Институт юридических лиц публичного права в Российской Федерации: комплексный теоретико-правовой анализ

В российской правовой доктрине и практике, несмотря на широкое использование, до сих пор отсутствует легальное определение понятия «юридическое лицо публичного права» (ЮЛПП). Этот парадокс, когда категория активно применяется, но не закреплена законодательно, создает серьезные вызовы для правоприменительной практики и порождает многочисленные научные дискуссии. В условиях стремительного развития государственного управления и экономики, когда публичные функции все чаще делегируются специализированным структурам, потребность в четком понимании правового статуса таких образований становится критически важной. Институт ЮЛПП является одним из наиболее сложных и многогранных явлений в российском праве, находящимся на стыке административного, гражданского и конституционного права.

Целью настоящей работы является комплексный, исторически осмысленный и актуализированный анализ института юридических лиц публичного права в Российской Федерации. В рамках исследования будут раскрыты теоретические основы ЮЛПП, представлены детализированные классификации, глубоко освещен административно-правовой статус на конкретных примерах, а также систематизированы современные научные дискуссии и правоприменительные проблемы с учетом новейших законодательных изменений и судебной практики. Структура работы последовательно проведет читателя от фундаментальных понятий до наиболее острых проблем, предлагая исчерпывающий обзор этого динамично развивающегося института.

Теоретические основы института юридических лиц публичного права

Путь к пониманию юридических лиц публичного права начинается с осознания их фундаментальной природы. Это не просто административные единицы или коммерческие предприятия, а уникальные образования, рожденные на пересечении публичных интересов и гражданского оборота. Отсутствие прямого законодательного закрепления их понятия лишь подчеркивает сложность и эволюционный характер этого института, который требует глубокого анализа.

Понятие и сущность юридического лица публичного права

В отечественной правовой доктрине, несмотря на отсутствие легального закрепления, под юридическим лицом публичного права (ЮЛПП) традиционно понимается образование, которое инициируется публичным субъектом (государством), регулируется нормативно-правовым актом, преследует некоммерческие цели, наделено властно-публичными полномочиями, находится в иерархическом подчинении, характеризуется слабо выраженной автономией и особым положением собственности. Такая трактовка базируется на глубоком анализе сущности и функций подобных образований, выходящих за рамки классического определения юридического лица, данного в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Согласно ГК РФ, юридическим лицом признается организация, обладающая обособленным имуществом, отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, способная от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести обязанности, а также выступать истцом и ответчиком в суде. Эта общая дефиниция служит отправной точкой, но не в полной мере охватывает специфику публичных субъектов.

Потребность в категории ЮЛПП обусловлена необходимостью упорядочения регламентации участия публично-правовых образований и их органов в гражданских правоотношениях. Исторически и логически публичные субъекты, будь то государство или его органы, не могут быть полностью исключены из имущественного оборота. Однако их участие имеет принципиальные отличия от частных лиц, поскольку оно всегда опосредовано публичными целями и интересами. Введение категории ЮЛПП позволяет систематизировать передачу публичных функций юридическим лицам, создавая единые правовые основы для их деятельности, особенно в вопросах собственности, которая в данном контексте приобретает особый правовой режим. Гражданская правосубъектность таких лиц является вторичной, выступая лишь средством для достижения более значимых, публичных целей, а не самоцелью.

Признаки юридических лиц публичного права

Юридические лица публичного права обладают рядом специфических признаков, которые отличают их от частноправовых образований и позволяют идентифицировать их в правовой системе:

1. Инициирование публичным субъектом: ЮЛПП создаются по воле государства или иного публично-правового образования. Это означает, что их появление обусловлено не частной инициативой, а публичной необходимостью и реализуется через соответствующие властные акты.
2. Регулирование нормативно-правовым актом: В отличие от частных юридических лиц, чья деятельность регламентируется учредительными документами (уставами), статус ЮЛПП определяется специальными нормативно-правовыми актами. Это могут быть федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Например, правовое положение Центрального банка Российской Федерации определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
3. Некоммерческая цель: Основная цель возникновения и функционирования ЮЛПП не сводится к извлечению прибыли. Их деятельность направлена на решение общественно значимых задач, выполнение государственных функций, обеспечение публичных интересов. Хотя они могут участвовать в гражданском обороте и получать доходы, это лишь средства для достижения публичных целей.
4. Наделение властно-публичными полномочиями: Этот признак является одним из наиболее ярких. ЮЛПП наделяются государственно-властными полномочиями, осуществление которых для них является обязательным. Примерами таких полномочий являются требования полиции к гражданам и должностным лицам о прекращении противоправных действий, проверка документов или вызов граждан для дачи объяснений (статья 13 Федерального закона «О полиции»). Внутренняя жизнь публичной корпорации подчиняется действию таких же норм, какими регулируется собственная жизнь государства, а её власть получает атрибуты государственной власти.
5. Иерархическое подчинение: ЮЛПП, как правило, находятся в системе иерархического подчинения вышестоящим органам публичной власти. Это обеспечивает контроль и координацию их деятельности в рамках единой государственной политики.
6. Слабо выраженная автономия: В силу своей публичной природы и подчиненности, ЮЛПП обладают ограниченной автономией в принятии решений по сравнению с частными юридическими лицами. Их деятельность жестко регламентирована и контролируется.
7. Особое положение собственности: Имущество ЮЛПП имеет специфический правовой режим. Оно не является ни чисто государственной, ни частной собственностью в полном смысле, а служит для выполнения публичных задач. Это порождает сложности в правоприменительной практике, особенно в вопросах определения истинного должника в обязательствах.
8. Целевая правоспособность: ЮЛПП обладают целевой правоспособностью, то есть их объём и пределы прав и обязанностей строго определяются целями и задачами, сформулированными в публичном акте об их создании. Они могут совершать только те действия, которые прямо предписаны или разрешены законом. Это отличает их от частных юридических лиц, обладающих общей правоспособностью, позволяющей совершать любые действия, не запрещенные законом.

