Государственные внебюджетные социальные фонды РФ после реформы 2023 года: правовой статус, финансовый механизм и перспективы развития (на 2025 год)

Введение

В контексте радикальных трансформаций российской финансовой системы, обусловленных необходимостью повышения эффективности и оптимизации административных процессов, реформа государственных внебюджетных социальных фондов, кульминацией которой стало создание Социального фонда России (СФР) с 1 января 2023 года, приобрела критическую актуальность. Объединение двух гигантов — Пенсионного фонда РФ (ПФР) и Фонда социального страхования РФ (ФСС) — не просто изменило структуру социального обеспечения; оно заложило новую правовую и финансовую основу для реализации конституционных гарантий граждан в сферах пенсионного, социального и медицинского страхования.

Актуальность темы обусловлена не только масштабностью законодательных изменений, закрепленных в Федеральном законе № 236-ФЗ от 14.07.2022 года, но и необходимостью детального анализа их практического влияния на бюджетную систему государства и жизнь миллионов граждан. В условиях плановой бюджетной деятельности на 2025 год и последующий период, особое значение приобретает изучение механизмов формирования и использования средств СФР и Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС), а также оценка финансовой устойчивости новой консолидированной системы.

Цель настоящей работы состоит в формировании исчерпывающего и актуального на 2025 год анализа правовых основ, функций, механизмов формирования и использования государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации в свете последних законодательных и организационных изменений.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить актуальный правовой статус и ключевые функции СФР и ФФОМС.
2. Проанализировать организационную структуру и принципы управления СФР после консолидации.
3. Исследовать бюджетный механизм фондов, включая источники доходов, направления расходов и статистику исполнения бюджета за 2023 год и плановые показатели на 2025 год.
4. Раскрыть методологические подходы (актуарное оценивание, персонифицированный учет), обеспечивающие финансовую устойчивость СФР.
5. Провести критическую оценку проблем финансовой устойчивости и сравнить российскую модель социального страхования с зарубежным опытом.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе формирования и использования средств государственных внебюджетных социальных фондов РФ. Предметом исследования являются финансово-бюджетный механизм, структура доходов и расходов СФР и ФФОМС, а также нормативно-правовая база, регулирующая их деятельность.

Правовой статус и функции государственных внебюджетных социальных фондов РФ

Система государственных внебюджетных фондов занимает уникальное место в финансовой архитектуре Российской Федерации. В отличие от федерального бюджета, фонды имеют строго целевое назначение и формируются за счет обязательных страховых взносов, что придает им черты автономности и специализированного управления. Основополагающим в их определении является тот факт, что это государственные финансовые институты, создаваемые Правительством РФ для реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение, страхование и охрану здоровья. С точки зрения финансового права, они обладают признаками публично-правовых образований, осуществляющих финансовую деятельность на основе специального законодательства, включая Бюджетный кодекс РФ и федеральные законы о конкретных видах страхования. Два ключевых института, обеспечивающих выполнение этих конституционных гарантий, сегодня определяют ландшафт социального страхования.

Ключевыми государственными внебюджетными социальными фондами в РФ по состоянию на 2025 год являются:

1. Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (СФР).
2. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС).

Фонд пенсионного и социального страхования РФ (СФР): правовая природа и основные задачи

Создание СФР стало крупнейшей реформой в сфере социального страхования, объединившей под единым управлением функции обязательного пенсионного и социального страхования.

Правовая природа СФР. В соответствии с Федеральным законом от 14.07.2022 № 236-ФЗ, СФР является государственным внебюджетным фондом, созданным при Правительстве Российской Федерации в организационно-правовой форме государственного учреждения. Этот статус подчеркивает его двойственную природу: с одной стороны, это финансовый институт, управляющий целевыми фондами, а с другой — государственное учреждение, обеспечивающее предоставление широкого спектра услуг. Консолидация произошла путем реорганизации Пенсионного фонда РФ (ПФР) с одновременным присоединением к нему Фонда социального страхования РФ (ФСС). Деятельность Фонда стартовала 1 января 2023 года, при этом особо подчеркивается, что создание СФР не привело к прекращению или изменению ранее возникших обязательств ПФР и ФСС, гарантируя таким образом непрерывность исполнения социальных обязательств.

