Уставы муниципальных образований в Российской Федерации: правовая природа, порядок принятия, государственная регистрация и перспективы законодательства

В современном контексте развития местного самоуправления в Российской Федерации роль устава муниципального образования трудно переоценить. Это не просто свод правил, а своего рода «местная конституция», фундамент, на котором зиждется вся правовая и организационная структура жизни отдельно взятого муниципалитета. От того, насколько точно, полно и корректно разработан, принят и зарегистрирован устав, зависит эффективность функционирования органов местного самоуправления, реализация прав и свобод граждан, а также качество решения вопросов местного значения. Актуальность изучения уставов муниципальных образований возрастает многократно в свете грядущих изменений в законодательстве, в частности, принятия Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025, который с 1 января 2027 года придет на смену действующему Федеральному закону № 131-ФЗ. Эти трансформации требуют глубокого анализа правовой природы уставов, детального рассмотрения процедур их разработки, принятия и государственной регистрации, а также осмысления возникающих в правоприменительной практике проблем и определения перспектив совершенствования законодательства.

Настоящая работа представляет собой комплексный анализ этих аспектов. Мы последовательно рассмотрим место устава в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, изучим многоступенчатый процесс его разработки и принятия, проанализируем жесткие требования к содержанию, углубимся в нюансы государственной регистрации и ее правовые последствия, а также обозначим значимость официального опубликования для вступления устава в силу. Особое внимание будет уделено актуальным проблемам, с которыми сталкиваются муниципальные образования и регистрирующие органы, а также стратегическим направлениям развития законодательства с учетом предстоящего перехода к новой правовой модели местного самоуправления.

Правовая природа и место устава муниципального образования в системе нормативных правовых актов Российской Федерации

В юридической доктрине и практике устав муниципального образования занимает уникальное положение, являясь одновременно и учредительным актом, и нормативным правовым документом высшей юридической силы на местном уровне. Его природа многогранна, что требует внимательного осмысления как его сущностных характеристик, так и его положения в обширной иерархии российского законодательства. Именно эта многогранность определяет его ключевую роль в обеспечении стабильности и предсказуемости правового регулирования на муниципальном уровне.

Устав как основной правовой акт местного самоуправления

Устав муниципального образования, по своей сути, представляет собой основной правовой документ, регламентирующий жизнедеятельность муниципалитета. Он несет в себе черты конституции на местном уровне, определяя не только организационные основы местного самоуправления, но и основополагающие принципы взаимодействия власти и населения. Это общеобязательный акт, нормы которого распространяются на всех без исключения граждан, проживающих на территории данного муниципального образования, а также на органы местного самоуправления, должностных лиц и организации, осуществляющие свою деятельность в его пределах.

В уставе муниципального образования содержатся правовые нормы – правила поведения, которые рассчитаны на неоднократное применение и направлены на устойчивое урегулирование общественных отношений. Они регулируют широкий спектр вопросов: от формирования бюджета до участия населения в решении вопросов местного значения. Например, устав может детально регламентировать порядок проведения местных референдумов, публичных слушаний, собраний граждан, а также порядок избрания и отзыва должностных лиц. Таким образом, устав выступает гарантом стабильности и предсказуемости правового поля на муниципальном уровне, обеспечивая единое понимание и применение норм всеми участниками правоотношений. И что из этого следует? Стабильность устава – залог эффективного функционирования всех сфер жизни муниципалитета, от социальной до экономической, поскольку четкие правила минимизируют конфликты и создают благоприятную среду для развития.

Место устава в иерархии нормативных правовых актов

Место устава муниципального образования в системе нормативных правовых актов Российской Федерации является предметом глубокого теоретического и практического интереса. Правовую основу местного самоуправления образует многоуровневая система, вершину которой занимает Конституция Российской Федерации. Ниже следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы (в частности, ключевой для муниципального права Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), иные нормативные правовые акты РФ. Далее идут конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Именно на этом фоне устав муниципального образования обретает свою исключительность. В системе муниципальных правовых актов, устав муниципального образования, наряду с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), обладает высшей юридической силой. Это означает, что все иные муниципальные правовые акты – решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований и местных администраций – не должны противоречить положениям устава. Любое расхождение делает такой акт недействительным в части противоречия.

Иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации (применительно к местному самоуправлению):

1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральные конституционные законы
3. Федеральные законы (например, ФЗ № 131-ФЗ, ФЗ № 97-ФЗ) и иные нормативные правовые акты РФ
4. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ
5. Уставы муниципальных образований и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)
6. Иные муниципальные правовые акты (решения, постановления, распоряжения)

Такая иерархия подчеркивает, что устав выступает в роли своего рода «фильтра» для всех последующих муниципальных правовых актов, обеспечивая их соответствие общему духу и букве основного документа местного самоуправления. При этом сам устав не может противоречить вышестоящим нормативно-правовым актам. Это создает сложную, но логичную систему правового регулирования, где местное самоуправление, будучи самостоятельной ветвью публичной власти, одновременно интегрировано в единую правовую систему государства. Какой важный нюанс здесь упускается? Несмотря на автономность, местное самоуправление функционирует в тесной связке с федеральной и региональной властью, и устав является тем инструментом, который синхронизирует эти уровни, предотвращая правовые коллизии.