Важно отметить, что необеспечительная функция основной деятельности, где участие в обороте является основной публичной функцией такого лица, также выступает ключевым признаком. Гражданская правосубъектность публичных юридических лиц всегда вторична и выступает средством для достижения других, в том числе публичных, целей, а не является самоцелью.

Исторический обзор формирования и развития института ЮЛПП в России

Истоки представлений о юридических лицах публичного права в России уходят корнями в дореволюционное правоведение, где уже тогда возникали дискуссии о природе государства и его органов как участников гражданского оборота. Русские правоведы, такие как Г.Ф. Шершеневич, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, обращали внимание на двойственный характер правоотношений с участием государства, где оно выступало то как носитель суверенитета, то как субъект имущественных отношений. Однако систематизированное понятие ЮЛПП в современном его виде начало формироваться значительно позже.

В советский период, с доминированием государственной собственности и плановой экономики, вопрос о самостоятельности публичных образований в гражданском обороте не стоял столь остро. Все институты рассматривались как части единого государственного механизма, а их правосубъектность носила производный характер от государства.

Решающий этап в формировании института ЮЛПП в России связан с постсоветской трансформацией и переходом к рыночной экономике, сопровождавшимся возрождением частного права. В 1990-е годы, когда активно формировалось новое гражданское законодательство, стала очевидной необходимость разграничения публичных и частных интересов. Однако, разработчики Гражданского кодекса РФ (1994, 1996 гг.) сознательно отказались от включения категории ЮЛПП в систему юридических лиц, предусмотренных кодексом, сосредоточившись на частноправовых образованиях. Позиция В.Е. Чиркина о неприменимости понятия юридического лица ГК РФ к органам государства отражает эту историческую линию. Тем не менее, практика жизни требовала от государственных органов и иных публичных образований участия в гражданском обороте. Чтобы реализовать эту потребность, практически все органы государственной власти в Российской Федерации стали юридическими лицами на основании Конституции РФ, преимущественно функционируя как государственные учреждения (казенные, автономные, бюджетные).

Концепция юридического лица публичного права получила новое развитие в юридической доктрине уже в начале XXI века. Ученые, такие как О.Ю. Усков, С.Н. Братусь и М.И. Кулагин, активно начали разрабатывать понятие и признаки ЮЛПП, подчеркивая их отличия от традиционных юридических лиц. Особый импульс дискуссии придали появление таких форм, как государственные корпорации (например, Роскосмос, Ростех) и публичные фонды, которые, не вписываясь в классические гражданско-правовые формы, тем не менее, активно участвовали в гражданском обороте, выполняя при этом государственные задачи. В 2010 году термин «юридическое лицо публичного права» даже появился в официальном документе — предложениях Министерства экономического развития РФ о преобразовании некоторых государственных корпораций, что свидетельствовало о признании этой категории на уровне исполнительной власти. Эти процессы показывают, что, несмотря на отсутствие легального закрепления, институт ЮЛПП является объективной реальностью российского правопорядка, требующей дальнейшего осмысления и регулирования.

Отличия юридических лиц публичного права от юридических лиц частного права

Разграничение между публичным и частным правом является краеугольным камнем европейской правовой системы, и именно на этой границе формируются уникальные черты юридических лиц публичного права, отличающие их от их частноправовых аналогов. Это не просто вопрос формы, а глубокое различие в целях, функциях и правовом режиме, что порождает критические последствия для их правового регулирования и взаимодействия в гражданском обороте.

Критерии разграничения

Сравнительный анализ юридических лиц публичного права (ЮЛПП) и юридических лиц частного права (ЮЛЧП) выявляет фундаментальные различия, обусловленные их природой и целями существования. Эти различия можно систематизировать по нескольким ключевым критериям:

Критерий	Юридические лица публичного права	Юридические лица частного права
Порядок создания	Создаются по воле государства на основании публично-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства).	Создаются частными лицами или коммерческими организациями на основании устава или иного учредительного документа.
Цели деятельности	Основная цель — осуществление публичных функций, решение общественно значимых задач, обеспечение государственных интересов. Некоммерческий характер.	Основная цель — извлечение прибыли (для коммерческих) или достижение иных, некоммерческих, но частных интересов (для НКО).
Объём правоспособности	Целевая правоспособность: Могут совершать только те действия, которые прямо предписаны или разрешены законом для выполнения их публичных задач.	Общая правоспособность: Вправе совершать любые действия, не запрещенные законом.
Властные полномочия	Наделены государственно-властными полномочиями, осуществление которых для них обязательно. Выступают как носители государственной воли.	Не обладают государственно-властными полномочиями. Их деятельность основана на принципах гражданского оборота.
Взаимоотношения с учредителями	Находятся в иерархическом подчинении вышестоящим органам публичной власти, обладают ограниченной автономией.	Отношения строятся на принципах автономии воли и равенства сторон (для корпораций) или на основе учредительных документов (для унитарных).
Правовой режим имущества	Имущество имеет особый публично-правовой режим, не является ни чисто государственной, ни частной собственностью в полном смысле, служит для выполнения публичных задач.	Имущество принадлежит им на праве собственности или ином вещном праве, может быть свободно отчуждено (с учетом ограничений).