Ключевые функции и задачи СФР:

СФР выполняет следующие ключевые функции, охватывающие практически весь спектр социального обеспечения:

• Обязательное пенсионное страхование (ОПС) и государственное пенсионное обеспечение: Назначение, перерасчет и выплата всех видов пенсий (страховых, государственных, накопительных).
• Обязательное социальное страхование (ОСС) на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством: Выплата пособий по больничным листам, пособий по беременности и родам, ежемесячных пособий по уходу за ребенком.
• ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: Финансирование мер по профилактике, реабилитации и выплате соответствующих пособий.
• Предоставление мер социальной защиты (поддержки):
  • Управление программой Материнского капитала.
  • Предоставление Технических Средств Реабилитации (ТСР).
  • Выплата Единовременных денежных выплат (ЕДВ) федеральным льготникам.
  • Выплата Федеральной социальной доплаты к пенсии.

Таким образом, СФР стал центральным оператором государственной социальной политики, реализующим принцип «одного окна» для большинства социальных выплат.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС)

ФФОМС сохранил свою независимую структуру в ходе реформы 2023 года, поскольку его деятельность сосредоточена на ином виде обязательного социального страхования — медицинском. Его роль остается критически важной для финансовой стабильности сектора здравоохранения.

Правовой статус и роль ФФОМС. ФФОМС также является государственным внебюджетным фондом, но его исключительная миссия — обеспечение финансовой устойчивости и функционирования системы обязательного медицинского страхования (ОМС). Основные задачи ФФОМС включают:

• Аккумулирование средств на ОМС.
• Обеспечение финансового контроля за деятельностью территориальных фондов ОМС.
• Финансирование базовой программы ОМС, гарантируя гражданам равные возможности в получении медицинской помощи.

ФФОМС играет роль основного финансового регулятора в сфере здравоохранения, обеспечивая прозрачность и целевое использование средств, поступающих от страховых взносов и межбюджетных трансфертов.

Реформа 2023 года: Организационная структура и консолидация услуг СФР

Консолидация ПФР и ФСС в СФР преследовала две главные цели: снижение административных издержек для государства и бизнеса, а также повышение качества и скорости предоставления услуг гражданам. Для достижения этих целей была выстроена новая вертикально интегрированная система управления.

Вертикальная структура и органы управления Социального фонда России

Новая структура СФР представляет собой единую централизованную систему управления с четкой вертикальной иерархией. Такая централизация критически важна для унификации бюджетного учета, стандартизации госзакупок и единообразия предоставления услуг по всей стране. Более того, именно эта структура позволяет оперативно реагировать на изменения в законодательстве и требования граждан, чего не хватало разрозненным фондам.

Органы управления Фонда:

1. Председатель Фонда: Является единоличным исполнительным органом. Он назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации и несет персональную ответственность за реализацию функций Фонда.
2. Правление Фонда: Это коллегиальный орган управления, который осуществляет стратегическое руководство и контроль. Его численность, согласно уставным документам, составляет 35 человек, что отражает сложность и многогранность задач, стоящих перед СФР (пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальная поддержка).
3. Контрольно-ревизионная комиссия Фонда: Создается для обеспечения внешнего и внутреннего контроля за финансово-хозяйственной деятельностью центрального аппарата и территориальных органов СФР. Ее деятельность обеспечивает прозрачность расходования средств и соблюдение бюджетной дисциплины.

