«Общее учреждение министерств» 1811 г.: Формуляр документа и система исполнительного делопроизводства в Российской Империи

Правовые и историографические рамки исследования

В истории российского государственного управления XIX век ознаменовался кардинальными административными преобразованиями, направленными на повышение эффективности центральной исполнительной власти. Ключевым актом этих реформ стало принятие Манифеста от 25 июня 1811 года «Об Общем учреждении министерств». Этот документ не просто заменил архаичную коллегиальную систему на министерскую; он впервые в истории российского делопроизводства заложил жестко регламентированную, унифицированную и иерархически структурированную систему документооборота, получившую название «исполнительное делопроизводство».

Актуальность изучения данной темы для современного архивоведения и истории государственного управления определяется тем, что именно в начале XIX века были сформированы базовые принципы работы с официальными документами, которые легли в основу отечественного документоведения. Цель настоящей работы — провести систематический анализ эволюции, типов и структуры (формуляра) официальных документов, а также системы делопроизводства в рамках министерской системы Российской Империи, опираясь на положения «Общего учреждения министерств» 1811 года. Для достижения этой цели необходимо решить ряд задач, включая анализ нормативно-правовой базы, классификацию видов документов и детальное изучение механизма «производства дел». В результате мы сможем не только понять исторический контекст, но и извлечь уроки эффективности для современных систем управления.

Историографический обзор

Исследование трансформации делопроизводства в XIX веке опирается на значительный пласт отечественной историографии. Историки и документоведы единогласно признают решающее значение реформы 1802–1811 годов для развития государственного аппарата и его документационного обеспечения.

Классическая советская школа архивоведения, представленная такими именами как **К. Г. Митяев**, рассматривала министерское делопроизводство как логическое развитие канцелярской системы, отмечая его более высокую оперативность по сравнению с коллегиальным. Митяев подчеркивал, что принцип единоначалия, внедренный в министерствах, требовал иного подхода к документам — они должны были стать инструментом быстрой передачи распоряжений и строгой отчетности.

Современные исследователи, в частности **Т. В. Кузнецова** и **М. В. Лившиц**, акцентируют внимание на том, что «Общее учреждение министерств» стало первым комплексным нормативным актом, который не просто описывал структуру, но и регламентировал функции и, самое главное, формы взаимодействия между различными уровнями власти через документ. По мнению этих авторов, именно приложение «Формы письмоводства» является революционным, поскольку оно впервые установило унифицированный **формуляр** документа для всех центральных учреждений.

Историки государственного управления (например, **А. А. Корнилов**) рассматривают реформу Сперанского как попытку рационализации бюрократического аппарата в духе европейских административных систем. Они указывают, что стандартизация документов и процедур была необходима для того, чтобы министр мог эффективно управлять своим ведомством, не утонув в бумажном потоке, характерном для предшествующей коллежской системы. Таким образом, историография подтверждает: министерская реформа была не только структурной, но, в первую очередь, документационной реформой, заложившей основы современного понимания делопроизводства как технологического процесса, что открыло путь к построению действительно централизованного государства.

Правовая и организационная основа министерской системы

Министерская реформа, ставшая одним из самых масштабных административных проектов первой четверти XIX века, была вызвана объективной потребностью в модернизации центрального управления. Архаичная коллегиальная система, унаследованная от Петра I, отличалась громоздкостью, коллегиальной безответственностью и крайней медлительностью в принятии решений.

Разработка реформы была тесно связана с именем **М. М. Сперанского**, который стремился заменить коллегиальный принцип, основанный на множестве голосов, на принцип **исполнительности** и **личной ответственности**. Начало реформе положил Манифест от 20 сентября 1802 года, которым вместо коллегий было учреждено **восемь первых министерств**: Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел, Юстиции, Коммерции, Народного просвещения, Финансов и Внутренних дел.

Манифест 1802 г. и «Общее учреждение министерств» 1811 г.

Завершением реформы стало принятие Манифеста от 25 июня 1811 года, который ввел в действие **«Общее учреждение министерств»**. Этот документ, вошедший в Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ РИ), том XXXI, № 24686, стал детальной инструкцией по организации и деятельности центральных исполнительных органов.

«Общее учреждение министерств» состояло из двух основных частей: «Образование министерств» и «Общее наказа министерствам». В нем была четко распределена вся сфера государственного управления на **пять главных частей**, что соответствовало функциональному принципу организации власти: I. Внешние сношения; II. Устройство внешней безопасности; III. Государственная экономия; IV. Устройство суда гражданского и уголовного; V. Устройство внутренней безопасности.

