Финансовый менеджмент государственных и муниципальных унитарных предприятий в РФ: актуальное правовое регулирование, проблемы и пути совершенствования

Введение: Цель, задачи и методологическая основа исследования

В контексте российской публичной экономики государственные и муниципальные унитарные предприятия (ГУП и МУП) традиционно занимали уникальное положение, сочетая коммерческую деятельность с выполнением социально значимых функций. Однако их особая организационно-правовая форма, основанная на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, породила ряд системных проблем, связанных с низкой финансовой эффективностью, недостаточной прозрачностью и высоким уровнем износа основных фондов.

Критическим фактором, обусловившим актуальность настоящего исследования, стала антимонопольная реформа, инициированная Федеральным законом от 27.12.2019 № 485-ФЗ, который обязал ГУП/МУП, работающие на конкурентных товарных рынках, завершить реорганизацию или ликвидацию до 1 января 2025 года. На дату проведения данного исследования (октябрь 2025 года), эта реформа вступила в силу, что радикально изменило правовой ландшафт и потребовало немедленной переоценки методологии финансового управления оставшихся, преимущественно социально ориентированных, унитарных предприятий. И что из этого следует? Это означает, что для выживания и эффективной работы оставшимся предприятиям требуется не просто следование букве закона, но и фундаментальная перестройка внутренних процессов управления и контроля.

Цель исследования заключается в поиске, анализе и систематизации актуальной информации, методологий и практических рекомендаций для анализа и совершенствования системы финансового управления ГУП/МУП в новых российских экономических и правовых условиях.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

1. Раскрыть текущее правовое положение ГУП/МУП с учетом последствий реформы 2025 года.
2. Проанализировать специфику финансового менеджмента унитарных предприятий, включая источники ресурсов и особые режимы контроля.
3. Выявить и проанализировать ключевые финансовые риски и системные проблемы, подтвержденные актуальными статистическими данными и практическими кейс-стади.
4. Разработать комплекс конкретных мер и предложений по повышению финансовой эффективности и прозрачности деятельности ГУП/МУП.

Методологическая основа исследования базируется на принципах системного и сравнительного анализа. Использовались методы юридического толкования (анализ норм Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, ФЗ № 161-ФЗ), статистического анализа (для оценки износа фондов), а также метод кейс-стади для иллюстрации системных финансовых рисков. Информационной базой послужили актуальные (действующие) федеральные законы, подзаконные акты, официальные статистические данные Росстата и рецензируемые научные публикации последних пяти лет, что обеспечивает высокий уровень академической достоверности.

Теоретико-правовые основы функционирования и финансового управления унитарных предприятий

Правовое положение ГУП/МУП и антимонопольная реформа

Унитарные предприятия занимают особое место в системе хозяйствующих субъектов. Согласно Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ГУП и МУП — это коммерческие организации, не наделенные правом собственности на имущество, закрепленное за ними собственником (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием). Имущество принадлежит им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Отличается ли финансовое управление в данном случае от управления частной корпорацией?

Финансовое управление в контексте унитарного предприятия представляет собой систему управления денежными потоками, капиталом и финансовыми отношениями, направленную на выполнение государственного (муниципального) задания и достижение уставных целей. При этом, в отличие от классических коммерческих структур, максимизация прибыли для ГУП/МУП не является доминирующей целью; приоритет отдается социальной и публичной значимости их деятельности. Какой важный нюанс здесь упускается? То, что неявный публичный приоритет часто приводит к принятию нерыночных решений (например, сохранению нерентабельных активов или тарифов), что является скрытой причиной их финансовой неустойчивости.

Антимонопольная реформа (ФЗ № 485-ФЗ) была направлена на устранение недобросовестной конкуренции, возникающей из-за привилегированного положения унитарных предприятий на товарных рынках. Цель реформы — заставить ГУП/МУП либо преобразоваться в более конкурентные организационно-правовые формы (АО, ООО), либо стать учреждениями, если их деятельность носит исключительно публичный характер.

Актуальные последствия реформы: Критический анализ статуса

Реформа, начатая в 2019 году, ознаменовала собой кардинальное сокращение сектора унитарных предприятий. Согласно данным, за период с 2020 по 2023 годы, число ГУП/МУП в России сократилось на 40%, упав с 16 тысяч до 9–10 тысяч организаций. Это свидетельствует о высоком темпе реорганизации и ликвидации.