Порядок разработки и принятия уставов муниципальных образований: Детальный анализ стадий и процедур

Процесс создания «местной конституции» – устава муниципального образования – является многоэтапным и строго регламентированным. Он требует соблюдения целого ряда процедурных норм, направленных на обеспечение легитимности, учета интересов населения и соответствия федеральному и региональному законодательству. Игнорирование этих правил может привести к отказу в государственной регистрации устава и, как следствие, к параличу деятельности муниципального образования.

Инициатива и разработка проекта устава

Первый шаг на пути к принятию устава – это его разработка. Важно отметить, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что является одним из проявлений принципа самостоятельности местного самоуправления.

Инициаторами разработки проекта устава, а также проектов муниципальных правовых актов о внесении в него изменений и дополнений, могут выступать различные субъекты:

• Население муниципального образования: через механизм правотворческой инициативы граждан, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ.
• Представительный орган муниципального образования: обычно через решения своих комиссий или отдельных депутатов.
• Глава муниципального образования: как высшее должностное лицо муниципалитета.
• Иные субъекты правотворческой инициативы: перечень которых может быть расширен самим уставом муниципального образования или иными муниципальными правовыми актами.

После инициации формируется рабочая группа или комиссия, которая занимается непосредственной подготовкой текста проекта устава. В ее состав могут входить депутаты представительного органа, сотрудники местной администрации, юристы, а также представители общественности и экспертного сообщества. На этом этапе происходит сбор предложений, анализ действующего законодательства, изучение практики других муниципальных образований и формирование первичного текста документа. Цель этого этапа – не только создать юридически грамотный, но и максимально полно отражающий интересы местного сообщества документ.

Официальное опубликование (обнародование) и публичные слушания

Этап официального опубликования и публичных слушаний является краеугольным камнем в демократическом процессе принятия устава. Его цель – обеспечить широкое информирование населения о содержании проекта и предоставить возможность гражданам выразить свои мнения и предложения.

Согласно статье 44 Федерального закона № 131-ФЗ, проект устава или проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений должны быть официально опубликованы (обнародованы) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии. Несоблюдение этого критически важного срока является безусловным основанием для отказа в государственной регистрации устава. Официальное опубликование может осуществляться в официальных печатных изданиях муниципального образования, на официальном сайте, а также путем размещения на информационных стендах.

Одновременно с проектом устава обязательно публикуется порядок участия жителей в обсуждении устава и порядок учета их предложений. Это обеспечивает прозрачность процесса и гарантирует право граждан на участие в формировании правовой основы своей территории. Исключение из этого правила предусмотрено лишь для случаев, когда изменения в устав вносятся в форме точного воспроизведения положений Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта РФ. В таких ситуациях официальное опубликование порядка учета предложений и участия граждан в обсуждении не требуется, так как речь идет о приведении акта в соответствие с вышестоящим законодательством без изменения его концептуальных основ.

После опубликования проекта устава проводятся публичные слушания. Это форма непосредственной демократии, позволяющая населению открыто обсудить проект, высказать свои замечания и предложения. Результаты публичных слушаний, включая протокол и заключение, обязательно учитываются при доработке проекта устава. Публичные слушания также не проводятся, если изменения вносятся в устав исключительно для приведения его в соответствие с вышестоящим законодательством.

Принятие устава представительным органом или населением

Кульминацией процесса разработки является принятие устава. Основным субъектом, уполномоченным на это, выступает представительный орган муниципального образования (например, Дума, Совет депутатов).

Принятие устава представительным органом осуществляется большинством в две трети от установленной численности депутатов. Это квалифицированное большинство подчеркивает особую важность документа и необходимость широкого консенсуса для его утверждения. Процедура принятия обычно включает несколько чтений, хотя конкретный порядок проведения заседаний, включая количество чтений, устанавливается регламентом самого представительного органа муниципального образования. В некоторых случаях, при отсутствии существенных замечаний, два чтения проекта решения могут быть проведены в ходе одного заседания по решению представительного органа.

Для небольших муниципальных образований предусмотрена особая процедура. В поселениях с численностью избирателей до 100 человек устав принимается населением непосредственно на сходе граждан. Это прямое проявление народовластия, где каждый избиратель имеет возможность проголосовать за или против предложенного проекта.

