Правовое регулирование и содержание видов использования земель в Российской Федерации: доктрина, классификация и актуальные новеллы законодательства

Теоретические основы и правовое содержание понятия «использование земель»

Сфера земельных отношений в Российской Федерации, будучи одним из самых динамично развивающихся направлений права, требует постоянного, глубокого аналитического осмысления. Исследование, посвященное правовому содержанию видов использования земель, затрагивает фундаментальные вопросы взаимодействия человека и природы, частного интереса и публичной функции государства в области природопользования.

Согласно статистическим данным, общая площадь земельного фонда Российской Федерации составляет порядка 1,7 млрд га. При этом земли лесного фонда занимают свыше 66% территории страны, что подчеркивает не только масштаб земельных ресурсов, но и критическое значение принципа рационального и экологически ответственного землепользования, закрепленного в Земельном кодексе РФ (ЗК РФ).

Целью настоящего исследования является комплексный нормативно-правовой и доктринальный анализ понятия «использование земель», его классификации, механизмов предоставления земельных участков, а также сравнительное изучение прав пользования на землю с учетом последних законодательных новелл (2020–2025 гг.).

Понятие и сущность использования земель в российском праве

В земельном праве категория «использование земель» является центральной, определяя не только экономическую, но и экологическую функцию земельного участка.
С доктринальной точки зрения, использование земель — это совокупность правомерных действий субъектов земельных отношений, направленных на извлечение полезных свойств земли (почвы, территории) или на размещение объектов для осуществления хозяйственной, социальной или природоохранной деятельности, в строгом соответствии с установленным правовым режимом.

Законодательное понятие «использования» тесно связано с понятием «земельных отношений», которые, согласно статье 3 ЗК РФ, регулируются земельным законодательством. Ключевым требованием к использованию земель, зафиксированным в статье 12 ЗК РФ («Цели охраны земель»), является обязанность осуществлять его способами, обеспечивающими:

1. Сохранение экологических систем.
2. Способность земли быть средством производства (особенно в сельском и лесном хозяйстве).
3. Сохранение земли как основы для осуществления хозяйственной и иной деятельности.

Таким образом, правовое содержание использования земель базируется на неразрывной связи между правом и обязанностью: правообладатель, будь то собственник или арендатор, получает право пользования, но одновременно несет обязанность соблюдать целевое назначение участка и требования охраны окружающей среды, что является прямым следствием принципа приоритета охраны земли.

Принципы правового режима использования земель

Правовой режим использования земель формируется на основе комплекса принципов, закрепленных в статье 1 и статье 12 ЗК РФ. Среди них выделяется принцип, имеющий решающее значение для современного земельного права.

Принцип приоритета охраны земли. Подпункт 2 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ провозглашает: «приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества». Этот принцип означает, что любые гражданско-правовые сделки или иные формы оборота земельных участков не могут нарушать публичный интерес, связанный с сохранением земли, ее плодородия и экологической устойчивости.

Аналитическое расширение принципа: В случае конфликта между правом собственности на землю (регулируемым ГК РФ) и необходимостью ее охраны (регулируемой ЗК РФ), превалируют земельно-правовые ограничения. Например, если собственник сельскохозяйственного участка не выполняет мероприятий по борьбе с сорняками или борщевиком, что ведет к деградации земли, его право может быть принудительно прекращено в судебном порядке, несмотря на наличие у него свидетельства о собственности. В конце концов, разве не ясно, что общественный интерес в сохранении природного ресурса стоит выше сиюминутного частного права?

Владение, пользование и распоряжение землей, согласно ЗК РФ, осуществляются свободно, но только при условии, что это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц.

Классификация и правовой режим земель по целевому назначению и разрешенному использованию

Правовой режим каждого конкретного земельного участка определяется двумя ключевыми юридическими категориями: целевым назначением (принадлежностью к определенной категории земель) и видом разрешенного использования (ВРИ).