Этот акт не просто структурировал аппарат, но и определил жесткие правила ведения дел, включая принципы документооборота и составления документов, что стало обязательным для всех центральных учреждений.

Принцип единоначалия и стандартизация структуры

Центральным элементом новой системы был принцип **единоначалия** (или исполнительности), который кардинально отличался от коллегиального управления XVIII века.

• Личная Ответственность: Министр единолично управлял своим ведомством, принимал решения и нес за них личную ответственность перед императором. Это требовало быстрой и безошибочной передачи информации и исполнения, что прямо отразилось на необходимости стандартизации документов.
• Типовая Структура: Для обеспечения единообразия управления, закон ввел жесткую, иерархическую структуру, ставшую типовой для всех министерств:
  • Министр (единоначальник).
  • Товарищ Министра (заместитель).
  • Совет Министра (совещательный орган).
  • Канцелярия Министра (орган общего документооборота и контроля).
  • Департаменты (функциональные подразделения).
  • Отделения (части департаментов).
  • Столы (низовые исполнительные ячейки).

Как при таком обилии уровней власти можно было обеспечить скорость принятия решений?

Таблица 1. Сравнительный анализ системы управления

Характеристика	Коллегиальная система (XVIII в.)	Министерская система (XIX в.)
Принцип принятия решений	Коллегиальный (множество голосов)	Единоначальный (единоличная воля министра)
Ответственность	Коллективная, размытая	Личная (перед императором)
Характер делопроизводства	Обсуждательный, протокольный	Исполнительный, оперативный
Главный документ	Протокол заседания	Резолюция, Предписание

Эта стандартизация структуры напрямую повлияла на документооборот, поскольку каждый уровень иерархии (от Стола до Министра) получил четко определенные функции в процессе «производства дел».

Система делопроизводства: от вступления до отчета

В контексте XIX века термин **«делопроизводство»** имел более широкое значение, чем современное документоведение. Он обозначал всю деятельность аппарата по подготовке, рассмотрению и решению государственного дела, и поэтому часто назывался **«производством дела»**. Параллельно существовал термин **«письмоводство»**, который относился непосредственно к форме и технике составления документов.

«Общее учреждение министерств» четко разграничивало эти понятия, но оба они были жестко регламентированы.

Пять обязательных стадий «Производства дел»

Глава V «Общего учреждения министерств» (§ 69) стала методологическим ядром, которое впервые закрепило пять универсальных и обязательных стадий прохождения любого дела в министерстве:

1. **Вступление дел:** Первичный прием, регистрация и распределение входящей корреспонденции. Вступление дел происходило либо в Канцелярии министра (если дело было общегосударственной важности или касалось лично министра), либо непосредственно в Департаменте.
2. **Движение их, или собственно так называемое производство:** Основная стадия работы над документом, включающая разработку, согласование и оформление проекта решения.
3. **Отправление дел:** Передача готовых документов (предписаний, отношений, докладов) адресатам.
4. **Ревизия дел:** Проверка правильности ведения дел и их исполнения, осуществляемая начальниками отделений и директорами департаментов. Это был внутренний контрольный механизм, гарантирующий соблюдение юридического значения формуляра.
5. **Отчеты:** Составление обязательной отчетности о проделанной работе и финансовом состоянии ведомства.

Канцелярия министра играла роль центрального регистратора, ведя **общий журнал входящих дел**, который, в зависимости от важности и секретности, подразделялся на три части: высочайшие указы/повеления, обыкновенные бумаги и секретные бумаги.

Механизм «Движения дел» (собственно производство)

Стадия «движение их» (§ 90) была самой сложной и требовала максимальной детализации. Она начиналась с **резолюции** министра на входящем документе.

Предположим, министр получил рапорт от губернатора о необходимости выделения средств на строительство дороги. Министр накладывает резолюцию: «К докладу со справкой».

• **Поступление на Стол:** Дело поступало в соответствующий Стол Отделения Департамента. Чиновник Стола (столоначальник) собирал необходимые справки, извлекал данные из архива и готовил черновик ответа или проект решения.
• **Разработка проекта:** На этом этапе чиновник готовил так называемую **Докладную записку** (или справку), в которой анализировалась ситуация, предлагались варианты решения и обосновывалась необходимость действий.
• **Прохождение по иерархии:**
  • Докладная записка передавалась Начальнику Отделения для визы.
  • Затем Директору Департамента, который имел право вносить коррективы или визировать документ.
  • Наконец, проект возвращался к Министру, который либо утверждал его, превращая в официальный исходящий документ (например, Предписание), либо отклонял.

