Уровни управления социальной работой в Российской Федерации: Теоретический анализ, иерархия и прикладная специфика (С учетом модели Т. Парсонса и стратегических приоритетов 2025 года)

Введение: Актуальность, предмет и понятийный аппарат управления социальной работой

В условиях динамичного социально-экономического развития и перманентной трансформации социальной структуры общества, эффективность функционирования системы социальной защиты населения Российской Федерации напрямую зависит от качества ее управления. Социальная работа, являясь одним из ключевых механизмов обеспечения социальной стабильности и благополучия граждан, требует не только высококвалифицированных специалистов на исполнительном уровне, но и четко выстроенной, иерархичной, и при этом гибкой управленческой вертикали. Актуальность темы обусловлена необходимостью системного осмысления управленческих процессов в социальной сфере, особенно в контексте новых стратегических вызовов, таких как запуск национальных проектов нового цикла (2025–2030 гг.), которые определяют финансовые и методологические рамки для всех нижестоящих звеньев системы.

Социальная работа определяется как профессиональная деятельность по организации, оказанию и предоставлению социальных услуг и помощи, направленная на поддержание жизнедеятельности, защиту прав и интересов отдельных лиц, семей, групп и сообществ, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Центральным понятием в контексте данного анализа выступает управление социальной работой. Согласно современным научным подходам, это вид социального управления, представляющий собой сознательное, целенаправленное воздействие субъектов управления на процессы организации и развития социальной помощи и поддержки населения. Объектом этого управления является, в целом, процесс социальных взаимоотношений в рамках оказания и получения социальных услуг, включая организационные, финансовые и кадровые аспекты. Субъектами, осуществляющими регулирование этой деятельности, выступают менеджмент социальных служб, сотрудники, а также государственные органы на всех уровнях власти.

Цель данной работы — провести теоретический и прикладной анализ концепции уровней управления (Институциональный, Управленческий, Технический) в системе социальной работы, определить их функционал, правовое поле и механизмы взаимодействия в контексте российской практики, используя академические модели и актуальные данные 2025 года.

Теоретические основы и концептуальные модели выделения уровней управления

Сущность и предмет управления социальной работой как вида социального управления

Управление социальной работой, будучи частью более широкого социального менеджмента, характеризуется рядом специфических черт. Оно направлено не на извлечение прибыли, а на достижение социального эффекта — улучшение качества жизни граждан и восстановление их способности к полноценному социальному функционированию, что, в конечном итоге, снижает общие социальные риски для государства.

Объект управления — это сложный, многофакторный процесс, включающий как макросоциальные явления (социальные конфликты, бедность, демографические сдвиги), так и микросоциальные проблемы (индивидуальные трудные жизненные ситуации).

Субъекты управления социальной работой многообразны и включают:

• Государственные органы: От федеральных министерств до муниципальных комитетов.
• Менеджмент учреждений: Директора и административный аппарат комплексных центров социального обслуживания, социальных приютов и т.д.
• Общественные и некоммерческие организации (НКО): Фонды и НКО, участвующие в предоставлении социальных услуг.

Эффективное управление требует четкого разграничения функций, что достигается через иерархическое структурирование, или выделение уровней управления.

Классическая трехуровневая модель: Институциональный, Управленческий и Технический уровни

В российской практике, как и в мировой теории менеджмента, традиционно применяется трехуровневая модель управления, которая позволяет структурировать полномочия и ответственность:

Уровень управления	Название в российской практике	Основная функция	Горизонт планирования
Институциональный	Федеральный (Стратегический)	Определение миссии, разработка стратегии, формирование политики.	Долгосрочный (5–10 лет)
Управленческий	Региональный (Тактический)	Координация, адаптация стратегии к местным условиям, распределение ресурсов.	Среднесрочный (1–3 года)
Технический	Муниципальный/Исполнительный	Непосредственное оказание услуг, оперативное управление, реализация технологий.	Краткосрочный (ежедневный/ежемесячный)

Эта модель обеспечивает вертикальную интеграцию, гарантируя, что стратегические цели, заданные «сверху», будут эффективно реализованы «на местах».