Категории земель: общая характеристика и статистика

Целевое назначение земель является основой их правового регулирования и использования. В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ, все земли Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий:

№	Категория земель	Ключевая цель использования	Примерная доля в РФ (на 2025 г.)
1	Земли сельскохозяйственного назначения	Производство сельскохозяйственной продукции	~22%
2	Земли населенных пунктов	Застройка и развитие поселений	~1%
3	Земли промышленности и иного специального назначения	Размещение промышленных, транспортных, оборонных объектов	~1%
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	Природоохранные, научные, историко-культурные цели	~14%
5	Земли лесного фонда	Лесохозяйственная деятельность	>66%
6	Земли водного фонда	Размещение и обслуживание водных объектов	<1%
7	Земли запаса	Не используются, могут быть переведены в другие категории	~5%

Юридическое значение этой классификации состоит в том, что использование земельного участка не по его целевому назначению (например, строительство завода на землях лесного фонда без изменения категории) является грубым нарушением земельного законодательства и влечет административную, а в некоторых случаях и уголовную ответственность, а также возможность принудительного изъятия участка. Как видно из представленных данных, земли лесного фонда занимают доминирующее положение, что обусловливает особое внимание законодателя к их охране и регулированию лесопользования.

Виды разрешенного использования (ВРИ) как элемент правового режима

Если категория земель определяет общее, крупномасштабное назначение, то ВРИ конкретизирует, какая именно деятельность может осуществляться на конкретном земельном участке. Это особенно актуально для земель населенных пунктов, где правовой режим регулируется не только ЗК РФ, но и Градостроительным кодексом РФ через Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

Согласно градостроительному законодательству, ВРИ подразделяются на три группы:

1. Основные ВРИ: Могут быть выбраны правообладателем самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований с органами власти.
2. Условно разрешенные ВРИ: Требуют специального разрешения, которое выдается уполномоченным органом после проведения публичных слушаний (или обсуждений).
3. Вспомогательные ВРИ: Допускаются только в дополнение к основным или условно разрешенным видам и направлены на обеспечение их функционирования (например, парковки, хозяйственные постройки).

В отличие от категории земель, которая может быть изменена только на основании решения уполномоченного органа и сопряжена со сложной процедурой перевода, основной или вспомогательный ВРИ может быть выбран правообладателем в одностороннем порядке, исходя из ПЗЗ, путем внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

Сравнительно-правовой анализ вещных и обязательственных прав на земельные участки

Земельный кодекс РФ выделяет несколько прав на земельные участки, которые по своей правовой природе делятся на вещные (собственность, постоянное (бессрочное) пользование) и обязательственные (аренда, безвозмездное срочное пользование). Для юридического анализа критически важно понимать различия между правом постоянного (бессрочного) пользования и правом безвозмездного срочного пользования.

Право постоянного (бессрочного) пользования: ограничения и реформирование

Право постоянного (бессрочного) пользования (ППБП) является вещным правом, предоставляющим субъекту возможность владеть и пользоваться участком на неопределенный срок, но с жесткими ограничениями по распоряжению им. Право безвозмездного срочного пользования, напротив, имеет обязательственную природу.

Реформирование (ЗК РФ 2001 г.): С введением в действие ЗК РФ в 2001 году круг субъектов, которым может предоставляться ППБП, был кардинально сужен. В настоящее время это право предоставляется исключительно:

• Органам государственной власти и местного самоуправления.
• Государственным и муниципальным учреждениям.
• Федеральным казенным предприятиям.

Необоротоспособность: Ключевое ограничение ППБП — его необоротоспособность. Субъект ППБП не вправе распоряжаться земельным участком: продавать, передавать в залог, сдавать в аренду или ссуду (за исключением установления сервитута или передачи служебного надела).

Урегулирование прошлых прав: Для граждан, получивших ППБП до 2001 года, законодатель предусмотрел механизм реализации права на приватизацию. В рамках так называемой «дачной амнистии» и связанных с ней положений, граждане, обладающие этим правом, имеют возможность однократно бесплатно приобрести земельный участок в собственность. Федеральным законом действие этого права было продлено до 1 марта 2031 года, что свидетельствует о стремлении государства завершить процесс оформления вещных прав на землю, возникших в советский период.