Таким образом, «движение дел» означало не просто перемещение бумаги, а сложный, многоуровневый процесс аналитической работы, согласования и утверждения, который обеспечивал исполнение воли министра в строгом соответствии с законом.

Видовой состав и формуляр служебных документов

Министерская система привела к необходимости строгой **классификации документов**, основанной на их назначении и, что особенно важно, на **иерархическом принципе** — кому, от кого и по какому вопросу направляется документ. Это позволяло мгновенно определить его юридический статус и порядок прохождения.

Классификация документов по адресату и иерархии

Видовой состав документации был четко структурирован в зависимости от положения корреспондента в административной пирамиде:

1. **Документы, направляемые в вышестоящие инстанции:**
   • **Высочайшие доклады/Всеподданнейшие доклады:** Документы, направляемые Министром непосредственно Императору. Они имели высший юридический вес.
   • **Предложения и Представления:** Документы, направляемые в Государственный Совет или Комитет министров.
2. **Документы для обмена между равными учреждениями:**
   • **Отношения:** Основной вид переписки между министерствами, а также между Департаментами разных министерств по вопросам, требующим совместного решения или информирования.
   • **Сообщения, Официальные письма:** Использовались для передачи информации, не требующей немедленного ответа или действия.
3. **Документы, направляемые подведомственным местам и лицам:**
   • **Предписания:** Основной распорядительный документ, подписываемый Министром (или Директором Департамента, действующим по его поручению) и имеющий силу приказа для подчиненных учреждений (губернаторов, ведомственных управлений).
   • **Циркуляры:** Общие распоряжения, рассылаемые одновременно многим подчиненным учреждениям по типовому вопросу.
4. **Документы, получаемые от подчиненных мест и лиц:**
   • **Рапорты и Донесения:** Отчетные или информационные документы, направляемые нижестоящими чиновниками или учреждениями вышестоящим (например, губернатор → Министр внутренних дел).

Иерархический принцип определял и компетенцию. Например, **Директор департамента** обладал правом направлять министру **Записки (Докладные записки)**, в департаменты других министерств — **Отношения**, а подчиненным — **Предписания**.

Формуляр документа и его юридическое значение

Для обеспечения единообразия, исключения подделок и ускорения работы, «Общее учреждение министерств» ввело революционное приложение — **«Формы письмоводства»**. Это приложение устанавливало единые формы и структуру (формуляр) для всех центральных делопроизводственных документов.

Формуляр документа XIX века включал следующие унифицированные элементы:

Элемент формуляра	Описание	Значение
**Угловой штамп/Расположение реквизитов**	Наименование учреждения (Министерство), Департамент, Отделение.	Четкая идентификация отправителя и его структурной принадлежности.
**Исходящий индекс и Дата**	Обязательное указание регистрационного номера и точной даты отправления.	Контроль за движением дела и его хронология.
**Заголовок (Оглавление)**	Краткое изложение содержания документа.	Ускорение регистрации и классификации дела.
**Адресат**	Точное указание адресата (должность, учреждение).	Обеспечение иерархической корректности.
**Текст**	Разделение на части (вступление, изложение сути, резолютивная часть).	Логичность и ясность изложения.
**Подпись**	Министр, Товарищ Министра или Директор Департамента.	Придание юридической силы.

Внедрение типографских бланков с заранее напечатанным угловым расположением реквизитов стало важным шагом в унификации.

Критически важным положением в этом контексте является § 262 «Общего учреждения министерств». Этот параграф впервые в российской практике прямо связал юридическую силу документа с соблюдением его формы: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».

Это означало, что малейшее отступление от утвержденного формуляра могло лишить документ его правового значения. Подобная жесткая регламентация не только упорядочила документооборот, но и повысила ответственность чиновников за правильное оформление служебных актов, обеспечивая предсказуемость государственного управления.

