Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Теоретико-правовой статус, эффективность и перспективы совершенствования законодательства

Введение: Правовая природа и актуальность института Омбудсмена в России

В условиях постоянно усложняющейся правовой системы и высокой динамики общественно-политических процессов, институт государственной защиты прав и свобод человека приобретает стратегическое значение. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (УПЧ РФ), учрежденная в соответствии с Конституцией РФ, выступает ключевым неюрисдикционным механизмом, обеспечивающим дополнительные гарантии соблюдения этих прав.

Актуальность глубокого анализа данного института обусловлена не только его конституционным закреплением, но и фундаментальными изменениями, произошедшими в правовом поле после 2020 года, которые усилили значимость УПЧ в общей системе публичной власти. Уполномоченный призван выполнять функцию «связующего звена» между гражданином и государственным аппаратом, обеспечивая независимый надзор за соблюдением прав, не подменяя при этом судебные или надзорные органы. А ведь именно эта функция — гарантия независимого контроля — является критически важной для восстановления доверия граждан к государству.

Данная работа представляет собой академическое исследование, направленное на теоретико-правовой анализ современного статуса УПЧ РФ, оценку практической эффективности его деятельности по материалам последних официальных докладов (2023–2024 гг.) и критическое осмысление законодательных пробелов. Структура исследования последовательно раскрывает концептуальные основы института омбудсмена, его место в системе разделения властей, конкретные механизмы реализации полномочий, а также доктринальные предложения по совершенствованию законодательства.

Теоретические основы и конституционно-правовой статус Уполномоченного

Понимание правовой природы Уполномоченного невозможно без обращения к его международным корням и конституционно-правовому закреплению в Российской Федерации.

Концепция Омбудсмена: Сравнительно-правовой и исторический анализ

Термин «Омбудсмен» (от шведского *ombudsman* — поверенный, представитель) в доктрине конституционного права определяется как должностное лицо, назначаемое высшим представительным органом власти для контроля за соблюдением прав и свобод граждан в деятельности исполнительных органов и их должностных лиц.

Правовой статус Уполномоченного (Омбудсмена) — это совокупность конституционно-закрепленных полномочий, гарантий независимости, порядка назначения и ответственности, определяющих его место и роль в государственном механизме.

Исторически институт классического парламентского омбудсмена впервые возник в Швеции в 1809 году, а затем был введен в **Финляндии в 1919 году**. Эта модель предполагает тесную связь омбудсмена с парламентом, который его избирает и перед которым он отчитывается.

Деятельность национальных правозащитных институтов в международной практике, в том числе в Совете Европы, оценивается в соответствии с так называемыми Парижскими принципами (Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, принятые ООН в 1993 году). Эти принципы требуют, чтобы институт был максимально независим, имел широкую компетенцию, плюралистичный состав и достаточные финансовые ресурсы.

Институт Уполномоченного по правам человека в РФ представляет собой гибридную модель омбудсмена. Он сочетает признаки парламентского омбудсмена (назначается Государственной Думой, отчитывается перед ней) с чертами независимого института, поскольку Федеральный конституционный закон (ФКЗ) № 1-ФКЗ прямо устанавливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам при осуществлении своих полномочий.

Место Уполномоченного в системе разделения властей РФ

Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в редакции от 29.05.2023).

Назначение Уполномоченного происходит по представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации на срок пять лет. Этот порядок назначения подчеркивает его высокий статус и связь с высшими органами государственной власти.

Гарантии независимости Уполномоченного:

1. Процедурная независимость: Он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам, партиям или общественным объединениям.
2. Институциональная независимость: Законом устанавливается неприкосновенность Уполномоченного (аналогичная неприкосновенности депутатов).
3. Функциональная независимость: Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов.

Доктринально институт УПЧ РФ не входит ни в одну из классических ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), а выделяется как самостоятельный, специальный государственный орган, стоящий над ветвями власти.

Критическая доктринальная позиция (Евдошенко А. П.) заключается в том, что, несмотря на высокий статус, Уполномоченный не относится к системе контрольных государственных органов в полной мере. Это обусловлено тем, что его решения, акты и рекомендации имеют исключительно рекомендательный характер. Уполномоченный не может отменить или изменить решение, принятое государственным органом или должностным лицом. Таким образом, его функция — убеждение, информирование и привлечение внимания, а не прямое принуждение, что накладывает особый отпечаток на систему реализации его полномочий.