Деление на частное и публичное право оформилось в ходе развития правоотношений, где частное право регулирует взаимоотношения отдельных людей и юридических лиц, а публичное право затрагивает интересы всего общества, где одной из сторон всегда является носитель власти. В публичном праве главенствующая роль отводится государству, тогда как в частном праве роль государства ограничена волей и интересами частных лиц.

Принцип отсутствия правового равенства является ключевым в гражданско-правовых отношениях с участием публичного субъекта. Если одной из сторон выступает носитель государственной власти, то полного равенства между участниками правоотношений быть не может, даже если эти отношения регулируются нормами гражданского права. Это связано с тем, что волеизъявление публичного субъекта всегда опосредовано публичными интересами и властными полномочиями, даже если оно формально совершается в гражданском обороте. Например, действия сотрудников полиции, направленные на пресечение противоправных действий, проверку документов или вызов граждан для дачи объяснений (статья 13 Федерального закона «О полиции»), являются обязательными государственно-властными полномочиями, которые не могут быть оспорены на условиях равенства сторон в гражданских отношениях.

Особенности финансирования и кадрового состава

Отличия ЮЛПП от ЮЛЧП проявляются также в особенностях их финансирования и кадрового состава, что дополнительно подчеркивает их специфическую природу.

Финансирование: ЮЛПП могут финансироваться не только за счёт средств федерального бюджета, но и доходов от собственной хозяйственной деятельности или средств от третьих лиц. Например, государственные корпорации, такие как ВЭБ.РФ, помимо бюджетных ассигнований, активно используют заёмные средства и доходы от инвестиционной деятельности для финансирования крупных проектов. ВЭБ.РФ за 5 лет профинансировал более 120 значимых для государства проектов на сумму 4 трлн рублей. Эта многоканальность финансирования позволяет им быть более гибкими и эффективными в реализации публичных задач, чем органы государственной власти, чьи расходы строго лимитированы бюджетными статьями. Однако такая финансовая автономия не означает их полного выхода из-под государственного контроля, поскольку целевое использование средств всегда находится под надзором.

Кадровый состав: Сотрудники юридических лиц публичного права не обязательно являются государственными служащими. В отличие от органов государственной власти, где подавляющее большинство персонала – это государственные гражданские служащие, в ЮЛПП могут работать сотрудники по обычным трудовым договорам, не обладающие специальным статусом государственного служащего. Это позволяет ЮЛПП привлекать высококвалифицированных специалистов из различных отраслей, не ограничиваясь рамками государственной службы, и формировать более гибкую кадровую политику. Тем не менее, в силу публичной природы ЮЛПП, на их сотрудников могут распространяться определённые ограничения и обязанности, характерные для сферы публичного управления, например, требования по предотвращению конфликта интересов или соблюдению антикоррупционного законодательства.

Классификация юридических лиц публичного пр��ва в Российской Федерации

Сложность института юридических лиц публичного права в России проявляется, помимо прочего, в отсутствии единой, законодательно закреплённой классификации. Это поле активных научных дискуссий, где каждый автор предлагает свои критерии и подходы, пытаясь упорядочить многообразие публичных образований.

Проблемы и критерии классификации

В современной отечественной юридической литературе активно обсуждается необходимость и целесообразность введения категории юридических лиц публичного права в законодательство. Это обсуждение, например, активно велось на научном семинаре кафедры предпринимательского права НИУ ВШЭ 29 апреля 2011 года, что подчёркивает устойчивый интерес к проблематике. Одной из ключевых проблем в вопросе классификации ЮЛПП является выбор единого критерия, что обусловлено индивидуальным характером правового регулирования статуса этих субъектов. Каждый вид ЮЛПП часто создаётся и функционирует на основании собственного федерального закона или иного нормативно-правового акта, что затрудняет унификацию.

Однако, несмотря на эти сложности, в правовой доктрине сложились определённые подходы к критериям разграничения и классификации ЮЛПП. К ним, как правило, относят:

• Порядок создания (правовая природа акта): ЮЛПП создаются публично-правовым актом (законом, постановлением), а не учредительным документом.
• Объём правоспособности и цели деятельности: ЮЛПП обладают целевой правоспособностью, ограниченной публичными целями, в отличие от общей правоспособности частных лиц.
• Наличие властных полномочий: Ключевой признак, отличающий ЮЛПП от частных организаций. Они наделены полномочиями по осуществлению государственно-властной деятельности.
• Характер взаимоотношений с учредителями: Иерархическая подчиненность и строгий контроль со стороны публичной власти.
• Правовой режим имущества: Имущество ЮЛПП имеет особый статус, ориентированный на выполнение публичных функций, а не на извлечение прибыли.