Таблица 1: Сравнительный анализ процедур принятия устава

Критерий	Представительный орган муниципального образования	Сход граждан (для поселений до 100 избирателей)
Субъект принятия	Представительный орган (Дума, Совет)	Население непосредственно
Требуемое большинство	Две трети от установленной численности депутатов	Простое большинство от общего числа граждан, имеющих право на участие в сходе
Процедура	Несколько чтений (по регламенту)	Прямое голосование
Основание	ФЗ № 131-ФЗ, Устав МО, Регламент представительного органа	ФЗ № 131-ФЗ

После принятия устав приобретает статус муниципального правового акта, однако для вступления в силу ему предстоит пройти еще один, не менее важный этап – государственную регистрацию.

Требования к содержанию уставов муниципальных образований: Всеобъемлющий характер регулирования

Устав муниципального образования – это не просто набор общих фраз, а тщательно структурированный документ, содержание которого строго регламентировано федеральным законодательством. Он должен быть всеобъемлющим, охватывая все ключевые аспекты организации и функционирования местного самоуправления.

Обязательные положения устава

Федеральный закон № 131-ФЗ четко определяет перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе муниципального образования. Эти требования призваны обеспечить унификацию правовых основ местного самоуправления по всей стране, сохраняя при этом определенную автономию муниципалитетов в рамках своих полномочий.

К обязательным положениям устава относятся:

1. Наименование муниципального образования. Это базовый элемент идентификации, без которого невозможно существование муниципалитета как субъекта права.
2. Перечень вопросов местного значения. В уставе должны быть четко определены те полномочия, которые органы местного самоуправления реализуют для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Это могут быть, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, организации досуга, формирования муниципальной собственности и т.д.
3. Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения. Здесь закрепляются механизмы непосредственной демократии, такие как местные референдумы, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление (ТОС). Особое внимание уделяется порядку образования органов ТОС, их компетенции и формам взаимодействия с органами местного самоуправления.
4. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав должен описывать состав, порядок избрания (назначения), срок полномочий и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа), контрольно-счетного органа.
5. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Детализация компетенции каждого органа и должностного лица, их взаимоотношения и подотчетность.
6. Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Этот раздел устанавливает правотворческий процесс на местном уровне, обеспечивая прозрачность и доступность муниципальных актов для граждан.
7. Срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий этих органов и лиц. Здесь закрепляются принципы сменяемости власти и основания для досрочного прекращения полномочий, что является важной гарантией стабильности и легитимности органов местного самоуправления.
8. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов. Этот раздел включает, в частности, основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, а также досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
9. Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением. В соответствии с Бю��жетным кодексом Российской Федерации, устав должен устанавливать ключевые принципы и механизмы муниципального финансового управления.
10. Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Этот раздел гарантирует возможность адаптации устава к изменяющимся правовым и социальным условиям, при этом обеспечивая стабильность его основных положений.

Важный нюанс: изложение устава муниципального образования в новой редакции посредством принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не допускается. В этом случае принимается новый устав, а ранее действующий устав и все акты о внесении в него изменений признаются утратившими силу. Это обеспечивает целостность и системность основного документа.

Иные вопросы организации местного самоуправления

Помимо обязательных положений, устав муниципального образования может регулировать и иные вопросы организации местного самоуправления. Эта гибкость позволяет муниципалитетам адаптировать свои уставы к специфическим местным условиям, традициям и потребностям, не выходя за рамки федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Примерами таких дополнительных вопросов могут быть:

• Установление символики муниципального образования (герб, флаг, гимн).
• Порядок присвоения звания «Почетный гражданин муниципального образования».
• Особенности регулирования муниципальной службы.
• Детализация порядка взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями и некоммерческими организациями.
• Механизмы проведения муниципальных выборов, если они не противоречат федеральному и региональному законодательству.
• Создание советов старейшин, почетных граждан или иных консультативных органов.

Таким образом, устав муниципального образования выступает как многофункциональный документ, который не только закладывает правовые основы существования муниципалитета, но и предоставляет инструментарий для его развития, учитывая как общефедеральные требования, так и уникальные особенности конкретной территории. И что из этого следует? Такая вариативность позволяет муниципальным образованиям наиболее полно выражать свою идентичность и эффективно решать задачи, специфичные именно для их территории, при этом оставаясь в рамках единого правового поля страны.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований: Разрешительный характер и правовые последствия

Процесс государственной регистрации устава муниципального образования является критически важным этапом, который придает документу юридическую силу и обеспечивает его соответствие законодательству Российской Федерации. В отличие от уведомительного порядка, регистрация уставов носит разрешительный характер, что подразумевает тщательную проверку содержания каждой нормы и соблюдения всех процедурных требований.

Порядок государственной регистрации уставов

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Уполномоченными органами, осуществляющими государственную регистрацию, являются территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам. Именно они выступают в роли государственного контролера, обеспечивающего законность местных конституций.

После принятия устава представительным органом или на сходе граждан, глава муниципального образования обязан направить его в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня принятия. Этот срок является императивным, его несоблюдение может повлечь негативные последствия.