Отчетная документация

Особое внимание закон уделял отчетности, поскольку система единоначалия требовала жесткого контроля со стороны Императора. Закон устанавливал три обязательных вида отчетности, которые министры должны были регулярно представлять:

1. **Отчеты в суммах (Финансовые отчеты):** Подробные сведения о доходах и расходах ведомства.
2. **Отчеты в делах (Отчеты о деятельности):** Статистические и описательные данные о количестве решенных и нерешенных дел, эффективности работы Департаментов.
3. **Отчеты в «видах и предположениях» (Планы):** Проекты и стратегические замыслы ведомства на предстоящий период, служащие основой для планирования работы на следующий год.

Эти отчеты, особенно **Всеподданнейшие отчеты министров**, являются сегодня ценнейшим источником для историков, поскольку они не только отражают состояние дел, но и демонстрируют высокий уровень систематизации информации в министерской системе.

Заключение: Историческое значение и выводы

Реформа центрального управления Российской Империи, завершившаяся принятием «Общего учреждения министерств» в 1811 году, стала поворотным моментом в истории отечественного делопроизводства и государственного управления. Она ознаменовала переход от медлительной, безответственной коллегиальной системы к **исполнительному, иерархическому и унифицированному министерскому делопроизводству**.

Ключевые выводы исследования:

1. **Административно-правовая основа:** «Общее учреждение министерств» 1811 года, разработанное при участии М. М. Сперанского, стало первым комплексным законодательным актом, который обеспечил не только структурную реорганизацию, но и методологическую базу для работы с документами.
2. **Технология «Производства дел»:** Впервые была закреплена пятиступенчатая система делопроизводства, которая четко разграничивала стадии от **вступления** до **отчета**. Детальный механизм **«движения дел»** (исполнение резолюции через иерархию Департамент → Отделение → Стол) обеспечил оперативность и подотчетность.
3. **Унификация Формуляра:** Введение приложения «Формы письмоводства» и широкое использование типографских бланков заложили основы стандартизации официальных документов. Самое главное — **§ 262** установил прямую зависимость юридической силы документа от соблюдения установленной формы, что является краеугольным камнем современного документоведения.
4. **Видовая Классификация:** Документы были четко классифицированы по иерархическому принципу (Высочайшие доклады, Отношения, Предписания), что повысило ясность компетенции должностных лиц и сократило возможность бюрократических коллизий.

Таким образом, унификация формуляра и введение строгого регламента «производства дел» в XIX веке стали критически важным шагом к формированию централизованной, профессиональной исполнительной власти в Российской Империи. Наследие этой реформы — вплоть до типовых элементов формуляра и принципов регистрации — заложило основы для последующего развития отечественного документооборота. Неужели современные системы управления, несмотря на все технологические достижения, всегда могут похвастаться такой же строгостью и четкостью в исполнении регламентов, как это было закреплено в документе 1811 года?

Список использованной литературы

1. Общее учреждение министерств 1811 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание Первое. Т. 31. № 24064.
2. Общее учреждение министерств: Манифест явился завершением министерской реформы… // Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т. 6. URL: https://msu.ru (дата обращения: 22.10.2025).
3. Бахтеев, Ю. Д., Захаров, В. Ф., Наумов, И. Н. Документационное обеспечение управления предприятий и организаций и архивное хранение документов.
4. Виноградова, Т. В. Законодательные акты первой половины XIX века об организации и делопроизводстве губернских правлений // Делопроизводство. 1999. № 2.
5. Виноградова, Т. В. Регулирование документообразования и унификация документов местных органов власти и управления в первой половине 19 в. // Секретарское дело. 1997. № 3.
6. Кузнецова, Т. В. Делопроизводство (Документационное обеспечение управления). Москва: ЗАО Бизнес-школа «Интел-синтез», 1999. 320 с.
7. Лившиц, Я. З. Документационное обеспечение управления. Москва, 1975. 64 с.
8. Организация работы с документами: учебник / под ред. В. А. Кудряева. Москва: ИНФРА-М, 1998.
9. Сидоренко, Е. В. Складывание документооборота в учреждениях I четверти XVIII века // Делопроизводство. 2007. № 2. С. 89–92.
10. Система министерского делопроизводства XIX – начала XX вв. URL: https://studfile.net (дата обращения: 22.10.2025).
11. ФОРМИРОВАНИЕ МИНИСТЕРСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В НАЧАЛЕ XIX В. // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
12. Министерская система в Российской империи // Историко-документальный департамент МИД России. URL: https://mid.ru (дата обращения: 22.10.2025).
13. Утверждён манифест об «Общем учреждении министерств» // Президентская библиотека имени Б.Н. Ельцина. URL: https://prlib.ru (дата обращения: 22.10.2025).