Правовое положение публичных юридических лиц регламентируется нормами как гражданского, так и публичного права, что создаёт дуализм в их статусе и усложняет классификацию. Некоторые авторы, например О.Ю. Усков, предлагают понимать под юридическими лицами публичного права самостоятельные по отношению к государству (правительству) организации, осуществляющие публично-властные полномочия. Это подчёркивает их обособленность, но в то же время неразрывную связь с государством.

Виды юридических лиц публичного права в доктрине и на практике

В отечественной доктрине существуют активные дискуссии о том, следует ли относить к ЮЛПП государственные органы, государственные предприятия, а иногда даже политические партии и общественные объединения. Например, В.Е. Чиркин считает, что понятие юридического лица в Гражданском кодексе Российской Федерации неприменимо к органам государства, а С.Н. Братусь и М.И. Кулагин выделяют такие признаки ЮЛПП, как наличие государственно-властных полномочий, особый порядок назначения управляющих, а также права и обязанности публичного характера. Эти дискуссии показывают отсутствие единого подхода к перечню и критериям ЮЛПП.

Несмотря на эти разногласия, в российской доктрине и на практике сложился определённый перечень образований, которые наиболее часто относят к ЮЛПП:

• Центральный банк Российской Федерации (Банк России): Его особый статус, независимость и наделение властными полномочиями (эмиссия денег, регулирование банковской деятельности) делают его ярким примером ЮЛПП. Его правовое положение определяется Конституцией РФ и специальным федеральным законом.
• Государственные внебюджетные фонды: Например, Пенсионный фонд РФ (ныне Фонд пенсионного и социального страхования), Фонд обязательного медицинского страхования. Они созданы Российской Федерацией, обладают собственным имуществом, но их целью является управление публичными средствами для реализации социальных функций.
• Государственные корпорации: Такие как Роскосмос, Ростех, ВЭБ.РФ. Это некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией для выполнения государственных функций и управления государственным имуществом. Их статус определяется соответствующими федеральными законами. Например, ВЭБ.РФ профинансировал более 120 значимых для государства проектов на сумму 4 трлн рублей за 5 лет.
• Публичные фонды: Схожие с госкорпорациями по целям, но имеющие свою специфику в правовом регулировании.
• Государственные компании: Хотя их статус близок к государственным корпорациям, они могут иметь свои особенности, например, по степени автономии и целям деятельности.
• Российская академия наук (РАН): Как пример организации, имеющей особый государственный статус и выполняющей публичные функции в сфере науки и образования.

Дискуссионным остаётся вопрос об отнесении к ЮЛПП органов государственной власти (министерств, ведомств). Современное российское законодательство придерживается позиции, что органы государства являются юридическими лицами, чтобы участвовать в гражданском обороте. Однако это создаёт проблему дуализма их статуса, поскольку, участвуя в гражданских правоотношениях как самостоятельные субъекты, они не перестают быть частью публично-властного механизма. В зарубежных правопорядках (например, Болгария, Венгрия) используются традиционные для западноевропейской доктрины виды публичных юридических лиц, такие как публичные образования и органы управления. Там же к публичным юридическим лицам относят «буржуазное государство», выступающее в имущественных отношениях как казна, надгосударственные образования, а также административно-территориальные подразделения государства, такие как штаты или земли в федерациях. Это показывает, что российский подход, не признающий ЮЛПП в Гражданском кодексе, отличается от ряда других стран.

Проекты изменений Гражданского кодекса РФ, например, «Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах» 2010 года, обсуждали положения о государственных корпорациях, но авторы изменений категорически не хотели признавать юридические лица публичного права и включать их в систему юридических лиц, предусмотренных кодексом, что усугубляет проблему отсутствия единой законодательной концепции.

Правовое регулирование статуса юридических лиц публичного права в РФ

Правовое регулирование статуса юридических лиц публичного права в Российской Федерации представляет собой сложный и многоуровневый процесс, характеризующийся отсутствием единого кодифицированного акта и зависимостью от множества разрозненных нормативных документов. Это создаёт как гибкость, так и определённые правоприменительные трудности, требующие внимательного подхода к каждому случаю.

Обзор нормативно-правовой базы

Основу правового регулирования статуса юридических лиц публичного права в Российской Федерации составляют следующие источники:

1. Конституция Российской Федерации: Является фундаментом для определения статуса ключевых публичных образований. Например, правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяется Конституцией РФ и законом о Центральном банке Российской Федерации.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ): Хотя ГК РФ не содержит легального определения ЮЛПП, статья 48 ГК РФ определяет общие положения о юридическом лице, которые, по аналогии или субсидиарно, применяются и в публичных отношениях (например, в налоговых, бюджетных, при привлечении к административной ответственности). Однако большинство положений гражданского права относительно юридического лица неприменимо к органам публичной власти.
3. Специальные федеральные законы: Для каждого вида ЮЛПП, как правило, принимается отдельный федеральный закон, регулирующий его создание, цели, полномочия и порядок деятельности. Например, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», федеральные законы о государственных корпорациях (например, «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»»). Правовое регулирование статуса государственных корпораций, например Роскосмоса, определяется соответствующими Федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также международными договорами.
4. Подзаконные акты: Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти детализируют правовое положение ЮЛПП, устанавливают порядок их взаимодействия с другими субъектами, определяют процедуры контроля и отчетности. Современное российское законодательство придерживается позиции, что органы государства являются юридическими лицами. Эта позиция подтверждается тем, что в Российской Федерации практически все органы государственной власти стали юридическими лицами, чтобы участвовать в гражданском обороте, и их деятельность регулируется, в частности, порядком формирования и ведения реестра функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти.
5. Международные договоры: Для некоторых ЮЛПП, особенно тех, кто участвует в международном сотрудничестве (например, Роскосмос), международные договоры могут также определять аспекты их правового статуса.