Территориальная структура:

На региональном уровне СФР функционирует через 89 территориальных Отделений (по числу субъектов РФ), которые выполняют оперативные функции. Под их руководством действует обширная сеть клиентских служб. Именно клиентские службы реализуют принцип «одного окна», позволяя гражданам получать полный спектр социальных и пенсионных услуг в одном месте, независимо от того, какой фонд ранее предоставлял ту или иную услугу.

Принцип «Единого окна» и централизация социальных выплат

Консолидация фондов позволила унифицировать и централизовать процесс администрирования страховых взносов и социальных выплат. Разве не для этого и проводилась масштабная реформа — чтобы максимально упростить взаимодействие граждан с государством?

Единое пособие. Одним из наиболее значимых социальных проектов, запущенных одновременно с созданием СФР (с 01.01.2023), стало введение единого пособия. Этот инструмент консолидировал 5 ранее существовавших выплат для семей с детьми и беременных женщин.

Вид пособия до 2023 года	Получатель	Статус после 2023 года
Пособие беременным женщинам, вставшим на учет в ранние сроки	Беременные женщины	Включено в Единое пособие
Ежемесячные выплаты на первого ребенка до 3 лет	Семьи с низким доходом	Включено в Единое пособие
Ежемесячные выплаты на второго ребенка до 3 лет	Семьи с низким доходом	Включено в Единое пособие
Ежемесячные выплаты на детей от 3 до 8 лет	Семьи с низким доходом	Включено в Единое пособие
Ежемесячные выплаты на детей от 8 до 17 лет	Семьи с низким доходом	Включено в Единое пособие

Такая консолидация упростила для граждан процесс обращения за помощью, требуя подачу всего одного заявления вместо пяти. Это существенный административный выигрыш, который напрямую ведет к снижению бюрократической нагрузки на получателей.

Анализ бюджетного механизма СФР и ФФОМС: доходы, расходы и финансовая устойчивость

Финансовая основа деятельности внебюджетных фондов базируется на строгом бюджетном планировании и целевом расходовании средств. Анализ исполнения бюджета СФР и ФФОМС за прошлые годы и плановых показателей на 2025 год демонстрирует ключевые тенденции в государственном финансировании социальной сферы.

Источники формирования и основные статьи расходов бюджета СФР

Бюджет СФР, как и любой внебюджетный социальный фонд, имеет два основных источника формирования: страховые взносы и межбюджетные трансферты (МБТ).

1. Страховые взносы: Поступления от работодателей по единому тарифу на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование.
2. Межбюджетные трансферты (МБТ): Средства, поступающие из федерального бюджета, необходимые для покрытия дефицита пенсионной системы, финансирования базовых социальных выплат и компенсации льгот.

Финансовый анализ бюджета СФР (2023 год и план 2025 года)

Ключевой характеристикой финансового состояния СФР является его дефицитность. Исторически российская пенсионная система является дотационной, что требует значительной поддержки из федерального бюджета.

Показатель (млрд рублей)	Исполнение 2023 года	Плановые показатели 2025 года	Отклонение (2025 к 2023)
Общий объем доходов	13 264,9	16 623,9	+ 25,3%
Межбюджетные трансферты (МБТ)	4 019,8	4 022,3	+ 0,1%
Общий объем расходов	13 858,3	16 993,4	+ 22,6%
Дефицит (-) / Профицит (+)	— 593,4	— 369,5	Сокращение дефицита
Расходы на пенсионное обеспечение	9 227,5	Не детализировано в общем плане	—

Источник: Отчеты об исполнении бюджета СФР за 2023 год; ФЗ о бюджете СФР на 2025 год.