Право безвозмездного срочного пользования

Право безвозмездного срочного пользования (ПБСП) имеет принципиально иную правовую природу. Оно является обязательственным правом, то есть правом, основанным на договоре.

Критерий сравнения	Право постоянного (бессрочного) пользования (ППБП)	Право безвозмездного срочного пользования (ПБСП)
Правовая природа	Вещное право (ст. 20 ЗК РФ)	Обязательственное право (ст. 24 ЗК РФ, гл. 36 ГК РФ «Ссуда»)
Срок	Неопределенный (бессрочный)	Определенный, ограниченный договором (срочный)
Субъекты предоставления	Только публичные субъекты (государственные/муниципальные учреждения)	Широкий круг субъектов (включая граждан и ЮЛ)
Распоряжение участком	Запрещено (необоротоспособность)	Запрещено, так как основано на доверии и срочном характере
Основание прекращения	Принудительное изъятие (нарушение, нецелевое использование)	Истечение срока договора

ПБСП регулируется как специальными нормами ЗК РФ (например, ст. 24), так и общими положениями о договоре ссуды (безвозмездного пользования) Гражданского кодекса РФ (ст. 689–701). По истечении срока, установленного в соглашении, участок подлежит безусловному возврату (передаче) собственнику — государству или муниципалитету. Данное право часто используется для предоставления служебных наделов или участков для размещения социальных объектов на короткий срок.

Процедурные особенности предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности

Общий принцип предоставления: торги в форме аукциона

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, строго регламентирована главой V.1 ЗК РФ. Общее правило, закрепленное в пункте 1 статьи 39.6 и пункте 1 статьи 39.3 ЗК РФ, состоит в том, что продажа земельных участков или предоставление их в аренду осуществляется исключительно на торгах, проводимых в форме аукциона.

Цель этого принципа: Обеспечение конкуренции, прозрачности и наиболее эффективного использования земельных ресурсов, а также предотвращение коррупционных схем и злоупотреблений со стороны уполномоченных органов.

Пошаговый алгоритм предоставления на торгах:

1. Подготовка: Уполномоченный орган принимает решение о проведении аукциона, обеспечивает выполнение кадастровых работ (при необходимости) и постановку участка на учет.
2. Извещение: Публикация извещения о проведении аукциона в официальных источниках и на сайте torgi.gov.ru.
3. Прием заявок: Сбор заявок от заинтересованных лиц.
4. Аукцион: Проведение аукциона, на котором участники делают ставки.
5. Заключение договора: Заключение договора купли-продажи или аренды с победителем аукциона.

Использование исключений из торгов (Процедурная «Слепая Зона»)

Хотя торги являются общим правилом, законодательство предусматривает широкий, но строго исчерпывающий перечень случаев, когда земельный участок может быть предоставлен без проведения аукциона.

Критическое значение для правоприменительной практики имеет пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ, который содержит более 34 конкретных оснований для предоставления земельного участка в аренду без торгов. Эти исключения, по сути, являются государственным механизмом реализации публичных интересов или прав граждан, имеющих особый статус.

Примеры критически важных исключений из торгов:

• Предоставление для выполнения международных обязательств Российской Федерации.
• Предоставление для размещения объектов, необходимых для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности.
• Предоставление гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение (например, многодетные семьи).
• Предоставление для реализации масштабных инвестиционных проектов, определенных в соответствии с законами субъектов РФ (при условии соответствия критериям).
• Предоставление участков собственникам зданий, сооружений, расположенных на этих участках (при оформлении прав на землю).

Использование любого из этих исключений требует от заявителя четкого обоснования, основанного на конкретном подпункте закона. Если основание не соответствует закону, уполномоченный орган обязан отказать в предоставлении без торгов.

Обязанности заявителя и уполномоченного органа

Процедура предоставления участка без торгов начинается с подачи заявления в уполномоченный орган (местную администрацию, орган государственной власти). В заявлении обязательно должны быть указаны основание предоставления (ссылка на норму ЗК РФ), вид права и предполагаемая цель использования.