Компетенция и система реализации правозащитной деятельности

Компетенция Уполномоченного представляет собой не только право на совершение определенных действий, но и обязанность реагировать на нарушения. Возникает вопрос: если акты УПЧ рекомендательны, то как именно он добивается реальных изменений в системе?

Федеральный Уполномоченный: Полномочия и механизмы реагирования

Основное предназначение федерального Уполномоченного — рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и иностранных граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если ранее эти решения или действия были обжалованы в судебном или административном порядке, но заявитель не согласен с принятыми решениями.

Основные механизмы реагирования, предусмотренные ФКЗ № 1-ФКЗ:

Механизм реагирования	Сущность полномочия	Характер решения
Проверка и расследование	Запрос документов, получение объяснений от должностных лиц.	Установление факта нарушения.
Обращение к должностным лицам	Внесение рекомендаций об устранении нарушений и восстановлении прав.	Рекомендательный
Обращение в суд	Право обращаться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц или лично.	Принудительный (через суд)
Посещение мест принудительного содержания	Осуществление личного контроля за соблюдением прав лиц, содержащихся под стражей или в местах лишения свободы.	Надзорный (оперативный)
Обращение к субъектам законодательной инициативы	Выдвижение предложений по изменению или восполнению пробелов в федеральном законодательстве.	Информационный

Важно подчеркнуть: деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав (судебную, прокурорскую), предоставляя гражданам дополнительный, часто более доступный и быстрый, механизм восстановления справедливости. Это означает, что гражданин, исчерпавший все судебные инстанции, получает возможность апеллировать к независимому авторитету, который может инициировать публичную дискуссию и привлечь внимание высших должностных лиц.

Система защиты прав: Взаимодействие федерального и региональных уполномоченных

Система защиты прав человека в России представляет собой двухуровневую структуру, где федеральный УПЧ дополняется региональными институтами. Институт региональных уполномоченных регулируется Федеральным законом от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (с последней редакцией от 08.08.2024).

Должность уполномоченного в субъекте РФ является государственной должностью субъекта РФ и учреждена в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав. На сегодняшний день институт региональных уполномоченных действует во всех 89 субъектах Российской Федерации, что обеспечивает территориальную доступность правозащитного механизма.

Особенности взаимодействия:

1. Методическое содействие: Федеральный Уполномоченный содействует укреплению института региональных уполномоченных, предоставляя им методическую, консультационную и организационную помощь.
2. Переадресация: Жалобы, поступившие федеральному УПЧ, но относящиеся к компетенции регионального уровня, могут быть перенаправлены для рассмотрения по существу.
3. Содействие в новых субъектах: Отмечена активная работа по защите прав граждан, эвакуированных и проживающих на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области.

Существенное отличие регионального уровня заключается в том, что конституцией (уставом) субъекта РФ региональному Уполномоченному может быть предоставлено право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта (статья 13 ФЗ № 48-ФЗ). Это потенциально делает региональных омбудсменов более влиятельными в части изменения регионального нормотворчества, чем их федеральный коллега.

Практическая эффективность и проблемы реализации полномочий (на основе ежегодных докладов)

Оценка эффективности института УПЧ основывается, прежде всего, на анализе его ежегодных докладов, которые содержат структурированные данные о запросах граждан и результатах деятельности.

Структура и динамика обращений граждан

Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека за 2023 год свидетельствует о сохраняющейся высокой востребованности института. В 2023 году в адрес Уполномоченного поступило 93 721 обращение, что является рекордным показателем. Этот рост отражает не только доверие граждан, но и высокую социальную напряженность, связанную с геополитическими и внутренними процессами.

Ключевые категории обращений (2023 год):

Категория обращений	Количество обращений (Примерные данные)	Характеристика
Защита прав участников СВО и их семей	Наибольшее число обращений	Вопросы социальных гарантий, выплат, статуса, поиска пропавших без вести.
Уголовный процесс	10 106 обращений	Жалобы на действия правоохранительных органов, следствия, условия содержания.
Социальные права	Вторая по числу обращений категория	Вопросы пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, социальной защиты.
Жилищные права	Значительное число	Вопросы расселения, предоставления жилья, ЖКХ.