Эволюция правового регулирования демонстрирует постепенное признание категории ЮЛПП, хотя и без её прямого легального закрепления. Как уже упоминалось, в 2010 году термин «юридическое лицо публичного права» появился в официальном документе — предложениях Министерства экономического развития РФ о преобразовании некоторых государственных корпораций, что стало важным шагом в его доктринальном и практическом признании. Новейшие законодательные акты также продолжают развивать систему публичной власти. Так, Федеральный закон от 27 октября 2025 г. № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит положения, регулирующие особенности взаимодействия органов публичной власти федеральных территорий и других участников в сфере газоснабжения. А Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» демонстрирует продолжающиеся законодательные усилия по систематизации публичной власти в целом.

Особенности применения гражданского законодательства

Одним из наиболее сложных аспектов является применение норм гражданского законодательства к ЮЛПП. Сущность публичного юридического лица раскрывается нормативно-правовым актом, в отличие от учредительного документа (устава) для юридических лиц частного права. Государство Российская Федерация прямо указывается в актах федерального уровня как создатель публичного юридического лица, например, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан Российской Федерацией.

Ряд положений Гражданского кодекса Российской Федерации о юридических лицах, касающиеся порядка их создания и регистрации, лицензирования, банкротства, неприменимы к публичным юридическим лицам и органам публичной власти. Это объясняется их особой природой:

• Создание и регистрация: ЮЛПП создаются не по инициативе частных лиц, а на основании публично-правового акта, и их регистрация носит уведомительный, а не разрешительный характер.
• Лицензирование: Деятельность ЮЛПП, связанная с осуществлением властных полномочий, не подлежит лицензированию в общепринятом смысле.
• Банкротство: ЮЛПП, будучи созданными для выполнения публичных функций, как правило, не могут быть признаны банкротами в порядке, установленном для частных юридических лиц, поскольку это противоречило бы публичным интересам.

Проблема дуализма правового статуса органов публичной власти, которые, участвуя в гражданских правоотношениях как самостоятельные субъекты, не перестают быть частью публично-властного механизма, влияет на их волеобразование и волеизъявление. Это ставит под сомнение наличие у них самостоятельного интереса, что затрудняет разграничение случаев их непосредственного участия в гражданских отношениях от представительства публично-правовых образований. Например, если государственный орган заключает договор купли-продажи имущества, является ли он самостоятельным субъектом или действует от имени Российской Федерации? Отсутствие единых правовых основ для деятельности ЮЛПП, особенно в вопросах собственности, также является проблемным аспектом, так как их имущество не является чисто государственной и не может быть признано частной собственностью в полном смысле, что может приводить к искажениям в деятельности организаций, таких как Фонд «Сколково».

Административная правосубъектность и контроль деятельности ЮЛПП

Административная правосубъектность является неотъемлемой частью сущности юридических лиц публичного права, позволяя им эффективно выполнять возложенные на них государственные функции. Однако эта правосубъектность сопряжена с необходимостью строгого государственного контроля, обеспечивающего соблюдение публичных интересов.

Сущность административной правосубъектности ЮЛПП

Административная правосубъектность юридических лиц публичного права представляет собой совокупность административной правоспособности и дееспособности, которой они наделены для участия в управленческих правоотношениях и осуществления властных полномочий. В отличие от гражданской правосубъектности, которая вторична и служит лишь средством, административная правосубъектность является первичной и фундаментальной для ЮЛПП. Она позволяет им действовать от имени государства, издавать обязательные акты, осуществлять контрольно-надзорные функции и принимать управленческие решения.

Деятельность ЮЛПП в большей степени ориентирована на решение общественно значимых задач методами гражданского оборота, нежели на осуществление публично-правовых полномочий как основную деятельность. Это означает, что хотя они и наделены властными полномочиями, их повседневная работа часто связана с реализацией проектов, инвестированием, заключением договоров – то есть методами, характерными для гражданского оборота, но направленными на достижение публичных целей.

Примеры реализации административной правосубъектности в различных сферах государственного управления показывают многогранность этого института:

• Государственная корпорация «Ростех» активно участвует в проектах по строительству четырёх заводов по энергетической утилизации твёрдых коммунальных отходов в Московской области, согласованных с региональными правительствами. Здесь «Ростех», как ЮЛПП, реализует государственную политику в сфере экологии и обращения с отходами, используя при этом механизмы гражданского оборота (строительство, инвестиции).
• Государственная корпорация развития ВЭБ.РФ за 5 лет профинансировала более 120 значимых для государства проектов на сумму 4 трлн рублей, создав 65 тысяч новых рабочих мест и улучшив жизнь 32 миллионов россиян. Это включает модернизацию общественного транспорта, строительство школ и развитие аэропортов. ВЭБ.РФ выступает как ключевой институт развития, который, обладая специальной правосубъектностью, привлекает и распределяет финансовые ресурсы для достижения стратегических государственных целей.
• Органы полиции, будучи юридическими лицами публичного права, осуществляют властные полномочия, такие как требования к гражданам о прекращении противоправных действий, проверка документов или вызов граждан для дачи объяснений. Эти действия являются проявлением их административной правосубъектности, направленной на обеспечение общественного порядка и безопасности.