Обязанность заявителя (Кадастровые работы): Если земельный участок не учтен в ЕГРН или его границы требуют уточнения (межевания), заявитель обязан за свой счет обеспечить выполнение кадастровых работ и постановку участка на государственный кадастровый учет (за исключением случаев, когда участок формируется по инициативе уполномоченного органа). В случае, если заявление подано, например, для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), уполномоченный орган, прежде чем принять решение, обязан опубликовать извещение о предоставлении земельного участка. Это делается для того, чтобы убедиться в отсутствии других потенциальных заявителей, что обеспечивает принцип справедливости и открытости.

Государственный контроль, надзор и новейшие тенденции в регулировании использования земель

Эффективное правовое регулирование использования земель невозможно без системы государственного контроля и мониторинга, которые обеспечивают соблюдение правового режима и защиту публичных интересов.

Государственный мониторинг земель (ГМЗ): цели и виды

Государственный мониторинг земель (ГМЗ), согласно статье 67 ЗК РФ, представляет собой неотъемлемую часть системы государственного экологического мониторинга. Это система регулярных наблюдений, оценки и прогнозирования изменений состояния земель.

Цели ГМЗ:

• Своевременное выявление изменений состояния земель.
• Оценка и прогнозирование негативных процессов (эрозия, засоление, загрязнение).
• Информационное обеспечение государственного управления земельными ресурсами.

ГМЗ подразделяется на два основных вида:

1. Мониторинг использования земель: Наблюдение за фактическим использованием участков на предмет соответствия целевому назначению и ВРИ.
2. Мониторинг состояния земель: Наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земли, включая плодородие почв и загрязнение.

Разграничение полномочий Государственного земельного надзора (ГЗН)

Государственный земельный надзор (ГЗН) — это ключевой инструмент принуждения к соблюдению требований законодательства. Он осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, чьи полномочия строго разграничены для предотвращения дублирования и повышения эффективности.

Орган ГЗН	Предмет надзора	Основание регулирования
Росреестр	Использование земель в соответствии с целевым назначением и ВРИ. Надзор за самовольным занятием, неиспользованием участков, а также за соблюдением порядка переоформления прав.	Статья 71 ЗК РФ
Россельхознадзор	Надзор на землях сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодьях в составе земель населенных пунктов. Контроль за воспроизводством плодородия почв, защитой от эрозии, соблюдением правил обращения с пестицидами.	Статья 711 ЗК РФ
Росприроднадзор	Надзор в части предотвращения порчи земель (загрязнение, захламление отходами, нарушение рекультивации) и на особо охраняемых природных территориях (ООПТ).	Статья 712 ЗК РФ

Четкое разграничение полномочий позволяет адресно применять меры административного воздействия. Например, если участок не используется по целевому назначению (простаивает), проверку проводит Росреестр. Если же на участке, предназначенном для сельского хозяйства, зафиксирована деградация плодородия, этим занимается Россельхознадзор.

Новейшие законодательные обязанности и последствия нарушений (Ключевая Новелла)

Последние изменения в земельном законодательстве направлены на ужесточение требований к рациональному использованию и повышение прозрачности оборота земель.

1. Обязанность борьбы с инвазивными растениями (с 1 марта 2026 г.):
Федеральный закон от 31.07.2025 N 294-ФЗ вводит новую, беспрецедентную обязанность для всех правообладателей земельных участков: проводить мероприятия по защите земель от распространения опасных видов инвазивных (чужеродных) растений (например, борщевика Сосновского) и их уничтожению.

Неисполнение этой обязанности, направленной на сохранение плодородия и экологической безопасности, влечет не только предписание, но и серьезные административные штрафы:

• Для граждан: до 50 000 руб.
• Для юридических лиц: до 700 000 руб.

Кроме того, систематическое невыполнение этой обязанности может быть расценено как нецелевое использование или порча земли и стать основанием для принудительного изъятия участка по решению суда.