Концепция социальной системы Т. Парсонса: Теоретическое обоснование Институционального уровня

Для углубленного анализа Институционального уровня необходимо обратиться к классической социологической теории. Американский социолог Толкотт Парсонс в своей теории социальной системы разработал функциональную модель (AGIL-схема), которая объясняет, как социальные системы поддерживают свое существование. Применительно к управлению организацией, Парсонс выделял три уровня, которые полностью коррелируют с рассмотренной выше моделью:

1. Технический уровень (Адаптация, A): Сфокусирован на взаимодействии с внешней средой и выполнении конкретных производственных или исполнительских задач. (Соответствует Техническому уровню).
2. Менеджериальный уровень (Целеполагание/Координация, G): Обеспечивает достижение целей и координирует работу Технического уровня. (Соответствует Управленческому уровню).
3. Институциональный уровень (Интеграция, I): Отвечает за легитимность, внешние связи и интеграцию организации в более широкую социальную систему. (Соответствует Институциональному уровню).

Однако модель социальной системы Парсонса включает четвертую и самую важную подсистему — Социетальный уровень (Latenz), или подсистему Воспроизводства Образца. Этот уровень выполняет функцию поддержания ценностей, норм и культурных образцов, которые лежат в основе всей системы. В контексте управления социальной работой, именно Социетальный уровень служит источником легитимности и морально-этических принципов для Институционального уровня. Институциональный (Федеральный) уровень, опираясь на общие ценности общества (например, справедливость, гуманизм, поддержка семьи), закрепляет их в виде стратегических программ и законов. Таким образом, федеральный уровень не просто принимает законы, а транслирует социетальные ценности в конкретные правовые и управленческие нормы, определяя, что именно считать достойным уровнем жизни, какие категории граждан нуждаются в приоритетной поддержке, и какие национальные цели должны быть достигнуты. Разве не это является ключевым мандатом правительства?

Институциональный (Стратегический) уровень: Задачи, субъекты и нормативное целеполагание

Институциональный уровень управления социальной работой — это вершина управленческой пирамиды, где принимаются решения, определяющие вектор развития всей социальной сферы страны.

Субъекты и организационные формы

Ключевыми субъектами на этом уровне являются федеральные органы исполнительной власти:

• Правительство Российской Федерации (как главный орган, утверждающий социальные программы и бюджет).
• Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд), выступающее методологическим и исполнительным центром.
• Комитеты и комиссии Государственной Думы и Совета Федерации.

Главной организационной формой обеспечения функций Институционального уровня являются федеральные законы, постановления Правительства РФ и долгосрочные государственные программы.

Правовое поле и стратегические функции

Институциональный уровень формирует единую нормативно-правовую базу, обязательную для исполнения на всей территории страны. Ключевую роль в правовом регулировании играют:

• Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который устанавливает основы организации социального обслуживания.
• Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», определяющий виды, условия и порядок оказания помощи.

На этом уровне определяются единые минимальные социальные гарантии: размер минимальной заработной платы, уровень пенсионного обеспечения, базовые пособия и стипендии. К стратегическим задачам относятся:

1. Формирование целевых федеральных социальных программ.
2. Установление способов их финансирования и мониторинга.
3. Организация методической помощи нижестоящим региональным органам.

Стратегическое целеполагание на 2025–2030 годы

Ярчайшим примером стратегического целеполагания на Институциональном уровне является запуск с 2025 года нового цикла Национальных проектов. Они определяют приоритеты социальной политики России на ближайшие шесть лет:

• Национальный проект «Семья»: Направлен на поддержку рождаемости и укрепление института семьи, являясь преемником и расширением части задач упраздняемого проекта «Демография».
• Национальный проект «Продолжительная и активная жизнь»: Фокусируется на увеличении продолжительности жизни, развитии гериатрической помощи и создании условий для активного долголетия.

Эти проекты не просто распределяют средства, а задают глобальные индикаторы и критерии оценки эффективности для всех нижестоящих уровней управления, то есть они являются механизмом трансляции государственных приоритетов в практическую плоскость.

Управленческий (Тактический) уровень: Региональная специфика и механизмы координации

Управленческий уровень, занимающий среднее звено в иерархии, выполняет функции тактического планирования, координации и адаптации федеральных стратегий к конкретным региональным условиям.

Субъекты и специфика регионального управления

Управленческий уровень представлен:

• Региональными Правительствами (администрациями субъектов РФ).
• Профильными Министерствами и Департаментами социальной защиты, труда и социального развития (например, Департамент труда и социальной защиты населения города Москвы, Министерства социального развития в областях).