Для государственной регистрации устава представляется следующий пакет документов:

• Собственно, сам устав муниципального образования (или муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав).
• Протокол заседания представительного органа муниципального образования или схода граждан, на котором был принят устав. Этот документ подтверждает соблюдение процедуры принятия.
• Сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) проекта устава, а также о результатах публичных слушаний. Это доказывает соблюдение принципа публичности и учета мнения населения.

После получения полного пакета документов регистрирующий орган приступает к его рассмотрению. Решение о государственной регистрации устава должно быть принято в тридцатидневный срок со дня его представления.

Проверка соответствия устава законодательству и антикоррупционная экспертиза

Ключевая задача регистрирующего органа в процессе регистрации – это проверка устава на соответствие широкому спектру нормативных правовых актов. Эта проверка включает несколько аспектов:

1. Соответствие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Это основополагающая проверка, направленная на исключение любых противоречий устава вышестоящим нормативным актам. Например, устав не может устанавливать ограничения прав граждан, не предусмотренные федеральным законодательством.
2. Соблюдение установленного федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Регистрирующий орган тщательно проверяет, были ли соблюдены все процедурные требования: сроки опубликования проекта, проведение публичных слушаний, кворум и большинство при принятии представительным органом или на сходе граждан.
3. Антикоррупционная экспертиза устава. С 2011 года эта экспертиза стала обязательной частью процесса регистрации. Ее цель – выявить в тексте устава так называемые «коррупциогенные факторы» – положения, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Это могут быть чрезмерная дискреция должностных лиц, пробелы в правовом регулировании, отсутствие четких процедур, позволяющие принимать необоснованные решения, и другие.

По результатам успешной регистрации уставу присваивается государственный регистрационный номер, и сведения о нем включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр. В течение пяти дней со дня принятия решения о регистрации устав и свидетельство о регистрации направляются главе муниципального образования.

Основания для отказа в государственной регистрации и их правовые последствия

Разрешительный характер государственной регистрации означает, что регистрирующий орган имеет право отказать в регистрации, если выявляются определенные нарушения. Основания для отказа строго регламентированы законодательством:

• Противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъектов РФ. Это наиболее распространенное основание, когда положения устава вступают в коллизию с нормами вышестоящего законодательства.
• Нарушение установленного порядка принятия устава. Например, несоблюдение 30-дневного срока опубликования проекта устава, отсутствие протокола публичных слушаний, принятие устава без необходимого квалифицированного большинства голосов.
• Наличие в уставе коррупциогенных факторов. Если антикоррупционная экспертиза выявила положения, которые создают условия для коррупции.

Последствия отказа в государственной регистрации могут быть крайне серьезными для муниципального образования. Фактически, отсутствие зарегистрированного устава лишает муниципальное образование возможности легитимно осуществлять свою деятельность. Новообразованные муниципальные образования в такой ситуации могут оказаться в состоянии длительного бездействия – до трех-четырех месяцев – что препятствует решению вопросов местного значения, таких как формирование бюджета, утверждение муниципальных программ, принятие решений по благоустройству и т.д. Это создает правовой вакуум и негативно сказывается на жизнедеятельности населения. И что из этого следует? Эффективность и непрерывность работы муниципалитета напрямую зависят от своевременной и корректной регистрации устава, что подчеркивает необходимость ответственного подхода к каждому этапу этого процесса.

Обжалование решений об отказе в государственной регистрации

Поскольку отказ в регистрации устава имеет серьезные правовые последствия, законодательство предусматривает механизмы для его обжалования. Граждане и органы местного самоуправления имеют право обжаловать как сам отказ, так и нарушение установленного срока регистрации.

Обжалование может быть осуществлено двумя путями:

1. В уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Это административный порядок обжалования, когда решение территориального органа Минюста обжалуется в вышестоящий орган – непосредственно в Министерство юстиции РФ.
2. В судебном порядке. Судебное обжалование является наиболее действенным инструментом защиты прав и законных интересов. Органы местного самоуправления могут подать административный иск в суд общей юрисдикции или арбитражный суд (в зависимости от характера спора) с требованием признать решение об отказе в регистрации незаконным.

Судебная практика по таким делам достаточно обширна, хотя актуальные статистические данные по оспариванию решений регистрирующих органов могут быть не всегда доступны. Так, согласно некоторым данным, в период с 15.10.2017 по 15.10.2018 судами было рассмотрено 4 заявления об оспаривании регистрационных действий: 3 касались отказов в регистрации, 1 – решения о государственной регистрации. По 3 делам было отказано в удовлетворении требований, по 1 делу истец отказался от требований. Эти данные, хотя и не самые свежие, показывают, что суды критически подходят к проверке оснований для обжалования, и органы местного самоуправления должны тщательно готовиться к таким процессам.

Вступление в силу и официальное опубликование уставов муниципальных образований

Государственная регистрация – это необходимый, но не единственный шаг к обретению уставом юридической силы. Чтобы документ начал реально действовать и регулировать правоотношения на территории муниципального образования, он должен быть официально опубликован.