Юридические лица публичного права наделены властными полномочиями и осуществляют управленческую деятельность, которая может финансироваться не только из бюджета. Эта финансовая автономия, как было отмечено ранее, позволяет им проявлять определённую гибкость, но при этом их деятельность всегда остаётся под пристальным контролем государства.

Формы и методы контроля деятельности юридических лиц публичного права

Контроль за деятельностью юридических лиц публичного права является ключевым аспектом их функционирования, обеспечивающим соблюдение законности, эффективности и целевого использования публичных ресурсов. Государство осуществляет особую власть в отношении учреждения, изменения, прекращения и защиты публичных корпораций, надзирая за выполнением корпорацией её задач.

Основные формы и методы контроля включают:

1. Административный контроль со стороны органов исполнительной власти:
   • Нормативное регулирование и утверждение планов: Деятельность ЮЛПП часто регламентируется вышестоящими органами. Например, порядок формирования и ведения реестра функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти, утверждённый Постановлением Правительства РФ от 21.10.2025 № 1631, является инструментом для унификации и контроля за исполнением публичных функций.
   • Финансовый контроль: Осуществляется через аудиторские проверки, отчётность перед контролирующими органами (например, Счётной палатой РФ для госкорпораций), контроль за целевым использованием бюджетных средств (в случае их получения).
   • Ведомственный контроль: Вышестоящие органы власти могут осуществлять непосредственный контроль за деятельностью подведомственных ЮЛПП, включая проверку исполнения поручений, соблюдения нормативов и стандартов.
2. Судебный контроль:
   • Рассмотрение корпоративных споров: Верховный Суд РФ рассматривает корпоративные споры, связанные с ответственностью директора юридического лица за публично-правовые нарушения общества. Это было предметом обсуждения на Международном круглом столе 27 октября 2025 года. Такой контроль позволяет привлекать к ответственности руководителей ЮЛПП за ненадлежащее исполнение их обязанностей, в том числе за нарушения публичного характера.
   • Проверка законности актов: Суды имеют право не применять акт государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащий закону, независимо от признания этого акта недействительным (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25). Это важнейший механизм, гарантирующий верховенство закона над подзаконными актами ЮЛПП.
   • Разрешение внутренних споров: Внутренние споры в публичной корпорации, связанные с осуществлением властных полномочий, разрешаются административной юстицией, а не путём гражданского процесса. Это подчёркивает публично-правовой характер таких споров и необходимость их рассмотрения в специализированных административных судах (или в рамках соответствующих производств в судах общей юрисдикции и арбитражных судах).

Эффективность этих форм и методов контроля является залогом того, что ЮЛПП, обладая широкими полномочиями и значительными ресурсами, будут действовать в строгом соответствии с законом и в интересах общества.

Современные научные дискуссии и нерешённые проблемы института ЮЛПП

Институт юридических лиц публичного права в России, будучи динамично развивающимся и правовой системой не до конца осмысленным, неизбежно становится полем для острых научных дискуссий и источником множества правоприменительных проблем. Эти споры отражают сложность поиска баланса между публичными интересами и частноправовыми формами их реализации.

Дискуссии о необходимости легализации и критериях ЮЛПП

В законодательных, правоприменительных и научных кругах активно обсуждается необходимость и целесообразность введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права. Это подтверждается проведением научных семинаров, таких как семинар кафедры предпринимательского права НИУ ВШЭ 29 апреля 2011 года, и международных круглых столов, например, 27 октября 2025 года в Федеральной палате адвокатов РФ, посвящённого практике применения статьи 53.1 Гражданского кодекса РФ в корпоративных спорах, затрагивающих ответственность за публично-правовые нарушения.

Существующая система субъектов российского права, по мнению некоторых авторов, не учитывает специфику таких субъектов, которые создаются на стыке частного и публичного права и одновременно наделяются управленческими полномочиями и статусом самостоятельных участников гражданского оборота. Это приводит к размыванию границ и неопределённости. Разве не очевидно, что отсутствие чётких правовых рамок не только осложняет практику, но и подрывает предсказуемость правовой системы?

Мнения ведущих российских учёных по этим вопросам значительно разнятся:

• В.Е. Чиркин считает, что понятие юридического лица в Гражданском кодексе РФ неприменимо к органам государства, подчёркивая фундаментальное различие между публичной властью и гражданским оборотом. Он настаивает на том, что органы власти по своей природе не могут быть обычными юридическими лицами.
• О.Ю. Усков предлагает понимать под ЮЛПП организации, самостоятельные по отношению к государству (правительству), осуществляющие публично-властные полномочия. Его подход акцентирует внимание на функциональной автономии таких образований, несмотря на их публичную природу.
• Ж.Д. Дондоков, в свою очередь, приходит к выводу о необходимости исключения возможности наделения органов публичной власти правовым статусом юридических лиц публичного права в гражданском праве из-за дуализма их статуса. Он видит в этом дуализме источник правовых коллизий и неопределённости.
• С.Н. Братусь и М.И. Кулагин выделяют такие признаки ЮЛПП, как наличие государственно-властных полномочий, особый порядок назначения управляющих, а также права и обязанности публичного характера, что указывает на их специфическую природу.