Специфика этого уровня заключается в необходимости формирования и реализации региональных социальных программ и законодательных актов. Хотя федеральные законы задают общий каркас, регионы обладают правом вносить существенные дополнения и коррективы, учитывая:

1. Демографические особенности: Плотность населения, миграционные потоки, структура занятости.
2. Экономический потенциал: Возможности регионального бюджета для софинансирования социальных инициатив.
3. Климатические и географические факторы: Влияющие на доступность социальных услуг.

Нормативно-правовое регулирование на этом уровне включает областное законодательство (законы субъектов РФ), постановления региональных правительств и приказы региональных министерств (например, об утверждении нормативов обеспечения питанием в стационарных учреждениях).

Механизмы тактической реализации: Региональная социальная доплата

Конкретным проявлением тактической работы Управленческого уровня является механизм региональной социальной доплаты к пенсии. Федеральный закон устанавливает минимальный уровень дохода пенсионера (прожиточный минимум пенсионера, ПМП), но регион имеет право установить свой, более высокий ПМП.

Например, если в Санкт-Петербурге в 2025 году размер регионального прожиточного минимума пенсионера установлен на уровне 16 623 рубля, то региональное Правительство (через профильный Департамент) обязано организовать доплату неработающим пенсионерам, чей общий доход (пенсия, льготы) ниже этой суммы. Это требует точного расчета регионального ПМП, разработки механизма учета доходов пенсионеров, обеспечения финансирования из регионального бюджета, а также координации с Социальным Фондом России (СФР) и органами социальной защиты.

Таким образом, Управленческий уровень несет ответственность за организацию помощи отдельным учреждениям и практикующим социальным работникам, выступая мостом между стратегией и практикой.

Технический (Исполнительный) уровень: Прикладные технологии и прямое взаимодействие с клиентом

Технический уровень — это фундамент системы социальной работы, где происходит непосредственное, оперативное взаимодействие с клиентами (получателями социальных услуг). Его часто называют муниципальным или исполнительным звеном.

Функционал и роль исполнительного звена

На Техническом уровне работают специалисты по социальной работе, психологи, социальные педагоги и административный персонал комплексных центров социального обслуживания населения (КЦСОН), социальных приютов и домов-интернатов.

Их ключевая роль — перевод общих социальных норм и региональных программ в индивидуальную помощь человеку, семье или группе лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию. Деятельность уровня фокусируется на:

• Оказании прямой натуральной, финансовой или психолого-педагогической помощи.
• Реализации частных социальных технологий.
• Ведении документации и отчетности для вышестоящих уровней.

Основные методы и формы работы с клиентами на Техническом уровне

На Техническом уровне применяются частные социальные технологии, представляющие собой формы тактико-оперативного воздействия на социальный объект. К ним относятся:

1. Социальное консультирование: Предоставление информации о правах, льготах и возможностях получения помощи, а также помощь в принятии решений.
2. Социальная адаптация и реабилитация: Комплекс мер по восстановлению утраченных социальных связей, навыков и здоровья клиента для его возвращения к полноценной жизни.
3. Социальная профилактика: Выявление потенциально неблагополучных семей или групп риска для предотвращения трудных жизненных ситуаций.
4. Посредничество (социальная медиация): Урегулирование конфликтов и помощь клиенту во взаимодействии с государственными, медицинскими или образовательными учреждениями.
5. Организация групп самоподдержки: Создание условий для взаимопомощи между клиентами со схожими проблемами (например, для родителей детей с инвалидностью).

Детализация технологии социальной диагностики как инструмента Технического уровня

Одной из фундаментальных технологий Технического уровня, необходимой для принятия организационных решений, является социальная диагностика. Это процесс изучения социальной ситуации клиента для точного определения характера его проблемы и выбора наиболее эффективного вида помощи. Эффективность этой диагностики критически важна для правильного распределения ресурсов.

