений по совершенствованию гражданского процессуального законодательства.

Устранение коллизии формулировок между ГПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ»

Одним из наиболее серьезных методологических недостатков является коллизия между базовым процессуальным законом и специальным законом о прокуратуре.

Нормативный акт	Формулировка, допускающая вмешательство прокурора	Проблема
ГПК РФ (ст. 45)	Защита прав неопределенного круга лиц.	Требует четкого разъяснения ВС РФ (что сделано, но практика остается неоднозначной).
ФЗ «О прокуратуре РФ» (ч. 4 ст. 27)	Обращение в суд в защиту значительного числа граждан или в случаях, имеющих особое общественное значение.	Формулировки «значительное число граждан» и «особое общественное значение» не являются тождественными «неопределенному кругу лиц».

Предлагается внести изменения в ГПК РФ, унифицировав терминологию со специальным законом или, наоборот, ввести в ФЗ «О прокуратуре РФ» отсылочную норму к ГПК РФ. Идеальным решением является легальное закрепление в ГПК РФ исчерпывающего перечня оснований для выступления прокурора, включая четкое определение понятия «неопределенного круга лиц», которое бы совпадало с разъяснениями Верховного Суда РФ.

Закрепление четких критериев разграничения круга лиц

Для унификации судебной практики и снижения количества отказов в принятии исков прокуроров необходимо либо законодательно закрепить, либо выработать новое, более подробное Постановление Пленума Верховного Суда РФ, которое бы установило четкие, практически применимые критерии разграничения между:

• Индивидуализируемым кругом лиц (когда каждый субъект может быть назван и привлечен как истец).
• Неопределенным кругом лиц (когда невозможно заранее установить всех пострадавших, например, в случае массового загрязнения окружающей среды).

Расширение информирования прокурора на стадии подготовки дела

В настоящее время качество заключения прокурора в неинициативной форме участия во многом зависит от того, насколько полно он осведомлен о ходе дела.

Предложение *De Lege Ferenda*: Внести изменения в часть 1 статьи 149 ГПК РФ (Действия сторон при подготовке дела к судебному разбирательству), законодательно закрепив обязанность истца направлять прокурору копии искового заявления и приложенных к нему документов по всем делам, где участие прокурора является обязательным.

Пример формулировки: «При подготовке дела к судебному разбирательству истец или его представитель обязан, в случае обязательного участия прокурора в соответствии с частью 3 статьи 45 настоящего Кодекса, направить прокурору копию искового заявления и приложенных к нему документов.»

Это позволит прокурору более качественно подготовиться к даче заключения, провести необходимую прокурорскую проверку и обеспечить полноценное участие в судебном заседании.

Заключение

Институт участия прокурора в гражданском судопроизводстве Российской Федерации является ключевым элементом механизма защиты конституционных прав и свобод граждан, а также публичных интересов. Процессуальный статус прокурора уникален: будучи лицом, участвующим в деле, он не обладает материальной заинтересованностью, что делает его «процессуальным истцом» (в доктринальном смысле) и гарантом законности.

В настоящее время правовое регулирование участия прокурора осуществляется в рамках двух основных форм, закрепленных в статье 45 ГПК РФ: предъявление иска (в инициативной форме) и вступление в процесс для дачи заключения (в неинициативной форме). При этом законодатель продолжает расширять полномочия прокурора, что подтверждается недавними изменениями 2022 года, касающимися контроля за сделками в сфере контрсанкций и легализации доходов.

Вместе с тем, исследование выявило ряд актуальных проблем, требующих незамедлительного решения:

1. Неоднозначность судебной практики в отношении понятий «неопределенный круг лиц» и «другие уважительные причины» невозможности гражданина самостоятельно обратиться в суд.
2. Наличие коллизии формулировок между ГПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ», что создает почву для нормативной неточности.

Для устранения этих проблем, в рамках предложений *De Lege Ferenda*, необходимо унифицировать терминологию процессуального и специального законодательства, а также ввести обязанность истца информировать прокурора о ходе дела на ранних стадиях. Дальнейшее развитие института участия прокурора должно быть направлено на укрепление его роли как эффективного средства обеспечения законности, при сохранении основополагающих принципов состязательности и диспозитивности гражданского процесса.

Список использованной литературы

1. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ В ДЕЛЕ ПРОКУРОРА В ПОРЯДКЕ ч. 3 ст. 45 ГПК РФ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-voprosy-uchastiya-v-dele-prokurora-v-poryadke-ch-3-st-45-gpk-rf (дата обращения: 30.10.2025).
2. ГПК РФ, Статья 45. Участие в деле прокурора. — Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/d2cc3675af543038676d525208f02f9c56f70a48/ (дата обращения: 30.10.2025).
3. Об участии прокурора в гражданском процессе // Портал Госуслуги. URL: https://www.gosuslugi.ru/483669/1 (дата обращения: 30.10.2025).
4. Полномочия прокурора в гражданском процессе // Mytyshi.ru. URL: https://mytyshi.ru/article/polnomochiya-prokurora-v-grazhdanskom-processe-155822 (дата обращения: 30.10.2025).
5. Правовой статус прокурора в гражданском процессе // Irkmo.ru. URL: https://irkmo.ru/news/news-1632.html (дата обращения: 30.10.2025).
6. Проблемы участия прокурора в гражданском процессе : [статья] // Siblu.ru. URL: https://siblu.ru/wp-content/uploads/2021/05/statya-problemyi-uchastiya-prokurora-v-grazhdanskom-protsesse.pdf (дата обращения: 30.10.2025).
7. Процессуальный статус прокурора в гражданском процессе : [статья] // Siblu.ru. URL: https://siblu.ru/wp-content/uploads/2021/05/statya-protsessualnyy-status-prokurora-v-grazhdanskom-protsesse.pdf (дата обращения: 30.10.2025).
8. Расширены процессуальные возможности прокуроров по гражданским и арбитражным делам // Гарант.ру. URL: https://www.garant.ru/news/1572099/ (дата обращения: 30.10.2025).
9. Суды не должны формально подходить к рассмотрению дел о выкупе аварийного жилья // Адвокатская газета. URL: https://advgazeta.ru/novosti/sudy-ne-dolzhny-formalno-podkhodit-k-rassmotreniyu-del-o-vykupe-avariynogo-zhilya/ (дата обращения: 30.10.2025).