Условия вступления устава в силу

Ключевым условием для вступления устава муниципального образования в юридическую силу является его официальное опубликование (обнародование). До этого момента, даже если устав принят представительным органом и прошел государственную регистрацию, он не может быть применен. Это требование закреплено в части 1 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ.

При опубликовании устава в обязательном порядке указываются дата государственной регистрации и номер свидетельства о государственной регистрации. Эти данные служат подтверждением легитимности документа и его соответствия установленным процедурам. Если устав опубликован с нарушением установленного порядка (например, без указания этих сведений или с фактическими ошибками), он не имеет юридической силы, что может привести к правовому коллапсу в муниципальном образовании.

Данное правило в полной мере отражает принцип публичности и всеобщности действия нормативных правовых актов. Правовые нормы должны быть доведены до сведения населения и всех заинтересованных лиц, чтобы они могли ориентироваться в правовом поле и соблюдать установленные правила.

Порядок и сроки официального опубликования

Обязанность по официальному опубликованию зарегистрированного устава возлагается на главу муниципального образования. Он обязан осуществить опубликование (обнародование) устава или муниципального правового акта о внесении в него изменений в течение семи дней со дня поступления уведомления о включении сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований. Этот срок является достаточно сжатым и требует от органов местного самоуправления оперативных действий.

Официальное опубликование может осуществляться различными способами, предусмотренными самим уставом муниципального образования или иными муниципальными правовыми актами:

• В официальных печатных изданиях муниципального образования (газетах, бюллетенях).
• На официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
• Путем размещения на специальных информационных стендах, доступных для всех жителей.

Важно отметить особенности вступления в силу изменений и дополнений в устав, касающихся структуры или полномочий органов местного самоуправления. Такие изменения вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего такие изменения. Это правило направлено на обеспечение стабильности деятельности органов власти и предотвращение ситуаций, когда действующий представительный орган изменяет свои полномочия или структуру в свою пользу, до истечения своего мандата. Таким образом, любое переформатирование управленческой системы откладывается до следующих выборов, предоставляя гражданам возможность оценить эти изменения.

Помимо уставов, часть 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что иные муниципальные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, и соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, также вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Это подчеркивает универсальность принципа публичности для всех значимых муниципальных правовых актов.

Проблемы правоприменительной практики и перспективы совершенствования законодательства в сфере уставов муниципальных образований

Несмотря на четкую законодательную базу, правоприменительная практика в сфере разработки, принятия и государственной регистрации уставов муниципальных образований не лишена проблем. Эти сложности часто возникают на стыке различных правовых норм, в условиях недостаточной координации между органами власти и требуют систематического внимания для повышения эффективности местного самоуправления.

Актуальные проблемы правоприменительной практики

1. Несогласованность судебных решений и действий регистрирующих органов. Одной из значимых проблем является отсутствие централизованного механизма информирования органов регистрации уставов муниципальных образований о судебных решениях, признающих те или иные положения уставов не соответствующими федеральному или региональному законодательству. Это приводит к тому, что в государственном реестре могут продолжать числиться зарегистрированные уставы, часть норм которых фактически утратила юридическую силу по решению суда. В целях частичного решения этой проблемы регистрирующие органы вынуждены проводить повторную экспертизу уже зарегистрированных уставов, а при выявлении противоречий направляют главам муниципальных образований письма с требованием привести уставы в соответствие с законодательством, копируя такие письма в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Это создает дополнительную нагрузку на органы власти и затягивает процесс.
2. Отсутствие актуальных статистических данных по оспариванию отказов в регистрации. Хотя судебная практика по вопросам признания не соответствующими законодательству отдельных положений уставов или оспаривания решений об отказе в государственной регистрации существует, найти актуальные и детализированные статистические данные о количестве таких дел, их исходах и общих тенденциях достаточно сложно. Имеющиеся данные (например, о 4 заявлениях, рассмотренных судами с 15.10.2017 по 15.10.2018) свидетельствуют лишь о единичных случаях, не позволяя получить полную картину. Недостаток такой информации затрудняет анализ эффективности работы регистрирующих органов и выявление системных проблем.
3. Риски паралича деятельности муниципального образования. Отсутствие зарегистрированного устава или отмена его новой редакции может привести к ситуации, когда муниципальное образование не сможет осуществлять свои уставные функции. Это означает невозможность принимать важнейшие решения по вопросам местного значения, формировать и исполнять бюджет, реализовывать социальные программы. Такая ситуация может длиться до трех-четырех месяцев, что критически сказывается на жизнедеятельности населения.
4. Сложность приведения уставов в соответствие с постоянно меняющимся законодательством. Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления регулярно претерпевает изменения. Каждое такое изменение требует оперативного внесения поправок в уставы муниципальных образований, что само по себе является трудоемким и затратным процессом, требующим соблюдения всех процедурных норм, включая публичные слушания и государственную регистрацию.