Многие юристы, среди которых можно выделить В.С. Белых, В.Е. Чиркина, С.Н. Братуся, М.И. Кулагина, О.Ю. Ускова, А.В. Винницкого, Ж.Д. Дондокова и О.И. Тарасова, сформировали дискуссию относительно необходимости и обоснованности обособления публичного юридического лица как самостоятельного участника правоотношений. Эта дискуссия является не только теоретической, но и имеет прямое практическое значение, поскольку отсутствие чётких критериев и легального определения порождает проблемы в правоприменении.

Необходимо выработать критерии разграничения юридических лиц публичного и частного права, основываясь на судебной практике и юридической доктрине. Эти критерии должны учитывать как формальные признаки (порядок создания, источник финансирования), так и содержательные (цели деятельности, наличие властных полномочий).

Проблемы правоприменительной практики

Отсутствие чёткого понимания положений о ЮЛПП порождает множество проблем в правоприменительной практике:

1. Сложности в разграничении участия органов публичной власти как самостоятельных субъектов или представителей публично-правовых образований: Эта проблема является одной из самых острых. Возникают трудности в разграничении случаев непосредственного участия в гражданских отношениях юридических лиц, наделённых властными полномочиями, со случаями их представительства от имени публично-правовых образований. Например, сложность в определении истинного должника в обязательствах, когда государственный орган заключает договор: выступает ли он как самостоятельное юридическое лицо или как представитель Российской Федерации? Это напрямую влияет на вопросы ответственности и субъектного состава правоотношений.
2. Вопросы собственности ЮЛПП: Как уже отмечалось, имущество ЮЛПП не является чисто государственной и не может быть признано частной собственностью в полном смысле. Отсутствие единых правовых основ для ЮЛПП, особенно в части собственности, может приводить к искажениям в деятельности таких организаций, как Фонд «Сколково», где вопросы распоряжения имуществом могут быть неоднозначными.
3. Проблемы в муниципальном управлении: Отсутствие чётких механизмов и критериев для ЮЛПП может приводить к абсурдным ситуациям. Например, в Свердловской области были отмечены случаи, когда конкурсные процедуры избрания глав муниципальных образований «доходят до маразма», что свидетельствует о проблемах в системе публичной власти и недостатке ясного правового регулирования статуса органов местного самоуправления.
4. Коллизии с Гражданским кодексом РФ: Сложность заключается в том, что в главах Гражданского кодекса Российской Федерации перечень видов юридических лиц имеет исчерпывающий характер, и органы государства в этом перечне не названы. Это создаёт правовой вакуум и вынуждает применять нормы ГК РФ по аналогии, что не всегда корректно.

В России давно назрела необходимость внесения изменений в законодательные акты, касающиеся правового статуса юридических лиц публичного права. Обсуждаются предложения о признании юридических лиц публичного права отдельной разновидностью юридических лиц и регулировании их статуса отдельным законом с субсидиарным применением гражданского законодательства. Это позволило бы создать комплексное правовое регулирование, учитывающее специфику ЮЛПП. Принятый 20 марта 2025 года Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» демонстрирует продолжающиеся законодательные усилия по систематизации публичной власти, что даёт надежду на дальнейшее совершенствование правового регулирования и в отношении ЮЛПП.

Заключение

Институт юридических лиц публичного права в Российской Федерации представляет собой сложный, многоаспектный и динамично развивающийся феномен, занимающий особое место на стыке публичного и частного права. Несмотря на отсутствие легального определения, эта категория активно используется в правовой доктрине и на практике, что подчёркивает её объективную значимость для современного государственного управления и гражданского оборота.

В ходе проведённого комплексного теоретико-правового анализа были раскрыты фундаментальные понятия и признаки ЮЛПП, такие как инициирование публичным субъектом, регулирование нормативно-правовым актом, некоммерческая цель, наделение властно-публичными полномочиями, иерархическое подчинение, слабовыраженная автономия и особый статус собственности. Особое внимание было уделено историческим предпосылкам формирования этого института в России, демонстрирующим его эволюцию от дореволюционных дискуссий до современных реалий.

Сравнительный анализ с юридическими лицами частного права позволил чётко обозначить ключевые критерии разграничения, включающие порядок создания, цели деятельности, объём правоспособности, наличие властных полномочий, характер взаимоотношений с учредителями и правовой режим имущества. Было подчёркнуто отсутствие правового равенства в гражданско-правовых отношениях с участием публичного субъекта, а также специфические особенности финансирования и кадрового состава ЮЛПП.

Представленная классификация ЮЛПП, включающая Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, публичные фонды и другие образования, выявила разнообразие подходов в доктрине и на практике. Были проанализированы научные дискуссии о целесообразности отнесения к ЮЛПП государственных органов и иных образований, а также отмечен зарубежный опыт в этом вопросе.