Ключевые выводы по финансовой статистике:

• Основная статья расходов: Пенсионное обеспечение остается крупнейшей статьей расходов СФР, превышая 9 трлн рублей в 2023 году.
• Сохранение дефицита: Несмотря на существенный рост доходов, прогнозируемый дефицит на 2025 год (369,5 млрд рублей) сохраняется, хотя и демонстрирует тенденцию к сокращению относительно 2023 года. Это сокращение может быть обусловлено как ростом сбора страховых взносов, так и оптимизацией административных расходов, достигнутой за счет консолидации.
• Зависимость от МБТ: Объем межбюджетных трансфертов остается стабильно высоким (около 4 трлн рублей), подтверждая, что значительная часть обязательств СФР финансируется за счет общих налоговых поступлений федерального бюджета, а не исключительно за счет страховых взносов. И что из этого следует? Это прямо указывает на то, что СФР выполняет не только страховую, но и фискальную функцию, перераспределяя общегосударственные доходы в пользу наименее защищенных слоев населения.

Бюджет Федерального фонда ОМС (ФФОМС).

Бюджет ФФОМС, напротив, демонстрирует более высокую финансовую устойчивость. За 2023 год он был исполнен с профицитом в размере 104,7727 млрд рублей. Планируемый объем доходов ФФОМС на 2025 год прогнозируется в сумме 4,3 трлн рублей. Профицитность ФФОМС обусловлена его страховым характером и более точным актуарным балансом между взносами и расходами на базовую программу ОМС.

Методологическое обеспечение деятельности СФР

Финансовая устойчивость СФР обеспечивается не только механизмом дотирования, но и строгими методологическими инструментами, прежде всего актуарным оцениванием и персонифицированным учетом.

Обязательное актуарное оценивание.

В отличие от кассового метода учета, актуарное оценивание (актуарные расчеты) — это ключевой инструмент долгосрочного финансового планирования, необходимый для оценки долгосрочных обязательств Фонда. Согласно законодательству, деятельность СФР по расчету размеров тарифов страховых взносов и оценке финансовой состоятельности подлежит обязательному актуарному оцениванию.

• Функция актуарных расчетов: Актуарное оценивание позволяет СФР проводить финансовую оценку обязательств перед застрахованными лицами на долгосрочный период (десятилетия вперед), учитывая демографические прогнозы, инфляцию и экономический рост.
• Использование: Актуарное заключение является обязательной частью материалов, которые представляются в Правительство РФ и Государственную Думу при разработке и принятии законов, устанавливающих размеры тарифов страховых взносов и изменяющих условия пенсионного или социального обеспечения.

Система персонифицированного учета и ЕФС-1.

СФР управляет крупнейшей в России информационной системой, которая содержит сведения о пенсионных, социальных и трудовых правах граждан. Эта система, основанная на принципе персонифицированного учета, позволяет максимально точно рассчитывать права граждан и контролировать поступление взносов.

• Масштаб: По состоянию на конец 2023 года в системе насчитывалось 159 934 988 актуальных индивидуальных лицевых счетов граждан. Такой объем данных критически важен для индивидуализации пенсионных прав и проактивного предоставления услуг.
• Единая отчетность ЕФС-1: Реформа 2023 года существенно снизила административную нагрузку на работодателей за счет введения единой формы отчетности ЕФС-1. Эта форма заменила четыре ранее действовавшие формы отчетности, которые подавались в ПФР и ФСС (СЗВ-ТД, СЗВ-СТАЖ, ДСВ-3 и 4-ФСС). Унификация отчетности является прямым следствием консолидации фондов и способствует повышению качества персонифицированного учета.

Проблемы финансовой устойчивости и международный опыт социального страхования

Анализ деятельности СФР не может быть полным без критической оценки его финансовой устойчивости и сравнения российской модели с мировыми практиками, что позволяет определить перспективы совершенствования.

Критическая оценка финансовой устойчивости и проблемы зависимости от федерального бюджета

Несмотря на организационный успех реформы 2023 года, в финансово-бюджетном механизме СФР сохраняются системные проблемы, главной из которых является высокий уровень зависимости от внешнего финансирования.