Предлагается рассмотреть возможность создания органов государственной власти, временно осуществляющих полномочия органов местного самоуправления по их просьбе или по решению суда, в случае, если отказ в регистрации устава ставит муниципальное образование в тяжелое положение. Это могло бы стать «подушкой безопасности» для муниципалитетов, обеспечивая непрерывно��ть выполнения публичных функций. Какой важный нюанс здесь упускается? Несмотря на все сложности, подобные временные меры должны быть чётко регламентированы, чтобы не нарушать принцип самостоятельности местного самоуправления, а лишь временно поддерживать его жизнеспособность в кризисной ситуации.

Перспективы совершенствования законодательства: Переход к Федеральному закону № 33-ФЗ от 20.03.2025

Ключевым событием, определяющим перспективы развития законодательства в сфере уставов муниципальных образований, является принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон имеет судьбоносное значение, поскольку он утрачивает силу Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 с 1 января 2027 года и устанавливает новую правовую модель местного самоуправления.

Основные новеллы, касающиеся уставов муниципальных образований, в новом Федеральном законе № 33-ФЗ от 20.03.2025:

• Концепция «единой системы публичной власти». Новый закон интегрирует местное самоуправление в единую систему публичной власти Российской Федерации, что может повлиять на степень самостоятельности муниципальных образований и, как следствие, на содержание их уставов. Вероятно, потребуется более детальное закрепление форм взаимодействия с государственными органами.
• Унификация требований к уставам. Предполагается, что новый закон может усилить унификационные требования к содержанию уставов, сокращая вариативность в регулировании отдельных вопросов, чтобы обеспечить единообразие в рамках «единой системы».
• Процедурные изменения. Хотя базовые принципы разработки, принятия и регистрации, вероятно, сохранятся, могут быть внесены уточнения в сроки, перечень документов и процедуры, направленные на оптимизацию процесса.
• Переходный период. Новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, а также муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с ним не позднее 1 января 2027 года. Это означает, что все муниципальные образования должны будут провести масштабную работу по анализу и внесению изменений в свои уставы, чтобы они соответствовали новому федеральному законодательству.

Таблица 2: Сравнительная характеристика ФЗ № 131-ФЗ и ФЗ № 33-ФЗ (в части уставов)

Критерий	Федеральный закон № 131-ФЗ (до 01.01.2027)	Федеральный закон № 33-ФЗ (с 01.01.2027)
Дата вступления в силу	06.10.2003	01.01.2027
Концепция	Местное самоуправление как самостоятельная ветвь власти	Местное самоуправление в единой системе публичной власти
Основные положения об уставах	Определяет структуру, содержание, порядок принятия, регистрации, опубликования. Достаточно широкие возможности для местной инициативы.	Вероятно, усиление унификации, более четкое регулирование взаимодействия с государственной властью. Задачи по приведению актов в соответствие.
Обязанность приведения в соответствие	Отсутствует (является действующим)	Субъекты РФ и МО обязаны привести свои акты в соответствие не позднее 01.01.2027

Предстоящий переход к новому законодательству ставит перед муниципальными образованиями и государственными органами серьезные задачи. Необходимо не только в срок привести уставы в соответствие с новыми нормами, но и обеспечить бесперебойное функционирование местного самоуправления в переходный период. Это потребует активного диалога, методической поддержки и внимательного изучения всех изменений, чтобы избежать правовых коллизий и обеспечить стабильность правового регулирования на местном уровне. Смогут ли все муниципальные образования своевременно адаптировать свои «местные конституции» к новым условиям, учитывая масштабы предстоящих изменений?

Заключение

Уставы муниципальных образований, являясь фундаментальным правовым актом, играют центральную роль в системе местного самоуправления Российской Федерации. Проведенный анализ позволяет заключить, что их правовая природа выходит за рамки обычного муниципального акта, приобретая черты «местной конституции», обладающей высшей юридической силой на своей территории, при строгом подчинении федеральному и региональному законодательству. Многоступенчатый порядок их разработки, принятия и государственной регистрации, включающий обязательное публичное обсуждение и антикоррупционную экспертизу, призван обеспечить легитимность, прозрачность и соответствие документа всем требованиям правовой системы.

Однако, как показал анализ правоприменительной практики, в этой сфере остаются нерешенные проблемы, в частности, в части координации между судебными и регистрирующими органами, а также в обеспечении непрерывности деятельности муниципалитетов в случае отказа в регистрации устава. Отсутствие актуальной и детализированной статистики по судебным спорам также затрудняет комплексный анализ ситуации.

Особое внимание следует уделить предстоящему стратегическому изменению законодательства – вступлению в силу Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025, который с 1 января 2027 года заменит действующий Федеральный закон № 131-ФЗ. Этот переход потребует от всех муниципальных образований не только глубокого осмысления новой концепции «единой системы публичной власти», но и масштабной работы по приведению своих уставов в соответствие с новыми правовыми реалиями.