Важным направлением деятельности в 2023 году стало международное сотрудничество по гуманитарным вопросам. Уполномоченному удалось в диалоге с Международным комитетом Красного креста и офисом украинского омбудсмена установить судьбу более 300 без вести пропавших российских военнослужащих, а также организовать взаимное посещение военнопленных. Снижение числа обращений, касающихся социально-экономических прав, в сравнении с предыдущими годами, может быть косвенно связано с успешной реализацией национальных проектов и государственных мер поддержки, хотя социальные права все равно остаются в топе проблем.

Критические проблемы в правоприменительной практике

Несмотря на высокую активность, институт УПЧ сталкивается с системными проблемами в правоприменении, которые регулярно освещаются в докладах:

1. Жалобы на недозволенные методы воздействия: Остаются актуальными жалобы на применение должностными лицами правоохранительных органов недозволенных методов воздействия (пытки, психологическое давление) в процессе дознания и следствия. УПЧ регулярно инициирует проверки по таким фактам, привлекая внимание прокуратуры и Следственного комитета.
2. Избыточное применение меры пресечения в виде заключения под стражу: Одной из наиболее острых проблем является практика избрания самой строгой меры пресечения — заключения под стражу — даже в случаях ненасильственных преступлений, а также в отношении социально уязвимых категорий граждан.

Данная проблема была частично решена благодаря активности правозащитного сообщества и Уполномоченного. В частности, речь идет об ограничении применения заключения под стражу в отношении женщин, имеющих малолетних детей.

Анализ частичного устранения проблемы:

Федеральным законом № 13-ФЗ от 28 февраля 2025 года внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Согласно этим изменениям, заключение под стражу женщин, имеющих малолетних детей (а также беременных), теперь может быть применено только по обвинению в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Этот пример ярко демонстрирует, как рекомендации и внимание, привлеченное Уполномоченным через ежегодные доклады и публичные обращения, могут оказывать влияние на законодательный процесс, даже при отсутствии у УПЧ формального права законодательной инициативы. И что из этого следует? Это подтверждает, что даже рекомендательные акты, если они подкреплены весомыми фактами и публичной оглаской, способны менять правовую норму.

Законодательные пробелы и перспективы развития института

Повышение эффективности института Уполномоченного требует не только усиления его практической деятельности, но и устранения системных законодательных пробелов.

Проблема отсутствия права законодательной инициативы

Ключевым законодательным ограничением статуса Уполномоченного по правам человека в РФ является отсутствие у него права законодательной инициативы.

Согласно статье 104 Конституции Российской Федерации, Уполномоченный не входит в перечень субъектов, обладающих этим правом. В соответствии со статьей 31 ФКЗ № 1-ФКЗ, по результатам изучения обращений Уполномоченный вправе лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы (Президенту, Правительству, депутатам ГД) с предложениями об изменении законодательства или о восполнении пробелов.

Критическая доктринальная позиция указывает на недостаточность этого механизма. Право обращаться с предложениями не гарантирует, что законодатели примут их к рассмотрению или включат в повестку дня. Таким образом, наиболее ценный материал — обобщенная правоприменительная практика и выявленные системные дефекты закона — часто остается нереализованным. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается прямая связь между выявленными проблемами и механизмом их устранения, что замедляет процесс адаптации законодательства к реалиям.

Доктринальное предложение:

Для повышения эффективности института и его роли в формировании правовой политики необходимо дополнить правовой статус федерального Уполномоченного правом законодательной инициативы по вопросам, относящимся к защите прав и свобод граждан. Это позволило бы УПЧ выступать прямым и независимым источником законопроектов, основанных на реальных потребностях граждан.

Предложения по повышению эффективности (институциональное и региональное развитие)

Помимо права законодательной инициативы, существует ряд доктринальных предложений, направленных на институциональное укрепление системы:

1. Учреждение должности заместителя федерального Уполномоченного

В отличие от многих зарубежных стран, на федеральном уровне должность заместителя Уполномоченного по правам человека не учреждена (в штате Аппарата существуют только руководители отделов и помощники). Доктринальное обсуждение предлагает ввести должность заместителя, наделив его отдельными, но равнозначными правовыми инструментами. Это позволило бы:

• Обеспечить преемственность в работе при отсутствии УПЧ.
• Повысить оперативность реагирования на сложные, многопрофильные кейсы.
• Усилить специализацию (например, назначить заместителя, курирующего исключительно социальные права или военное право).

2. Введение мер официального реагирования на доклады региональных уполномоченных

На региональном уровне, несмотря на наличие ФЗ № 48-ФЗ, наблюдается проблема недостаточной действенности докладов. Региональные уполномоченные ежегодно представляют отчеты, выявляя серьезные проблемы, но органы публичной власти (региональные правительства, ведомства) часто ограничиваются формальной отпиской или игнорируют рекомендации.