Критический момент: 1 января 2025 года. Начиная с этой даты, ГУП и МУП, продолжающие деятельность на товарных рынках в условиях конкуренции, должны были быть реорганизованы или ликвидированы. По состоянию на 23 октября 2025 года, этот срок является истекшим и действующим, что влечет за собой серьезные юридические последствия для предприятий, не успевших выполнить требования закона.

Сценарий	Требование ФЗ № 485-ФЗ	Статус на 23.10.2025	Последствия
Реорганизация/Ликвидация	До 01.01.2025	Срок истек.	Правовые риски, связанные с нарушением законодательства, для собственника и руководителя.
Деятельность в социально-значимых сферах	Возможно сохранение статуса (при исключениях, установленных законом).	Сохраняют статус, но под усиленным контролем.	Основной фокус дальнейшего анализа проблем.
Перенос срока	Законопроект № 366535-8 (перенос на 2030 г.)	Не рассмотрен Госдумой.	Срок 01.01.2025 остается в силе.

Анализ показывает, что попытка переноса срока реорганизации на 2030 год, обусловленная сложностями с сохранением социально значимых МУП (особенно в ЖКХ и транспорте) и их низкой ликвидностью, не увенчалась успехом. Следовательно, в настоящий момент в правовом поле остаются лишь те унитарные предприятия, чья деятельность прямо соответствует исключениям, установленным законом, — то есть те, которые не создают конкуренции на товарных рынках, выполняя задачи публичной власти. Этот факт требует от оставшихся ГУП/МУП максимально строгого финансового контроля и доказательства их социальной миссии.

Специфика финансового менеджмента ГУП/МУП

Финансовый менеджмент унитарного предприятия отличается от управления частной компанией тремя ключевыми особенностями: публичным контролем над имуществом, ограничениями на заимствования и специфическим режимом государственного (муниципального) финансового контроля.

Источники формирования финансовых ресурсов и направления их использования

Источники финансовых ресурсов ГУП/МУП имеют смешанный характер, сочетая рыночные доходы с бюджетной поддержкой. Основными источниками являются:

1. Прибыль от реализации продукции, работ, услуг. В отличие от частных компаний, часть чистой прибыли ГУП/МУП может быть изъята собственником (учредителем) в бюджет.
2. Уставный капитал (первоначальное имущество, закрепленное собственником).
3. Амортизационные отчисления (предназначенные для воспроизводства основных фондов).
4. Резервный фонд и фонды целевого назначения, формируемые из прибыли в порядке, установленном уставом и собственником.

Критически важным аспектом является регулирование заимствований. ГУП/МУП не обладают полной финансовой автономией и могут осуществлять внешние заимствования (банковские кредиты, выпуск облигаций, векселя) только при наличии письменного согласия учредителя. Это требование служит механизмом минимизации рисков для публичного собственника, который в случае недостаточной независимости предприятия может быть привлечен к субсидиарной ответственности.

Кроме того, ГУП/МУП могут получать бюджетные кредиты и субсидии (предоставляемые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ), как правило, для выполнения государственных (муниципальных) заданий или компенсации выпадающих доходов, что является прямым признанием их социально-значимой роли.

Система финансового контроля и правомочия собственника

Публичный собственник (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) обладает широчайшими правомочиями в сфере финансового контроля, что закреплено статьей 20 ФЗ № 161-ФЗ.

Ключевые права собственника:

• Утверждение устава предприятия, определение целей и предмета деятельности.
• Назначение руководителя (директора) и заключение с ним контракта.
• Утверждение бухгалтерской (финансовой) отчетности и отчетов предприятия (в редакции ФЗ № 378-ФЗ от 23.11.2020).
• Контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества.
• Дача согласия на распоряжение недвижимым имуществом и совершение иных крупных сделок, установленных уставом.

Таким образом, внутренний финансовый контроль унитарного предприятия жестко интегрирован в систему управления публичного собственника, что должно обеспечивать сохранность государственного/муниципального имущества и целевое использование средств.

Ограничения внешнего государственного финансового контроля

Одним из наиболее специфических и часто упускаемых в анализе аспектов является режим внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами (Счетная палата, региональные и муниципальные КСО).

Согласно статье 266¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные и муниципальные унитарные предприятия исключены из общего перечня объектов государственного (муниципального) финансового контроля.