В условиях постоянной эволюции правовой системы России, дальнейшие исследования в области уставов муниципальных образований необходимы. Они должны быть направлены на выработку механизмов более эффективной правоприменительной практики, минимизацию рисков правового вакуума для муниципалитетов и гармоничное внедрение принципов нового законодательства. Только так можно обеспечить устойчивое развитие местного самоуправления как ключевого элемента народовластия.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 04.08.2023).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями).
5. Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 25.12.2023).
6. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 13.06.2023).
7. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 31.07.2023).
8. Закон города Москвы от 17.03.2004 № 15 «О законодательных актах города Москвы».
9. Выдрин И.В. Муниципальное право России. 368 с.
10. Гречанная А.В. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в РФ. М.: Юридическая литература. 311 с.
11. Гайворонская Т.А. Муниципальные правовые акты // Законность. 2006. № 6. С. 32.
12. Завидова Н.А. О правоспособности муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. С. 21.
13. Костюшкина Н.В. Комментарий к Конституции РФ. М.: Юстицинформ, 2005. 376 с.
14. Кутафин О.Е. Муниципальное право РФ. М.: Юрист, 2006. 421 с.
15. Медведев И.В. Условия вступления в силу уставов муниципальных образований // Законность. 2006. № 6. С. 32.
16. Савельев Н.А. Нормативные акты муниципальных образований // Закон. № 7. С. 38.
17. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2006. 363 с.
18. Шкатулина Н.М. Основы местного самоуправления в РФ. М.: Юстицинформ, 2006. 298 с.
19. Порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. URL: https://xn—-7sbbj0a7aij.xn--p1ai/dokumenty/metodicheskie-rekomendatsii-po-voprosam-mestnogo-samoupravleniya/247-poryadok-prinyatiya-ustava-munitsipalnogo-obrazovaniya-vneseniya-v-nego-izmenenij-i-dopolnenij-poryadok-gosudarstvennoj-registratsii-ustavov-munitsipalnykh-obrazovanij (дата обращения: 19.10.2025).
20. Статья 12. Вступление в силу устава муниципального образования. Документы системы ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/17700140/01770138/ (дата обращения: 19.10.2025).
21. Устав муниципального образования: понятие, порядок разработки, принятия, вступления в силу. URL: https://studfile.net/preview/5277123/page:7/ (дата обращения: 19.10.2025).
22. Статья 14. Порядок разработки и принятия устава муниципального образования. URL: https://base.garant.ru/17700140/01770133/ (дата обращения: 19.10.2025).
23. Устав муниципального образования: порядок принятия, структура, гарантии реализации. URL: https://lawbooks.club/ugolovnoe-pravo-rossii/ustav-munitsipalnogo-obrazovaniya-poryadok-77292.html (дата обращения: 19.10.2025).
24. Статья 56. Устав муниципального образования. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44476/01e5491104e79b764d0092c72b2203666d93616a/ (дата обращения: 19.10.2025).
25. Порядок регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Администрация Парбигского сельского поселения. URL: https://parbig.ru/dokumenty/dokumenty-administratsii/323-poryadok-registratsii-ustavov-munitsipalnykh-obrazovanij-i-munitsipalnykh-pravovykh-aktov-o-vnesenii-izmenenij-v-ustavy-munitsipalnykh-obrazovanij (дата обращения: 19.10.2025).
26. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Правительство Республики Крым. URL: https://rk.gov.ru/uploads/msu/2015/05/29/1432924151_metodicheskie_rekomendacii_ustav_mo.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
27. О государственной регистрации уставов муниципальных образований от 21 июля 2005. URL: https://docs.cntd.ru/document/901944743 (дата обращения: 19.10.2025).
28. Глава 6. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ. Таицкое городское поселение. URL: https://taitsy.ru/zakonodatelstvo/mestnoe-samoupravlenie/glava-6-munitcipalnye-pravovye-akty (дата обращения: 19.10.2025).
29. Устав муниципального образования. Совет муниципальных образований Санкт-Петербурга. URL: https://sovetmo.spb.ru/ustav-munitsipalnogo-obrazovaniya/ (дата обращения: 19.10.2025).
30. Статья 1. Государственная регистрация уставов муниципальных образований. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54641/708316f7c62d644d56d15a519808a38c23178550/ (дата обращения: 19.10.2025).
31. Статья 7. Государственная регистрация уставов муниципальных образований, зарегистрированных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54641/1b54a20b7201c80c0c00d86e10741279093b169b/ (дата обращения: 19.10.2025).
32. Правовая природа устава муниципального образования. Ошколе.РУ. URL: https://oshkole.ru/pravo-i-yurisprudentsiya/pravovaya-priroda-ustava-municipalnogo-obrazovaniya-70624.html (дата обращения: 19.10.2025).
33. Устав муниципального образования как основной правовой акт местного значения. Брянская Учительская газета. URL: https://uchgazeta.ru/articles/ustav-munitsipalnogo-obrazovaniya-kak-osnovnoy-pravovoy-akt-mestnogo-znacheniya/ (дата обращения: 19.10.2025).
34. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-pravovoy-prirode-ustava-munitsipalnogo-obrazovaniya (дата обращения: 19.10.2025).
35. Обзор судебной практики. Нормативные правовые акты в Российской Федерации. URL: https://normativ.su/blog/sudebnaya-praktika/obzor-sudebnoy-praktiki-1/ (дата обращения: 19.10.2025).
36. Статья 1. Порядок разработки устава муниципального образования. URL: https://base.garant.ru/17700140/01770132/ (дата обращения: 19.10.2025).
37. Порядок разработки Устава муниципального образования. URL: https://studfile.net/preview/8061448/page:3/ (дата обращения: 19.10.2025).
38. Статья 4. Принятие решения о государственной регистрации устава муниципального образования. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54641/e231d6832fb91df88151249b6d80ff3b88b03037/ (дата обращения: 19.10.2025).
39. Регистрация устава муниципального образования и отказ в регистрации как мера ответственности. Фемида. Science. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/registratsiya-ustava-munitsipalnogo-obrazovaniya-i-otkaz-v-registratsii-kak-mera-otvetstvennosti (дата обращения: 19.10.2025).
40. № 131 ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кобринского сельского поселения. URL: https://kobrinskoe.ru/docs/federal-laws/n-131-fz-ot-06-10-2003-g-ob-obshchikh-printsipakh-organizatsii-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 19.10.2025).
41. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A4%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD_%C2%AB%D0%9E%D0%B1_%D0%BE%D0%B1%D1%89%D0%B8%D1%85_%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BD%D1%86%D0%B8%D0%BF%D0%B0%D1%85_%D0%BE%D1%80%D0%B3%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D0%B7%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8_%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE_%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_%D0%A4%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8%C2%BB (дата обращения: 19.10.2025).
42. Статья 5. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования. URL: https://base.garant.ru/17700140/01770140/ (дата обращения: 19.10.2025).
43. Принятие, вступление в силу и регистрация устава муниципального образования. URL: https://studme.org/168481/pravo/prinyatie_vstuplenie_silu_registratsiya_ustava_munitsipalnogo_obrazovaniya (дата обращения: 19.10.2025).
44. Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». URL: https://docs.cntd.ru/document/406059297 (дата обращения: 19.10.2025).
45. Устав муниципального образования «Городской округ Дзержинский» от 16 мая 2000 — Статья 47. Порядок принятия Устава и его вступление в силу. URL: https://docs.cntd.ru/document/469411984/paragraph/47 (дата обращения: 19.10.2025).
46. Устав муниципального образования: понятие, юридическая природа, содержание, порядок разработки, принятия, вступления в силу. URL: https://studfile.net/preview/6716503/page:7/ (дата обращения: 19.10.2025).
47. Порядок оформления положений о вступлении в силу муниципальных нормативных правовых актов. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164234/5888876c5b6b71c223c3b036c0a006626601f2f8/ (дата обращения: 19.10.2025).
48. Юридическая природа муниципальных правовых актов. Институт экономики и права Ивана Кушнира. URL: https://www.center-bereg.ru/b1900.html (дата обращения: 19.10.2025).
49. Устав муниципального образования в свете требований федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ustav-munitsipalnogo-obrazovaniya-v-svete-trebovaniy-federalnogo-zakona-ob-obschih-printsipah-organizatsii-mestnogo-samoupravleniya-v (дата обращения: 19.10.2025).
50. Порядок принятия уставов МО, внесения в них изменений и дополнений. DiSpace. URL: https://studfile.net/preview/10399435/page:17/ (дата обращения: 19.10.2025).
51. Устав как основополагающий документ муниципального образования. Текст научной статьи по специальности «Политологические науки». КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ustav-kak-osnovopolagayuschiy-dokument-munitsipalnogo-obrazovaniya (дата обращения: 19.10.2025).
52. Устав округа. МО Горноуральский Свердловской области. URL: https://gornouralsky.ru/ofitsialnaya-informatsiya/normotvorcheskaya-deyatelnost/ustav-okruga/ (дата обращения: 19.10.2025).
53. Проблемы регистрации устава муниципального образования. Текст научной статьи по специальности «Право». КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-registratsii-ustava-munitsipalnogo-obrazovaniya (дата обращения: 19.10.2025).
54. Отказ в регистрации устава. КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164234/df89e223b469466ae7dd31780447ec1f7411690e/ (дата обращения: 19.10.2025).
55. Обзор практики ведения государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде по состоянию на 25 октября 2017 г. URL: https://normativ.su/blog/gosudarstvennyy-reestr/obzor-praktiki-vedeniya-gosudarstvennykh-reestrov-ustavov-munitsipalnykh-obrazovaniy-i-munitsipalnykh-obrazovaniy-rossiyskoy-federatsii-v-elektronnom-vide-po-sostoyaniyu-na-25-oktyabrya-2017-g/ (дата обращения: 19.10.2025).