Обзор правового регулирования статуса ЮЛПП показал его многоуровневый характер, опирающийся на Конституцию РФ, специальные федеральные законы и подзаконные акты, с учётом новейших законодательных изменений 2025 года. Была детально рассмотрена проблема дуализма правового статуса органов публичной власти и особенности применения гражданского законодательства, подчёркивающие его ограниченную применимость к публичным субъектам.

Административная правосубъектность ЮЛПП была проанализирована как совокупность административной правоспособности и дееспособности, позволяющей им осуществлять управленческие функции и властные полномочия, что было проиллюстрировано на примерах деятельности госкорпораций «Ростех» и «ВЭБ.РФ». Описание форм и методов контроля со стороны органов исполнительной власти и судебной системы подчёркивает важность надзора за деятельностью ЮЛПП для обеспечения публичных интересов.

Наконец, систематизация актуальных научных дискуссий и нерешённых проблем выявила ключевые вызовы, стоящие перед российским правоведением и правоприменительной практикой. Дискуссии о необходимости легализации и выработке чётких критериев ЮЛПП, а также проблемы правоприменительной практики, связанные с разграничением субъектов и вопросов собственности, требуют дальнейшего осмысления и законодательного разрешения.

В перспективе для дальнейшего развития законодательства и научных исследований в данной области необходимо:

1. Принятие единого законодательного акта или внесение комплексных изменений в действующее законодательство, которые бы легализовали понятие «юридическое лицо публичного права» и закрепили его общие признаки и виды.
2. Разработка чётких критериев разграничения ЮЛПП от юридических лиц частного права и от публично-правовых образований как таковых, что позволит снять многие правоприменительные коллизии.
3. Уточнение правового режима имущества ЮЛПП, обеспечивающее баланс между публичными целями и эффективным управлением.
4. Развитие судебной практики и формирование единообразных подходов к разрешению споров с участием ЮЛПП, особенно в вопросах их гражданско-правовой ответственности.

Институт юридических лиц публичного права является жизненно важным элементом современной российской правовой системы. Его дальнейшее теоретическое осмысление и совершенствование законодательного регулирования позволит повысить эффективность государственного управления, обеспечить защиту публичных интересов и создать более прозрачную и предсказуемую правовую среду для всех участников общественных отношений.

Список использованной литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ).
2. Федеральный закон от 27 октября 2025 г. N 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Базаров В.Б. Частные и публичные комплексные субъекты российского гражданского права // Власть. 2014. № 2. С. 126-131.
4. Бекетова К.А. Правовые формы реализации органами местного самоуправления полномочий юридических лиц публичного права // Регион: системы, экономика, управление. 2013. № 4. С. 129-133.
5. Винокуров А.А., Глушкова В.Г., Макар СВ., Плисецкий Е.Л., Симагин Ю.А. Введение в экономическую географию и региональную экономику России. М., 2012. С. 38.
6. Ермишкина О.П. Органы государственной власти как участники гражданского оборота // Юридические исследования. 2013. № 3. С. 36-41.
7. Иванкова О.Г., Кальницкая А.О. Управленческий аудит // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2014. № 2-1. С. 149-152.
8. Кицай Ю.А. Частные и публичные юридические лица в России // Известия Иркутского государственного университета. Серия: Политология. Религиоведение. 2014. № 1. С. 138-144.
9. Кузнецов С. Категория «юридическое лицо публичного права» в российской юриспруденции // Государственная служба. 2015. № 2 (94). С. 38-41.
10. Кулаженкова А.П., Сагалаков Э.А. Актуальные проблемы понятия юридического лица публичного права в РФ // Вопросы современной юриспруденции. 2014. № 35. С. 49-53.
11. Кулаженкова А.П., Сагалаков Э.А. Признаки муниципального образования как юридического лица публичного права // Вопросы современной юриспруденции. 2014. № 35. С. 54-58.
12. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М.: Проспект, 2013.
13. Мелехин А.В. Теория государства и права. М.: Маркет, 2012.
14. Муза О.В. Особенности административной процессуальной правосубъектности // Журнал российского права. 2013. № 11 (203). С. 52-57.
15. Садриева Р.Р. Правовой статус органов государственной власти, как участников гражданских правоотношений // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. № 11-2. С. 137-142.
16. Саушина А. А. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ // Современные научные исследования и инновации. 2017. № 6.
17. Синюгин В.Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2014. № 2 (39). С. 81-85.
18. Тарасов О. И. Юридические лица публичного права: административно-правовой аспект: автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. СПб., 2013.
19. Цапанова С.С. Основные подходы к понятию «механизм государства» в отечественной юридической науке // Вестник Владимирского юридического института. 2013. № 2 (27). С. 142-143.
20. Чиркин В. Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции // Журнал российского права. 2013. № 1. С. 9-13.
21. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2014.
22. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Проспект, 2013.
23. Ястребов О.А. О правовом положении юридических лиц публичного права в Литовской республике и Эстонской республике // Вопросы современной юриспруденции. 2014. № 34. С. 6-10.
24. Von Land A., Gondouin G., Insarguer-Brisser V. Dictionnaire du droit administrative. 10-me йd. Paris., 2013.