2. Обязательность установленных границ для сделок (с 1 марта 2025 г.):
Согласно ФЗ от 26.12.2024 N 487-ФЗ, с 1 марта 2025 года вводится критически важное требование: регистрация сделок с земельными участками (купля-продажа, дарение) и регистрация прав на объекты капитального строительства на них невозможна, если в ЕГРН отсутствуют сведения о местоположении границ участка (то есть границы не уточнены).

Эта новелла призвана в кратчайшие сроки обеспечить выполнение целей Национальной системы пространственных данных по увеличению доли участков с координированными границами и устранить споры, связанные с некорректным межеванием.

Заключение

Проведенный анализ подтверждает, что правовое регулирование видов использования земель в Российской Федерации является комплексным и многоуровневым, опирающимся на доктринальный приоритет охраны земли как важнейшего природного ресурса.

Основные выводы исследования:

1. Дуализм правового режима: Правовой режим использования земель определяется не только категорией (целевым назначением), но и конкретными Видами Разрешенного Использования (ВРИ), причем последние играют решающую роль в градостроительном регулировании.
2. Смена парадигмы прав пользования: Институт права постоянного (бессрочного) пользования фактически законсервирован для публичных субъектов, а для граждан, обладающих этим правом с советских времен, законодатель продлил процедуру бесплатной приватизации до 1 марта 2031 года. В то же время, обязательственное право безвозмездного срочного пользования (ссуда) находит широкое применение для краткосрочных нужд.
3. Исключения из торгов как процедурная норма: Общее правило предоставления участков через торги нивелируется широким, но исчерпывающим перечнем исключений (более 34 оснований в п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ), что требует от правоприменителей и заявителей высокой точности в обосновании цели предоставления.
4. Усиление контроля и новые обязанности: Государственный земельный надзор (ГЗН) демонстрирует тенденцию к углублению специализации (четкое разграничение полномочий Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора).
5. Критическая актуализация законодательства: Введение с 2025–2026 гг. новых требований (обязательная борьба с инвазивными растениями под угрозой крупных штрафов и обязательность сведений о границах для сделок) кардинально меняет правовое содержание обязанностей правообладателей и ужесточает требования к обороту земельных участков.

Эволюция земельного законодательства РФ ясно указывает на смещение фокуса от простого экономического использования к модели рационального, экологически ориентированного землепользования, что является ключевым трендом современного земельного права.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 9. Ст. 851.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.09.2025 г.). [Электронный ресурс]. URL: https://online.zakon.kz/ (дата обращения: 30.10.2025).
4. О мелиорации земель: федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ (в ред. от 14.10.2014) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
5. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
6. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
7. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 2002. № 6.
8. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 22.06.2010). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (вместе с «Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»): Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 (ред. от 02.11.2013) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.
10. Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании: Постановление Правительства РФ от 24.07.2000 № 554 (в ред. от 15.09.2005) // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.
11. Блищенко, В. И. Глобализация и международное право // Глобализация, государство, право, XXI век. Московский юридический форум: по материалам выступлений. М., 2004.
12. Боголюбов, С. А. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров. М.: Юрайт, 2011. 607 с.
13. Демин, А. А. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2002. 384 с.
14. Лукьянова, Е. Г. Глобализация и правовая система России: основные направления развития. М.: Норма, 2006. 112 с.
15. Мазуренко, А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010. 392 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Поленина, С. В., Гаврилова, О. А., Колдаева, Н. П. Правотворчество в условиях глобализации: традиции и новаторство // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / под ред. С.В. Полениной, В.М. Баранова, Е.В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 111–118.
17. Важные изменения с 2025 года: как россиянам теперь оформлять земельные участки. [Электронный ресурс]. URL: https://myseldon.com/ (дата обращения: 30.10.2025).
18. Право на постоянное (бессрочное) пользование и пожизненно наследуемое владение земельным участком: теоретические основы, сравнительный анализ. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
19. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ И СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ И ПРАВА ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО ВЛАДЕНИЯ. [Электронный ресурс]. URL: https://meridian-journal.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).