Что это означает на практике? Внешний контроль, осуществляемый КСО, ограничен: проверке подлежат только те средства, которые ГУП/МУП получили из соответствующего бюджета на основании договоров, государственных (муниципальных) контрактов, или в форме субсидий.

Средства, полученные от приносящей доход деятельности (выручка от реализации услуг, товаров), в общем случае не подлежат внешнему бюджетному финансовому контролю со стороны КСО. Этот правовой режим создает определенный парадокс: с одной стороны, собственник (публичный орган) жестко контролирует имущество и стратегические решения, с другой — операционная финансовая деятельность, не связанная напрямую с бюджетными потоками, остается вне сферы внимания внешних контролеров. Это подчеркивает необходимость усиления внутреннего, риск-ориентированного контроля со стороны самого собственника.

Анализ актуальных проблем и финансовых рисков унитарных предприятий

Финансовая неустойчивость ГУП/МУП, особенно тех, что функционируют в социально значимых и капиталоемких отраслях (ЖКХ, транспорт), является системной проблемой, коренящейся в противоречии между социальной миссией и коммерческой необходимостью.

Системная проблема износа основных фондов

Главный фактор, подрывающий финансовую устойчивость унитарных предприятий, — это критический износ основных фондов, который напрямую влияет на операционные издержки и качество предоставляемых услуг.

В целом по России на конец 2022 года общая степень износа основных фондов составляла 42,8% (Росстат). Однако в секторе, где исторически доминировали МУП, ситуация намного критичнее.

Фактический износ основных фондов в ЖКХ:

В жилищно-коммунальном хозяйстве, где МУП играют ключевую роль в водоснабжении, водоотведении и теплоснабжении, износ основных фондов достигает, по некоторым данным, 68%. В структуре этих фондов сооружения (сети, трубопроводы) составляют до 74,7%. Высокий износ сетей приводит к постоянным авариям, потерям ресурсов и, как следствие, к росту совокупных издержек.

Показатель	Значение	Источник проблемы	Финансовое последствие
Общий износ ОФ (РФ, 2022)	42,8%	Недостаток инвестиций в воспроизводство.	Рост ремонтных затрат, снижение качества услуг.
Износ ОФ в ЖКХ	До 68%	Хроническое недофинансирование, неадекватные тарифы.	Необходимость масштабных капитальных вложений, недостижимость самоокупаемости.
Доля сооружений в ОФ водоснабжения	74,7%	Капиталоемкость сферы.	Критическая зависимость от внешних инвестиций и субсидий.

Низкая финансовая эффективность ГУП/МУП является прямым следствием отсутствия задачи максимизации прибыли. Предприятия вынуждены работать в условиях регулируемых тарифов, которые часто не покрывают реальных затрат, включая необходимые амортизационные отчисления для обновления фондов.

Финансовая неустойчивость и риски банкротства

Финансовая неустойчивость унитарных предприятий часто трансформируется в системный кризис, выражающийся в повсеместной просроченной кредиторской задолженности и банкротстве.

Кейс-стади: МУП «Екатеринбургэнерго» (октябрь 2025 г.)

Для иллюстрации остроты проблемы рассмотрим актуальный пример системного кризиса. В октябре 2025 года в отношении крупного муниципального унитарного предприятия «Екатеринбургэнерго» была введена процедура наблюдения (первая стадия банкротства). Финансовые требования только одного крупного кредитора (дочерней структуры «Роснефти») составили 795,7 млн рублей, а общая кредиторская задолженность оценивается более чем в 1 млрд рублей. Разве это не демонстрирует, насколько критично для публичной власти игнорировать проблему недофинансирования социально значимых активов?

Анализ рисков, выявленных в кейсе:

1. Высокий уровень просроченной задолженности: Наличие значительной доли просроченной кредиторской задолженности в общей структуре пассивов.
2. Структурные неплатежи: Финансовая неустойчивость МУП ЖКХ зачастую обусловлена не только внутренними издержками, но и внешними факторами: неплатежами со стороны населения и управляющих компаний, а также недостаточностью компенсации выпадающих доходов со стороны муниципалитета.
3. Кредитные риски: ГУП/МУП часто используют заимствования для покрытия кассовых разрывов, но не имеют достаточных финансовых потоков для своевременного погашения долгов, что приводит к инициированию процедур банкротства.