Проблема зависимости. Как было показано в разделе 4.1, расходы бюджета СФР на выплату страховых пенсий не покрываются в полной мере страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование. Это приводит к ежегодной необходимости привлечения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в объеме, превышающем 4 триллиона рублей. Эта зависимость означает, что финансовая устойчивость СФР тесно связана с состоянием федерального бюджета и может быть подвержена рискам при сокращении федеральных доходов.

Проблема коэффициента замещения. Ключевым индикатором эффективности пенсионной системы является коэффициент замещения (отношение среднего размера пенсии к средней заработной плате).
Каков же важный нюанс, упускаемый здесь?

• Целевой показатель: Согласно Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ (до 2030 года), целевой коэффициент замещения трудовой пенсией по старости должен составлять до 40% утраченного заработка.
• Фактический показатель: Фактический коэффициент замещения страховой пенсией по старости в последние годы составляет около 36,2%.

Недостижение целевого значения коэффициента замещения является серьезным вызовом. Причиной этого разрыва является не только демографическая нагрузка, но и недостаточный объем страховых поступлений, что вынуждает государство балансировать между поддержанием низких ставок взносов и обеспечением достойного уровня жизни пенсионеров. Фактически, низкий коэффициент замещения демонстрирует, что текущая система, несмотря на высокую ставку взносов, не может гарантировать адекватный уровень жизни после выхода на заслуженный отдых.

Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта (на примере Германии)

Сравнительный анализ позволяет понять, насколько конкурентоспособна российская модель социального страхования. Для сравнения выберем Германию, которая, как и Россия, использует континентальную (бисмарковскую) модель социального страхования.

Ключевые различия заключаются в подходе к социальному налогообложению, а именно в размере совокупной ставки взносов, уплачиваемых работодателем.

В Российской Федерации с 2023 года введен единый тариф страховых взносов (в пределах лимитной базы), который составляет 30% (включает ОПС, ОСС на случай временной нетрудоспособности и ОМС).

В Германии, где бремя взносов распределяется примерно поровну между работником и работодателем, расчетная совокупная доля, уплачиваемая работодателем за обязательное социальное страхование (пенсионное, медицинское, по безработице, по уходу), существенно ниже.

Расчет совокупной доли работодателя в Германии (2024 год):

Формула расчета:

C_Германия ≈ Ставка_пенсионное / 2 + Ставка_безработица / 2 + Ставка_мед. / 2 + Ставка_уход / 2

Примерные ставки в Германии на 2024 год (половина ставки уплачивается работодателем):

• Пенсионное страхование: 18,7%
• Страхование по безработице: 3,0%
• Медицинское страхование: 14,6% (базовая) + 1,7% (дополнительная)
• Страхование по уходу: 3,4%

Подставляя данные в формулу:

C_Германия ≈ 18,7% / 2 + 3,0% / 2 + (14,6% + 1,7%) / 2 + 3,4% / 2

C_Германия ≈ 9,35% + 1,50% + 8,15% + 1,70% = 20,70%

Вывод сравнения: Российский единый тариф (30%) значительно выше, чем совокупная доля работодателя в Германии (около 20,7%). Этот факт указывает на то, что, несмотря на высокую ставку, СФР все равно не может обеспечить финансовый баланс пенсионной системы, что частично объясняется масштабными бюджетными обязательствами по финансированию социальных выплат через Фонд.

Перспективы развития СФР: цифровизация и повышение эффективности

Перспективы совершенствования финансово-бюджетного механизма СФР лежат в плоскости повышения эффективности сбора взносов и дальнейшей цифровизации услуг. Эти шаги являются ключевыми для достижения финансовой независимости Фонда.

1. Уменьшение ненаблюдаемой экономики. Актуальным направлением повышения финансовой устойчивости является уменьшение масштабов «серого рынка труда». Каждый работник, выведенный из тени, увеличивает поступления страховых взносов, что снижает потребность в межбюджетных трансфертах.
2. Проактивное информирование и цифровизация. СФР активно развивает проактивные сервисы, основанные на данных персонифицированного учета. Примером является проактивное информирование граждан об их пенсионных и социальных правах (например, уведомления, автоматически направляемые мужчинам с 45 лет и женщинам с 40 лет). Дальнейшее развитие таких сервисов снизит административные расходы и повысит доверие граждан к системе.