Проблема и путь решения:

Проблема: Предлагается превратить ежегодный доклад региональных уполномоченных в более действенный инструмент путем введения мер официального реагирования на него органами публичной власти. Это означает, что законодательный (региональный парламент) и исполнительный органы власти (правительство субъекта) должны быть законодательно обязаны не просто рассмотреть доклад, но и предоставить Уполномоченному и общественности официальный, публичный и мотивированный ответ с планом действий по устранению выявленных проблем в установленный срок. Разве не является публичный и мотивированный ответ необходимой мерой для обеспечения прозрачности и повышения ответственности чиновников перед гражданами?

Заключение

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является важнейшим элементом неюрисдикционной государственной защиты прав и свобод. Его современный статус определяется как гибридная модель омбудсмена, независимая в своей деятельности, но тесно связанная с парламентом. Деятельность УПЧ РФ демонстрирует высокую актуальность, о чем свидетельствует рекордное число обращений (более 93 тысяч в 2023 году), особенно по социально значимым и чувствительным темам, таким как защита прав участников СВО.

Уполномоченный эффективно использует свои консультативные и информационные полномочия, добиваясь законодательных изменений (например, по ограничению применения заключения под стражу для женщин с детьми, ФЗ № 13-ФЗ от 2025 года). Однако для дальнейшего укрепления института и повышения его эффективности необходимо устранить выявленные доктринальные и законодательные пробелы. Ключевыми шагами должны стать наделение федерального Уполномоченного правом законодательной инициативы, а также введение законодательно закрепленных **мер официального реагирования** на доклады как федерального, так и региональных Уполномоченных. Реализация этих предложений позволит окончательно превратить рекомендательный институт в полноценного и действенного гаранта конституционных прав граждан.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ).
2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997, № 9, ст. 1011.
3. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.01.1997, № 1, ст. 1.
4. Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (ред. от 08.08.2024).
5. Постановление ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991, № 52, ст. 1865.
6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 24.12.2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.
7. Закон Санкт-Петербурга от 30.12.1997 № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербург. № 4. 16.04.1998.
8. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 6-е изд. изм. и доп. М.: Норма, 2007. 784 с.
9. Башимов М. С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 1998. № 7.
10. Бегаева А. А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: авторефер. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 23 с.
11. Бойцова В. В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1985. 24 с.
12. Вагизов Р. Г. Институт уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. Казань: Изд-во Казанского университета, 2005. 154 с.
13. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России. М.: Дашков и К, 2007. 1124 с.
14. Головистикова А. Н. Права человека. М.: Эксмо, 2006. 448 с.
15. Дёмина Е. П. Сравнительный анализ деятельности Уполномоченного по правам человека и омбудсмена в зарубежных странах // Cyberleninka.ru.
16. Евдошенко А. П. Место и роль уполномоченного по правам человека в РФ в системе органов государственной власти // Cyberleninka.ru.
17. Клочкова Ю. А. Институт Омбудсмена в России и Европейском Союзе: опыт сравнительного анализа // Международное публичное и частное право. 2007. № 4.
18. Ковалев О. Г. ИНСТИТУТ ОМБУДСМЕНА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РАЗВИТЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ И ЕГО ПРИМЕНЕНИЕ… // Cyberleninka.ru. 2024.
19. Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9.
20. Мелик-Дадаев И. А. Институт омбудсмана (история, основные функции и особенности деятельности в скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 1986. № 94.
21. Садовникова Г. Д. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ПРАВОЗАЩИТНЫМИ ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА // Cyberleninka.ru.
22. Соколов А. Н. Институт омбудсмена в современном мире. Калининград: КЮИ, 2001. 150 с.
23. Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. М.: Ин-т государства и права Рос. акад. наук, 1998. 80 с.
24. Цымбалова Н. А. Институт Уполномоченного по правам человека в России: смысл создания и правовое регулирование // Государство и право. 2000. № 8.
25. Шеенков О. А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юпитер, 2004. 263 с.
26. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2023 год. URL: ombudsmanrf.org (Дата обращения: 15.10.2025).
27. Актуальные проблемы деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. URL: cyberleninka.ru.
28. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как предмет научной рефлексии. URL: rgup.ru.
29. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. URL: scilead.ru.