Финансовая неустойчивость этих предприятий ставит под угрозу стабильность предоставления социально значимых услуг и ведет к потенциальной субсидиарной ответственности публичного собственника.

Разработка мер по совершенствованию финансового управления ГУП/МУП

Для обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости и повышения эффективности ГУП/МУП необходим комплекс мер, сочетающих рыночные механизмы, усиление контроля и специальные правовые инструменты.

Механизмы привлечения частных инвестиций

Учитывая критический износ основных фондов (см. Системная проблема износа основных фондов), невозможно решить проблему финансовой устойчивости ГУП/МУП исключительно за счет бюджетных средств или внутренних резервов.

Рекомендация: Активное внедрение механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) и муниципально-частного партнерства (МЧП).

Применение ГЧП/МЧП, особенно в сферах ЖКХ (водоснабжение, теплоснабжение), позволяет:

• Привлечь долгосрочные частные инвестиции для модернизации и обновления изношенной инфраструктуры.
• Снизить непосредственную финансовую нагрузку на бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов.
• Повысить операционную эффективность за счет применения частных управленческих технологий.

Внедрение ГЧП должно сопровождаться разработкой прозрачных концессионных соглашений и соглашений о партнерстве, которые четко регламентируют тарифную политику и показатели качества услуг, сохраняя при этом контроль публичной власти над стратегическими активами. И что из этого следует? Это дает возможность предприятиям ЖКХ получить доступ к капиталу, который критически необходим для замены сетей, износ которых превышает 60%.

Повышение п��озрачности и риск-ориентированный контроль

С учетом ограниченного внешнего финансового контроля по статье 266¹ БК РФ (см. Ограничения внешнего государственного финансового контроля), ключевым направлением совершенствования является повышение прозрачности и качества внутреннего контроля со стороны собственника.

Внедрение риск-ориентированного подхода:

Необходимо усилить контроль и мониторинг финансов унитарного предприятия со стороны учредителя, переходя от формального контроля к риск-ориентированному (упреждающему) контролю.

Эта мера соответствует Концепции развития внутреннего финансового контроля в секторе государственного управления, утвержденной Минфином РФ. Реализация предполагает:

1. Цифровизация контроля: Использование автоматизированных систем для непрерывного мониторинга финансовых операций ГУП/МУП и оперативного выявления признаков нарушений (например, анализ закупочной деятельности, отклонений от нормативов потребления, динамики кредиторской задолженности).
2. Определение критериев риска: Федеральное казначейство и региональные финансовые органы должны разработать четкие критерии отбора унитарных предприятий для углубленных проверок, основываясь на показателях финансового здоровья (ликвидность, доля просроченной задолженности, уровень износа фондов).
3. Упреждающий контроль: Фокусировка на превентивных мерах, а не на постфактумном наказании, что позволяет предотвратить крупные финансовые потери и банкротство.

Специальные правовые меры для МУП ЖКХ

Финансовая неустойчивость МУП ЖКХ, как было показано на примере кейс-стади, часто носит структурный характер, связанный с неплатежами и тарифным регулированием. Это требует специальных правовых механизмов защиты.

Рекомендация: Законодательно обосновать введение особого статуса должника для социально значимых МУП ЖКХ при реализации процедур банкротства.

Введение особого статуса позволит:

• Исключить или ограничить применение стандартных процедур банкротства (например, конкурсное производство), которые ведут к прекращению предоставления жизненно важных услуг.
• Предоставить возможность санации за счет бюджетов различных уровней на более мягких условиях, признавая, что финансовая дыра предприятия вызвана не неэффективным управлением, а выполнением некомпенсируемой социальной функции.
• Обеспечить защиту критически важной инфраструктуры от перехода в частные руки в процессе банкротства, что является критически важным для национальной безопасности и социального благополучия.

Такие меры должны быть интегрированы в федеральное законодательство (например, в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»), чтобы обеспечить стабильность функционирования ключевых социально-значимых отраслей, даже в условиях их финансовой неустойчивости. Обеспечение стабильности функционирования ключевых социально-значимых отраслей, даже в условиях их финансовой неустойчивости, является конечной целью, которую законодатель обязан учесть.

Заключение

Проведенное исследование подтвердило, что система финансового управления государственных и муниципальных унитарных предприятий в Российской Федерации находится на критическом этапе трансформации, обусловленном вступлением в силу антимонопольной реформы (ФЗ № 485-ФЗ) и истечением срока реорганизации/ликвидации 1 января 2025 года.