Социальная диагностика включает три основных этапа, которые должны быть четко зафиксированы социальным работником:

Этап	Содержание работы	Цель
1. Сбор и первичный анализ данных	Осуществление первичной проверки документов, анкетирование, интервьюирование клиента и его окружения.	Установление факта трудной жизненной ситуации и ее контекста.
2. Анализ и оценка фактического состояния	Сравнение фактического состояния социальной ситуации клиента (уровень дохода, жилищные условия, состояние здоровья) с установленными нормативами и стандартами.	Выявление степени отклонения от нормы (постановка «социального диагноза»).
3. Постановка социального диагноза и рекомендации	Определение причинно-следственных связей проблемы и выработка конкретных рекомендаций для административного решения (например, направление на стационарное обслуживание, оформление пособия или психолого-педагогической поддержки).	Формулирование обоснованного плана действий и организационного решения.

Эффективность Технического уровня напрямую зависит от профессионализма специалистов и их умения применять эти прикладные технологии.

Проблемы, иерархия и тенденции развития системы управления социальной работой

Система управления социальной работой в РФ — это сложная организационная структура с иерархией, где каждый уровень выполняет свою специфическую функцию. Важнейшим ус��овием эффективности всей системы является структурное совершенствование деятельности и наличие крепких связей между всеми органами, что обеспечивает ее единство и устойчивость.

Иерархия и взаимосвязь уровней

Уровни управления не существуют изолированно; они образуют жесткую иерархическую цепь:

1. Институциональный уровень задает стратегические цели и выделяет федеральные финансовые средства.
2. Управленческий уровень преобразует эти цели в региональные программы, адаптирует финансирование и осуществляет тактический надзор за исполнителями.
3. Технический уровень реализует эти программы через непосредственное предоставление услуг и обратную связь, которая затем поднимается вверх по цепочке для оценки и корректировки стратегий.

Системные проблемы управления и координации

Несмотря на четкую теоретическую структуру, на практике система сталкивается с рядом хронических проблем, влияющих на ее результативность:

1. Нечеткость полномочий: До сих пор в России не определены четкие, непересекающиеся полномочия и возможности местного (муниципального) и регионального (управленческого) уровней управления социальной работой. Это приводит к дублированию функций, бюрократическим барьерам и сложностям в межведомственном взаимодействии.
2. Проблема взаимодействия субъектов: Отсутствие налаженных механизмов горизонтального и вертикального взаимодействия между различными уровнями управления, а также между государственным сектором и некоммерческими (частными) субъектами социальной защиты.
3. Недостаточная методическая поддержка: Передача стратегических задач сверху вниз часто не сопровождается адекватной методической и финансовой поддержкой исполнителей на Техническом уровне, особенно в отдаленных муниципалитетах.

Тенденции развития и финансовый контекст 2025 года

Современные тенденции развития системы управления социальной работой направлены на повышение эффективности и качества услуг. Среди них можно выделить:

1. Увеличение спектра и качества услуг: Поиск и внедрение новых, научно обоснованных технологий социальной работы и замена устаревших, малоэффективных способов управления институциональными элементами.
2. Программно-целевой подход: Возрастание значимости целевых программ социальной помощи и реабилитации (например, социальный контракт) как более адресного и измеримого механизма помощи, по сравнению с общими дотациями.
3. Финансовая динамика: Несмотря на постоянные разговоры о сокращении централизованного финансирования, абсолютные объемы расходов на социальную политику из федерального бюджета остаются значительными. В 2025 году по разделу «Социальная политика» планируется направить 6,88 трлн рублей, что составляет около 16% от общего объема федерального бюджета. Эта цифра подчеркивает, что Институциональный уровень сохраняет свою стратегическую финансовую мощь, но требует более жесткого контроля за целевым расходованием этих средств на Управленческом и Техническом уровнях.

Таким образом, для повышения эффективности системы требуется не только структурное совершенствование, но и повышение прозрачности финансовых потоков и ответственности на каждом управленческом звене, при этом ключевая задача — обеспечить, чтобы каждый рубль из этих триллионов дошел до нуждающегося с максимальной результативностью.

Заключение

Проведенный теоретический и прикладной анализ подтверждает, что система управления социальной работой в Российской Федерации представляет собой сложную, но логически структурированную иерархию, состоящую из трех ключевых уровней: Институционального, Управленческого и Технического.