Заключение

Проведенный анализ подтверждает, что реформа 2023 года, выразившаяся в создании Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации (СФР) и закреплении его статуса Федеральным законом № 236-ФЗ, стала ключевым событием в новейшей истории государственных и муниципальных финансов. СФР, наряду с ФФОМС, образует основу системы государственных внебюджетных социальных фондов, реализуя функции обязательного пенсионного, социального и медицинского страхования.

Основные выводы:

1. Правовой и организационный статус: СФР успешно функционирует как единое государственное учреждение с централизованной вертикальной структурой управления, включающей Председателя, Правление (35 человек) и Контрольно-ревизионную комиссию. Эта консолидация позволила реализовать принцип «единого окна» для граждан, в частности, путем введения единого пособия, объединившего пять ранее существовавших выплат.
2. Бюджетный механизм: Бюджет СФР характеризуется крупным объемом финансовых операций (плановые расходы на 2025 год — 16 993,4 млрд рублей) и сохраняющимся дефицитом (план 2025 года — 369,5 млрд рублей). Это подтверждает высокую зависимость Фонда от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, объем которых стабильно превышает 4 трлн рублей.
3. Методологическое обеспечение: Финансовая деятельность СФР опирается на передовые методологические инструменты, включая обязательное актуарное оценивание для долгосрочного планирования и крупнейшую в стране систему персонифицированного учета, содержащую почти 160 млн актуальных счетов. Внедрение единой отчетности ЕФС-1 оптимизировало взаимодействие с работодателями.
4. Проблемы и перспективы: Главным вызовом остается финансовая устойчивость пенсионной подсистемы. Фактический коэффициент замещения страховой пенсией (около 36,2%) не достигает целевого показателя Стратегии развития (40%). Сравнительный анализ показал, что российский единый тариф страховых взносов (30%) значительно превышает долю работодателей в развитых странах (например, в Германии — около 20,7%), что указывает на структурные проблемы в балансировании системы.

Перспективы совершенствования механизма фондов связаны с дальнейшей цифровизацией, развитием проактивных сервисов и, что наиболее важно, с мерами по сокращению ненаблюдаемой экономики для расширения базы страховых взносов и уменьшения финансовой зависимости от федерального бюджета. Иначе говоря, без снижения доли «серой» экономики и устранения дисбаланса между обязательствами и поступлениями, система СФР продолжит оставаться крупнейшим получателем федеральных дотаций.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 16 июля 1998 г.]. М.: Омега-Л, 2009.
3. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт-М, 2009.
4. О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации: Федеральный закон от 14.07.2022 N 236-ФЗ (ред. от 25.12.2023).
5. О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов: Федеральный закон от 30.11.2024 г. № 423-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации.
6. О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов: Федеральный закон от 30 ноября 2024 г. N 422-ФЗ.
7. Об исполнении бюджета Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации за 2023 год: Документ от 08 июля 2024 г.
8. Перспективный план работы Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2025 год: [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс.
9. Годовой отчет Социального фонда России за 2023 год: [Электронный ресурс] // СФР. URL: sfr.gov.ru.
10. ТРАНСФОРМАЦИЯ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru.
11. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОТЧИСЛЕНИЙ НА СОЦИАЛЬНЫЕ НУЖДЫ В РОССИИ, В США И В ЕВРОПЕ: [Электронный ресурс] // vaael.ru.
12. SOCIAL INSURANCE SYSTEMS IN RUSSIA AND GERMANY: SOCIOLOGICAL ANALYSIS: [Электронный ресурс] // ResearchGate.