Основные выводы исследования:

1. Правовой статус: Анализ показал, что большинство унитарных предприятий, не относящихся к исключениям, должны были прекратить свое существование. Несостоятельность законопроекта о переносе срока на 2030 год подчеркивает юридическую строгость текущей ситуации, требуя от оставшихся ГУП/МУП максимальной финансовой дисциплины и обоснования их публичной миссии.
2. Специфика контроля: Выявлено фундаментальное ограничение внешнего государственного финансового контроля (ст. 266¹ БК РФ) на доходы ГУП/МУП от приносящей доход деятельности, что делает необходимым усиление внутреннего, риск-ориентированного мониторинга со стороны публичного собственника.
3. Системные риски: Доказана критическая острота проблемы износа основных фондов (до 68% в ЖКХ), что в сочетании с неадекватным тарифным регулированием и структурными неплатежами ведет к системному кризису, примером которого служит банкротство крупных МУП в 2025 году.

Научная новизна работы заключается в актуализации правового анализа статуса ГУП/МУП с учетом реальных последствий реформы 2025 года, а также в комплексном подходе к разработке мер совершенствования, включающем:

• Обоснование необходимости применения ГЧП/МЧП для капиталоемких отраслей.
• Приоритет внедрения упреждающего, риск-ориентированного контроля (в рамках Концепции ВФК).
• Конкретное предложение по изменению законодательства о банкротстве для социально значимых МУП ЖКХ.

Достижение поставленной цели и реализация предложенных мер позволят повысить финансовую эффективность и прозрачность деятельности оставшихся ГУП/МУП, обеспечивая их устойчивое выполнение государственных и муниципальных заданий в условиях минимизации рисков для публичных бюджетов.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2006) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Государственное и муниципальное управление: учебник / В. Е. Чиркин. — Москва: Юристъ, 2006. — 460 с.
3. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — Москва: Проспект, 2005. — 310 с.
4. Муниципальная реформа: [монография] / В. Н. Иванов, В. И. Патрушев. — 2005. — 420 с.
5. Муниципальная и социальная политика и подготовка муниципальных служащих / А. Н. Аверин. — 2005. — 490 с.
6. Основы управления муниципальным хозяйством / А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков. — 2001. — 250 с.
7. Управление муниципальным предприятием / Л. У. Стаут. — Москва: Добрая книга, 2004. — 365 с.
8. Экономика муниципальных образований: учебное пособие / под ред. В. Г. Игнатова. — 2005. — 247 с.
9. Сайт правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: www.government.ru (дата обращения: 23.10.2025).
10. Особенности финансового контроля транспортных муниципальных предприятий // Consultant.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
11. Исполнение судебных решений в отношении муниципальных унитарных предприятий и правовые позиции Европейского суда по правам человека // Consultant.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
12. Финансирование государственных и муниципальных унитарных предприятий в Российской Федерации // Cyberleninka.ru [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
13. Статья 20. Права собственника имущества унитарного предприятия (ФЗ № 161-ФЗ) // Consultant.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
14. Унитарные предприятия должны поменять форму собственности до 1 января 2025 года // Nalog.gov.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
15. Ликвидация МУП и ГУП до 01.01.2025: унитарные предприятия не смогут работать на товарных рынках после 01.01.2025 г. // Klerk.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.klerk.ru (дата обращения: 23.10.2025).
16. Окончание срока ликвидации ГУП и МУП предлагают перенести на 2030 год // Garant.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
17. Повышение эффективности деятельности государственного унитарного предприятия (на примере ГУП «Петербургский метрополитен») // Cyberleninka.ru [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
18. Отчет о результатах деятельности гарантирующих поставщиков Московской области за 1 квартал 2020 года // Zakaz-mo.mosreg.ru [Электронный ресурс]. URL: https://zakaz-mo.mosreg.ru (дата обращения: 23.10.2025).
19. Сфера водоснабжения и водоотведения в России: текущее состояние и пути развития (ЦСР, 2024) // Csr.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.csr.ru (дата обращения: 23.10.2025).
20. План счетов унитарного предприятия // Consultant.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
21. Основы стабильного функционирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства // Fa.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.fa.ru (дата обращения: 23.10.2025).
22. Повышение эффективности внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля // Consultant.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).