Специфика функций:

• Институциональный (Федеральный) уровень выполняет стратегическую функцию, опираясь на социетальные ценности (модель Т. Парсонса) для формирования долгосрочной политики, определения единых социальных гарантий и запуска ключевых национальных проектов (например, «Семья», «Продолжительная и активная жизнь» с 2025 г.).
• Управленческий (Региональный) уровень осуществляет тактическое планирование, адаптируя федеральные установки к местным условиям (через региональное законодательство и, например, механизм региональных социальных доплат к пенсии).
• Технический (Муниципальный) уровень является исполнительным звеном, где происходит непосредственное оказание помощи и реализация частных социальных технологий (социальная диагностика, реабилитация).

Проблематика и пути совершенствования: Несмотря на значительные бюджетные ассигнования (6,88 трлн руб. в 2025 году), система сталкивается с системными проблемами, включая недостаточную четкость разграничения полномочий между региональным и муниципальным звеном, а также сложности в горизонтальной и вертикальной координации.

Для структурного совершенствования системы необходимо:

1. Ужесточить методическую поддержку Технического уровня, стандартизируя применение ключевых технологий (например, социальной диагностики).
2. Четко разграничить финансовую и административную ответственность региональных и муниципальных органов.
3. Усилить механизмы мониторинга и контроля за целевым использованием средств в рамках программно-целевого подхода.

Таким образом, управление социальной работой требует постоянной оптимизации, направленной на повышение гибкости тактического звена при сохранении стратегической целостности, обеспечиваемой Институциональным уровнем. Цель работы достигнута: проведена исчерпывающая детализация функций и взаимосвязей всех уровней управления социальной работой, подкрепленная актуальными данными российской практики.

Список использованной литературы

1. Артамонова Н.В. Кадровый менеджмент: Учебно-методическое пособие. СПб: СПбГУАП, 2003. 124 с.
2. Афонин Ю.А., Жабин А.П., Панкратов А.С. Социальный менеджмент: Учебник. М.: Изд-во МГУ, 2004. 320 с.
3. Заяц О.В. Опыт организационно-административной работы в системе социальных служб, учреждений и организаций. Владивосток: Изд-во ДВУ, 2004. 105 с.
4. Заяц О.В. Организация, администрирование и управление в социальной работе. Владивосток: Изд-во ДВУ, 2004. 145 с.
5. Кузина И.Г. Теория социальной работы. Владивосток: ДВГТУ, 2006. 232 с.
6. Кузнецова Л.И. Основные технологии социальной работы: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во ДВГТУ, 2002. 92 с.
7. Менеджмент социальной работы / под ред. Е.И. Комарова, А.И. Войтенко. М.: ВЛАДОС, 2001. 288 с.
8. Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Директмедиа Паблишинг, 2007. 380 с.
9. Теория социальной работы / под ред. Е.И. Холостовой. М.: Юристъ, 2001. 334 с.
10. Фирсов М.В., Студенова Е.Г. Теория социальной работы: Учебное пособие. М.: ВЛАДОС, 2001. 432 с.
11. Социально-экономические проблемы в управлении социальной работой в России [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
12. Управление социальной работой в Российской Федерации: уровни и основные проблемы реализации [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
13. Организационные структуры управления социальной работой [Электронный ресурс]. URL: vaael.ru (дата обращения: 22.10.2025).
14. Проблемы управления социальной защитой населения в регионах России [Электронный ресурс]. URL: natural-sciences.ru (дата обращения: 22.10.2025).
15. Организация, управление и администрирование в социальной работе [Электронный ресурс]. URL: psu.ru (дата обращения: 22.10.2025).
16. Управление в социальной работе: сущность и особенности [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
17. Парсонс Толкотт [Электронный ресурс]. URL: nntu.ru (дата обращения: 22.10.2025).
18. Уровни социальной организации Т. Парсонса [Электронный ресурс]. URL: studfile.net (дата обращения: 22.10.2025).
19. Технология социальной работы: учебное пособие [Электронный ресурс]. URL: ssoar.info (дата обращения: 22.10.2025).
20. Технологии управления социальными объектами [Электронный ресурс]. URL: nsuem.ru (дата обращения: 22.10.2025).
21. Методы и технологии социальной работы [Электронный ресурс]. URL: bsu.by (дата обращения: 22.10.2025).
22. Правовое регулирование социальной работы в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
23. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28.12.2013 N 442-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru (дата обращения: 22.10.2025).